Ontwerpbesluit houdende regels ter uitvoering van de Crisis- en herstelwet, eerste tranche (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 23 juni 2010, no.10.001751, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, mede namens de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Justitie, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeer en de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels ter uitvoering van de Crisis- en herstelwet, eerste tranche (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft uitvoering aan de Crisis- en herstelwet (Chw). De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot fasering en afwijking in het kader van ontwikkelingsgebieden, alsook met betrekking tot voorgestelde bepalingen over planschade- en nadeelcompensatiebesluiten en rechtsmiddelenclausules. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Ontwikkelingsgebieden en fasering
Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van de Chw kunnen bij algemene maatregel van bestuur bij wijze van experiment gebieden, zijnde bestaand stedelijk gebied of bestaand bedrijventerrein, voor de duur van ten hoogste tien jaar worden aangewezen als ontwikkelingsgebied, indien dat met het oog op het versterken van de duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied bijzonder aangewezen is.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de Chw stelt de gemeenteraad voor een ontwikkelingsgebied een gebiedsontwikkelingsplan vast dat is gericht op een optimalisering van de milieugebruiksruimte met het oog op het versterken van een duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied in samenhang met het tot stand brengen van een goede milieukwaliteit.(zie noot 1)

Artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit voorziet in de aanwijzing van de bedoelde ontwikkelingsgebieden, die in een aantal bij het besluit behorende kaartbijlagen zijn aangegeven. Met betrekking tot deze aanwijzing wordt in de toelichting gesteld dat, gelet op de grootte van de aangewezen gebieden en de gefaseerde ontwikkeling van delen van die gebieden, het nodig kan zijn om onder de werking van één gebiedsontwikkelingsplan de planvorming per deelgebied aan te pakken.(zie noot 2)

In het kader van de voorhangprocedure is van de zijde van de Tweede Kamer der Staten-generaal de vraag gesteld hoe gefaseerde planvorming per deelgebied zich verhoudt met artikel 2.3 van de Chw. In antwoord daarop heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zich op het volgende standpunt gesteld:
"Het gebied dat wordt aangewezen als ontwikkelingsgebied moet zowel de hinderveroorzakende bedrijven als de gewenste ontwikkeling omvatten. Het ligt daarom voor de hand dat deze gebieden groot in omvang zijn. Het wordt mogelijk gemaakt voor deelgebieden het gebiedsontwikkelingsplan toe te voegen aan het bestemmingsplan. Een gebiedsontwikkelingsplan is op uitvoering gericht. De precieze aanpak zal per aangewezen gebied verschillen."(zie noot 3)

De Raad merkt het volgende op. Artikel 2.3, tweede lid, onderdeel d, van de Chw maakt een gefaseerde tenuitvoerlegging van voorgenomen projecten, maatregelen en werken binnen een ontwikkelingsgebied mogelijk. De Raad onderkent de behoefte om bij grotere gebieden niet alleen de planuitvoering maar ook de vaststelling van het gebiedsontwikkelingsplan, het bestemmingsplan en het exploitatieplan zelf te kunnen faseren. Door het aannemen van het amendement Wiegman-van Meppelen Scheppink - Samsom voorziet artikel 2.3 van de Chw ten aanzien van de vaststelling van die plannen echter niet meer in de mogelijkheid van fasering.(zie noot 4) De Raad wijst er in dit verband op dat ingevolge artikel 2.3, eerste lid, tweede volzin, van de Chw het bestemmingsplan en het exploitatieplan overeenkomstig het gebiedsontwikkelingsplan gewijzigd worden en tegelijkertijd met dat plan vastgesteld worden. Bovendien worden ingevolge artikel 2.3, vierde lid, van de Chw het bestemmingsplan, het exploitatieplan en het gebiedsontwikkelingsplan voor de behandeling en uitspraak op het beroep aangemerkt als één besluit.
De Raad adviseert de toelichting in het licht van het voorgaande aan te passen en tot uitdrukking te brengen dat gefaseerde vaststelling van de genoemde plannen niet mogelijk is.

2. Ontwikkelingsgebieden en afwijking
Volgens de memorie van toelichting bij de Chw behelst de regeling van de ontwikkelingsgebieden een experiment met het vergroten van de bestuurlijke manoeuvreerruimte. In het ontwikkelingsplan geeft het lokale bestuur aan hoe milieuruimte vrijgemaakt wordt voor maatschappelijk gewenste ontwikkelingen.(zie noot 5) Met het oog op de vergroting van de bestuurlijke manoeuvreerruimte voorziet artikel 2.3, vijfde lid, van de Chw in de mogelijkheid dat maatregelen en werken voor zover nodig worden uitgevoerd in afwijking van bij algemene maatregel van bestuur aangegeven bepalingen.(zie noot 6)

De nota van toelichting veronderstelt dat tijdelijke afwijking van milieunormen bij de uitvoering van het gebiedsontwikkelingsplan mogelijk is.(zie noot 7) Het ontwerpbesluit voorziet echter niet in de aanwijzing van bepalingen waarvan kan worden afgeweken als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, van de Chw. Nu tijdelijke afwijking niet mogelijk is zonder die aanwijzing, adviseert de Raad het ontwerpbesluit daarmee aan te vullen.

3. Planschade en nadeelcompensatie
Ingevolge artikel 10 van het ontwerpbesluit worden onder besluiten als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onderdelen a en b, van de Chw in ieder geval niet verstaan besluiten omtrent planschade en nadeelcompensatie.
Volgens de nota van toelichting vallen planschade- en nadeelcompensatiebesluiten wat hun strekking betreft binnen het bereik van de Chw en is het uit een oogpunt van uitvoerbaarheid, vooral voor de rechterlijke macht, gewenst te bepalen dat zij daarbuiten vallen.

De onderdelen a en b van artikel 1.1, eerste lid, van de Chw bepalen mede het toepassingsbereik van hoofdstuk 1 van die wet dat bijzondere bepalingen voor projecten bevat.(zie noot 8) Samengevat betreffen deze onderdelen besluiten die vereist zijn voor de ontwikkeling of verwezenlijking van projecten. Naar het oordeel van de Raad behoren planschade- en nadeelcompensatiebesluiten niet tot de categorie besluiten die noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling of verwezenlijking van projecten, zodat zij niet onder artikel 1.1, eerste lid, onderdelen a en b, van de Chw vallen. Gelet hierop, ontbreekt de noodzaak voor de in artikel 10 van het ontwerpbesluit voorgestelde uitzonderingsbepaling.

De Raad wijst in dat verband bovendien op het volgende. Het ontwerpbesluit gaat ervan uit dat er wel een noodzaak bestaat om planschade- en nadeelcompensatiebesluiten expliciet uit te zonderen van de reikwijdte van artikel 1.1, eerste lid, onderdelen a en b, van de Chw. Met andere woorden, artikel 10 van het ontwerpbesluit beoogt de reikwijdte van artikel 1.1, eerste lid, onderdelen a en b, van de Chw in te perken en behelst in zoverre een afwijking van de Chw. De Chw biedt daarvoor geen wettelijke grondslag. Weliswaar kunnen ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, van de Chw bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gegeven gericht op een goede uitvoering van de Chw, maar deze bepaling maakt daarmee geen afwijking van de Chw mogelijk.

Gelet op het voorgaande, adviseert de Raad artikel 10 van het ontwerpbesluit te schrappen.

4. Rechtsmiddelenclausules
Met betrekking tot alle in artikel 1.1 van de Chw bedoelde besluiten zijn één of meer procesrechtelijke bepalingen van de Chw van toepassing op de behandeling van beroepen en hoger beroepen. Volgens de toelichting is in de praktijk niet altijd meteen duidelijk of een besluit berust op de Chw, terwijl deze duidelijkheid voor rechters, bestuursorganen en belanghebbenden wel van groot belang is.(zie noot 9) In aanvulling op voorlichtingsactiviteiten over de toepassing van de Chw is het volgens de toelichting gewenst dat bij de kennisgeving van zogenoemde Chw-besluiten een specifieke rechtsmiddelenclausule wordt opgenomen. De voorgestelde artikelen 11 en 12 stellen deze rechtsmiddelenclausule verplicht.

De Raad onderschrijft het belang van goede rechtsmiddelenclausules. Hij mist in de toelichting echter aandacht voor de situatie dat een bestuursorgaan bij de kennisgeving van een Chw-besluit een onjuiste rechtsmiddelenclausule opneemt en geen melding maakt van de Chw-status van het besluit. Dit kan er bijvoorbeeld toe leiden dat een pro forma-beroep wordt ingesteld en, in strijd met artikel 1.6a van de Chw, eerst na afloop van de beroepstermijn de beroepsgronden worden aangevoerd. Onduidelijk is, of in zo'n geval het beroep niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard. De Raad merkt in dit kader op dat in situaties als deze betoogd kan worden dat de indiener er op basis van de rechtsmiddelenclausule redelijkerwijs van mocht uitgaan dat het indienen van een pro forma beroep mogelijk was. Ten einde deze onduidelijkheid weg te nemen verdient het aanbeveling in de Chw een bepaling op te nemen die ertoe strekt dat beroepen niet op grond van hun pro formakarakter niet-ontvankelijk worden verklaard, wanneer beroepsgerechtigden uit de rechtsmiddelenclausule niet kunnen afleiden dat buiten de beroepstermijn geen beroepsgronden mogen worden aangevoerd.
De Raad adviseert de Chw op dit punt aan te vullen.

5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no.W01.10.0253/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In artikel 3, vierde lid, en in artikel 5, derde lid, de zinsnede "voor het bouwen of in werking hebben" vervangen door: voor het in werking hebben. Paragraaf 3.2.3 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer geeft geen regels voor het bouwen van windturbines.
- In artikel 7, eerste lid, de woorden"te adviseren of" vervangen door: te adviseren over de vragen in hoeverre.
- In artikel 11, eerste lid, en artikel 12, eerste lid, tot uitdrukking brengen dat, voor zover van toepassing, het project dat het betrokken besluit tot Chw-besluit maakt, in de rechtsmiddelenclausule wordt vermeld, alsook dat op beroepen de versnelde behandeling van toepassing is.
- In bijlage 2 (kaart Spoorzone Deventer) en bijlage 3 (kaart Spoorzone Zwolle) de begrenzing van de ontwikkelingsgebieden duidelijk weergeven.
- In bijlage 5 (kaart FlorijnAs te Assen) de begrenzing van het project en de afzonderlijke deelgebieden duidelijk weergeven.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 9 juli 2010

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met zijn advies rekening zal zijn gehouden.

1. Ontwikkelingsgebieden en fasering
De nota van toelichting is aangepast in de door de Raad aangegeven zin.

2. Ontwikkelingsgebieden en afwijking
Omdat op dit moment onvoldoende inzicht bestaat voor welke bepalingen in het kader van de aanwijzing als ontwikkelingsgebied afwijking aan de orde kan zijn, is vooralsnog geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid, bedoeld in art. 2.3, vijfde lid van de Crisis- en herstelwet. Bij een volgende tranche van het besluit kan dit wel het geval zijn. De nota van toelichting is in deze zin aangepast.

3. Planschade en nadeelcompensatie
Het advies van de Raad om artikel 10 van liet ontwerpbesluit te schrappen is niet overgenomen. Wel is de nota van toelichting op dit punt verder uitgewerkt in navolgende zin. Besluiten omtrent planschade en nadeelcompensatie in de zin van de Wet op de ruimtelijke ordening vallen strikt genomen niet binnen het bereik van de Crisis- en herstelwet, omdat zij in beginsel niet noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling of verwezenlijking van Crisis- en herstelwetprojecten. Gelet echter op de in artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, van de Crisis- en herstelwet genoemde goede uitvoering van de wet, is om misverstanden te voorkomen en met het oog op de uitvoerbaarheid voor met name de rechterlijke macht, in artikel 10 bepaald dat dergelijke besluiten buiten het bereik vallen van artikel 1.1, eerste lid, onderdelen a en b, van de Crisis- en herstelwet.

4. Rechtsmiddelenclausule
Na ampel beraad is niet overgenomen de aanbeveling van de Raad om in de Crisis- en herstelwet een bepaling op te nemen die ertoe strekt een beroep niet op grond van zijn proformakarakter niet-ontvankelijk te verklaren, wanneer een beroepsgerechtigde uit de rechtsmiddelenclausule niet kan afleiden dat buiten de beroepstermijn geen beroepsgronden mogen worden aangevoerd. Gelet op de duidelijke lijn in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbenden voorop staat, heeft zo'n bepaling geen bijzondere toegevoegde waarde. Dit klemt temeer nu het instellen van een proformaberoep in de praktijk vooral gedaan wordt door professionele juridische dienstverleners.

Redactionele kanttekeningen
De redactionele opmerkingen van de Raad zijn overgenomen met uitzondering van die onder het derde gedachtestreepje. Naar onze mening is het niet nodig om in rechtsmiddelenclausule ook het project of de categorie van projecten expliciet te noemen. Met de enkele vermelding dat de Crisis- en herstelwet van toepassing is, wordt voldoende duidelijk gemaakt dat het besluit genoemd of bedoeld wordt in Bijlage 1 of Bijlage II van de Crisis- en herstelwet. Dat de versnelde behandeling van toepassing is, lijkt ons niet van belang voor mogelijke appellanten. Veelal is in de toelichting bij het betreffende besluit al een paragraaf opgenomen waarin ingegaan wordt op de betekenis van de Crisis- en herstelwet voor de behandeling van de beroepen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de regeling voor mini-windturbines (artikel 3) meer toe te spitsen op de in voorbereiding zijnde regeling voor windturbines (aanvulling Besluit algemene regels voor inrichtingen).

Ik moge U hierbij, mede namens de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Justitie, en in overeenstemming met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeer en de minister van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister-President, Minister van Algemene Zaken

---

(1) Ingevolge artikel 2.1, onderdeel a, van de Chw wordt onder milieugebruiksruimte verstaan de binnen een ontwikkelingsgebied aanwezige marge tussen de bestaande milieukwaliteit en de voor dat gebied geldende milieunormen, die kan worden benut voor milieubelastende activiteiten.
(2) Nota van toelichting, Toelichting artikelen, artikel 2.
(3) Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 143.
(4) Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 40.
(5) Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 12.
(6) Artikel 2.3, vijfde lid, van de Chw luidt als volgt:
Indien voor de uitvoering van maatregelen of werken als bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, enig besluit is vereist, kunnen burgemeester en wethouders, met inachtneming van desbetreffende bindende besluiten van de Raad van de Europese Unie, van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, dat besluit nemen, mits het gebiedsontwikkelingsplan waarin de maatregel of werken zijn opgenomen onherroepelijk is geworden en voor zover nodig in afwijking van bij algemene maatregel van bestuur aangegeven bepalingen bij of krachtens:
a. de Flora- en faunawet;
b. de Natuurbeschermingswet 1998;
c. de Ontgrondingenwet;
d. de Wet ammoniak en veehouderij
e. de Wet bodembescherming;
f. de Wet geluidhinder;
g. de Wet geurhinder en veehouderij;
h. de Wet inzake de luchtverontreiniging;
i. de Wet milieubeheer met uitzondering van artikel 5.2b en titel 5.2,
met dien verstande dat na vaststelling van het plan uiterlijk na tien jaar alsnog wordt voldaan aan de bij of krachtens de wet gestelde milieukwaliteitsnormen. Indien er na deze periode niet wordt voldaan aan een milieukwaliteitsnorm geven burgemeester en wethouders aan op welke wijze alsnog aan die norm zal worden voldaan. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de maximale afwijking van milieukwaliteitsnormen.
(7) Nota van toelichting, Toelichting artikelen, artikel 2, ontwikkelingsgebied Zaanstad Midden.
(8) Artikel 1.1, eerste lid, van de Chw luidt als volgt:
1. Afdeling 2 is van toepassing op:
a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten;
b. gebiedsontwikkelingsplannen als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, alsmede de voor de uitvoering van de projecten waarop die gebiedsontwikkelingsplannen betrekking hebben vereiste besluiten en de voor de uitvoering van maatregelen of werken als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onderdelen b en c, vereiste besluiten, en
c. projectuitvoeringsbesluiten als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid.
(9) Nota van toelichting, Toelichting artikelen, artikelen 11 en 12.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (doc, 7.8 MB)

---