Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft in verband met de instelling van een centrale examenbank en de uitwerking van het informatiesysteem inzake beroepskwalificaties, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 7 oktober 2013, no.13.002077, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft in verband met de instelling van een centrale examenbank en de uitwerking van het informatiesysteem inzake beroepskwalificaties, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft (Bgfo). Het ontwerpbesluit voorziet in de instelling van een centrale examenbank en de uitwerking van een nieuw op te zetten informatiesysteem inzake beroepskwalificaties voor personen die zich binnen een financiële onderneming bezighouden met het adviseren van consumenten of cliënten. De examenbank zal in de eerste plaats worden gebruikt voor examinering aan de hand van in de examenbank opgenomen examenvragen. In het informatiesysteem zal ten behoeve van de exameninstituten onder meer worden bijgehouden welke examens een kandidaat, al dan niet met goed gevolg, heeft afgelegd.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de afgifte van diploma’s en certificaten, de positie van de erkende exameninstituten, de bewaartermijn van de persoonsgegevens in het informatiesysteem voor beroepskwalificaties en de inrichting van de examenbank. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Afgifte van diploma’s en certificaten

Het ontwerpbesluit kent de bevoegdheid om diploma’s en certificaten te ondertekenen in het voorgestelde artikel 11ca, derde lid, Bgfo toe aan de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). De toelichting vermeldt dat DUO door middel van het informatiesysteem zal bepalen of overgegaan kan worden tot afgifte van een certificaat of diploma. Om die reden zal het certificaat of diploma door DUO worden ondertekend, aldus de toelichting. (zie noot 1) Ziet de Afdeling het goed dan zijn de erkende exameninstituten op grond van het ontwerpbesluit niet langer (mede)verantwoordelijk voor de afgifte van diploma’s of certificaten. (zie noot 2) Het voorgestelde artikel 11ca bepaalt in dat verband dat de exameninstituten en diploma of certificaat kunnen uitreiken of toezenden, waarbij de ondertekening plaatsvindt door DUO.

Artikel 4:9, derde lid, van de Wet op het financieel toezicht (Wft), dat de grondslag vormt voor het ontwerpbesluit, bepaalt ten aanzien van de afgifte van diploma’s en certificaten slechts dat de Minister van Financiën volgens daarbij te stellen regels exameninstituten erkent die bevoegd zijn tot het afgeven van diploma’s en certificaten waarmee de vakbekwaamheid wordt aangetoond. Indien de erkende exameninstituten niet (mede) beslissen over de afgifte van de diploma’s en certificaten en deze ook niet (mede-)ondertekenen, rijst de vraag of het ontwerpbesluit een toereikende grondslag heeft. Mocht het wel de bedoeling zijn dat exameninstituten de certificaten en diploma’s medeondertekenen, dan rijst de vraag naar de betekenis van de handtekening van DUO. (zie noot 3) Het antwoord op deze vraag is ook hierom van belang omdat thans niet helder is bij wie bezwaar kan worden gemaakt tegen de uitslag van een examen of het besluit om al dan niet over te gaan tot afgifte van een diploma of certificaat.

De toelichting vermeldt dat DUO verschillende werkzaamheden door middel van mandaat van de minister zal overnemen. Zo zal de ontwikkeling en het (feitelijk) beheer van de centrale examenbank en het informatiesysteem aan DUO worden uitbesteed, aldus de toelichting. Ziet de Afdeling het goed dan betreft dit de beheerstaak van de minister met betrekking tot het informatiesysteem op grond van artikel 4:9a, eerste lid, van de Wft. De Afdeling merkt op dat de Minister van Financiën op grond van de wet niet de bevoegdheid toekomt om diploma’s en certificaten af te geven. De minister kan die bevoegdheid dus ook niet in mandaat aan DUO toekennen. Ook hierom rijst de vraag naar de grondslag voor DUO om de diploma’s en certificaten te ondertekenen.

De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Positie van de erkende exameninstituten

Examens zullen ingevolge het voorgestelde artikel 11e, tweede lid, Bgfo uitsluitend nog kunnen worden afgenomen binnen de ICT-omgeving van de centrale examenbank. Ziet de Afdeling het goed dan hebben de erkende exameninstituten geen inhoudelijke bemoeienis meer met de samenstelling en beoordeling van de examens.

De vraag rijst of de resterende activiteiten van de exameninstituten nog rechtvaardigen dat aan hen erkenningsvereisten worden gesteld. De voornaamste grondslag voor de beperking van de kring aanbieders van examens waarmee vakbekwaamheid wordt aangetoond, is immers gelegen in het belang om de kwaliteit van de examens en de beoordeling daarvan te borgen. Nu de samenstelling en de beoordeling van examens door middel van de centrale examenbank zullen plaatsvinden, is deze basis aan het erkenningsvereiste ontvallen.

De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande aan te vullen.

3. Persoonsgegevens; bewaartermijn

Het voorgestelde artikel 11h, eerste lid, Bgfo bepaalt dat de in het informatiesysteem voor beroepskwalificaties opgenomen persoonsgegevens worden verwijderd na verloop van tien jaren. De toelichting vermeldt dat de tienjaarstermijn aansluit bij de periodisering van het vereiste van permanente educatie (PE). Wanneer iemand na de eerste termijn van drie jaar geen PE-examen meer aflegt, kunnen zijn gegevens nog zeven jaar bewaard blijven. Als die persoon er bijvoorbeeld vijf jaar tussen uit is geweest, dan kan hij na vijf jaar eenvoudig via de examenbank een examen afleggen om weer te voldoen aan zijn PE-verplichting. Wanneer de gegevens echter niet meer bewaard zijn in het informatiesysteem, dan dient de persoon in kwestie zelf aan te tonen in het bezit te zijn van een diploma en PE-certificaten, aldus de toelichting.

De Afdeling is van oordeel dat met deze motivering niet is voldaan aan de voorwaarde dat de bewaring van de gegevens noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doeleinden waarvoor zij verzameld zijn. Het doel van het informatiesysteem is om erkende exameninstituten en de Minister van Financiën informatie te verstrekken die noodzakelijk is om uitvoering te geven aan de krachtens artikel 4:9 van de Wft gestelde regels. Het doel van de bewaartermijn zoals beschreven in de toelichting lijkt veeleer te zijn om het de kandidaat mogelijk te maken eenvoudiger te voldoen aan de bewijsplicht.

De Afdeling merkt ten overvloede op dat een langere bewaartermijn wellicht noodzakelijk kan zijn teneinde fraude met beroepskwalificaties tegen te gaan. De stellingname van een kandidaat dat deze beschikt over in het verleden behaalde diploma’s en certificaten kan dan worden gecontroleerd aan de hand van informatie uit het informatiesysteem.

De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande aan te vullen.

4. Inrichting van de examenbank

Het voorgestelde artikel 11e Bgfo regelt de instelling van de centrale examenbank. Het derde lid bepaalt dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld met betrekking tot de inrichting en het beheer van de examenbank.

De Afdeling merkt op dat de tekst van het ontwerpbesluit noch de toelichting inzicht biedt in het antwoord op de vraag wat onder de inrichting en het beheer van de examenbank moet worden verstaan. Op de inhoudelijke aspecten wordt in het geheel niet ingegaan. Het gaat hierbij onder meer om de regels met betrekking tot de samenstelling van de examens en de normering, alsmede de totstandkoming van de databank van examenvragen. De Afdeling wijst er op dat delegatie aan een minister beperkt dient te blijven tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. Voorts dient elke delegatie van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.

De Afdeling adviseert de delegatiegrondslag in het voorgestelde artikel 11e Bgfo te begrenzen en de hoofdelementen van de inrichting en het beheer van de examenbank in het onderhavige ontwerpbesluit op te nemen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 december 2013

Het ontwerpbesluit geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen met betrekking tot de afgifte van diploma’s en certificaten, de positie van de erkende exameninstituten, de bewaartermijn van de persoonsgegevens in het informatiesysteem voor beroepskwalificaties en de inrichting van de examenbank. Op deze opmerkingen zal onderstaand worden ingegaan, waarbij de volgorde van opmerkingen zoals de Afdeling in haar advies hanteert wordt aangehouden.

1. Afgifte van diploma’s en certificaten
De Afdeling wijst er op dat artikel 4:9, derde lid, van de Wet op het financieel toezicht er vanuit gaat dat de vakbekwaamheidsdiploma's en -certificaten door de erkende exameninstituten worden afgegeven, en vraagt zich in dat verband af of voor de in artikel 11ca van het ontwerpbesluit voorgestelde constructie waarbij de ondertekening van die diploma's en certificaten voortaan door DUO zou plaatsvinden, wel een toereikende wettelijke grondslag bestaat. De vraagtekens die de Afdeling bij artikel 11ca plaatst, zijn terecht. Het artikel en de toelichting daarbij zijn dan ook aangepast. Volgens het aangepaste artikel 11ca ligt de afgifte van de diploma's en certificaten weer volledig bij de exameninstituten.

2. Positie van de erkende exameninstituten
Ten aanzien van de positie van erkende exameninstituten is de toelichting aangevuld met een passage over het belang van de erkenningsvereisten. Met deze aanvulling wordt gevolg gegeven aan het advies van de Afdeling.

3. Bewaartermijn van de persoonsgegevens
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toelichting aangevuld met een passage over de noodzaak van een langere bewaartermijn. Een langere bewaartermijn is van belang ter voorkoming van fraude met beroepskwalificaties.

4. Inrichting van de examenbank.
Anders dan de Afdeling lijkt aan te nemen ziet het derde lid van artikel 11e van het ontwerpbesluit op de technische kant van het functioneren van de centrale examenbank en niet op de inhoudelijke aspecten van de examens. De inhoudelijke kant van de examens wordt in artikel 9 en de daarbij horende ministeriële regeling geregeld. Om dit beter tot uitdrukking te laten komen zal de toelichting op dit punt worden verduidelijkt. Daarnaast wordt bij nader inzien in het derde lid ‘worden’ vervangen door ‘kunnen’, omdat niet op voorhand vast staat of van de delegatiegrond gebruik zal moeten worden gemaakt.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de aanvankelijk in artikel 171 van het Besluit Gedragstoezicht financiële markten Wft opgenomen overgangstermijn van 18 maanden te verlengen naar 24 maanden. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie van de leden Aukje de Vries en Koolmees, waarin de regering wordt verzocht om, in overleg met de sector, met voorstellen te komen om het vakbekwaamheidsbouwwerk op onderdelen te versoepelen. (zie noot 4) Voorts is in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting nog een aantal taalkundige en redactionele verbeteringen aangebracht.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Financiën,

---

(1) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel I.
(2) DUO wordt ingevolge het voorgestelde artikel 9, vierde lid, voor de toepassing van een aantal bepalingen van het ontwerpbesluit met een exameninstituut gelijkgesteld. Tot die bepalingen behoort niet artikel 11ca, derde lid, dat DUO de bevoegdheid geeft tot het ondertekenen van diploma’s en certificaten.
(3) De Afdeling wijst er daarbij nog op dat DUO, anders dan een van zijn rechtsvoorgangers de IB-Groep, geen zelfstandige entiteit is maar een dienstonderdeel van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW).
(4) Kamerstukken II 2012/13, 29 507, nr. 118

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 155 kB)