​Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit in-, uit- en doorvoer van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstoffen, het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen en het Besluit stralingsbescherming in verband met de implementatie van richtlijn 2011/70/Euratom, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 27 maart 2013, no.13.000590, heeft Hare Majesteit Koningin Beatrix, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit in-, uit- en doorvoer van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstoffen, het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen en het Besluit stralingsbescherming in verband met de implementatie van richtlijn 2011/70/Euratom, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van Richtlijn 2011/70/Euratom van 19 juli 2011 tot vaststelling van een communautair kader voor een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval (PbEU 2011, L199) (hierna: de richtlijn).
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen over de implementatie en de reactie van de Europese Commissie. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Implementatie
Bij de omzetting van de richtlijn lijkt te zijn gezocht naar een vorm van implementatie waarbij de bestaande structuur en teksten van het Besluit in-, uit- en doorvoer van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstoffen (hierna: Biudrabs), het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (hierna: Bkse) en het Besluit stralingsbescherming (hierna: Bs) zoveel mogelijk worden gehandhaafd. Dit komt de inzichtelijkheid van de implementatie niet ten goede en levert de volgende tekortkomingen in de implementatie op:

a. bevoegde regelgevende autoriteit
Artikel 6 van de richtlijn vereist dat lidstaten een regelgevende autoriteit op het gebied van de veiligheid van het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval instellen. Deze regelgevende autoriteit moet functioneel gescheiden zijn van andere instanties of organisaties teneinde te zorgen voor daadwerkelijke onafhankelijkheid bij haar regelgevende taken, en moet de juridische bevoegdheden en de personele en financiële middelen krijgen om haar verplichtingen te kunnen vervullen. Uit de transponeringstabel blijkt dat de regering meent dat artikel 6 van de richtlijn geen implementatie behoeft omdat het een "instructie aan lidstaat" zou betreffen. Het is de Afdeling vooralsnog echter niet duidelijk hoe deze instructie is opgevolgd en waarom dit artikel geen implementatie behoeft. De Afdeling adviseert hierover duidelijkheid te verschaffen in de nota van toelichting en zo nodig bepalingen in het ontwerpbesluit op te nemen ter implementatie van artikel 6 van de richtlijn.

b. vergunninghouders
Artikel 7 van de richtlijn beschrijft de verantwoordelijkheden, taken en verplichtingen van vergunninghouders. De transponeringstabel vermeldt dat artikel 7 van de richtlijn reeds is geïmplementeerd in artikel 15 en artikel 29 van de Kernenergiewet (hierna: Kew). De Afdeling merkt op dat in de genoemde artikelen van de Kew, noch in de overige artikelen van de Kew, iets is opgenomen over deze verantwoordelijkheden, taken en verplichtingen van vergunninghouders. Alleen artikel 7, vijfde lid, van de richtlijn, over financiële zekerheid, is geïmplementeerd in artikel 15f Kew. De Afdeling adviseert om artikel 7 van de richtlijn volledig om te zetten.

c. het nationale kader
Artikel 5, eerste lid, van de richtlijn vereist dat de lidstaten een nationaal wettelijk, regelgevend en organisatorisch kader voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval opstellen en in stand houden ("het nationaal kader"). Vervolgens beschrijft dit artikellid de onderdelen van het nationaal kader. Volgens de transponeringstabel wordt artikel 5, eerste lid, omgezet in artikel 40a Bkse en artikel 20h Bs. De Afdeling merkt op dat artikel 40a Bkse en artikel 20h Bs louter het nationaal programma beschrijven. Het nationaal programma is als onderdeel a) van artikel 5, eerste lid, slechts een onderdeel van het nationaal kader. Sommige onderdelen van artikel 5, eerste lid, van de richtlijn zijn reeds geïmplementeerd in andere artikelen dan artikel 40a Bkse en artikel 20h Bs. Echter, onderdeel f) en g) van artikel 5, eerste lid, zijn niet (volledig) geïmplementeerd in het ontwerpbesluit. Deze onderwerpen hebben betrekking op een kader voor de toewijzing van verantwoordelijkheden aan de bij de verschillende stadia van het beheer betrokken instanties en nationale voorschriften voor deelname van het publiek. De Afdeling adviseert hier in de nota van toelichting nader op in te gaan en indien nodig bepalingen in het ontwerpbesluit op te nemen.

2. Reactie van de Europese Commissie
Uit de nota van toelichting blijkt dat het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Europese Commissie. Nu de reactie van de Europese Commissie nog niet beschikbaar is op het moment van uitbrengen van dit advies, gaat de Afdeling ervan uit dat het ontwerpbesluit nogmaals aan haar voor advies zal worden voorgelegd, indien aanbevelingen van de Europese Commissie aanleiding geven tot veranderingen van meer dan bijkomstige aard, en dat de reactie van de Europese Commissie alsdan aan haar zal worden toegezonden.

3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.13.0075/IV met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

- De transponeringstabel completeren.
- In het ontwerpbesluit Artikel II, onderdeel B, de tekst van Artikel 30g vervangen door: "De vergunninghouder stelt de kosten die hij in rekening brengt voor het in werking houden van een inrichting waarin splijtstoffen worden opgeslagen als bedoeld in artikel 15, onder b, van de wet, die op grond van artikel 37, achtste lid, van het Besluit stralingsbescherming door Onze Minister is aangewezen vast op een transparante, objectieve en niet-discriminerende wijze. Tot de kosten behoren ook de kosten die de vergunninghouder maakt voor onderzoek en ontwikkeling voor het beheer van verbruikte splijtstoffen, zoals dit in het nationaal programma, bedoeld in artikel 40a, is opgenomen".
- In het ontwerpbesluit Artikel III, onderdeel B, de tekst van Artikel 20g vervangen door: "De vergunninghouder stelt de kosten die hij in rekening brengt voor het in werking houden van een inrichting waarin splijtstoffen worden opgeslagen als bedoeld in artikel 15, onder b, van de wet, die op grond van artikel 37, achtste lid, van het Besluit stralingsbescherming door Onze Minister is aangewezen vast op een transparante, objectieve en niet-discriminerende wijze. Tot de kosten behoren ook de kosten die de vergunninghouder maakt voor onderzoek en ontwikkeling voor het beheer van radioactieve afvalstoffen, zoals dit in het nationaal programma, bedoeld in artikel 20h, is opgenomen."
- In de nota van toelichting in paragraaf 3.1. "aan een dergelijke inrichting wordt de eis gesteld dat het afval dat daarin wordt gebracht, zolang als dat noodzakelijk wordt geacht, terugneembaar is" schrappen.
- In de nota van toelichting in paragraaf 6 "Maar tevens is terugneembaarheid bij eindberging ook geen vereiste van de richtlijn. Als nu terugneembaarheid in het ontwerpbesluit wordt opgenomen als eis waaraan een eindberging moet voldoen, zou dat een nationale kop bij de implementatie van de richtlijn zijn" schrappen. Deze zin schept slechts verwarring.
- In de transponeringstabel bij artikel 3 "behoeft geen implementatie" vervangen in "Artikel 1, eerste lid, Biudrabs en Artikel 1, eerste lid, Bkse".
- In de transponeringstabel bij artikel 10, eerste lid, "Reeds geïmplementeerd in Wet openbaarheid van bestuur" vervangen in "Reeds geïmplementeerd in artikel 43-45 Kernenergiewet".

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 21 juni 2013

1. Implementatie
De afdeling merkt op dat de gezochte aansluiting bij de bestaande structuur en teksten van de kernenergiewetgeving de inzichtelijkheid van de implementatie niet ten goede komen. Ik kan deze observatie onderschrijven, maar dit is het gevolg van een zo beperkt mogelijke wijziging op dit moment. Bovendien zou implementatie van deze richtlijn bij apart besluit ook afbreuk doen aan de inzichtelijkheid van het wettelijk stelsel.

a. bevoegde regelgevende autoriteit
Artikel 6 van richtlijn 2011/70/Euratom (verder: de richtlijn) bepaalt dat lidstaten een regelgevende autoriteit aanwijzen. In Nederland is de minister van Economische Zaken de bevoegde autoriteit om algemeen verbindende voorschriften op te stellen en om vergunningen te verlenen op grond van de Kernenergiewet. Toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Kernenergiewet is de Kernfysische Dienst, die organisatorisch deel uitmaakt van de Inspectie Leefomgeving en Transport. De richtlijn verplicht niet tot het instellen van een van de minister onafhankelijke autoriteit. Om deze reden ben ik van mening dat artikel 6 van de richtlijn op correcte wijze is geïmplementeerd. Ter verduidelijking is in de nota van toelichting een nieuwe paragraaf 5 opgenomen waarin wordt ingegaan welke onderdelen van de richtlijn niet in regelgeving worden omgezet. In paragraaf 5.3 wordt specifiek ingegaan op de regelgevende autoriteit.

b. vergunninghouders
De afdeling merkt op dat de verantwoordelijkheden, taken en verplichtingen van vergunninghouders, zoals die zijn beschreven in artikel 7 van de richtlijn, niet in de Kernenergiewet zijn opgenomen en adviseert om artikel 7 van de richtlijn volledig om te zetten. Alle eisen die in artikel 7 van de richtlijn aan de vergunninghouder worden gesteld, kunnen op grond van de artikelen 15 en 29 van de Kernenergiewet bij als voorwaarde bij de vergunningverlening worden gesteld of zijn reeds geïmplementeerd in de artikelen 2 tot en met 7 van de Regeling implementatie richtlijn nr. 2009/71/Euratom inzake nucleaire veiligheid. Om deze redenen is artikel 7 niet omgezet in de Kernenergiewet. In de paragrafen 5.1 en 5.4 van de nota van toelichting wordt op de verplichtingen van vergunninghouders nader ingegaan.

c. nationaal kader
Artikel 5 van de richtlijn vereist dat de lidstaten een nationaal wettelijk, regelgevend en organisatorisch kader voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval opstellen en in stand houden. De afdeling merkt op dat artikel 5, eerste lid, onderdelen f) en g) niet volledig zijn geïmplementeerd in het ontwerpbesluit. Het advies van de afdeling om hier in de nota van toelichting nader op in te gaan heb ik overgenomen. In de nieuwe paragraaf 5.1 wordt aangegeven welke onderdelen van de richtlijn niet in regelgeving hoeven worden omgezet. Hierbij wordt ook ingegaan op het nationaal kader.

2. Reactie van de Europese Commissie
Indien de reactie van de Europese Commissie leidt tot aanpassing van het ontwerpbesluit zal, zoals de afdeling verzoekt, samen met de reactie van de Commissie aan de afdeling worden voorgelegd.

3. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen zijn in overweging genomen en aan het grootste deel is gehoor gegeven. De eerste, tweede, derde, vijfde en zesde kanttekeningen zijn overgenomen. De vierde kanttekening is niet overgenomen omdat de eis van terugneembaarheid bij eindberging voor Nederland een essentieel onderdeel is en dit tot uiting behoort te komen in de nota van toelichting. De zevende kanttekening is niet overgenomen omdat de artikelen 43 tot en met 45 van de Kernenergiewet bepalingen bevatten over informatieverstrekking bij ongevallen en niet over informatieverstrekking in zijn algemeenheid.

4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de inwerkingtredingsbepaling aan te passen naar inwerkingtreding bij koninklijk besluit in verband met de nahang in beide kamers der Staten‑Generaal. Tevens zijn enkele redactionele verbeteringen in de nota van toelichting aangebracht.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Economische Zaken

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 167 kB)