​Ontwerpbesluit houdende bepalingen voor een experiment met het oog op verbetering van de kwaliteit en de doelmatigheid van het hoger onderwijs door uitbreiding van de bevoegdheid tot het uitbrengen van een bindend studieadvies (Besluit experiment uitbreiding bindend studieadvies), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 13 mei 2013, no.13.000955, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende bepalingen voor een experiment met het oog op verbetering van de kwaliteit en de doelmatigheid van het hoger onderwijs door uitbreiding van de bevoegdheid tot het uitbrengen van een bindend studieadvies (Besluit experiment uitbreiding bindend studieadvies), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit beoogt experimenten in het hoger onderwijs met een bindend studieadvies (hierna: het BSA) na de propedeutische fase mogelijk te maken. Thans kan op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderwijs (WHW) alleen aan het einde van het eerste studiejaar een BSA worden gegeven. (zie noot 1) Voorts maakt het ontwerpbesluit het mogelijk studenten reeds gedurende het eerste studiejaar een BSA te geven.
De experimenten hebben tot doel te bevorderen dat studenten in een sneller tempo studeren en daardoor hun opleiding binnen de nominale duur afronden. Deze experimenten zijn in 2011 aangekondigd in de Strategische Agenda Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap (hierna: de strategische agenda). (zie noot 2)
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de doelen van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over onder meer de opzet en de randvoorwaarden voor dit experiment, alsmede over de wijze van evaluatie. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Doel, opzet en randvoorwaarden van het experiment

De strategische agenda uit 2011 is gebaseerd op de aanbevelingen uit het rapport van de Commissie Veerman over de toekomst van het hoger onderwijs uit 2010. (zie noot 3) Volgens de strategische agenda moeten instellingen de kwaliteit van het onderwijs verhogen en moeten studenten meer tijd aan hun studie besteden. Zo moet het aantal contacturen omhoog en moeten de didactische vaardigenheden van docenten beter worden. (zie noot 4) Volgens genoemd rapport deden studenten in 2010 gemiddeld een half tot anderhalf jaar langer over hun studie dan de nominale duur. (zie noot 5) Ingevolgde de strategische agenda moet het "binnen de nominale duur afstuderen" de nieuwe norm worden. (zie noot 6)

Ter uitvoering van de strategische agenda heeft de toenmalige Staatssecretaris van OCW in december 2011 hoofdlijnenakkoorden gesloten met de Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (VSNU) en met de HBO-raad. (zie noot 7) Die afspraken zijn voor de individuele instellingen nader uitgewerkt in individuele prestatieafspraken. (zie noot 8) De experimentele regeling in het ontwerpbesluit maakt onderdeel uit van de in deze akkoorden gemaakte afspraken. (zie noot 9) In de hoofdlijnenakkoorden zijn afspraken opgenomen over de verbetering van het studierendement. Ten tijde van de totstandkoming van deze afspraken was overigens een wijziging van de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) in werking getreden, op grond waarvan instellingen een efficiencykorting kregen opgelegd voor ingeschreven studenten die (veel) langer studeerden dan de nominale duur van de bachelor- en de masterfase. (zie noot 10) In januari 2013 is deze langstudeerdersmaatregel vervallen. (zie noot 11)
Tegen deze achtergrond merkt de Afdeling het volgende op.

a. Formulering doel van het experiment
Met het experiment wordt beoogd te stimuleren dat studenten hun opleiding binnen de nominale studieduur afronden door middel van een samenhangend pakket van maatregelen ter bevordering van de studievoortgang waardoor de kwaliteit en de doelmatigheid van het hoger onderwijs worden verbeterd. (zie noot 12) Deze formulering suggereert dat de in het ontwerpbesluit opgenomen experimenten bestaan uit een groot aantal verschillende maatregelen met hetzelfde doel, namelijk verbetering van kwaliteit en effectiviteit van het hoger onderwijs. Uit de overige bepalingen van het ontwerpbesluit blijkt echter dat het besluit slechts betrekking heeft op twee experimentele maatregelen, namelijk de mogelijkheid om studenten al tijdens het eerste jaar van de studie af te wijzen en de mogelijkheid om na de propedeuse een BSA uit te brengen. In het ontwerpbesluit worden ook voorwaarden genoemd waaraan opleidingen moeten voldoen om aan het experiment deel te nemen, in het bijzonder op het gebied van verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. (zie noot 13) Deze voorwaarden maken echter deel uit van de hoofdlijnenakkoorden met de koepelorganisaties, en gelden voor alle opleidingen, ongeacht of zij aan het experiment deelnemen. (zie noot 14) Naar het oordeel van de Afdeling maken deze voorwaarden geen onderdeel uit van het experiment.

Mede gelet op het uitgangspunt dat experimentele regelgeving een nauwkeurige doelomschrijving heeft, (zie noot 15) adviseert de Afdeling in het ontwerpbesluit het doel te laten aansluiten op de twee experimentele maatregelen, en in de toelichting een duidelijk onderscheid te maken tussen deze twee experimentele maatregelen en de voorwaarden waaronder dit experiment plaatsvindt.

b. Stand van zaken uitvoering hoofdlijnenakkoorden
De strategische agenda en de hoofdlijnenakkoorden gaan uit van een samenhang tussen een verhoging van de kwaliteit van het onderwijs (meer contacturen, verbetering didactische kwaliteit van de docenten) en het tot stand brengen van een ambitieuze studiecultuur (meer tijd besteden aan studie en sneller studeren).
Daarom mogen alleen opleidingen aan het experiment deelnemen met een passende onderwijsintensiteit, een intensieve studiebegeleiding en een hoge kwaliteit van docenten. (zie noot 16)

Uit de toelichting wordt niet duidelijk wat de stand van zaken is met betrekking tot de door de instellingen toegezegde verbeteringen in de kwaliteit van het onderwijs. Hierdoor is niet duidelijk hoeveel opleidingen voldoen aan de voorwaarden om aan het experiment deel te nemen. De Minister van OCW heeft in het overleg met de Vaste Commissie OCW van de Tweede Kamer der Staten-Generaal in april 2013 nog eens benadrukt dat een opleiding die niet aan de eisen uit een van de hoofdlijnenakkoorden voldoet, niet aan het experiment kan deelnemen. (zie noot 17)

In paragraaf 5 van de toelichting wordt echter opgemerkt dat het de bedoeling is dat gedurende de looptijd van het experiment deze randvoorwaarden steeds meer het niveau bereiken dat de instellingen in hun prestatieafspraak hebben aangegeven te willen bereiken voor de betreffende voorzieningen en randvoorwaarden. Dat zou betekenen dat ook opleidingen aan het experiment kunnen meedoen die nog niet alle randvoorwaarden hebben verwezenlijkt. Gedurende het experiment kunnen die opleidingen de kwaliteit van het onderwijs verbeteren. Deze opmerking wekt de indruk dat wordt teruggekomen op het door de regering in de Tweede Kamer uitdrukkelijk ingenomen standpunt.

De Afdeling adviseert de toelichting te verduidelijken door nader in te gaan op de verhouding tussen de eisen in de hoofdlijnenakkoorden en de randvoorwaarden in de prestatieafspraken.

c. Representativiteit van deelnemende opleidingen
Het aantal studenten dat onder de werking van het besluit valt, mag niet groter zijn dan 10% van het totale aantal studenten dat op 1 oktober 2012 was ingeschreven. (zie noot 18) Voorts mogen geen opleidingen deelnemen waarvoor landelijk gezien geen soortgelijke tweede opleiding bestaat. (zie noot 19) Het ontwerpbesluit stelt verder geen eisen aan de representativiteit van de deelnemers aan het experiment. Voorts blijkt uit het eerder aangehaalde verslag van het algemeen overleg dat het aantal opleidingen dat aan het experiment deelneemt lager zal uitvallen dan in het in de toelichting genoemde aantal van 15 hogescholen en 8 universiteiten die belangstelling hebben. (zie noot 20)

Een beperkt aantal deelnemende opleidingen kan ertoe leiden dat het experiment minder representatief wordt voor het hoger onderwijs als geheel, bijvoorbeeld omdat bepaalde studierichtingen oververtegenwoordigd zijn, of omdat de deelnemende opleidingen al een vorm van selectie kennen (bijvoorbeeld geneeskunde of kunstopleidingen). Uit de resultaten kunnen dan onvoldoende conclusies worden getrokken over de effectiviteit van de experimenten met het BSA.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe de representativiteit van het experiment kan worden gewaarborgd.

d. Aanvang experiment
De experimenten met het BSA lopen van 1 september 2013 tot en met 31 augustus 2019. (zie noot 21) Instellingen kunnen uitsluitend op 1 september 2013 dan wel op 1 september 2014 met het experiment beginnen. (zie noot 22) De evaluatie van het experiment vindt medio 2018 plaats. Instellingen die met ingang van 1 september 2013 aan het experiment willen deelnemen moeten hierover uiterlijk 1 juni 2013 informatie aan de minister hebben verschaft. (zie noot 23)
De Minister van OCW heeft in het algemeen overleg van 2 april 2013 verklaard bestuurlijk gebonden te zijn aan de afspraken in de hoofdlijnenakkoorden om met ingang van 1 september 2013 met het experiment te beginnen. (zie noot 24) Zij heeft echter tevens opgemerkt dat het met de aanmeldingen niet storm zal lopen. Bovendien zijn er veel instellingen die het verlengd BSA niet in 2013 willen invoeren, maar die willen bekijken of het past en in hoeverre hun medezeggenschapsorganen met dit experiment kunnen instemmen. Ook willen zij ervoor zorgen dat zij aan de randvoorwaarden voldoen en soms hebben zij daar meer tijd voor nodig. (zie noot 25) Dit kan ertoe leiden dat het cohort deelnemers voor het studiejaar 2013-2014 onvoldoende omvang of representativiteit heeft om hieruit conclusies te kunnen trekken.

In dit verband wijst de Afdeling er op dat het ontwerpbesluit zal terugwerken tot en met 1 mei 2013, zodat opleidingen al in het studiejaar 2013-2014 kunnen beginnen met het experiment. Hoewel de Afdeling begrip heeft voor deze keuze, dient naar haar oordeel deelname aan het experiment in het studiejaar 2013-2014 slechts open te staan voor instellingen die hun aanstaande studenten tijdig en adequaat hebben voorgelicht over de invoering van een verlengd BSA.

Voorts worden instellingen op grond van artikel 9, eerste lid, van het ontwerpbesluit verplicht de regels over het verlengd BSA op te nemen in hun onderwijs- en examenregeling (OER). Uit de toelichting wordt niet duidelijk of instellingen deze regelingen gereed hebben voor de aanvang van het studiejaar 2013-2014. De Afdeling acht het van groot belang dat (aanstaande) studenten zo snel mogelijk op de hoogte worden gesteld van de regels die de instelling zal toepassen. Dit klemt te meer, nu het ontwerpbesluit instellingen een grote vrijheid geeft bij het bepalen van de regels die van toepassing zijn op een verlengd BSA.

Het voorgaande wekt de indruk dat veel instellingen onvoldoende tijd hebben gehad om al in 2013-2014 aan het experiment te kunnen deelnemen. Daarmee zou de duur van het experiment feitelijk worden beperkt tot het cohort 2014-2015. De Afdeling acht het dan ook gewenst dat in de toelichting uiteen wordt gezet waarom het verantwoord is om al in het studiejaar 2013-2014 met deze experimenten te kunnen beginnen. Zij adviseert de toelichting aan te vullen.

2. Afwijzen "no show studenten"

Ingevolge artikel 6, eerste lid, mogen instellingen studenten die tijdens het eerste studiejaar geen enkel tentamen hebben afgelegd gedurende het hele eerste jaar van inschrijving afwijzen, indien deze studenten geen enkel tentamen hebben afgelegd. Thans kan een student pas aan het einde van het eerste studiejaar worden afgewezen. (zie noot 26) Op grond van het tweede lid en artikel 9 zijn op zo’n afwijzing de regels in artikel 7.8b van de WHW van toepassing over het geven van een waarschuwing en een verbetertermijn, alsmede de mogelijkheid tot beroep op grond van artikel 7.61 van die wet. Volgens paragraaf 2.2 van de toelichting gaat het in de praktijk vaak om "no show studenten" die zich hebben ingeschreven voor twee studies, maar die zich al snel concentreren op één studie. Niettemin zorgen deze studenten voor administratieve lasten voor de opleiding omdat deze in het studentenvolgsysteem en bij het reserveren van collegezalen en tentamenruimtes met deze studenten rekening moet houden.

Dit onderdeel van het ontwerpbesluit lijkt weinig verband te houden met het doel van het experiment, het onderzoeken of een BSA in de studiejaren na de propedeuse leidt tot een hoger studietempo. Deze "no show studenten" zijn immers nooit daadwerkelijk begonnen met de propedeuse. Ook de motivering van dit onderdeel heeft geen betrekking op de verhoging van het studietempo, maar uitsluitend op het verminderen van administratieve lasten voor de instellingen. (zie noot 27)

Naar het oordeel van de Afdeling ligt het niet voor de hand om dit onderdeel bij de experimenten met het BSA te betrekken. De ervaringen met het afwijzen van "no show studenten" worden wel bij de evaluatie betrokken. (zie noot 28) De Afdeling adviseert de evaluatie zo vorm te geven dat dit onderdeel van het besluit afzonderlijk van het experiment met het BSA wordt geëvalueerd. In lijn hiermee adviseert de Afdeling artikel 13 aan te passen.

3. Wijze van evaluatie

Het experiment zal halverwege 2018 worden geëvalueerd, onder meer aan de hand van het aantal studenten dat de opleiding binnen de nominale studieduur heeft afgerond, het aantal studenten dat is uitgevallen en geen andere opleiding is gestart en het aantal studenten dat een andere opleiding is gestart. (zie noot 29) Ook de mate waarin het experimentele BSA van invloed is geweest op de verbetering van de kwaliteit en doelmatigheid vormt een evaluatiecriterium. (zie noot 30) De Afdeling neemt aan dat in de evaluatie ook aandacht wordt besteed aan onvoorziene effecten van het verlengd BSA bij de deelnemende opleidingen. (zie noot 31)

De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.

a. Anticipatie studenten op sociaal leenstelsel
Het verlengd BSA is niet de enige maatregel waarmee (aanstaande) studenten in de komende vijf jaar geconfronteerd worden. De Afdeling heeft op 12 juni 2013 advies uitgebracht over de invoering van een sociaal leenstelsel. (zie noot 32) De Minister van OCW heeft bij brief van 7 juni 2013 aan de Tweede Kamer laten weten dat de regering van plan is het sociaal leenstelsel voor de masterfase per 1 september 2014, in te voeren en voor de bachelorfase per 1 september 2015. (zie noot 33) De Afdeling gaat ervan uit dat ook de (aangekondigde) invoering van dit stelsel invloed zal hebben op het studietempo van studenten. Bij de evaluatie kan dan niet zonder meer worden uitgesloten dat een eventueel positief effect (mede) optreedt, omdat studenten anticiperen op de verwachte invoering van het sociaal leenstelsel. (zie noot 34)
De Afdeling adviseert bij de evaluatie aan dit effect aandacht te besteden.

b. Criterium hoge kwaliteit van docenten
Een opleiding waaraan een experimenteel BSA is verbonden, behoort een passende onderwijsintensiteit, een intensieve studiebegeleiding en een hoge kwaliteit van docenten te hebben. (zie noot 35) Ook in de toelichting worden herhaaldelijk de begrippen "kwaliteitsverbetering van docenten" dan wel over "hoge kwaliteit van docenten" genoemd. (zie noot 36) Ingevolge de artikelen 5 en 13 van het ontwerpbesluit moeten de ervaringen met die kwaliteit ook in de evaluatie worden meegenomen.

Uit de toelichting wordt niet duidelijk wat onder "hoge kwaliteit van docenten" moet worden verstaan. Dit begrip komt ook voor in de Strategische Agenda en in de hoofdlijnenakkoorden met de VSNU en de HBO-Raad. (zie noot 37) Het akkoord met de VSNU voorziet in uitbreiding van het aantal docenten met een Basiskwalificatie Onderwijs (BKO), en de invoering van een Seniorkwalificatie Onderwijs (SKO) vanaf het studiejaar 2012/13. (zie noot 38) Het akkoord met de HBO-Raad voorziet in verhoging van het opleidingsniveau van de docenten. Voor de periode tot 2016 is het streefbeeld dat 80% van de hbo-docenten een master of een PhD heeft. Ook zullen hogescholen een Basiskwalificatie Didactische Bekwaamheden invoeren, naar analogie van de BKO in het wetenschappelijk onderwijs. (zie noot 39)

De Afdeling adviseert het begrip "hoge kwaliteit van de docenten" in artikel 5, vierde lid, nader toe te lichten in het licht van de hoofdlijnenakkoorden en de Strategische Agenda.

c. "Zittenblijvers"
Eén van de evaluatiecriteria bij het voorgestelde experiment is het aantal studenten dat bij een opleiding met een experimenteel BSA is afgewezen en vervolgens een andere opleiding is gestart. (zie noot 40) Volgens het ontwerpbesluit wordt het mogelijk om de geldigheidsduur van behaalde tentamens te beperken. (zie noot 41) Hierdoor kunnen instellingen voor hun opleidingen een jaarklassensysteem invoeren. Studenten die in een studiejaar niet alle vakken halen, moeten dan het hele jaar doubleren. De mogelijkheid bestaat dat deze "zittenblijvers" overstappen naar eenzelfde of een vergelijkbare opleiding zonder jaarklassensysteem, binnen dan wel buiten deze instelling. In die situatie rijst de vraag of de vakken die de student heeft gehaald, maar waarvan de geldigheidsduur is verlopen, desondanks door de ontvangende opleiding of instelling kunnen worden aangemerkt als voldoende compensatie voor het desbetreffende vak. Zo zou de opleiding of instelling voor die vakken een vrijstelling kunnen verlenen.
De Afdeling adviseert dit aspect te betrekken bij de evaluatie van het aantal studenten dat is overgestapt.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 11 juni 2013

De Afdeling onderschrijft de doelen van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over onder meer de opzet en de randvoorwaarden voor dit experiment, alsmede over de wijze van evaluatie. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

Op deze opmerkingen, waarbij de volgorde van het advies wordt aangehouden, reageer ik als volgt.

1. Doel, opzet en randvoorwaarden van het experiment

a. Formulering doel van het experiment
Het experiment heeft als doel de kwaliteit en doelmatigheid van het hoger onderwijs te verbeteren door middel van invoering van een samenhangend pakket van maatregelen, te weten het treffen van een aantal voorzieningen door deelnemende opleidingen, waarbij de instelling studenten na de propedeuse jaarlijks advies geeft over de voortgang van de studie en daarbij gebruik kan maken van de bevoegdheid tot het geheel of gedeeltelijk afwijzen van een student voor een opleiding, het zogeheten bindend studieadvies (BSA). Naar het oordeel van de Afdeling maken de voorzieningen, waaronder in ieder geval worden begrepen een passende onderwijsintensiteit en intensieve studiebegeleiding, een hoge kwaliteit van docenten en begeleiding door het instellingsbestuur bij herplaatsing van geheel of gedeeltelijk afgewezen studenten, deel uit van de hoofdlijnenakkoorden en niet van het experiment.
Het kabinet ziet dat als volgt. Uitgangspunt van het experiment is dat van de bevoegdheid tot het geven van een BSA alleen gebruik kan worden gemaakt door instellingen die de benodigde voorzieningen bij aangewezen opleidingen tenminste op basisniveau op orde hebben en, voor zover de voorzieningen nog niet op het met de prestatieafspraken beoogde eindniveau aanwezig zijn, daarin gedurende het experiment verbeteringen aanbrengen. Deze eis staat naast de afspraken in de hoofdlijnenakkoorden. Het kabinet vindt het stellen van deze eis noodzakelijk ter bescherming van de belangen van studenten. Om aan het advies van de Afdeling tegemoet te komen is in de begripsomschrijving van `experimenteel BSA` en in de paragrafen 3 en 5 van de nota van toelichting de samenhang tussen de voorzieningen en de bevoegdheden verduidelijkt.

b. Stand van zaken uitvoering hoofdlijnenakkoorden
De Afdeling merkt op dat het onduidelijk is hoe de eisen uit de hoofdlijnenakkoorden zich verhouden tot de randvoorwaarden van de prestatieafspraken. Ik zal dat hierna verduidelijken.
In de hoofdlijnenakkoorden is afgesproken dat de instellingen realistische en ambitieuze doelen formuleren voor de prestatieafspraken, passend bij hun eigen situatie en context. Deze afspraken dienen instellingsbreed te worden nagekomen.
De voorzieningen die overeenkomstig het besluit op opleidingsniveau aanwezig moeten zijn, zijn te benoemen als de randvoorwaarden voor het mogen uitoefenen van de bevoegdheid tot het afgeven van een BSA na de propedeuse. Aan de randvoorwaarden wordt voldaan indien de voorzieningen bij de start van het experiment minimaal op basisniveau aanwezig zijn en wanneer uit de jaarlijkse voortgangsrapportage blijkt dat deze voorzieningen in lijn met de gemaakte prestatieafspraken gedurende het experiment worden verbeterd. Het gaat er dus om dat de randvoorwaarden bij de opleidingen waarbij de instelling het BSA wil toepassen op basisniveau op orde zijn bij aanvang van het experiment, niet dat alle prestatieafspraken op instellingsniveau al zijn nagekomen. Voor het realiseren van de prestatieafspraken hebben de instellingen tot en met 2015 de tijd. In paragraaf 3 van de nota van toelichting is de betekenis van de randvoorwaarden verduidelijkt. Bovendien is in artikel 12, eerste lid, van het besluit nu expliciet opgenomen dat in de voortgangsrapportage, via het jaarverslag, aandacht moet worden geschonken aan de mate waarin de voorzieningen aanwezig zijn en, voor zover ze nog niet op eindniveau zijn, zijn verbeterd.

c. Representativiteit van deelnemende opleidingen.
De Afdeling adviseert in de nota van toelichting in te gaan op de vraag hoe de representativiteit van het experiment kan worden geborgd.
In paragraaf 2.3 van de nota van toelichting is uiteengezet dat het uitgangspunt bij het experiment is dat instellingen zoveel mogelijk vrij zijn zelf invulling te geven aan vormgeving van het experimentele BSA om in de evaluatie over een breed palet aan ervaringen, resultaten en gegevens te kunnen beschikken op grond waarvan tot een verantwoorde besluitvorming omtrent definitieve invoering van de maatregel kan worden gekomen. Het kabinet is zich ervan bewust dat desondanks de uitkomst van het experiment kan zijn dat onvoldoende conclusies kunnen worden getrokken over de effectiviteit van het experimentele BSA.
De representativiteit van het experiment moet met name worden afgewogen en beoordeeld in de eindevaluatie als zodanig. Op dat punt zal de evaluatie nader uitgewerkt moeten worden (zie ook onder 3). Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling zijn de algemene uitgangspunten van de eindevaluatie in paragraaf 5 van de nota van toelichting nadrukkelijker benoemd.
Op basis van informatie van de instellingen die aankomend studiejaar het experimentele BSA willen invoeren blijkt overigens dat de deelnemende opleidingen en de maatregelen, waarmee het experiment vormgegeven wordt, gevarieerd van aard en inhoud zijn. Het betreft komend studiejaar weliswaar overwegend universitaire opleidingen, maar uit inventarisatie blijkt dat verschillende hogescholen belangstelling hebben voor deelname aan het experiment voor het studiejaar 2014-2015. Het ligt derhalve in de rede dat over de twee cohorten waarvoor het experiment kan worden ingevoerd een gevarieerd palet aan opleidingen en maatregelen van voldoende omvang en representativiteit in de evaluatie kan worden betrokken.

d. Aanvang experiment
Ook in relatie tot de snelle invoering van het experiment wijst de Afdeling erop dat het experiment wel eens onvoldoende van omvang of representativiteit kan zijn.
Het kabinet deelt die zorg niet. Een reactie op dat punt is hiervoor in onderdeel c gegeven. De Afdeling acht het gewenst dat in de toelichting uiteen wordt gezet waarom het verantwoord is om al in het studiejaar 2013-2014 met de experimenten te beginnen.
De plannen van de instellingen die komend studiejaar het experimentele BSA willen invoeren laten zien dat zij voldoen aan alle voorschriften uit het besluit. De studenten zijn op de hoogte gebracht van de plannen, de medezeggenschapsorganen hebben adviesrecht gehad en de onderwijs- en examenregelingen zijn aangepast. In één geval heeft een instelling aangegeven het advies van de medezeggenschap nog niet ontvangen te hebben, maar ze geeft aan bij een negatief advies van het medezeggenschapsorgaan het plan te zullen intrekken. Voorafgaand aan de start van deelname aan het experiment is dus komen vast te staan dat wordt voldaan aan de voorschriften van het besluit. Mocht gedurende het experiment uit de jaarlijkse rapportage of anderszins blijken dat de voorschriften niet of niet langer worden nageleefd, dan kan ik besluiten het experiment bij een instelling of een opleiding geheel of gedeeltelijk stop te zetten.
In verband met het voorgaande is de nota van toelichting aangevuld (algemeen deel paragraaf 5 en de artikelsgewijze toelichting op artikel 15).

2. Afwijzen "no show studenten"
De Afdeling merkt op dat het onderdeel afwijzing van "no show studenten" van het ontwerpbesluit weinig verband lijkt te houden met het doel van het experiment en dat ook de motivering van dit onderdeel geen betrekking heeft op de verhoging van het studietempo, maar uitsluitend op het verminderen van administratieve lasten voor de instellingen.
Het kabinet deelt deze opvatting niet. Met dit middel worden studenten geprikkeld tot een bewustere keus één dan wel twee studies te gaan volgen. Zo zijn zij beter in staat om hun studietempo op peil te houden. Het kunnen afwijzen van de "no-show studenten" dient zowel de kwaliteitsverbetering van het onderwijs als de verbetering van de doelmatigheid van het onderwijs, beide doelstellingen van het experiment.
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is de motivering in de nota van toelichting in paragraaf 2.2 op dit punt aangescherpt
Het afwijzen van "no-show studenten" zal in de eindevaluatie apart van de andere afgewezen studenten worden belicht. Daarin zal de nadere uitwerking van de evaluatie voorzien (zie ook onder 3)

3. Wijze van evaluatie
Het is de bedoeling dat in de evaluatie ook aandacht wordt besteed aan de onvoorziene effecten van het experimentele BSA. Dit blijkt echter onvoldoende uit de nota van toelichting. Daarom is in paragraaf 5 van de nota van toelichting alsnog uiteengezet dat diverse effecten, bedoelde, onbedoelde en neveneffecten in de evaluatie zullen worden betrokken en dat daarin de invloed, die andere maatregelen dan het experimentele BSA op het studietempo kunnen hebben, wordt meegewogen.

a. Anticipatie studenten op sociaal leenstelsel
De Afdeling benoemt de verwachte invoering van het sociaal leenstelsel als een mogelijk (positieve) effect op de evaluatieresultaten, omdat studenten op de komst van een sociaal leenstelsel anticiperen. Het effect waarop de Afdeling doelt is op voorhand inderdaad niet uit te sluiten.
Algemeen uitgangspunt van het experiment is dat moet worden onderzocht wat specifiek de invloed van het experimentele BSA op de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs is geweest (artikel 13, tweede lid, onderdeel d, van het besluit). Dit neemt niet weg dat bij de nadere uitwerking van de eindevaluatie verder zal worden bezien wat de invloed van het sociaal leenstelsel en andere maatregelen op de uitkomst van het experiment is geweest. Dit is in paragraaf 5 van de nota van toelichting verwoord.

b. Criterium hoge kwaliteit van docenten
Het advies van de Afdeling het begrip "hoge kwaliteit van docenten" in het licht van de hoofdlijnenakkoorden nader toe te lichten is overgenomen. In paragraaf 3 van de nota van toelichting is dit nader uiteengezet.

c. "Zittenblijvers"
De Afdeling wijst erop dat het geval zich kan voordoen dat studenten, die in een jaarklassesysteem bij onvoldoende resultaat het hele jaar worden geacht te doubleren, er mogelijk voor zullen kiezen de opleiding aan een andere instelling te vervolgen, wanneer zij door de ontvangende instelling c.q. opleiding voor de behaalde vakken geheel of gedeeltelijk worden vrijgesteld. De Afdeling adviseert dit effect bij de evaluatie te betrekken. Dit aspect is in paragraaf 5 van de nota van toelichting als een van de nader uit te werken evaluatiepunten benoemd.

4. Ambtshalve wijzingen
Van de gelegenheid van dit nader rapport is gebruik gemaakt om het besluit in lijn te brengen met het wetsvoorstel Kwaliteit in verscheidenheid (Kamerstukken, nr. 33 519) op het punt van het recht op studiekeuzeactiviteiten. Het wetsvoorstel voorziet erin dat studenten, die zich na 1 mei voor het daaropvolgende studiejaar aanmelden voor een nieuwe bacheloropleiding als gevolg van een laat ontvangen BSA in de propedeuse, het toelatingsrecht op de opleiding behouden maar door de instelling tot deelname aan de studiekeuzeactiviteiten kunnen worden verplicht, ondanks dat zij het recht daarop door de late aanmelding hebben verloren. Eenzelfde voorziening is in het besluit getroffen voor studenten die met het experimentele BSA geconfronteerd worden. Deze voorziening treedt in werking op het moment dat de corresponderende bepalingen in het wetsvoorstel in werking zullen treden (artikel 15).

Tot slot zijn het verloop en de uitkomst van de voorhangprocedure in paragraaf 7 van de nota van toelichting verwerkt

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Artikel 7.8b van de WHW.
(2) "Kwaliteit in verscheidenheid Strategische Agenda Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap", bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 31 288, nr. 194.
(3) Commissie toekomstbestendig hoger onderwijs stelsel "Differentiëren in drievoud; omwille van de kwaliteit en verscheidenheid in het hoger onderwijs" (2010), bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 31 288, nr. 194.
(4) Kwaliteit in verscheidenheid, par. 2.2, blz. 17-18 en paragraaf. 6.2, blz. 71.
(5) Differentiëren in drievoud, blz. 18.
(6) Kwaliteit in verscheidenheid, paragraaf. 2.2, blz. 18.
(7) "Hoofdlijnenakkoord OCW - VSNU" van december 2011, Bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 31 288, nr. 246, en "Hoofdlijnenakkoord OCW - HBO-raad" van 12 december 2011, Bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 31 288, nr. 247.
(8) Zie de brief van de minister van OCW aan de Tweede Kamer van 4 december 2012, Kamerstukken II 2012/13, 31 288, nr. 325.
(9) Hoofdlijnenakkoord OCW - VSNU, par. 9, blz. 8, en Hoofdlijnenakkoord OCW - HBO-Raad, paragraaf. 4, blz. 5.
(10) Wet van 8 juli 2011 tot wijziging van de Wet Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enige andere wetten in verband met de invoering van een verhoogd collegegeld voor langstudeerders (Stb 2011, 368).
(11) Wet van 28 januari 2013 tot wijziging van de Wet Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het intrekken van de langstudeerdersmaatregel (Stb. 2013, 70).
(12) Artikel 2 van het ontwerpbesluit.
(13) Zie bijvoorbeeld het derde en vierde lid van artikel 5 "voorwaarden en verplichtingen deelname aan het experiment",
(14) Zie bijvoorbeeld het akkoord OCW - HBO-raad, paragraaf 4 "Onderwijskwaliteit en studiesucces", onder "Studiesucces", "Kwaliteit" en "Maatregelen", blz. 4-5. Een aantal van de door de minister toegezegde maatregelen op het gebied van kwaliteit, zoals de vervroeging van de aanmeldingsdatum en de mogelijkheid nadere vooropleidingseisen te stellen voor de toelating tot een HBO-opleiding, zijn reeds opgenomen in de Wet kwaliteit en variëteit hoger onderwijs, Kamerstukken II 2012/13, 33 519, nrs. 2-3.
(15) Zie bijvoorbeeld het advies van de Raad van State over de Tijdelijke wet pilot loondispensatie, Kamerstukken II 2009/10, 32 165, nr. 4.
(16) Artikel 5, derde en vierde lid, van het ontwerpbesluit.
(17) Kamerstukken II 2012/13, 31 288, nr. 343, blz. 19-20.
(18) Artikel 5, eerste lid, van het ontwerpbesluit.
(19) Artikel 5, tweede lid, van het ontwerpbesluit.
(20) Nota van toelichting, paragraaf 2, blz. 12, en Kamerstukken II 2012/13, 31 288, nr. 343, blz. 18.
(21) Artikel 4 van het ontwerpbesluit.
(22) Artikel10, tweede lid, van het ontwerpbesluit.
(23) Artikel 11, tweede lid, onder a, van het ontwerpbesluit.
(24) Ibidem, blz. 20.
(25) Ibidem, blz. 21.
(26) Artikel 7.8b, derde lid, van de WHW.
(27) Nota van toelichting, paragraaf 6, blz. 16.
(28) Artikel 13, derde lid, onder b, van het ontwerpbesluit.
(29) Artikel 13, tweede lid, onder a, van het ontwerpbesluit.
(30) Artikel 13, tweede lid, onder d, van het ontwerpbesluit.
(31) Bijvoorbeeld de effecten op de deelname van studenten aan excellente trajecten, extra vakken, of het aantal studenten dat een deel van de studie in het buitenland volgt. Zie onder meer de "Monitor beleidsmaatregelen. De relatie tussen beleidsmaatregelen, studiekeuze en studiegedrag" (OCW 2013), blz. 86-87 en 137-141.
(32) Advies van 12 juni 2013, over het wetsvoorstel tot wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het onderbrengen van de basisbeurs voor studenten in het sociaal leenstelsel en het doorvoeren van enkele vereenvoudigingen in het stelsel van studiefinanciering, W05.13.0145 (nog niet openbaar).
(33) Brief van de Minister van OCW aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 7 juni 2013, Zie Kamerstukken II 2012/13 (nog niet als kamerstuk gepubliceerd).
(34) Zie onder meer de managementsamenvatting bij de Beleidsmonitor 2013, blz. 7: "De breedte van het pakket maatregelen, de ongelijktijdigheid van de invoering ervan en de kabinets- en beleidswisselingen maken dat het in dit rapport niet goed mogelijk is een directe relatie aan te tonen tussen de gevonden ontwikkelingen en een specifieke maatregel in het beleid of aan te geven in hoeverre ontwikkelingen te maken hebben met een anticipatie van studenten op specifiek beleid."
(35) Artikel 5, vierde lid, aanhef en onder a en b, van het ontwerpbesluit.
(36) Nota van toelichting, paragraaf 1, blz. 9, 13, 14, 15, en 18.
(37) Strategische Agenda, paragraaf 6.2, blz. 71.
(38) Akkoord OCW - VSNU, paragraaf 4c, blz. 5 en de bijlage op blz. 13.
(39) Akkoord OCW - HBO-Raad, paragraaf 4, onder "Docentkwaliteit", blz. 4 en de bijlage op blz. 15.
(40) Ingevolge artikel 13, tweede lid, onder a, van het ontwerpbesluit.
(41) Op grond van artikel 7, tweede en vijfde lid, van het ontwerpbesluit.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 226 kB)