Voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van de Invorderingswet 1990 in verband met de wijziging van het percentage belasting- en invorderingsrente (Wet wijziging percentage belasting- en invorderingsrente), met memorie van toelichting.
- Kenmerk
- W06.13.0261/III
- Datum advies
- 9 september 2013
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2013/2014, 33 755, nr. 4
- Financiën
- Wet
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft adviezen uitgebracht over vier wetsvoorstellen die tezamen het pakket Belastingplan 2014 vormen.
In het pakket Belastingplan 2014 wordt voor een groot deel uitvoering gegeven aan diverse fiscale maatregelen uit het regeerakkoord met een voorziene inwerkingtreding op 1 januari 2014 (met inbegrip van de maatregelen die voortvloeien uit de motie Zijlstra/Samsom). Tevens zijn in dit pakket diverse fiscale maatregelen opgenomen die volgen uit het zogenoemde aanvullend pakket van € 6 miljard, eveneens met een voorziene inwerkingtreding op 1 januari 2014. Daarnaast zijn in het pakket de fiscale maatregelen verwerkt die volgen uit de reguliere koopkrachtbesluitvorming, worden maatregelen getroffen ter bestrijding van fraude en constructies (waaronder de aanpak van fraude met toeslagen), en worden maatregelen getroffen die passen bij het streven om het fiscale stelsel te vereenvoudigen.
Het pakket bestaat uit de volgende vier voorstellen:
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2014;
2. Wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit;
3. Wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente;
4. Wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2014.
De regering heeft de wetsvoorstellen op 17 september 2013 (Prinsjesdag) aan de Tweede Kamer aangeboden. Hiermee zijn ook de adviezen openbaar geworden.
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2014
Het wetsvoorstel bevat, zoals gebruikelijk, maatregelen die betrekking hebben op het budgettaire en koopkrachtbeeld van het komende jaar.
De Afdeling advisering merkt op dat de voorstellen uit het belastingplanpakket een veelvoud aan uiteenlopende en los van elkaar staande fiscale maatregelen bevatten die echter nauwelijks bijdragen aan de noodzakelijke structurele herziening van onder andere de inkomstenbelasting (zoals bepleit door de Studiecommissie belastingstelsel en de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen). Bovendien omvat het gehele belastingplanpakket 2014 een structurele lastenverzwaring van per saldo ongeveer € 2 miljard, die niet meer kan worden ingezet voor een budgettair neutrale verbreding van de heffingsgrondslag en verlaging van de tarieven van de inkomstenbelasting.
De Afdeling advisering wijst erop dat herstructurering van de inkomstenbelasting urgenter wordt met het oog op de soliditeit van het systeem. Die urgentie neemt nog toe nu bij een groot aantal collectieve voorzieningen een beleid in gang is gezet waarin het publieke domein gerichter en beperkter wordt ingevuld. In het bijzonder modale (en hogere) inkomens zullen meer in eigen verantwoordelijkheid moeten gaan voorzien in wat eerder collectief werd geregeld. Om die eigen verantwoordelijkheid te kunnen dragen, zal door middel van grondslagverbreding en lagere tarieven de fiscale ruimte moeten worden geboden om partijen in staat te stellen hun eigen afwegingen te maken.
In aanvulling hierop merkt de Afdeling advisering op dat de wetgever maar in zeer beperkte mate slaagt in het streven naar vereenvoudiging van de fiscale wetgeving. Hierdoor komt de uitvoerbaarheid van de fiscale wetgeving in het gedrang. Zij wijst daarbij onder meer op de uitvoeringstechnisch gecompliceerde regeling van de voorgestelde begunstiging van lokaal opgewekte duurzame energie. Ook de voorgestelde overgangsregeling voor oldtimers (vrijstelling van motorrijtuigenbelasting) is gecompliceerd in de uitvoering. Mede om die reden adviseert de Afdeling advisering deze beide regelingen te heroverwegen.
De Afdeling advisering constateert verder dat in fiscale wetgeving in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van delegatiebepalingen. Wat betreft het belastingplanpakket 2014 wijst zij op de wetsvoorstellen Belastingplan 2014 (buitenlandse belastingplicht, lokaal opgewekte energie), Overige fiscale maatregelen 2014 (waardering serviceflats) en Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit (aanpak malafide uitzendondernemingen). Het gevolg van een toenemend gebruik van delegatiebevoegdheden is dat het in de Grondwet neergelegde primaat van de fiscale wetgever onder druk komt te staan en dat steeds meer fiscale rechten en verplichtingen niet uit de wet voortvloeien, maar uit lagere regelgeving.
Eén van de voorstellen in het Belastingplan 2014 betreft het voor de toekomst afschaffen van de belastingvrijstelling voor aanspraken op periodieke uitkeringen ter vervanging van gederfd of te derven loon (stamrechtvrijstelling) en het fiscaal stimuleren dat de al bestaande aanspraken ineens (in 2014) worden uitgekeerd.
De Afdeling advisering is van oordeel dat op korte termijn weliswaar sprake kan zijn van een bijdrage aan het terugdringen van het begrotingstekort, maar dat dit ten koste gaat van belastinginkomsten op langere termijn. Daarnaast komt de vraag op of een bank of een verzekeringsmaatschappij wel zal willen meewerken aan een uitkering ineens. Ook indien het stamrecht is ondergebracht in een eigen BV (stamrecht-BV) is het ineens uitkeren van een stamrecht niet zonder meer mogelijk. Zo is veel vermogen in stamrecht-BV's niet liquide te maken, omdat het is aangewend in een onderneming of voor langere tijd is uitgeleend. Ook kunnen tegenvallende beleggings- en ondernemingsresultaten het ineens uitkeren verhinderen. Afschaffing van de stamrechtvrijstelling roept ook de vraag op wat dit betekent voor de arbeidsmarkt. Er zal sprake zijn van een aanzienlijke lastenverzwaring bij ontslaguitkeringen, hetgeen ontslag duurder maakt indien die verzwaring wordt afgewenteld op de werkgever.
Het wetsvoorstel bevat ook het voorstel om de werkgeversheffing met één jaar te verlengen (eenmalige heffing bij de werkgever van 16% over het loon van een werknemer voor zover dat loon een bedrag van €150.000 overtreft).
De Afdeling advisering merkt hierover dat op dat het bij invoering van deze maatregel uitdrukkelijk de bedoeling is geweest de regeling voor één jaar, te weten 2013, te laten gelden. Gelet op deze aankondiging van tijdelijkheid staat de nu voorgenomen verlenging op gespannen voet met bestendig beleid waar burgers rekening mee houden. De verlenging roept dan ook de vraag op waar de burger het vertrouwen aan kan ontlenen dat de maatregel de komende jaren niet opnieuw wordt verlengd.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hierde volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel Belastingplan 2014.
2. Wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit
Het wetsvoorstel biedt handvatten ten behoeve van een adequate bestrijding van fraude bij zowel de toeslagen als in de fiscaliteit.
Voorgesteld wordt onder meer om het begrip overtreder, dat ingevolge de definitie in de Algemene wet bestuursrecht voor het gehele bestuursrecht geldt, specifiek voor de uitvoering van de toeslagen uit te breiden. Bij die uitbreiding wordt aangesloten bij het strafrechtelijke begrippenkader. De bestuurlijke boete kan dan in de toekomst ook aan doen plegers, uitlokkers en medeplichtigen (in geval van vergrijpboetes) worden opgelegd.
De Afdeling advisering wijst erop dat de uitbreiding van het overtredersbegrip in het bestuursrecht een ingrijpende keuze betreft, die onvoldoende wordt gemotiveerd. De situaties die met deze uitbreiding onder het regime van bestuurlijke handhaving worden gebracht, lenen zich daar gelet op hun aard niet voor. Uitgangspunt bij bestuurlijke handhaving is dat de overtreding eenvoudig kenbaar is, de dader identificeerbaar is, en verwijtbaarheid of schuld geen rol spelen. In geval van het doen plegen, uitlokken en medeplichtigheid is daar niet aan voldaan. Toepassing van het strafrecht en het strafprocesrecht ligt in die situaties in de rede. Teneinde de voordelen van bestuurlijke handhaving ook in de context van het strafrecht beschikbaar te hebben, is de strafbeschikking geïntroduceerd. De Afdeling advisering adviseert dan ook de voorgestelde uitbreiding te heroverwegen en daarbij de mogelijkheid van invoering van de (bestuurlijke) strafbeschikking in de sfeer van de toeslagen te betrekken.
De Afdeling advisering wijst er bovendien op dat de snelheid die de behandeling van het belastingplanpakket 2014 door Tweede en Eerste Kamer vergt, aan de zorgvuldige behandeling van dit ingrijpende wetsvoorstel in de weg kan staan. Zij adviseert het voorstel los te koppelen van het belastingplanpakket 2014 en de ingangsdatum ervan vast te stellen bij koninklijk besluit.
De Afdeling advisering adviseert dit wetsvoorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden dan nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit.
3. Wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente
Het wetsvoorstel brengt wijzigingen aan in de systematiek die geldt voor het vaststellen van de hoogte van het rentepercentage voor door de Belastingdienst te vergoeden of in rekening te brengen belasting- en invorderingsrente. Er wordt onder meer een minimumpercentage geïntroduceerd.
De Afdeling advisering plaatst kanttekeningen bij de motivering van het wetsvoorstel. Zo merkt zij op dat louter een verwijzing naar het regeerakkoord geen steekhoudende motivering biedt, maar hooguit de aanleiding voor een wetsvoorstel aangeeft. Voor zover budgettaire overwegingen een rol spelen bij de vaststelling van de hoogte van de belasting- en invorderingsrente wordt het karakter van de regeling (rente) aangetast, aldus de Afdeling advisering. Dit kan dit tot gevolg hebben dat de oorspronkelijke bedoeling van de regeling steeds meer op de achtergrond raakt en de regeling zich ontwikkelt tot een vorm van boeterente. Dat speelt vooral wanneer de werkelijke rentepercentages aanmerkelijk lager zijn dan het voorgestelde minimumpercentage. Verder geeft de toelichting geen motivering voor de uitsluitend voor de fiscaliteit geldende afwijking die gaat ontstaan ten opzichte van de renteberekening ingevolge het Burgerlijk Wetboek.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat aandacht is geschonken aan de gemaakte opmerkingen.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente.
4. Wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2014
Het wetsvoorstel bevat wijzigingen waarvoor inwerkingtreding of wettelijke vastlegging met ingang van 1 januari 2014 gewenst is.
De Afdeling advisering onderschrijft de strekking van de wijzigingen maar maakt onder meer een opmerking over de WOZ-waarde (voor de erfbelasting) van serviceflats. Gebruikmaking van deze waarde kan er in bepaalde gevallen toe leiden dat de erfgenaam wordt aangeslagen voor een substantieel hoger bedrag dan in werkelijkheid wordt geërfd. Daarom bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid om af te wijken van de WOZ‑waarde, mits de waarde van de serviceflat in het economische verkeer in belangrijke mate afwijkt van de WOZ-waarde.
De Afdeling advisering merkt op dat uit de toelichting op het wetsvoorstel onvoldoende blijkt welke argumenten er zijn om in dit geval van de WOZ-waarde af te wijken. Ook roept die afwijking de vraag op in hoeverre daarmee sprake is van een precedentwerking die verdere inbreuken op het objectieve systeem in de hand zal werken.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel 'Overige fiscale maatregelen 2014'.
Voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van de Invorderingswet 1990 in verband met de wijziging van het percentage belasting- en invorderingsrente (Wet wijziging percentage belasting- en invorderingsrente), met memorie van toelichting.
Van dit advies is een samenvatting gemaakt.
Het voorstel strekt ertoe wijzigingen aan te brengen in de systematiek die geldt voor het vaststellen van de hoogte van het rentepercentage voor door de Belastingdienst te vergoeden dan wel in rekening te brengen belasting- en invorderingsrente.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen.1. Motivering voorstelPer 1 januari 2013 is een nieuwe regeling inzake door de Belastingdienst in rekening te brengen dan wel te vergoeden belastingrente in werking getreden, en is de regeling van de invorderingsrente gewijzigd. Daarbij is voor de vaststelling van de hoogte van het rentepercentage voor zowel de belastingrente als de invorderingsrente aangesloten bij de wettelijke rente voor niet-handelstransacties. (zie noot 1) In het voorstel blijven voor alle andere middelen dan de vennootschapsbelasting de percentages voor de belastingrente en de invorderingsrente gekoppeld aan de wettelijke rente voor niet-handelstransacties, maar wordt een ondergrens ingevoerd van 4%. (zie noot 2) Uitsluitend voor de vennootschapsbelasting wordt voorgesteld het percentage van de belastingrente te koppelen aan de wettelijke rente voor handelstransacties, en daarbij tevens een ondergrens te hanteren van 8%. (zie noot 3)
De Afdeling plaatst hier enkele kanttekeningen bij.a. MotiveringDe Afdeling merkt op dat een verwijzing naar het regeerakkoord geen steekhoudende motivering voor het wetsvoorstel biedt. (zie noot 4) Het geeft hooguit de aanleiding daarvoor aan. Een motivering voor de voorgestelde minimumpercentages ontbreekt derhalve. Er wordt slechts opgemerkt dat een belangrijk argument om bedoelde ondergrens van 4% in te voeren is, dat daarmee de eerder begrote budgettaire opbrengst van de met ingang van 1 januari 2013 ingevoerde en gewijzigde regelingen van de belastingrente respectievelijk de invorderingsrente, alsnog wordt gerealiseerd. (zie noot 5)De Afdeling merkt op dat bij de parlementaire behandeling van de voorloper van de belastingrente (de heffingsrente) het standpunt is ingenomen dat het bij de heffingsrente werkelijk om rente gaat. (zie noot 6) Indien budgettaire overwegingen een rol spelen bij de vaststelling van de hoogte van de belasting- en invorderingsrente, zo merkt de Afdeling op, wordt het karakter van de regeling (rente) aangetast en kan dit tot gevolg hebben dat de oorspronkelijke bedoeling van de regeling steeds meer op de achtergrond raakt en de regeling zich ontwikkelt tot een vorm van boeterente. Dat speelt vooral wanneer de werkelijke rentepercentages aanmerkelijk lager zijn dan de thans voorgestelde minimumpercentages. De toelichting besteedt geen aandacht aan dit aspect. Verder geeft de toelichting geen motivering voor de uitsluitend voor de fiscaliteit geldende afwijking die met het voorstel gaat ontstaan ten opzichte van de renteberekening ingevolge het Burgerlijk Wetboek.Voorts merkt de Afdeling op dat de toelichting niet motiveert waarom (voor de vennootschapsbelasting) bij de vaststelling van het percentage belastingrente wel wordt aangesloten bij de wettelijke rente voor handelstransacties, maar bij de vaststelling van het percentage voor de invorderingsrente niet.Evenmin wordt gemotiveerd waarom voor ondernemers in de inkomstenbelasting niet wordt aangesloten bij de wettelijke rente voor handelstransacties, terwijl dat voor ondernemers in de vennootschapsbelasting wel het geval is. De motivering die in de toelichting wordt gegeven om dat wel te doen bij vennootschapsbelastingplichtigen (namelijk dat in het handelsverkeer een hoger rentepercentage geldt dan in het niet-handelsverkeer) (zie noot 7), geldt immers ook voor ondernemers in de inkomstenbelasting.De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting een dragende motivering voor het voorstel op te nemen.b. Budgettaire opbrengstVolgens de toelichting kunnen de gevolgen van het als belastingrente in rekening gebracht krijgen van de wettelijke rente voor handelstransacties op eenvoudige wijze (zo veel mogelijk) worden voorkomen door de Belastingdienst tijdig te verzoeken om een voorlopige aanslag op te leggen of een al opgelegde voorlopige aanslag te herzien. (zie noot 8)De Afdeling merkt op dat, zo daar in de praktijk inderdaad gevolg aan zou worden gegeven, de budgettaire doelstelling mogelijk niet wordt gehaald.De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting aan het vorenstaande aandacht te besteden.2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.De vice-president van de Raad van State
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.13.0261/III- In het in artikel I opgenomen artikel 30hb, tweede lid, (nieuw), van de AWR "boek 6 van dat wetboek" wijzigen in "Boek 6 van dat wetboek". Voorts in dat lid "het eerstgenoemde percentage" wijzigen in: het percentage van de belastingrente.
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 september 2013
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1. Motivering voorstel
a. Motivering
De Afdeling maakt enkele opmerkingen over de motivering van het wetsvoorstel. De Afdeling wijst erop dat een dragende motivering voor de voorgestelde minimumpercentages ontbreekt. In de memorie van toelichting is opgenomen dat de voorgestelde ondergrenzen voor de rentepercentages van de belasting- en invorderingsrente zijn gemotiveerd door het behalen van de budgettaire opbrengst.
De Afdeling merkt verder op dat in de memorie van toelichting geen aandacht is geschonken aan de vraag of de renteregeling zich ontwikkelt tot een boeterente. Zo’n ontwikkeling wordt geenszins beoogd. Aangezien hetzelfde rentepercentage dat in rekening wordt gebracht aan belastingplichtigen ook van toepassing is bij het vergoeden van rente door de Belastingdienst is geen sprake van boeterente. Ook de meer onzekere budgettaire opbrengst, die voortvloeit uit het feit dat belastingplichtigen het in rekening gebracht krijgen van belastingrente op eenvoudige wijze kunnen voorkomen (zie onderdeel b), geeft aan dat geen sprake is van boeterente.
De Afdeling geeft voorts aan dat in de toelichting niet wordt gemotiveerd waarom voor de vennootschapsbelasting bij de invorderingsrente niet, net als bij de belastingrente, wordt aangesloten bij de wettelijke rente voor handelstransacties. De invorderingsrente wordt niet, zoals bij de belastingrente wel het geval is, naar belastingmiddel onderscheiden, maar geldt generiek voor alle rijksbelastingen. Differentiatie naar belastingmiddel sluit niet aan bij dat uitgangspunt. Dit verklaart waarom ervoor gekozen is de wettelijke rente voor handelstransacties uitsluitend van toepassing te verklaren op uit de vennootschapsbelasting voortvloeiende belastingrente.
Met betrekking tot de opmerking van de Afdeling dat voor ondernemers in de inkomstenbelasting niet, net zoals voor ondernemers in de vennootschapsbelasting, wordt aangesloten bij de wettelijke rente voor handelstransacties, is in de memorie van toelichting een nadere toelichting opgenomen.
b. Budgettaire opbrengst
Ik onderken dat het in rekening gebracht krijgen van belastingrente op eenvoudige wijze voorkomen kan worden en merk op dat de algemene doelstelling om zo veel mogelijk in de actualiteit te werken hier kan wringen met de voor deze maatregel ingeboekte budgettaire opbrengst.
2. Redactionele kanttekeningen
Aan de eerste redactionele kanttekening die de Afdeling in overweging geeft in de bijlage bij haar advies is gevolg gegeven. Aan de tweede kanttekening is geen gevolg gegeven, omdat het in artikel 30hb, tweede lid (nieuw), van de Algemene wet inzake rijksbelastingen niet om het percentage van de belastingrente in het algemeen gaat, maar alleen om het percentage van de belastingrente voor de vennootschapsbelasting.
Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een aantal redactionele en technische wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te brengen.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën
(1) Artikel 30hb van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) respectievelijk artikel 29 van de Invorderingswet 1990 (INV 1990) sluiten daartoe aan bij het percentage van de ingevolge artikel 120, eerste lid, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek bij amvb vastgestelde wettelijke rente, bedoeld in artikel 119 van Boek 6 van dat wetboek.(2) Het voorgestelde artikel 30hb, eerste lid, (nieuw), van de AWR (opgenomen in artikel I van het voorstel).(3) Het voorgestelde artikel 30hb, tweede lid, (nieuw), van de AWR (opgenomen in artikel I van het voorstel) respectievelijk de voorgestelde wijziging van artikel 29 van de INV 1990 (opgenomen in artikel II van het voorstel).(4) Paragraaf 1, eerste tekstblok, derde volzin, van de toelichting.(5) Paragraaf 2 van de toelichting.(6) Kamerstukken II 1986/87, 19 557, nr. 6, blz. 9.(7) Paragraaf 3, eerste volzin, van de toelichting.(8) Paragraaf 3, derde tot en met zevende volzin, van de toelichting.
Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 134 kB)