​Ontwerpbesluit houdende regels ten aanzien van wervings- en reclameactiviteiten, alsmede het preventiebeleid van houders van een vergunning op grond van de Wet op de kansspelen (Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen), met nota van toelichting.

​Bij Kabinetsmissive van 18 januari 2013, no.13.000073, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels ten aanzien van wervings- en reclameactiviteiten, alsmede het preventiebeleid van houders van een vergunning op grond van de Wet op de kansspelen (Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe handvatten te bieden om concrete invulling te geven aan de verplichting voor vergunninghouders voor kansspelen om op zorgvuldige en evenwichtige wijze vorm te geven aan wervings- en reclameactiviteiten en om preventiebeleid te voeren, zoals vervat in artikel 4a van de Wet op de kansspelen (hierna: Wok). Een belangrijk doel is voorts om de kansspelautoriteit de noodzakelijke handvatten te geven om daar waar nodig handhavend op te kunnen treden.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen over onder meer de effectiviteit en handhaafbaarheid van het ontwerpbesluit, de persoonlijke benadering van consumenten en de zorgplichtbepaling betreffende het preventiebeleid. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Effectiviteit en handhaafbaarheid
In artikel 4a Wok is voorgeschreven dat vergunninghouders maatregelen en voorzieningen treffen die nodig zijn om kansspelverslaving te voorkomen en dat vergunninghouders op zorgvuldige en evenwichtige wijze vorm moeten geven aan wervings- en reclameactiviteiten. Uit de toelichting blijkt dat met dit ontwerpbesluit beoogd is handvatten te bieden om concrete invulling te geven aan de verplichting in artikel 4a Wok. Een belangrijk doel is daarbij om de kansspelautoriteit de noodzakelijke handvatten te geven om daar waar nodig handhavend op te treden. Het bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium moet de kansspelautoriteit de mogelijkheid bieden om snel, effectief en proportioneel handhavend op te treden indien vergunninghouders in strijd met dit besluit handelen, aldus de toelichting.(zie noot 1)

Hoewel aldus uit de toelichting volgt dat een hoofddoel van het ontwerpbesluit is om de meer algemene normen in artikel 4a Wok verder te concretiseren met het oog op effectieve bestuursrechtelijke handhaving door de kansspelautoriteit, merkt de Afdeling op dat het ontwerpbesluit voor een deel (zeer) vage normen bevat.(zie noot 2) De Afdeling wijst in dit verband bijvoorbeeld op de bepalingen waarin wordt gesproken van "verantwoorde deelneming" (artikel 2, eerste lid), "maatschappelijk kwetsbare groepen" en "specifieke zwakheden of behoeften" (artikel 2, vierde lid), "terughoudend van karakter" (artikel 3, eerste lid) en "zoveel mogelijk te behoeden voor" (artikel 7, eerste lid).
De Afdeling merkt op dat de toelichting geen aandacht besteedt aan de handhaafbaarheid van dergelijke normen. De Afdeling maakt in dit verband de volgende opmerkingen.

Door het gebruik van vage normen blijft onduidelijk welke maatregelen genomen moeten worden door vergunninghouders van kansspelen en welke handelingen verboden zijn. Wanneer het voor vergunninghouders onduidelijk is hoe te handelen, komt de rechtszekerheid in het geding. Ter illustratie wijst de Afdeling op de bepaling dat vergunninghouders hun wervings- en reclameactiviteiten voor kansspelen niet op maatschappelijk kwetsbare groepen van personen richten. In de toelichting wordt opgemerkt dat hierbij kan worden gedacht aan minderjarigen en kansspelverslaafden.(zie noot 3) Kennelijk is beoogd ook andere groepen extra te beschermen, maar het ontwerpbesluit en de toelichting bieden geen duidelijkheid aan welke andere groepen gedacht moet worden. In dit verband heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie bijvoorbeeld gewezen op de kwetsbaarheid van jongvolwassenen.(zie noot 4)

Voorts rijst de vraag in hoeverre genoemde verplichtingen kunnen worden afgedwongen. De toelichting geeft als enig voorbeeld van de mogelijkheid tot bestuursrechtelijk handhaven het opleggen van een last onder dwangsom als middel om op te treden tegen misleidende reclamespotjes op televisie.(zie noot 5) De Afdeling onderkent dat bestuursrechtelijke handhaving in dit concrete geval mogelijk is, overigens ook reeds op grond van de Wet op de oneerlijke handelspraktijken (hierna: Wohp).(zie noot 6) Zij merkt echter op dat bestuursrechtelijke handhaving bij verschillende andere normen in het ontwerpbesluit veel moeilijker is voor te stellen, gelet op de aan de toepassing van dergelijke sancties te stellen eisen van duidelijkheid en rechtszekerheid. Zo is het zeer de vraag of de kansspelautoriteit, zonder nadere concretisering van de verplichting om wervings- en reclameactiviteiten terughoudend van karakter te laten zijn (artikel 3, eerste lid) en van de algemene zorgplicht inzake preventiebeleid (artikel 7, eerste lid), voldoende handvatten heeft om ook daadwerkelijk handhavend op te treden. Daarbij wordt opgemerkt dat in de Reclamecode voor kansspelen meer concrete voorbeelden worden genoemd, bijvoorbeeld het verbod op het plaatsen van reclame voor kansspelen op billboards, swanks, abri’s en mupi’s die zijn geplaatst in het zicht van opleidingsinstituten die in hoofdzaak door minderjarigen worden bezocht.(zie noot 7)

De Afdeling wijst er in dit kader op dat een geringe handhaafbaarheid van bepaalde normen in het ontwerpbesluit ook gevolgen heeft voor de effectiviteit van het ontwerpbesluit, voor zover het betreft het zoveel mogelijk tegengaan van kansspelverslaving.(zie noot 8) Hierbij is van belang dat de verplichtingen tot het voeren van preventiebeleid en het betrachten van terughoudendheid bij reclameactiviteiten niet in het (financiële) belang zijn van de vergunninghouders voor kansspelen. Hierdoor zullen niet alle vergunninghouders bij afwezigheid van effectieve handhaving geneigd zijn tot vrijwillige naleving.(zie noot 9)

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de mogelijkheid tot het stellen van nadere regels bij ministeriële regeling in de artikelen 2 en 7 van het ontwerpbesluit, de noodzaak om in het ontwerpbesluit zelf de normen nader te concretiseren onverlet laat. De hoofdelementen van een regeling dienen zoveel mogelijk in de wet te worden opgenomen en de nadere uitwerking dient plaats te vinden in een algemene maatregel van bestuur. Delegatie aan de minister dient beperkt te blijven tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.(zie noot 10)

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

2. Persoonlijke benadering van consumenten
In artikel 3, derde lid, van het ontwerpbesluit wordt het persoonlijk benaderen van consumenten toegestaan, tenzij een consument aan de vergunninghouder of bij een daartoe bestemd meldpunt te kennen heeft gegeven zulks niet op prijs te stellen. In de toelichting wordt vermeld dat daarmee wordt gedoeld op de mogelijkheid van verzet tegen het gebruik van persoonsgegevens als bedoeld in artikel 41 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp), alsmede op registratie bij meldpunten zoals het bel-me-niet-register of het Nationaal Postregister van de Stichting Postfilter. Het bel-me-niet-register is vastgelegd in de Telecommunicatiewet, het Postregister is een vorm van zelfregulering die wordt gehandhaafd door de Reclame Code Commissie.(zie noot 11)

De Afdeling merkt op dat een persoonlijke benadering van consumenten door middel van huis-aan-huisbezoeken in artikel 3, tweede lid, van het ontwerpbesluit verboden wordt, maar dat andere vormen van persoonlijke benadering, in aansluiting op de regeling voor reguliere producten, in beginsel zijn toegestaan. Een toelichting op dit onderscheid ontbreekt. Nu Nederland een restrictief kansspelbeleid voert, gelet op de risico’s van kansspelen voor de consument, is niet op voorhand duidelijk waarom geen verdergaande beperkingen worden gesteld aan de andere vormen van persoonlijke benadering dan bij reguliere producten die dergelijke gevaren niet kennen.(zie noot 12)

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling voorts op dat de toelichting niet duidelijk maakt wat de toegevoegde waarde is van artikel 3, derde lid, van het ontwerpbesluit, naast de bestaande mogelijkheden voor de consument om bezwaar te maken tegen persoonlijke benadering op grond van de Wbp (verzet), de Telecommunicatiewet (bel-me-niet-register) en het Nationaal Postregister van de Stichting Postfilter. Ook op grond van deze regelingen dienen vergunninghouders voor kansspelen zich te onthouden van de persoonlijke benadering van consumenten, indien deze te kennen hebben gegeven daar geen prijs op stellen. De mogelijkheid van verzet in de Wbp en het bel-me-niet-register kunnen bovendien reeds bestuursrechtelijk worden gehandhaafd.(zie noot 13)
Voor zover met artikel 3, derde lid, van het ontwerpbesluit enkel is beoogd de kansspelautoriteit de bevoegdheid toe te kennen om voorgaande regelingen bestuursrechtelijk te handhaven ten aanzien van vergunninghouders, merkt de Afdeling op dat duidelijk dient te worden gemaakt hoe ver deze bevoegdheden strekken en hoe deze zich verhouden tot (de handhaving van) de bestaande regelingen.

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling de toelichting aan te vullen, zodat voldoende inzichtelijk wordt gemaakt welke de afwegingen zijn die ten grondslag liggen aan artikel 3, derde lid, van het ontwerpbesluit, en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Beperkingen aan reclame-uitingen in de media naar tijd en methode
Het ontwerpbesluit geeft in artikel 3, vierde lid, een verbod op reclame-uitingen over kansspelen op televisie tussen 6.00 en 19.00 uur.

Ten eerste merkt de Afdeling hierover op dat in de toelichting niet wordt gemotiveerd waarom voor deze tijdsafbakening is gekozen. Volgens de toelichting worden onder meer jongeren als een kwetsbare groep gezien in het licht van de risico’s met betrekking tot kansspelen. Met het oog op deze doelgroep geldt bijvoorbeeld in de Mediawet 2008 een wettelijk verbod op het uitzenden van alcoholreclame op televisie tussen 06.00 en 21.00 uur.(zie noot 14) Daarnaast zijn er bij kansspelen ook andere kwetsbare groepen; de toelichting noemt bijvoorbeeld kansspelverslaafden.(ze noot 15) En zoals hiervoor onder 1 is vermeld, kan ook worden gedacht aan jongvolwassenen. Gelet op het voorgaande wordt de tijdsafbakening van een verbod op televisiereclame voor kansspelen tussen 06.00 en 19.00 naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd.

Ten tweede wijst de Afdeling erop dat in het ontwerpbesluit alleen een tijdsbeperking is opgenomen ten aanzien van reclame-uitingen op televisie. Niet wordt toegelicht waarom er niet voor is gekozen tevens beperkingen te stellen, anders dan uitsluitend naar de inhoud, aan andere media zoals radio, internet, de geschreven media en reclame-uitingen in de buitenruimte. Daarbij wijst de Afdeling er op dat bijvoorbeeld het verbod op het uitzenden van alcoholreclame in de Mediawet 2008 tussen 06.00 en 21.00 uur ook geldt voor radio. De Afdeling onderkent dat een beperking naar tijd voor andere media dan televisie en radio minder voor de hand ligt, maar merkt op dat reclame-uitingen ook op andere wijze zouden kunnen worden beperkt. Ter illustratie wijst de Afdeling op artikel II.6. van de Reclamecode voor kansspelen waarin is bepaald dat gratis speelfiches voor risicovolle kansspelen (casinospelen of speelautomaten) niet mogen worden verspreid via landelijke dagbladen of huis aan huisbladen met een landelijk bereik.

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling de toelichting aan te vullen, zodat voldoende inzichtelijk wordt gemaakt wat de afwegingen zijn die ten grondslag liggen aan de in artikel 3, vierde lid, van het ontwerpbesluit opgenomen beperkingen aan wervings- en reclameactiviteiten, zowel naar tijd als naar medium, en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

4. Zorgplichtbepaling betreffende preventiebeleid
Artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat op bepaalde vergunninghouders(zie noot 16) een zorgplicht rust om deelnemers aan de door hen aangeboden kansspelen zoveel mogelijk te behoeden voor onmatige deelneming aan deze kansspelen en voor de gevaren van kansspelverslaving.

De Afdeling merkt op dat deze zorgplichtbepaling mogelijk aanleiding kan vormen voor een civielrechtelijke onrechtmatige-daadsactie, indien een deelnemer stelt verslaafd te zijn geraakt aan kansspelen doordat de vergunninghouder zijn zorgplicht niet nakomt. Schending van deze wettelijke norm is immers onrechtmatig in de zin van artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, tenzij de norm niet strekt tot bescherming van de deelnemer.(zie noot 17) De zorgplichtbepaling in artikel 7 van het ontwerpbesluit heeft evident de strekking om een deelnemer te beschermen tegen kansspelverslaving. Gelet op de mogelijkheid van een civielrechtelijke onrechtmatige-daadsactie bij niet nakoming van de zorgplicht, maar ook vanwege de wens om artikel 7 van het ontwerpbesluit bestuursrechtelijk te handhaven, is van belang dat duidelijkheid bestaat over de vraag welke verplichtingen voortvloeien uit artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit.

In dat verband merkt de Afdeling op dat onduidelijk is wat de functie is van de zorgplichtbepaling van artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit naast enerzijds de meer concrete normen in het ontwerpbesluit en anderzijds de in artikel 4a, eerste lid, van de Wok opgenomen plicht tot het treffen van maatregelen en voorzieningen ter voorkoming van kansspelverslaving. Volgens de toelichting is de zorgplicht in artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit geconcretiseerd in het stellen van kennisvereisten ter zake van verslavingspreventie (artikel 6 van het ontwerpbesluit) en een concrete verplichting tot het verstrekken van informatie aan deelnemers over de gevaren van kansspelverslaving en de toegang tot verslavingszorg wanneer er sprake is van (dreiging van) onmatige deelneming (artikel 7, tweede lid, van het ontwerpbesluit).(zie noot 18) De Afdeling wijst erop dat uit het ontwerpbesluit en de toelichting niet blijkt of voor vergunninghouders, naast de verplichtingen genoemd in artikel 6 en 7, tweede lid, van het ontwerpbesluit, nog andere verplichtingen gelden om te voldoen aan de zorgplicht in artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit. Daarnaast is niet toegelicht op welke situaties artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit ziet, die niet al onder de algemene zorgplicht in artikel 4a, eerste lid, van de Wok kunnen worden gebracht.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat onduidelijk is wat de betekenis is van de verplichting in artikel 7, eerste lid, van het ontwerpbesluit om deelnemers zoveel mogelijk te behoeden voor "de gevaren van kansspelverslaving" naast de verplichting in datzelfde artikel om deelnemers zoveel mogelijk te behoeden voor "onmatige deelneming aan deze kansspelen".(zie noot 19)

De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

5. Verhouding Wok, ontwerpbesluit en Wohp
Artikel 4a, derde lid, Wok bepaalt dat wervings- en reclameactiviteiten over kansspelen niet misleidend mogen zijn. Het vierde lid van datzelfde artikel vermeldt welke activiteiten in het kader van kansspelen in ieder geval misleidend zijn.(zie noot 20) Het voorgestelde artikel 3, eerste lid, van het ontwerpbesluit regelt in dit verband dat de wervings- en reclameactiviteiten van vergunninghouders voor kansspelen terughoudend van karakter moeten zijn en dat hieronder in ieder geval wordt verstaan dat agressieve en misleidende wervings- en reclameactiviteiten niet zijn toegestaan.

De Afdeling merkt op dat in het ontwerpbesluit noch in artikel 4a Wok is gespecificeerd hoe het verbod op agressieve en misleidende wervings- en reclameactiviteiten zich verhoudt tot het verbod op agressieve en misleidende handelspraktijken in de Wohp. Daardoor is onduidelijk of de begrippen ‘agressieve’ en ‘misleidende’ in het ontwerpbesluit in overeenstemming met de Wohp uitgelegd moeten worden.(zie noot 21)

De Afdeling merkt in dit verband op dat het verbod op agressieve en misleidende wervings- en reclameactiviteiten zijn grondslag vindt in het verbod op misleidende wervings- en reclameactiviteiten in artikel 4a Wok. In artikel 4a, vierde lid, Wok wordt echter een andere invulling gegeven aan misleidende wervings- en reclameactiviteiten in het kader van kansspelen dan in de Wohp, waardoor de indruk wordt gewekt dat niet is beoogd aan te sluiten bij de definitie van deze begrippen in de Wohp.(Zie noot 22) Ook de toelichting op artikel 4a Wok wekt die indruk, nu daarin wordt opgemerkt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nader wordt uitgewerkt wat in het kader van wervings- en reclameactiviteiten voor kansspelen als misleidend dient te worden beschouwd.(zie noot 23) De Afdeling wijst er echter op dat uit het verbod op agressieve en misleidende wervings- en reclameactiviteiten in het ontwerpbesluit en de toelichting de conclusie zou kunnen worden getrokken dat deze begrippen wel conform de Wohp uitgelegd dienen te worden. Zo wordt in de toelichting opgemerkt dat met het verbod in artikel 4a Wok is aangesloten bij de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken.(zie noot 24)

Naar het oordeel van de Afdeling bieden het ontwerpbesluit en de toelichting, mede in het licht van de grondslag in artikel 4a Wok, onvoldoende duidelijkheid over de betekenis van de begrippen ‘misleidende’ en ‘agressieve’. Inzicht in de verhouding tussen de Wok en het ontwerpbesluit enerzijds en de Wohp anderzijds is noodzakelijk in verband met een duidelijke normstelling voor vergunninghouders en de bevoegdheidsverdeling tussen de Consumentenautoriteit en de kansspelautoriteit.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

6. Rapportageverplichting
In de toelichting wordt opgemerkt dat de minister op basis van artikel 4, derde lid, van het ontwerpbesluit een rapportageverplichting kan opnemen ten aanzien van de manier waarop vergunninghouders in de praktijk invulling geven aan de zorgplicht inzake preventiebeleid, zoals opgenomen in artikel 7 van het ontwerpbesluit.(zie noot 25) De Afdeling merkt op dat de wettekst en de toelichting op dit punt niet overeenstemmen. De rapportageverplichting in artikel 4 van het ontwerpbesluit ziet immers enkel op wervings- en reclameactiviteiten en niet op het gevoerde preventiebeleid.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te vullen, zodat in overeenstemming met de toelichting voor het preventiebeleid van vergunninghouders een rapportageverplichting bestaat.

7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W03.13.0005/II met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

- In de toelichting aandacht besteden aan de verenigbaarheid van het ontwerpbesluit met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in het bijzonder aan artikel 11 waarin de vrijheid van meningsuiting is opgenomen.(zie noot 26)
- Nu vergunninghouders voor kansspelen zich op grond van de Wok en het ontwerpbesluit dienen te onthouden van misleidende en agressieve wervings- en reclameactiviteiten en op grond van de Wohp van agressieve en misleidende handelspraktijken, in de toelichting verduidelijken hoe de termen "wervings- en reclameactiviteiten" en "handelspraktijken" zich tot elkaar verhouden.
- In artikel 4, derde lid, van het ontwerpbesluit de laatste zin schrappen, aangezien ook zonder deze bepaling onderscheid gemaakt kan worden per type vergunninghouder.
- In artikel 5, eerste lid, van het ontwerpbesluit ‘afdoende’ schrappen, nu ‘volledig’ meeromvattend is dan ‘afdoende’.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 mei 2013

1. Effectiviteit en handhaafbaarheid
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat het ontwerpbesluit enkele vage normen bevat die nadere toelichting behoeven, zijn het ontwerpbesluit en de toelichting aangepast. Enkele vage normen zijn in de toelichting nader uitgelegd en het gebruik van vage normen is vermeden waar vermelding niet noodzakelijk was (vgl. de schrapping van de woorden ‘verantwoorde deelneming’ in artikel 2, eerste lid, ‘specifieke zwakheden of behoeften’ in artikel 2, vierde lid, ‘terughoudend van karakter’ in artikel 3, eerste lid, en ‘zoveel mogelijk te behoeden voor’ in artikel 7, eerste lid).
De verwijzing naar ‘maatschappelijk kwetsbare groepen van personen’, als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het ontwerpbesluit, is gehandhaafd, maar in het artikellid en de bijbehorende artikelsgewijze toelichting is nader uitgelegd welke kwetsbare groepen van personen hieronder in ieder geval dienen te worden verstaan.

2. Persoonlijke benadering van consumenten
Nu Nederland vanwege de inherente gevaren van kansspelen een restrictief kansspelbeleid voert, is het de Afdeling blijkens haar advies niet op voorhand duidelijk waarom geen verdergaande beperkingen worden gesteld aan de andere vormen van persoonlijke benadering dan bij reguliere producten. Afgezien van het algemene verbod van huis-aan-huisbezoeken zijn andere vormen van persoonlijke benadering in beginsel toegestaan. Daarmee wijst de Afdeling er terecht op dat voor wat betreft de persoonlijke benadering van consumenten niet substantieel wordt afgeweken van het regime dat geldt voor reguliere producten ten aanzien waarvan geen restrictief beleid wordt gevoerd.
Wel verdient opmerking dat ten aanzien van wervings- en reclameactiviteiten van vergunde kansspelaanbieders andere beperkingen in het ontwerpbesluit zijn neergelegd, die niet gelden ten aanzien van reguliere producten. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op het verbod om tot onmatige deelneming aan te zetten (artikel 2, eerste lid), het verbod om wervings- en reclameactiviteiten voor kansspelen te richten op maatschappelijk kwetsbare groepen van personen (artikel 2, derde lid en vierde lid) en het verbod om tussen 06.00 uur en 19.00 televisiereclames uit te zenden (artikel 3, vierde lid).
Voor wervings- en reclameactiviteiten die betrekking hebben op vergunde kansspelen geldt aldus – juist vanwege het eerdergenoemde restrictieve beleid - een zwaarder regime dan voor reguliere producten ten aanzien waarvan geen restrictief beleid wordt gevoerd.

Conform het daartoe strekkende advies van de Afdeling is in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3, derde lid, uiteengezet wat de afwegingen zijn die ten grondslag liggen aan artikel 3, derde lid. In het algemene deel van de toelichting is bovendien aangegeven hoe ver de handhavingsbevoegdheden van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit strekken en hoe die bevoegdheden zich verhouden tot de handhaving van bestaande regelingen.

3. Beperkingen aan reclame-uitingen in de media naar tijd en methode
Conform het daartoe strekkende advies van de Afdeling is in de artikelsgewijze toelichting van artikel 3, vierde lid, uiteengezet waarom er is gekozen voor het tijdslot van 06:00 uur tot 19:00 uur en waarom er niet is gekozen voor een gelijksoortig verbod op radioreclames van vergunninghouders tussen 06:00 uur en 19:00 uur.

4. Zorgplichtbepaling betreffende preventiebeleid
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is artikel 7 van het ontwerpbesluit aangepast. Het eerste lid van artikel 7 is geschrapt omdat het niets toevoegt aan de algemene zorgplicht voor vergunninghouders, zoals vastgelegd in artikel 4a. In artikel 7, eerste lid (nieuw), en de bijbehorende toelichting is de algemene zorgplicht geconcretiseerd voor de houder van de vergunning tot het organiseren van een speelcasino op grond van artikel 27h, eerste lid, van de wet, onderscheidenlijk houders van een vergunning tot het aanwezig hebben van speelautomaten in inrichtingen als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder b, van de wet.
Conform het advies van de Afdeling zijn in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7, tweede lid (nieuw), indicatoren opgesomd die duiden op onmatige deelneming, of een dreiging daarvan. Bij ministeriële regeling worden die indicatoren opgesomd, en mogelijk aangevuld, om houders van een vergunning op grond van artikel 27h, eerste lid, en artikel 30c, eerste lid, onder b van de wet, duidelijk te maken wanneer zij deelnemers aan kansspelen actief moeten benaderen op grond van artikel 7, eerste lid.

5. Verhouding Wok, ontwerpbesluit en Wohp
Aan het advies om te verduidelijken wat wordt bedoeld met de begrippen ‘misleidende’ en ‘agressieve’, alsmede aan het advies om inzicht te geven in de verhouding tussen de Wok en het ontwerpbesluit enerzijds en de Wet oneerlijke handelspraktijken (Wohp) anderzijds, is gevolg gegeven. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3 is uiteengezet dat de begrippen ‘agressieve’ en ‘misleidende’ conform de Wohp dienen te worden uitgelegd. Hiervoor is gekozen omdat het alternatief, te weten een ‘eigen’ regime met een nieuwe betekenis voor bestaande wettelijke termen, zou leiden tot onduidelijke normstelling voor vergunninghouders. Bovendien sluit het begrip ‘misleidend’ uit artikel 4a van de Wok naadloos aan bij hetzelfde begrip uit de Wohp. De formulering van artikel 3, eerste lid, van het ontwerpbesluit is aangepast om het vorenstaande te onderstrepen.

6. Rapportageverplichting
Naar aanleiding van het daartoe strekkende advies van de Afdeling zijn het ontwerpbesluit en de toelichting met elkaar in overeenstemming gebracht. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7 van het ontwerpbesluit wordt niet langer verwezen naar de rapportageverplichting uit artikel 4 van het ontwerpbesluit.

7. Redactionele kanttekeningen
Aan alle redactionele kanttekeningen van de Afdeling is gevolg gegeven.

Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt een aantal redactionele en technische verbeteringen in de tekst van de regeling en de toelichting aan te brengen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting (wederom) doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

---

(1) Nota van toelichting, Algemeen. Het toezicht op naleving en handhaving van dit besluit ligt krachtens Titel VI van de Wok primair in handen van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit.
(2) Ook de Consumentenautoriteit en Consumentenbond wijzen in hun reacties op het ontwerpbesluit zoals dat ter consultatie is voorgelegd, op verschillende open/onduidelijke normen in het ontwerpbesluit.
(3) Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel 2.
(4) Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2010/11, 24 557, nr. 125, blz. 30. Holland Casino voert dan ook ten aanzien van jongvolwassenen (18- tot en met 23-jarigen) een strenger preventiebeleid (zie het in de toelichting genoemde WODC-rapport "Gokken in kaart. Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland", december 2011, Kamerstukken II 2011/12, 24 557, nr. 131, blz. 82).
(5) Nota van toelichting, Algemeen.
(6) Zie de artikelen 193b-i van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. Zie over de verhouding met de Wohp verder punt 5.
(7) Reclamecode voor kansspelen die worden aangeboden door vergunninghouders ingevolge de Wet op de kansspelen (RVK) 2012, in werking getreden op 1 januari 2012, artikel III.5.
(8) De effectiviteit van het ontwerpbesluit is eveneens van belang in Europeesrechtelijk perspectief. Uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat een restrictief kansspelbeleid vanwege zijn beperkingen voor de vrijheden van kansspelaanbieders uit andere landen, alleen dan gerechtvaardigd is indien het doel van dit beleid op een samenhangende en stelselmatige wijze wordt nagestreefd (HvJ EU 3 juni 2010, C-203/08, Betfair, en HvJ EU 3 juni 2010, C-258/08, Ladbrokes). Daarbij hoort ook een restrictief reclamebeleid (zie onder meer HvJ EU 6 maart 2007, C-338/04, 359/04 en 360/04, Placanica). In dit licht kan gewezen worden op een "met redenen omkleed advies" van 28 februari 2008 waarin de Europese Commissie, onder meer vanwege toenemende reclame en de afwezigheid van concrete maatrelen tegen kansspelverslaving, wijst op het gebrek aan samenhangend en stelselmatig beleid in Nederland gericht op het reduceren van kansspelverslaving in het kader van sportprijsvragen (Advies van de Europese Commissie aan Nederland, IP/08/330, 28 februari 2008).
(9) Uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wok blijkt dat een deel van de vergunninghouders voor kansspelen bewust de grenzen van de bestaande gedragscodes opzoekt, omdat dit financiële voordelen oplevert (Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 3, blz. 19). Deze gedragscodes komen qua inhoud op veel onderdelen overeen met het ontwerpbesluit.
(10) Zie eveneens aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(11) Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel 3. Zie voor het bel-me-niet-register artikel 11.7 van de Telecommunicatiewet.
(12) Ook uit een oogpunt van EU-recht, dat een consistent en samenhangend kansspelbeleid verlangt, ligt het voor de hand om bij kansspelen verdergaande beperkingen te stellen aan reclamemethoden dan bij reguliere producten die geen bijzondere risico’s kennen. Zie voetnoot 8.
(13) De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) ten aanzien van het bel-me-niet-register op grond van artikel 15.2, tweede lid, in samenhang met artikel 15.1, derde lid, van de Telecommunicatiewet en het College bescherming persoonsgegevens ten aanzien van het recht op verzet als bedoeld in artikel 41 van de Wbp op grond van artikel 65 van de Wbp.
(14) Artikel 2.94, tweede lid, onder b, en artikel 3.7, tweede lid, onder b, van de Mediawet 2008.
(15) Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel 2.
(16) Het betreft de houders van vergunningen voor de exploitatie van speelcasino’s op grond van artikel 27h en vergunningen tot het aanwezig hebben van speelautomaten in inrichtingen als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder b, Wok.
(17) Artikel 163 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.
(18) Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel 7.
(19) Onder "onmatige deelneming" verstaat artikel 2, tweede lid, van het ontwerpbesluit: risicovol spelgedrag dat kan leiden tot kansspelverslaving.
(20) Zo mag de vergunninghouder geen informatie verstrekken die de indruk wekt dat de consument al een prijs heeft gewonnen of zal winnen terwijl daarop slechts een kans bestaat. Het derde en vierde lid van artikel 4a Wok zijn bij amendement ingevoegd (Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 22). De Afdeling heeft hierover niet geadviseerd.
(21) Gelet op de definitiebepaling van handelspraktijken vallen hieronder eveneens reclame-uitingen. Artikel 193a, eerste lid, onder d, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.
(22) Zie de artikelen 193b-i van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, waarin is uitgewerkt wat onder agressieve en misleidende handelspraktijken dient te worden verstaan.
(23) Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 22.
(24) Deze richtlijn is geïmplementeerd in de Wohp.
(25) Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel 7.
(26) Hier is sprake van een belemmering van het recht op vrij verkeer op grond van een nationale maatregel waarbij Nederland zich beroept op een Unierechtelijke rechtvaardigingsgrond als bedoeld in HvJ EU 18 juni 1991, C-60/89, ERT, zodat in zoverre sprake is van uitvoering van Unierecht (artikel 51 Handvest).

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 156 kB)