Ontwerpbesluit houdende een aanpassing van het Waterbesluit met het oog op de implementatie en de uitvoering van de Kaderrichtlijn mariene strategie, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 15 maart 2010, no.10.000642, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende een aanpassing van het Waterbesluit met het oog op de implementatie en de uitvoering van de Kaderrichtlijn mariene strategie, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van de Kaderrichtlijn mariene strategie (hierna: KRM).(zie noot 1) Daartoe wordt de regeling van het nationale waterplan (NWP) en het beheerplan rijkswateren (BPRW) in de Waterwet en het Waterbesluit met een wijziging van het laatste besluit aangevuld.
Ingevolge de KRM(zie noot 2) zullen de lidstaten een mariene strategie (actieplan) moeten ontwikkelen waarin de volgende elementen zijn opgenomen:
- een initiële beoordeling van de huidige milieutoestand;
- een omschrijving van de goede milieutoestand;
- milieudoelen en daarmee samenhangende indicatoren;
- een monitoringsprogramma;
- programma's van maatregelen.
Hieraan is in het ontwerpbesluit uitvoering gegeven door voor te schrijven dat in het NWP voor de mariene wateren een omschrijving wordt gegeven van de goede milieutoestand, de daarop gerichte milieudoelen met bijbehorende indicatoren en het programma van maatregelen.(zie noot 3) In het BPRW zullen aanvullende maatregelen moeten worden opgenomen.(zie noot 4) De uitvoering van een initiële beoordeling en de vaststelling van een monitoringsprogramma worden afzonderlijk aan de ministers opgedragen.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot onder meer de volledigheid van de implementatie. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Resultaatsverplichtingen

a. De KRM stelt volgens artikel 1 een kader vast waarbinnen de lidstaten de nodige maatregelen nemen om uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand van het mariene milieu te bereiken of te behouden.(zie noot 5) Ingevolge artikel 14 van de KRM moet de goede milieutoestand worden behaald tenzij sprake is van de in dat artikel genoemde limitatieve uitzonderingsgronden. Dat geldt ook voor het bereiken van de milieudoelen die de lidstaten ingevolge artikel 5 moeten vaststellen. Uit de artikelen 1, 5 en 14 van de KRM, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat het bereiken van de goede milieutoestand in 2020 en het bereiken van de daarvoor vastgestelde milieudoelen resultaatsverplichtingen zijn. De nota van toelichting is op dit punt niet duidelijk. Het verplichtende karakter wordt onderkend in de toelichting bij artikel I, onderdeel D. Op bepaalde plaatsen in de algemene toelichting wordt echter uitgegaan van inspanningsverplichtingen.(zie noot 6) Gezien het voorgaande vormt die laatste opvatting naar de mening van de Raad niet een juiste weergave van bovengenoemde verplichtingen.
Hieraan doet niet af dat, zoals ook in paragraaf 2.1 van de toelichting wordt opgemerkt, bij de formulering van de doelen en maatregelen volgens de bijlagen bij de KRM kwalitatief geformuleerde elementen een rol spelen, die niet als grenswaarden kunnen worden betiteld. Het feit dat de richtlijn het opstellen van concrete parameters en maatregelen aan de lidstaten laat, neemt naar de mening van de Raad niet weg dat behoudens toegestane uitzonderingen de eenmaal vastgestelde doelen in 2020 moeten zijn bereikt.
De Raad adviseert de passages van de nota van toelichting waarin wordt gesproken van inspanningsverplichtingen aan te passen.

b. De Raad wijst erop dat de verplichting in artikel 1 van de KRM om uiterlijk 2020 een goede milieutoestand te bereiken of te behouden wel in de toelichting op artikel I, onderdeel D, wordt genoemd maar niet in het ontwerpbesluit is opgenomen.(zie noot 7) Hij adviseert dat alsnog te doen.

2. Uitzonderingen
Artikel 14 van de KRM voorziet in een bijzondere regeling voor de gevallen waarin de milieudoelen of de goede milieutoestand niet in alle opzichten door middel van de genomen maatregelen kunnen worden bereikt of niet binnen het betrokken tijdschema kunnen worden bereikt. Ingevolge de voorlaatste alinea van artikel 14, eerste lid, van de KRM zullen de gevallen duidelijk in het programma van maatregelen moeten worden omschreven. Daarnaast bevat artikel 14 van de KRM een aantal verplichtingen en voorwaarden waaraan bij de toepassing van een uitzondering moet worden voldaan. De toelichting(zie noot 8) gaat daarvan ook uit, maar dit onderdeel van de KRM is niet geïmplementeerd in de voorgestelde aanvulling van de regeling van het NWP en het BPRW in het Waterbesluit.(zie noot 9) De Raad wijst erop dat met de verwijzing in artikel 4.6, tweede lid, onderdeel b en - indirect - in artikel 4.16, eerste lid, onderdeel c, naar artikel 13, eerste lid, van de KRM niet is vastgelegd welke uitzonderingsmogelijkheden er kunnen zijn en welke verplichtingen en voorwaarden daarbij in acht moeten worden genomen. De Raad adviseert artikel 14 van de KRM alsnog in het Waterbesluit te implementeren, evenals dat destijds is geschied ten aanzien van de uitzonderingsmogelijkheden in de Kaderrichtlijn water(zie noot 10) (hierna: KRW) in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009.

3. Andere opmerkingen over de implementatie

a. In aansluiting op de bestaande implementatietechniek in de waterwetgeving, wordt in het ontwerpbesluit veel verwezen naar de te implementeren bepalingen van de KRM. Daarbij wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de constructie waarin voor de regeling van een onderdeel van de mariene strategie wordt verwezen naar dat onderdeel "als bedoeld" in de desbetreffende regeling in de richtlijn. Het is, evenals dat destijds bij de KRW is geschied(zie noot 11), niet alleen een verwijzing ter bepaling van een begrip, maar ook voor de normering van het desbetreffende instrument, zoals die in de richtlijn wordt gegeven. De Raad wijst erop dat de toepassing van deze verwijzingstechniek niet mag leiden tot onvolledige implementatie. De verwijzing naar normen in een te implementeren Europese richtlijn door middel van de formuleringen "bedoeld" of "als bedoeld" zal sluitend moeten zijn. Hieraan wordt naar de mening van de Raad in twee artikelen niet voldaan. Met de formulering "het programma van maatregelen, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de kaderrichtlijn mariene strategie" in artikel 4.6, tweede lid, onderdeel b, en de verwijzing daarnaar in artikel 4.16, eerste lid, onderdeel c, wordt niet tevens verwezen naar de normering van het programma van maatregelen in het tweede tot en met vierde lid en zevende en achtste lid van artikel 13 van de KRM. Verder is verzuimd om in de regeling van de eerste initiële beoordeling in artikel 8.1a, eerste lid, door middel van de tussenverwijzing naar artikel 4.3, eerste lid, onderdeel c, onder 1˚, tevens te verwijzen naar de instructies die voor de initiële beoordeling worden gegeven in artikel 8, tweede en derde lid, van de KRM.
De Raad adviseert de genoemde bepalingen aan te passen.

b. Onduidelijk is hoe artikel 2, tweede lid, van de KRM wordt geïmplementeerd.(zie noot 12) Het gaat hier om activiteiten die uitsluitend de landsverdediging of de nationale veiligheid dienen, waarop de richtlijn niet van toepassing is, maar ten aanzien waarvan wel wordt bepaald dat de lidstaten er naar dienen te streven dat deze worden verricht op een wijze die verenigbaar is met de doelstellingen van de richtlijn, voor zover zulks redelijk en uitvoerbaar is. De Raad adviseert hierop in te gaan in de nota van toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

c. Ingevolge artikel 6 van de KRM zullen de lidstaten met het oog op de regionale samenwerking bij de mariene strategie voor zover passend en uitvoerbaar, gebruik moeten maken van bestaande regionale institutionele samenwerkingsstructuren, waaronder de uit hoofde van de regionale zeeverdragen opgerichte structuren. In het ontwerpbesluit wordt hieraan uitvoering gegeven in artikel I, onderdeel C (wijziging artikel 4.4, onderdeel d, van het Waterbesluit). Bij de voorbereiding van het NWP zal geraadpleegd moeten worden met de bevoegde autoriteiten van de staten die partij zijn bij het "Verdrag".(zie noot 13) Dat verdrag is reeds gedefinieerd in het Waterbesluit.
De aanpassing van de raadpleegverplichting in artikel 4.4, onderdeel d, heeft betrekking op de onderdelen van de mariene strategie die in het NWP zullen worden vastgelegd. Dat zijn volgens artikel 4.6, tweede lid, de omschrijvingen van de goede milieutoestand, de milieudoelen en bijbehorende indicatoren en het programma van maatregelen. Waar het gaat om de niet in het NWP opgenomen onderdelen, de initiële beoordeling en de monitoringsprogramma's, zal de verplichting tot raadpleging moeten worden opgenomen in de regeling van die onderdelen in het ontwerpbesluit. Daarin is echter niet voorzien. Ook ontbreekt een bepaling van die strekking in de regeling van het BPRW.
De Raad adviseert het ontwerpbesluit aan te vullen.

d. Artikel 5, tweede lid, onderdeel b, en artikel 13, tiende lid, van de KRM bevatten termijnstellingen voor de eerste vaststelling van het programma van maatregelen en de datum waarop dat programma dient te worden toegepast en operationeel dient te zijn. Die zijn niet opgenomen in het ontwerpbesluit. De Raad adviseert hierin alsnog te voorzien.

e. De initiële beoordeling en het vaststellen van een monitoringsprogramma zijn niet zelfstandig in het ontwerpbesluit geregeld. Volstaan wordt met de regeling van de terinzagelegging van de samenvatting van deze onderdelen van de mariene strategie bij de voorbereiding van het NWP in artikel 4.3, eerste lid, onderdeel c, en de termijnstelling voor de eerste initiële beoordeling en het eerste monitoringsprogramma in artikel 8.1a, eerste en derde lid.(zie noot 14) Aldus worden de artikelen 8 (initiële beoordeling) en 11 (monitoringsprogramma) van de KRM niet volledig geïmplementeerd. Met het oog daarop adviseert de Raad de initiële beoordeling en het vaststellen van het monitoringsprogramma zelfstandig in het ontwerpbesluit te regelen.

f. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de KRM dienen van alle onderdelen van de mariene strategie samenvattingen bekend gemaakt te worden aan het publiek en dient het publiek de gelegenheid te worden geboden om commentaar te geven. Hetzelfde geldt voor actualiseringen.
Volgens de toelichting op artikel I, onderdeel B, ligt het niet in de rede een aparte samenvatting van het programma van maatregelen ter inzage te leggen omdat de inspraakprocedure op het NWP en het BPRW al via artikel 4.1 van het Waterbesluit verloopt. Naar de mening van de Raad wordt in deze benadering voorbijgegaan aan het feit dat met het maken van een samenvatting de inhoud van de mariene strategie voor het publiek toegankelijker wordt gemaakt.
De Raad adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no.W09.10.0082/IV met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Ontwerpbesluit
- In artikel 4.6, derde lid (nieuw) naast de verwijzing naar de doelstellingen in het eerste lid, verwijzen naar de milieudoelen als bedoeld in het tweede lid.
- In artikel 4.6a telkens "onderdeel e" vervangen door: onderdeel c.
- In artikel 8.1a "artikel 4.3, eerste lid, onderdeel e" telkens vervangen door: artikel 4.3, eerste lid, onderdeel c.
- Artikel 8a van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water is inmiddels vervallen op 17 maart 2010 (naar aanleiding van de toelichting op artikel I, onderdeel E).

Transponeringstabel
- Bij artikel 5, eerste lid: in plaats van naar artikel 4.15 verwijzen naar artikel 4.16, eerste lid, onderdeel c.
- De verwijzing bij artikel 5, tweede lid, naar artikel 4.6, vijfde lid vervangen door een verwijzing naar artikel 4.6, tweede en derde lid.
- De verwijzing bij artikel 6 naar artikel 4.15, derde lid, is een loze verwijzing. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar artikel 4.15, derde lid, bij artikel 8, derde lid. Alsnog een artikel 4.15, derde lid, in het ontwerpbesluit opnemen of de verwijzingen aanpassen.
- Bij artikel 13, zevende en achtste lid, de verwijzing naar artikel 8.1a, vierde lid, schrappen.
- Bij artikel 19, tweede lid, de verwijzing naar artikel 4.4 vervangen door de verwijzing naar artikel 4.3, eerste lid, onderdeel c, en vierde lid.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 augustus 2010

De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot onder meer de volledigheid van de implementatie.

1. Resultaatsverplichtingen

a. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State is de formulering van artikel 4.6, tweede lid, onderdeel b, aangepast in die zin dat daarin nu expliciet wordt verwezen naar de eisen van de artikelen 13 en 14 van de kaderrichtlijn mariene strategie (KRM). Daarnaast zijn de passages in de nota van toelichting waarin wordt gesproken van de inspanningsverplichting om de goede milieutoestand te bereiken aangepast, waarbij meer is aangesloten bij de tekst van de richtlijn.

b. De Raad mist een bepaling in het ontwerpbesluit die de verplichting uit artikel 1 KRM implementeert om de goede milieutoestand uiterlijk in 2020 te bereiken en te behouden. Naar aanleiding van deze opmerking is een bepaling in artikel 8.1a, tweede lid, van het Waterbesluit opgenomen die stelt dat de goede milieutoestand in 2020 moet zijn bereikt, onverminderd de uitzonderingsgronden uit artikel 14 van de KRM (zoals overmacht en natuurlijke oorzaken). Het behouden van de goede milieutoestand is niet als verplichting geïmplementeerd omdat de vastgestelde milieutoestand elke zes jaar wordt geactualiseerd. Wanneer er in de toekomst een ambitieuzere goede milieutoestand wordt vastgesteld, zal deze opnieuw moeten worden bereikt. In artikel 13, eerste lid, van de KRM (geïmplementeerd in artikel 4.6, tweede lid, onderdeel b, van het Waterbesluit) wordt aan het programma van maatregelen reeds de eis gesteld dat dit programma gericht moet zijn op het bereiken en behouden van een goede milieutoestand. Daarmee wordt gewaarborgd dat via het programma van maatregelen de doelstelling van het bereiken en behouden van de goede milieutoestand uit artikel 1 blijvend tot uiting komt.

2. Uitzonderingen
De Raad heeft geadviseerd de uitzonderingsgevallen uit artikel 14 van de KRM alsnog in het Waterbesluit te implementeren. Aan deze aanbeveling is gevolg gegeven door in artikel 4.6, tweede lid, onderdeel b, van het Waterbesluit een expliciete verwijzing op te nemen naar de eisen die in de artikelen 13 en 14 van de KRM worden gesteld aan het programma van maatregelen. De aangewezen uitzonderingsgevallen worden opgenomen in het programma van maatregelen met, indien mogelijk, de ad-hocmaatregelen die al daarin geïntegreerd kunnen worden.

3. Andere opmerkingen over de implementatie

a. De Raad merkt op dat de implementatie door verwijzing naar de richtlijn niet geheel sluitend is. Er werd in twee artikelen niet verwezen naar de eisen die werden gesteld aan het programma van maatregelen en de initiële beoordeling. Naar aanleiding van deze opmerking is het ontwerpbesluit aangepast door in de artikelen 4.3, eerste lid, en 4.6, tweede lid, ook te verwijzen naar de in de richtlijn gestelde eisen aan die onderdelen van de mariene strategie.

b. De Raad achtte het onduidelijk hoe artikel 2, tweede lid, van de KRM in het ontwerpbesluit werd geïmplementeerd. Hierin worden activiteiten die uitsluitend worden uitgevoerd met betrekking tot de nationale veiligheid of de landsverdediging uitgezonderd van de toepassing van de KRM. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de toelichting nader ingegaan op het toepassingsgebied van de richtlijn. Naast het geografische toepassingsgebied wordt ook ingegaan op de uitzondering inzake de eerder genoemde activiteiten.

c en e. De Raad merkt op dat de verplichting tot raadpleging van de staten die partij zijn bij het Verdrag(zie noot 15) uit artikel 4.4, onderdeel d, van het Waterbesluit zich niet uitstrekt tot de initiële beoordeling en het monitoringsprogramma omdat zij geen onderdeel uitmaken van het nationale waterplan (NWP). Tevens ontbrak een verplichting tot raadpleging van de staten die partij zijn bij het Verdrag voor het beheerplan voor de rijkswateren (BPRW). Ten behoeve van de raadpleging op de initiële beoordeling en het monitoringsprogramma zijn deze twee onderdelen van de mariene strategie ingevoegd in artikel 4.3, tweede lid, van het Waterbesluit. Hierdoor zijn deze onderdelen zelfstandig opgenomen in het ontwerpbesluit. Zij worden nu tegelijk met het NWP ter inzage gelegd. Hierdoor wordt tevens raadpleging op deze stukken ex artikel 4.4 van het Waterbesluit mogelijk. In de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel C is aangegeven dat de raadpleging die ter voorbereiding van het NWP geschiedt zich mede uitstrekt tot de documenten die ten behoeve van het opstellen van dat plan afzonderlijk worden vastgesteld (bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van het Waterbesluit).
Daarnaast is een bepaling opgenomen in artikel 4.15 van het Waterbesluit, waarmee geregeld wordt dat de minister de lidstaten van het Verdrag raadpleegt met betrekking tot de maatregelen die worden opgenomen in het BPRW.
Ten slotte zijn mede naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad de bepalingen, die regelen dat organisaties en overlegstructuren worden aangewezen die bij de voorbereiding van het NWP en het BPRW worden geraadpleegd, nader geclausuleerd tot de onderdelen van de mariene strategie. De bepalingen in het ontwerpbesluit waren wat te algemeen geformuleerd. De bepalingen waren enkel bedoeld ter implementatie van artikel 19, eerste lid, van de KRM dat stelt dat partijen tijdig en daadwerkelijk de kans moeten krijgen om bij de uitvoering van die richtlijn betrokken te zijn.

d. De opmerking van de Raad om de termijnstelling en de operationalisering van het programma van maatregelen op te nemen in het ontwerpbesluit is niet overgenomen. Artikel 13, tiende lid, is reeds voldoende geïmplementeerd in artikel 4.6, vijfde lid. Het programma van maatregelen moet 2015 worden vastgesteld. Dit valt samen met de eerste herziening ex artikel 4.8 van de Waterwet van het nationale waterplan waarin het programma direct wordt opgenomen. Eén jaar daarna volgt de operationalisering van de maatregelen.

f. Ten slotte wordt conform de opmerking van de Raad met betrekking tot de implementatie van de publieksparticipatie ex artikel 19, tweede lid, van de KRM, een samenvatting van het programma van maatregelen ter inzage gelegd. Burgers kunnen in 2015 direct inspreken op het nationale waterplan waar het programma deel vanuit maakt, maar vanwege de toegankelijkheid voor de burger en de één op één implementatie van artikel 19, tweede lid, onderdeel d, van de kaderrichtlijn, wordt voor de vaststelling van het plan een samenvatting ter inzage gelegd. Dit is geregeld in artikel 4.3, eerste lid, onderdeel c, onder 5°.

4. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Raad ten aanzien van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn overgenomen. Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog enkele redactionele wijzigingen door te voeren.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Verkeer en Waterstaat

---

(1) Richtlijn nr. 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu (PbEU L 164).
(2) Artikel 5, tweede lid.
(3) Artikel 4.6, tweede lid (artikel I, onderdeel D).
(4) Artikel 4.16, eerste lid, onderdeel c (artikel I, onderdeel G).
(5) Zie ook overweging 29 van de preambule.
(6) Paragraaf 2 (inleidend gedeelte) en paragraaf 2.1.
(7) Uit de transponeringstabel kan worden opgemaakt dat de regering van mening is dat die termijnstelling naar zijn aard geen implementatie behoeft.
(8) Paragraaf 2.3.
(9) Volgens de transponeringstabel behoeft artikel 14 van de KRM naar zijn aard geen implementatie.
(10) Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, Pb. 2000, L 327/1.
(11) Vergelijk artikel 4.6, eerste lid, onderdelen a, b en c van het Waterbesluit.
(12) Volgens de transponeringstabel behoeft artikel 2, tweede lid, naar zijn aard geen implementatie.
(13) Het op 22 september 1992 te Parijs tot stand gekomen Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (Trb. 1993, 16) (OSPAR-verdrag).
(14) Artikel I, onderdeel H.
(15) Gedefinieerd in artikel 1.1 van het Waterbesluit.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (doc, 132 kB)