Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (zesde tranche), met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W01.13.0072/I
- Datum advies
- 25 april 2013
- Vindplaats
- -
- Algemene zaken
- Algemene maatregel van bestuur
Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (zesde tranche), met nota van toelichting.
Het ontwerp voorziet in experimenten met flexibele bestemmingsplannen, verlengt de looptijd van twee andere bestemmingsplannen en brengt twee logistieke projecten ten zuiden van Schiphol onder het versoepelde regime van de Crisis- en herstelwet.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de bijdrage die de maatregelen leveren aan het wettelijke criterium duurzaamheid, de beperking van nadeelcompensatie bij planschade en het experimentele karakter van enkele maatregelen. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
A. Flexibele bestemmingsplannen
1. Duurzaamheid
In het kader van het experiment Flexibele bestemmingsplannen kan de gemeenteraad bij zes experimenteergebieden besluiten af te zien van de wettelijke verplichting om in het bestemmingsplan een bestemming voor het gebied aan te wijzen. (zie noot 1) De zes experimenteergebieden worden in het ontwerpbesluit aangewezen.
Het experiment wordt gebaseerd op artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet. Dit artikel maakt het mogelijk bij wege van experiment af te wijken van een aantal wettelijke bepalingen, en wel uitsluitend indien het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid. (zie noot 2) De drie criteria zijn dus cumulatief.
De toelichting benadrukt dat met de experimenten zal worden onderzocht waar en wanneer functies en regels kunnen worden losgelaten om zo meer en sneller ruimte te maken voor nieuwe ontwikkelingen en initiatieven. (zie noot 3) De toelichting legt echter geen verband met de doelstellingen, genoemd in artikel 2.4 van de wet.
De Afdeling acht het aannemelijk dat de experimenten mede kunnen bijdragen aan innovatieve ontwikkelingen en het bestrijden van de economische crisis, maar het is niet duidelijk hoe zij kunnen bijdragen aan duurzaamheid.
De Afdeling acht het noodzakelijk dat wordt voldaan aan de in artikel 2.4 van de wet neergelegde doelstellingen. Zij adviseert daarom nader te motiveren hoe de zes experimenten bijdragen aan duurzaamheid als bedoeld in artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet en het voorstel zo nodig aan te passen.
2. Beperking van vergoeding van planschade
In de experimenteergebieden kan de gemeenteraad besluiten om af te wijken van de regeling voor vergoeding van planschade voor zover het gaat om planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden die ten minste vijf jaar ongebruikt zijn gebleven. (zie noot 4) Deze bepaling wordt niet inhoudelijk gemotiveerd. Tegenover de Tweede Kamer heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu verklaard dat de regeling wordt getroffen omdat gemeentebesturen in het hele land terughoudend zijn met het schrappen van ongebruikte bestemmingen vanwege de mogelijkheid dat ontwikkelaars planschade vorderen. (zie noot 5) Kennelijk is de gedachte dat een termijn van vijf jaar voor het uitvoeren van een plan voldoende moet zijn; duurt het langer, dan is vergoeding van planschade die daarna optreedt niet langer gerechtvaardigd.
De Afdeling merkt op dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat schadevergoeding na vijf jaar niet meer aan de orde is. Grote, complexe projecten kunnen een lange voorbereidingstijd vergen. In het ontwerpbesluit wordt dit onderkend, nu het voorziet in bestemmingsplannen die niet in tien jaar volledig kunnen worden uitgevoerd en daarom worden verlengd tot twintig jaar (zie hierna, punt 6 van dit advies). Dat betekent dat het gemeentebestuur bij de financiële onderbouwing van zijn plannen zal moeten onderzoeken of schadevergoeding op basis van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden aan de orde is, aan de hand van de relevante jurisprudentie. Het zal dan met name gaan om de vraag of er een redelijk evenwicht is tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van fundamentele rechten van het individu, waarbij met name gelet zal moeten worden op de ernst van de inbreuk op de eigendom en de mate waarin rechtszekerheid of gewekte verwachtingen zijn aangetast. (zie noot 6)
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.
3. Plaatsing op landelijke website
Overheden zijn vanaf 1 januari 2010 verplicht ruimtelijke besluiten, zoals bestemmingsplannen, en daarmee verband houdende stukken elektronisch beschikbaar te stellen via een landelijke voorziening, de website www.ruimtelijkeplannen.nl. (zie noot 7) Het ontwerpbesluit maakt het mogelijk van deze verplichting af te wijken voor het experiment met flexibele bestemmingsplannen, mits het plan digitaal raadpleegbaar wordt via de gemeentelijke website. (zie noot 8)
De Afdeling merkt op dat de landelijke voorziening het belangrijke voordeel heeft dat burgers, bedrijven en overheden op één plaats kunnen nagaan welke ruimtelijke besluiten op een bepaald gebied van toepassing zijn. Dat voordeel komt met de voorgestelde afwijking voor flexibele bestemmingsplannen te vervallen, omdat de zekerheid dat de website uitputtend is verdwijnt.
Het valt niet goed in te zien waarom flexibele bestemmingsplannen wel gepubliceerd kunnen worden op de gemeentelijke website, maar niet op de landelijke voorziening. Indien er technische belemmeringen zijn, zouden die zo snel mogelijk moeten worden opgelost; in de tussentijd zou de landelijke voorziening in ieder geval een verwijzing moeten bevatten naar de gemeentelijke website waarop het flexibele bestemmingsplan te raadplegen is.
De Afdeling adviseert de afwijking van de beschikbaarstelling via de landelijke voorziening, mede gelet op de gewenste (rechts)zekerheid, nader te bezien.
4. Toetsing aan milieueisen
In de toelichting bij een bestemmingsplan moet worden beschreven hoe de milieukwaliteitseisen, genoemd in hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer, bij het plan zijn betrokken. Bij een flexibel bestemmingsplan kan de gemeenteraad van deze verplichting afwijken. (zie noot 9)
Deze afwijkingsmogelijkheid wordt niet toegelicht. De minister heeft tegenover de Tweede Kamer verklaard dat het niet de bedoeling is af te wijken van de bouw-, milieu, en gezondheidsregels. (zie noot 10)
De Afdeling veronderstelt dat de toetsing aan milieueisen bij de vaststelling van een flexibel bestemmingsplan niet goed mogelijk is, omdat de bestemming niet nauwkeurig is omschreven. Gelet op de uitspraak van de minister zal de opzet zijn dat de toetsing alsnog plaatsvindt op een later moment. De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten op welk moment de toetsing zal plaatsvinden en waar dat is geregeld.
B. Overig
5. Experimenteel karakter van verlengde looptijd
Voor twee andere bestemmingsplannen - in Assen en Katwijk - voorziet het ontwerpbesluit eveneens in een verlenging van de looptijd van tien jaar tot twintig jaar. (zie noot 11) Volgens de toelichting is dit noodzakelijk, omdat de ontwikkeling van de woningbouw in deze twee gebieden meer dan 10 jaar en mogelijk zelfs meer dan 20 jaar in beslag zal nemen. De volledige ontwikkeling kan daardoor niet onderbouwd worden in één samenhangend bestemmingsplan. Dat maakt het niet goed mogelijk om de economische uitvoerbaarheid van de plannen aan te tonen. (zie noot 12)
De Afdeling heeft begrip voor de noodzaak om de looptijd van de bestemmingsplannen te verlengen. Zij merkt echter op dat deze maatregel wordt gebaseerd op een artikel in de Crisis- en herstelwet dat bedoeld is om experimenten mogelijk te maken. Het probleem dat hier aan de orde is, is structureel van aard en voldoende bekend. Daarvoor zal, zo meent de Afdeling, een structurele oplossing gevonden moeten worden in de Wet ruimtelijke ordening of in de nieuwe Omgevingswet. Een experimenteerwet biedt hiervoor geen grondslag.
De Afdeling adviseert voor dit probleem te voorzien in een structurele oplossing op wettelijk niveau.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W01.13.0072/I met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
- In artikel 7a, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet "6.1, tweede lid" wijzigen in: 6.1, eerste lid.
- In artikel 7a, eerste lid, aanhef, en tweede lid, verduidelijken wanneer de daar genoemde termijn van drie jaar begint: bij inwerkingtreding van het ontwerpbesluit of bij het nemen van het voorbereidingsbesluit.
- In artikel 7a, derde lid, onderdeel a, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet "Cruquisgebied" wijzigen in: Cruquiusgebied.
- In de Crisis- en herstelwet, bijlage I, subcategorie 11.2, "goederen en personentransport" wijzigen in: goederen- en personentransport.
Nader rapport (reactie op het advies) van 24 juni 2013
Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) aanleiding tot het maken van enkele inhoudelijke opmerkingen. De Afdeling geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen nadat met haar opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
Hieronder ga ik, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in op de opmerkingen van de Afdeling. De Minister-President, de Minister van Algemene Zaken, is bij deze voordracht niet betrokken, gelet op de inwerkingtreding van (hoofdstuk 1, onderdeel B, van) de Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, nrs. 144 en 145).
A. Flexibele bestemmingsplannen
1. Duurzaamheid
De Afdeling wijst er bij het experiment Flexibele bestemmingsplannen op dat de wettelijke grondslag - artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (Chw) - drie cumulatieve criteria bevat. De Afdeling is niet duidelijk hoe dit experiment kan bijdragen aan het derde criterium: duurzaamheid.
De tekst van het tweede lid van artikel 2.4 Chw formuleert, zoals de Afdeling terecht opmerkt, drie criteria als grondslag voor innovatieve experimenten:
"Er kan uitsluitend toepassing worden gegeven aan het eerste lid indien het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid."
Het duurzaamheidscriterium is in de Chw (en in artikel 2.4) opgenomen als onderdeel van de doelstellingen van de Chw. De cumulatieve criteria van artikel 2.4 beogen allereerst een variëteit aan projecten mogelijk te maken, waaronder uitdrukkelijk ook projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie. (zie noot 13) Daarnaast wordt met het dubbele criterium - bijdragen aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid (zie noot 14) - beoogd dat de versterking van de economische structuur goed en duurzaam zal zijn. Het duurzaamheidscriterium is opgenomen als randvoorwaarde voor honorering van innovatieve projecten die gericht zijn op het bestrijden van de economische crisis. Innovatieve projecten mogen in elk geval niet leiden tot of bijdragen aan een verminderde duurzaamheid. Net zo goed als niet elk afzonderlijk project een substantieel effect zal (kunnen) hebben op de werkgelegenheid of economie (zie noot 15), zo zal ook niet elk innovatief project een zelfstandige bijdrage aan duurzaamheid kunnen of hoeven te leveren. Tijdens de parlementaire behandeling is dit criterium ook wel verwoord als: "geen schadelijke milieugevolgen hebben, conform lid 2". (zie noot 16) Die alternatieve formulering geeft naar mijn mening duidelijk aan hoe het duurzaamheidscriterium is bedoeld. (zie noot 17) Een (te) enge interpretatie dient daarom te worden vermeden. (zie noot 18)
Met de Afdeling acht ik het noodzakelijk dat wordt voldaan aan de in artikel 2.4 Chw neergelegde doelstellingen. Er wordt getoetst of het desbetreffende experiment geen afbreuk doet aan duurzaamheid of - anders geformuleerd - geen versterking van de economische structuur bewerkstelligd, die niet-duurzaam zal zijn.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in de nota van toelichting geen nadere motivering opgenomen in die zin dat dit experiment voldoet aan het duurzaamheidscriterium, aangezien het experiment geen afwijking toelaat van geldende milieunormen en slechts uitnodigt tot een nieuwe en meer flexibele vorm van planologie.
2. Beperking van vergoeding van planschade
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de tekst van artikel 7a (Artikel I, onderdeel C) en de toelichting van dit onderdeel van het experiment met flexibele bestemmingsplannen in het kader van ‘Platform 31’ verduidelijkt. Als voorzienbaarheidstermijn is bij nader inzien gekozen voor een termijn van ten minste drie jaar in plaats van de in het ontwerpbesluit opgenomen termijn van vijf jaar. Met deze keuze wordt aangesloten bij het ontwerpbesluit voor de zevende tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, zodat binnen het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet voor de verschillende experimenten eenzelfde termijn zal worden gehanteerd.
3. Plaatsing op landelijke website
De suggesties van de Afdeling om flexibele bestemmingsplannen te publiceren op de website www.ruimtelijkeplannen.nl, of bij technische belemmeringen daarvoor, vooruitlopend hierop te voorzien in een verwijzing naar de desbetreffende gemeentelijke websites, zijn al bij de voorbereiding van deze tranche bekeken. Het blijkt technisch niet mogelijk om deze flexibele bestemmingsplannen op de landelijke voorziening elektronisch beschikbaar te stellen op te nemen. Ook het plaatsen van een verwijzing of link naar de desbetreffende gemeentelijke websites is niet mogelijk. De huidige wijze waarop deze website is vormgegeven, vormt voor beide suggesties (publicatie of een link op de landelijke site) helaas een hindernis.
Overigens is mede de bedoeling van het experiment om te inventariseren welke aanpassingen deze site behoeft om hier in de toekomst (bijvoorbeeld na de inwerkingtreding van de Omgevingswet) nieuwe planvormen op te kunnen plaatsen. Vandaar dat voor dit experiment vrijstelling wordt verleend van de verplichting daartoe. Daarmee is niet op voorhand uitgesloten dat de vormgeving van een of meer van deze flexibele bestemmingsplannen plaatsing op de landelijke site wel mogelijk zal blijken te zijn. Maar de vormgeving hoeft die mogelijkheid niet te garanderen.
4. Toetsing aan milieueisen
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de nota van toelichting aangevuld.
B. Overig
5. Experimenteel karakter van de verlengde looptijd
Overeenkomstig de suggestie van de Afdeling is beoogd in een structurele oplossing op wettelijk niveau te voorzien in de nieuwe Omgevingswet. Met het nieuwe artikel 7b in deze tranche wordt voor twee bestemmingsplannen gelegenheid geboden alvast te anticiperen op het voorgestane nieuwe regime. In die zin is het verlengen van de looptijd weldegelijk een experiment.
Een tussentijdse wijziging van de Wet ruimtelijke ordening, vooruitlopend op de Omgevingswet, wordt afgezien, aangezien op dit moment slechts twee gemeenten gevraagd hebben om deze wijziging. Ook van de zijde van de VNG ligt er geen verzoek om vooruitlopend op de Omgevingswet alvast generiek voor alle gemeenten in deze mogelijkheid te voorzien.
De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn in de tekst van het ontwerpbesluit doorgevoerd. Tevens is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een enkele redactionele verbetering in de tekst van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet aan te brengen. Dit betreft met name enkele aanpassingen aan de Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, nrs. 144 en 145). Ook is in de nieuwe categorie 11.1 de term «elektrische snellaadstations» gewijzigd in energielaadpunten.
Ik moge U hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Infrastructuur en Milieu
(1) Voorgesteld artikel 7a, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, waarin afwijking wordt mogelijk gemaakt van artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
(2) Artikel 2.4, tweede lid, van de Crisis- en herstelwet.
(3) Toelichting op artikel 7a, derde tekstblok.
(4) Voorgesteld artikel 7a, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Het gaat om afwijking van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening.
(5) Kamerstukken II 2012/13, 32 127, nr. 168, blz. 15.
(6) M.K.G. Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel, Deventer 2010, blz. 616-625 en 638-651.
(7) Artikelen 1.2.1, 1.2.1a en 1.2.6 van het Besluit ruimtelijke ordening.
(8) Voorgesteld artikel 7a, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.
(9) Voorgesteld artikel 7a, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (artikel 3.1.6, vierde lid, onderdeel c, van het Besluit ruimtelijke ordening).
(10) Kamerstukken II 2012/13, 32 127, nr. 168, blz. 14.
(11) Voorgesteld artikel 7b van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.
(12) Toelichting op artikel 7b.
(13) Kamerstukken II, 2009-10, 32 127, nr. 3, blz. 2, en nr. 7, blz. 6.
(14) Kamerstukken II, 2009-10, 32 127, nr. 3, blz. 3: "De kern van de voorgestelde Crisis- en herstelwet is dat met snelle en zorgvuldige procedures doelgericht wordt gewerkt aan werkgelegenheid en duurzaamheid."
(15) Kamerstukken II, 2009-10, 32 127, nr. 4, blz. 14.
(16) Kamerstukken II, 2009-10, 32 127, nr. 6, blz. 46 en Handelingen II 2009-10, blz. 2154.
(17) Zie ook Kamerstukken II, 2009-10, 32 127, nr. 140, blz. 20: "Duurzaamheid mag nadrukkelijk echter niet uiteindelijk als een ’’of-optie’’ gaan onderdoen voor economische belangen. Vandaar mijn oproep om geen onduurzame eenzijdige kortetermijnsuccessen op economisch gebied met deze Crisis- en herstelwet te regelen, want daarvoor is hij niet bedoeld."
(18) Kamerstukken II, 2009-10, 32 127, nr. 4, blz. 27.
Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 109 kB)