Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg in verband met de invoering van een nieuw financieringsstelsel, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 10 juni 2009, no.09.001527, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Jeugd en Gezin, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg in verband met de invoering van een nieuw financieringsstelsel, met nota van toelichting.

Het budget dat de provincies ontvangen voor jeugdzorg wordt nu nog gebaseerd op de in het verleden toegekende budgetten en de omvang van de wachtlijsten; het voorstel houdt in dat het budget berekend zal worden op basis van een prognose van de vraag naar jeugdzorg en de ontwikkeling van de prijzen. De financiering van de onderdelen jeugdbescherming en reclassering valt buiten de nieuwe financieringssystematiek. Verder zal het bureau jeugdzorg in het indicatiebesluit niet langer vaststellen hoeveel uren per dag, week of maand aan zorg zullen worden verleend; dit wordt overgelaten aan de zorgaanbieder.

De Raad van State stelt de vraag of invoering van een nieuw, complex financieringsstelsel thans opportuun is: het nieuwe stelsel kan pas in 2011 functioneren, terwijl de Wet op de Jeugdzorg voor die tijd zal worden geëvalueerd. Bovendien is de oorzaak van de wachtlijstproblematiek niet gelegen in de financiering, nu er telkens meer middelen ter beschikking zijn gesteld zonder dat dat voldoende resultaat oplevert. Voorts constateert hij dat de politieke verantwoordelijkheid voor de financiering van de jeugdzorg feitelijk in sterke mate in handen wordt gelegd van niet-politieke organen. Hij is van oordeel dat het ontwerpbesluit in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1. Opportuniteit

a. In het ontwerpbesluit wordt een nieuwe wijze van financiering voorgesteld voor de provinciale jeugdzorg. Het nieuwe systeem moet voor de eerste keer worden toegepast voor het begrotingsjaar 2010; in het najaar van 2009 moet de nieuwe procedure van start gaan.(zie noot 1) Het gaat om een ingewikkeld en veeleisend systeem, waarin in twee schakels aan de Minister wordt geadviseerd: het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) adviseert aan de Commissie Financiering Jeugdzorg (CFJ), die weer adviseert aan het zogeheten Bestuurlijk Overleg tussen de Minister en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Het SCP moet de modellen ten behoeve van de advisering nog ontwikkelen, waarvoor aanzienlijke investeringen in de informatievoorziening nodig zijn. Zo zijn bevolkingsonderzoeken noodzakelijk met kenmerken van de potentiële vragers en gebruikers.(zie noot 2) Dit is geen sinecure, zo constateert ook de CFJ. De modellen van het SCP zijn thans nog niet gereed; het lijkt onwaarschijnlijk dat ze al in het najaar gebruikt kunnen worden bij het voorbereiden van het budget voor 2010. Realistischer lijkt het om er vanuit te gaan dat het nieuwe systeem op zijn vroegst in 2011 zal worden gebruikt. De minister heeft dit met zoveel woorden onderkend, waar hij sprak van een "groeimodel".(zie noot 3)
Het voorgaande roept de vraag op of het verstandig is het nieuwe financieringssysteem op zo korte termijn vast te leggen. Voor het antwoord op die vraag is van belang dat de Wet op de jeugdzorg in januari 2005 in werking is getreden en thans wordt geëvalueerd. De evaluatie zal eind oktober van dit jaar gereed zijn. In de evaluatie worden de resultaten van de wet getoetst aan de oorspronkelijke doelstellingen.(zie noot 4) Van belang is verder dat in het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten is afgesproken dat het kabinet een besluit zal nemen over de overheveling van delen van de ambulante provinciaal gefinancierde jeugdzorg naar gemeenten. In het bestuursakkoord wordt gesteld dat afstemming van het jeugdbeleid tussen provincies en gemeenten onvoldoende is. Het kabinet en de VNG hebben afgesproken medio 2009 te zullen bezien of nadere afspraken over de stroomlijning van de jeugdzorgketen noodzakelijk zijn.(zie noot 5)
In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de evaluatie noch aan de afspraken die gemaakt zijn in het bestuursakkoord. De Raad onderkent de urgentie van het bestrijden van de wachtlijsten. Daartegenover staat dat het thans, vooruitlopend op de afspraken tussen Rijk en gemeenten en op de evaluatie, niet het geschikte moment is om de financiering zo ingrijpend te wijzigen als wordt voorgesteld. Het SCP kan, ook zonder wijziging van het financieringsstelsel, verder werken aan de ontwikkeling van een nieuw financieringsmodel, zodat dit beschikbaar zal zijn indien uit de evaluatie blijkt dat aan zo’n model behoefte is. Volstaan zou kunnen worden met het overnemen van het bestaande stelsel uit het Tijdelijk besluit uitkeringen jeugdzorg.
Mede bezien in het licht van het streven naar soberheid in wetgeving adviseert de Raad het ontwerpbesluit nader te bezien.

b. Volgens de toelichting is wijziging van de bestaande financieringssystematiek wenselijk, omdat de afgelopen jaren het toegekende budget diverse keren ontoereikend was en opgehoogd moest worden, onder andere vanwege het oplopen van wachtlijsten.(zie noot 6)
De Minister heeft op 13 augustus de laatste cijfers over de ontwikkeling van de wachtlijsten aan de Tweede Kamer gestuurd. Daaruit blijkt dat de wachtlijsten tussen 1 april en 1 juli van dit jaar licht zijn gestegen. Daardoor wordt het onwaarschijnlijk dat de wachtlijsten aan het eind van dit jaar zullen zijn weggewerkt, ondanks het extra budget van 115 miljoen dat in augustus 2008 ter beschikking is gesteld om dat doel te bereiken. Het beeld loopt overigens per provincie sterk uiteen.(zie noot 7)
De Raad constateert dat de hardnekkigheid van de wachtlijstenproblematiek kennelijk niet primair wordt veroorzaakt door gebrek aan financiële middelen. Hij is dan ook van oordeel dat daarin geen directe aanleiding is gelegen om het financieringssysteem te wijzigen, ook al omdat die wijziging de nodige inspanningen zal kosten - ook - van de medewerkers van de bureaus voor jeugdzorg, wat ten koste kan gaan van de tijd die zij aan hun eigenlijke taken kunnen besteden.
De Raad adviseert dan ook de invoering van het nieuwe financieringssysteem te heroverwegen.

Onverminderd het vorenstaande merkt de Raad nog het volgende op.

2. Politieke verantwoordelijkheid voor de financiering van de jeugdzorg

a. In het bestaande systeem wordt het budget voor de jeugdzorg berekend op basis van de in het verleden uitgekeerde vergoedingen. Bij de invoering van de Wjz in 2005 hebben het Rijk en het Interprovinciaal Overleg (IPO) afgesproken dat de bekostiging van de provinciale jeugdzorg op een nieuwe leest geschoeid zou worden. Er bleek echter een verschil van inzicht te zijn tussen het IPO en de Minister over de wijze waarop dat gedaan moest worden. Het IPO stond achter de huidige systematiek, maar de Staatssecretaris van VWS meende dat dit systeem een prikkel voor doelmatigheid ontbeerde en dat de kosten onbeheersbaar zouden kunnen worden.
Ter doorbreking van de impasse is in het najaar van 2006 een onafhankelijk adviseur, de heer Kaiser, verzocht om een advies op te stellen over de toekomstige inrichting van het financieringsstelsel voor de provinciale jeugdzorg.(zie noot 8) Dit advies is de basis voor het onderhavige ontwerpbesluit.
In het voorgestelde artikel 73d wordt geregeld dat de Minister voor Jeugd en Gezin en de Minister van Justitie, op basis van een raming van de landelijke behoefte aan jeugdzorg, de hoogte van het budget bepalen. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat zij advies vragen aan een door de Minister voor Jeugd en Gezin in te stellen adviescommissie, alvorens het budget vast te stellen. Met het Instellingsbesluit Commissie Financiering Jeugdzorg - een ministeriële regeling - is daar al op vooruitgelopen.(zie noot 9)
Het nieuwe systeem houdt in dat de CFJ, op basis van de ramingen van het SCP, eens per vier jaar aan het Bestuurlijk Overleg Jeugdzorg (dat bestaat uit de Minister voor Jeugd en Gezin en het IPO) een zwaarwegend advies uitbrengt over het meerjarig budget en over de verdeling van dit budget over de provincies en grootstedelijke regio's. Als vertrekpunt voor het financieel kader geldt dat het kabinet in de rijksbegroting het advies van de CFJ over het meerjarig financieel kader zal volgen.(zie noot 10) Voorts brengt het CFJ jaarlijks, eveneens op basis van ramingen van het SCP, advies uit over de landelijke behoefte aan jeugdzorg en de verdeling over de provincies. Dit advies is zwaarwegend en het Rijk kan alleen beargumenteerd van het advies afwijken.(zie noot 11)
De Raad constateert dat de besluitvorming over de financiering van de jeugdzorg feitelijk in sterke mate in handen wordt gelegd van niet-politieke organen (het SCP en de CFJ). De resultaten daarvan komen in het bestuurlijk overleg tussen de Minister en het IPO aan de orde. In dit langdurige traject is de besluitvorming gedepolitiseerd en wordt nauwelijks traceerbaar waar beslissingen feitelijk zijn bepaald.
Beslissingen over de besteding van overheidsuitgaven hebben een politiek karakter: het is aan politieke organen om de aanspraken op overheidsgelden, inclusief de financiering daarvan, in samenhang te bezien en daarover politieke besluiten te nemen. Ook de weging van informatie die aan die besluitvorming ten grondslag ligt is politiek van karakter, omdat die weging doorgaans niet objectief en waardevrij is. Het SCP zal, zo mag worden aangenomen, zijn ramingen over de groei van de jeugdzorg en de spreiding daarvan in de provincies baseren op de beste wetenschappelijke inzichten, maar ook die inzichten zijn aan onzekerheid onderhevig. Zo zal niet duidelijk zijn in hoeverre historische gegevens kunnen worden geëxtrapoleerd (zoals bij de vraag of sprake is van incidentele of structurele gebeurtenissen); ook over de betekenis van risicofactoren (zoals eenoudergezinnen, etnische achtergrond en opleidingsniveau) zal binnen de wetenschap niet altijd een eensluidend oordeel bestaan. Het verdient in dat verband in ieder geval aanbeveling het SCP te vragen de onzekerheden in de ramingen zoveel mogelijk te benoemen. Dat laat onverlet dat in de praktijk van het politieke debat cijfers van deskundigen vaak een objectieve, absolute betekenis krijgen toegekend die de deskundigen zelf niet beoogd hebben.
De Raad acht het van belang dat politieke keuzes over de prioriteiten in de jeugdzorg niet slechts formeel maar ook feitelijk bij politieke organen blijven, zodat geen afbreuk wordt gedaan aan de politieke verantwoordelijkheid van de begrotingswetgever. Dat betekent dat de Minister de ramingen van het SCP en de adviezen van de CFJ serieus zal moeten nemen, maar dat hij zelf zal moeten beoordelen in hoeverre die ramingen realistisch en betrouwbaar zijn.
De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het Instellingsbesluit aan te passen.

b. De verwachting is dat de nieuwe financieringssystematiek een structurele bijdrage zal leveren aan het terugdringen van de wachtlijsten. De toelichting geeft echter geen beeld van de huidige wachtlijstenproblematiek en de achterliggende oorzaken daarvan. Het SCP heeft in februari 2009 een rapport uitgebracht over de verwachte groei in het gebruik van provinciale jeugdzorg, waarbij het SCP gebruik heeft gemaakt van trendanalyses. Hieruit blijkt dat na de invoering van de Wet op de jeugdzorg de behoefte aan jeugdzorg fors is gegroeid. De verwachting van het SCP is dat met name het gebruik van ambulante zorg de aankomende jaren sterk zal toenemen.
Bij de raming plaatst het SCP echter wel de kanttekening dat het niet mogelijk is de ontwikkeling van de vraag naar provinciale jeugdzorg van een voldoende inhoudelijke verklaring te voorzien, aangezien de gegevens hiervoor grotendeels ontbreken. De ramingen van de toekomstige vraag naar jeugdzorg zijn daarom slechts gebaseerd op trendmatige schattingen en zijn met betrekkelijk grote onzekerheid omgeven, zo stelt het SCP.(zie noot 12)
De uitkomsten van het SCP-rapport over de verwachte vraag naar jeugdzorg vormen de basis voor het advies van de CFJ aan het Rijk en de provincies.(zie noot 13) De CFJ dient namelijk volgens het instellingsbesluit uit te gaan van de ramingen van het SCP. Het ontbreken van de relevante gegevens heeft gevolgen voor de ramingen van de toekomstige vraag, zo stelt de commissie vast in haar eerste jaarlijkse advies dat de CFJ in het nieuwe stelsel heeft uitgebracht. De CFJ dringt erop aan een ramingsmodel te ontwikkelen dat een grotere verklaringskracht heeft en meer beleidsrelevante variabelen bevat. Hierbij onderkent de CFJ dat dit geen sinecure is. "Dit onderstreept slechts de urgentie om zo spoedig mogelijk een aanvang te maken met de ontwikkeling van het model en de verzameling van gegevens", zo luidt de aanbeveling.
De Raad adviseert in de toelichting een passage op te nemen over de huidige problemen rond de wachtlijsten en de achterliggende oorzaken. Hij adviseert daarbij in te gaan op de mogelijkheid dat de groei van de vraag naar jeugdzorg wordt bevorderd doordat de bureaus voor jeugdzorg hun eigen vraag creëren; uit het eerdergenoemde rapport van het SCP blijkt dat dit effect zich in ieder geval eenmalig, bij de oprichting van de bureaus in 2005, heeft voorgedaan.(zie noot 14) Dat zou dan betekenen dat de bureaus door hun loutere aanwezigheid er aan in de weg hebben gestaan dat de problemen van jongeren, waar dat mogelijk is, op eenvoudige wijze - zoals via opvang door familie of buurt of op school - worden opgelost. Nu het signaal telkens is geweest dat er voldoende geld behoort te zijn om de wachtlijsten weg te werken, kan dit effect nog worden versterkt. Voorts adviseert hij om in de toelichting in te gaan op het door de SCP te ontwikkelen model voor de raming van de vraag naar jeugdzorg en de door het SCP en CFJ gesignaleerde problemen van dit model.

3. Prikkels voor doelmatigheid en doeltreffendheid
Een onderdeel van de nieuwe financieringssystematiek is het vervallen van de verplichting om in het indicatiebesluit de duur en de omvang van de zorg te vermelden.
Thans bepaalt het bureau jeugdzorg in het indicatiebesluit de duur van de zorgverlening en het aantal contacturen waarop de cliënt recht heeft.(zie noot 15) De zorgaanbieder, waarbij de cliënt zijn aanspraak geldend heeft gemaakt, is er vervolgens aan gehouden deze zorg te leveren, qua duur en omvang.
Volgens de toelichtende nota biedt de huidige systematiek onvoldoende prikkels tot een doelmatige, doeltreffende zorg op maat door de zorgaanbieders. Verder staan, aldus de toelichting, de provincie onvoldoende instrumenten ter beschikking om te sturen op deze doelmatigheid en doeltreffendheid van de zorg, terwijl zij tegelijkertijd wel verantwoordelijk is voor een evenwichtige financiering van de jeugdzorg.(zie noot 16)
De regering wil dan ook duur en omvang uit het indicatiebesluit schrappen. Het laten vervallen van de verplichte vermelding van de duur vereist een aanpassing van de Wet op de jeugdzorg. In het onderhavige besluit worden de artikelen inzake de omvang geschrapt.

a. Financiële prikkels
In de huidige situatie is de zorgaanbieder gehouden de geïndiceerde zorg te verlenen; als gaandeweg blijkt dat meer of minder zorg verleend moet worden, is dat niet mogelijk zonder dat een nieuw indicatiebesluit wordt genomen. De veronderstelling is dat, door het niet langer opnemen van omvang en duur in het indicatiebesluit, de zorgaanbieders zowel doelmatiger als doeltreffender zullen gaan functioneren. Voor die veronderstelling worden echter geen concrete feiten gegeven. Het is daardoor niet mogelijk de veronderstelling te toetsen.
In het algemeen kan worden opgemerkt dat er meestal een spanning zal zijn tussen doelmatigheid en doeltreffendheid, zodat het niet goed voorstelbaar is dat één prikkel zowel de doelmatigheid als de doeltreffendheid zal vergroten.
Nu de provincie in het nieuwe stelsel de zorgaanbieders niet langer kan sturen op individueel niveau, wordt van belang hoe bij de zorgaanbieders omvang en kwaliteit van de zorgverlening in individuele gevallen zal worden bepaald. Het kan verschil maken of de beslissing feitelijk berust bij professionals, bij wie een zorginhoudelijke benadering mag worden verondersteld, of bij personen die vooral een bedrijfsmatige benadering volgen. De toelichting geeft hierin geen inzicht.
Mocht in de praktijk de nadruk eenzijdig komen te liggen op kostenbesparing, dan is de vraag of het Rijk maatregelen kan treffen om dit effect tegen te gaan en wat die maatregelen zouden kunnen inhouden.
Overigens is deregulering van de zorgverlening niet goed mogelijk zonder dat voorzien wordt in een systeem waarbij de professionals de kwaliteit van de zorgverlening onderling bewaken.
De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de risico’s van deze nieuwe methode van indicatie.

b. Positie van de cliënt
Volgens de toelichting zal de cliënt of jeugdige meer invloed kunnen uitoefenen op de omvang en duur van de zorg die hij nodig heeft, omdat het hulpverleningsplan zijn instemming behoeft. Het hulpverleningsplan gaat zo fungeren als een "contract" tussen cliënt en zorgaanbieder.(zie noot 17)
De Raad is van oordeel dat deze bewering niet voldoende wordt gemotiveerd. Hij wijst op het advies van het landelijk cliëntenforum jeugdzorg; daarin wordt opgemerkt dat gezien de ongelijke machtsverhouding tussen de zorgaanbieder en de cliënt het maar de vraag is hoe dat voor de cliënt uitpakt.(zie noot 18) Verder wordt in de toelichting aangegeven dat naar de mate waarin de zorgaanbieders de prijs-kwaliteitverhouding van de geleverde zorg optimaliseren, zij ook voor de provincies een aantrekkelijker partij zullen zijn voor de inkoop van zorg.(zie noot 19) De zorgaanbieder wordt van die kant dus gestuurd door een financiële prikkel; hetgeen druk legt op de (onderhandeling)relatie tussen zorgaanbieder en cliënt.
Overigens is voor de positie van cliënten in de zorg van belang dat een voorstel van Wet cliëntenrechten zorg in voorbereiding is.(zie noot 20) Uit het kabinetsstandpunt ter zake blijkt niet of dit voorstel alleen zal gelden voor zorg die valt onder de AWBZ en de Zorgverzekeringswet, of dat het zal gelden voor de hele jeugdzorg, inclusief het deel dat niet onder de AWBZ en de Zorgverzekeringswet valt.(zie noot 21)
De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag of de positie van de cliënt inderdaad door het ontwerpbesluit wordt versterkt, en daarbij tevens in te gaan op de vraag welke betekenis het voorstel van Wet cliëntenrechten zorg zal hebben voor cliënten in de jeugdzorg.

4. Invoering en overgang
De regering wil voorkomen dat provincies die in het nieuwe systeem een lagere uitkering krijgen, worden geconfronteerd met een abrupte daling. Voor deze provincies zal de daling worden uitgesmeerd over drie jaar (2010 tot en met 2012). De overgangsregeling is echter budgettair neutraal: de provincies waarvan het budget zal stijgen, betalen de overgangsregeling voor de provincies waarvan de uitkering daalt.(zie noot 22)
Het is de vraag of met deze systematiek voldoende recht wordt gedaan aan het doel: het terugdringen van de wachtlijsten. De overgangsregeling is, zo neemt de Raad aan, getroffen omdat het verlagen van de subsidie voor sommige provincies, kan betekenen dat het bureau jeugdzorg medewerkers zal moeten ontslaan en gebouwen zal moeten afstoten. Dat brengt tijdelijk kosten met zich mee; een overgangsperiode van drie jaar is daarvoor wel lang. Bovendien zou, om de kosten van de daling te verminderen, kunnen worden geregeld dat medewerkers niet worden ontslagen, maar worden overgenomen door provincies waarin de jeugdzorg groeit, zodat hun ervaring en deskundigheid behouden blijven. Dit kunnen de provincies zelf organiseren, een overgangsregeling is daarvoor niet nodig. Het is overigens de vraag of de budgetten van sommige provincies ook echt zullen dalen: als het landelijke budget stijgt, is het goed voorstelbaar dat de budgetten van alle provincies zullen stijgen, zij het niet in gelijke mate.
Is niettemin een overgangsregeling noodzakelijk, dan betekent het dat, in een periode waarin naar verwachting de vraag naar jeugdzorg toch al zal blijven stijgen, de huidige, niet zo doelmatige verdeling slechts geleidelijk wordt losgelaten. Het gevaar is dan aanwezig dat in de provincies met de grootste stijging de wachtlijsten niet korter zullen worden. De overgangsregeling is dan niet uitvoerbaar zonder extra geld.
De Raad adviseert de overgangsregeling in het licht van het voorgaande nader te bezien.

5. Subsidie voor niet-justitiële taken

a. De uitkering zorgaanbod en het niet-justitiële deel van de uitkering bureau jeugdzorg zullen worden bepaald aan de hand van een raming van de landelijke behoefte aan jeugdzorg en een verdeling van het budget over de provincies. Bij ministeriële regeling zullen factoren worden aangewezen die in aanmerking worden genomen bij de raming en de verdeling; bij de door de SCP gemaakte raming zal het in ieder geval gaan om voor de jeugdzorg relevante beleidsontwikkelingen of maatschappelijke ontwikkelingen, en de landelijke vraag naar jeugdzorg in de voorafgaande jaren; bij de verdeling gaat het in ieder geval om risicofactoren voor opgroei- en opvoedproblemen.(zie noot 23)
De Raad merkt op dat de factoren die in het voorstel worden genoemd zo algemeen zijn geformuleerd en zo vanzelfsprekend zijn dat daarvan geen normerende werking uitgaat. Hij adviseert de criteria toe te spitsen of te schrappen.

b. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat de Minister van Justitie en de Minister voor Jeugd en Gezin advies vragen aan een door hen voor dat doel in te stellen adviescommissie, voordat zij de hoogte van de uitkering vaststellen.(zie noot 24)
De Raad stelt vast dat deze adviescommissie al op 8 oktober 2008 is ingesteld.(zie noot 25) De grondslagbepaling die nu wordt voorgesteld heeft geen betekenis, omdat een minister, ook zonder specifieke grondslag, bevoegd is een commissie in te stellen die hem adviseert over te nemen besluiten, en omdat het ontwerpbesluit geen nadere regels voor de commissie geeft.
De Raad adviseert de grondslagbepaling uit te breiden of te schrappen.

6. Zelfstandige leesbaarheid van de toelichting
In de toelichting wordt regelmatig verwezen naar de toelichting op het Tijdelijk besluit uitkeringen jeugdzorg. De verwijzingen naar dit tijdelijke besluit komen de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting niet ten goede, temeer nu het Tijdelijk besluit met ingang van 1 januari 2009 is vervallen. De Raad adviseert de toelichting volledig uit te schrijven en alleen naar het Tijdelijk besluit te verwijzen als dat voor het begrip van de nieuwe regeling van belang is.

7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 november 2009

Aan het advies van de Raad het ontwerpbesluit nader te overwegen is gevolg gegeven. De opmerking van de Raad dat het thans, vooruitlopend op de afspraken tussen Rijk en provincies en op de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg eind oktober 2009, niet het geschikte moment is om de financiering zo ingrijpend te wijzigen als wordt voorgesteld alsmede de opmerking van de Raad dat het nieuwe systeem onvoldoende is onderbouwd en uitgewerkt, hebben ertoe geleid de onderdelen die op het nieuw in te voeren financieringssysteem betrekking hebben uit het ontwerpbesluit te halen. Daarvoor in de plaats is, zoals de Raad in zijn advies ook heeft gesuggereerd, het stelsel uit het Tijdelijk besluit uitkeringen jeugdzorg, zoals dat tot nu toe gold, overgenomen. Dat stelsel houdt kort samengevat in dat de provincies voor het nieuwe jaar telkens worden gefinancierd op basis van de financiële gegevens van het afgelopen jaar. Ook de nota van toelichting is dienovereenkomstig aangepast. De overige opmerkingen van de Raad met betrekking tot de nieuwe financiering behoeven daarom geen nadere bespreking.

Dat neemt niet weg dat wel een aantal vernieuwingen is doorgevoerd, met name op het terrein van efficiënter en effectiever kunnen indiceren. Zo is uit de aan de Raad voorgelegde tekst gehandhaafd het schrappen van de omvang uit het indicatiebesluit. Op deze wijze krijgen provincies meer mogelijkheden om te onderhandelen met de zorgaanbieders over de prijzen. Verder is ook gehandhaafd de facultatieve rol van de gedragswetenschapper bij het indicatiebesluit (met uitzondering van de indicatiebesluiten gesloten jeugdzorg waar er een verplichte rol blijft voor de gedragswetenschapper).

Naar aanleiding van het schrappen van de omvang uit het indicatiebesluit vraagt de Raad om een nadere toelichting op de stelling dat de cliënt via het hulpverleningsplan meer invloed kan uitoefenen op de omvang van de te ontvangen zorg. In algemene zin is het hulpverleningsplan een onmisbaar instrument voor de positie van de cliënt. Het plan geeft namelijk duidelijkheid en overeenstemming over de doelen van de te bieden zorg, en is het een uiting van het noodzakelijke onderlinge committment om samen aan de problemen van de cliënt te gaan werken. Door de cliënt ook mee te laten beslissen over de omvang van de te verlenen zorg, wordt dat effect alleen maar versterkt. De zorgaanbieder zal de cliënt namelijk nadrukkelijk betrekken bij de vraag hoe intensief de zorg zal moeten zijn, en hem naar zijn inschattingen en wensen te vragen. De zorgaanbieder zal hierdoor uitgedaagd worden om goed uit te leggen waarom hij tot een bepaald voorstel komt; zeker als de meningen in eerste instantie verschillen. De cliënt zal zich daardoor serieuzer behandeld voelen, waardoor ook zijn motivatie om ‘aan zichzelf te gaan werken’ zal toenemen. Al met al zal dit leiden tot betere en transparantere hulpverleningsplannen. Overigens snijdt het mes zo aan twee kanten, omdat hierdoor ook de zorgaanbieder extra wordt geprikkeld om goed na te denken over de hoeveelheid te verlenen zorg. Dit betekent ook dat de zorgaanbieders daar zelf een goed ‘beleid’ voor moeten ontwikkelen. De nota van toelichting is in bovenstaande zin aangevuld.

Waar de Raad voorts wijst op de stelling in de toelichting dat de zorgaanbieders door optimalisatie van de prijs-kwaliteitverhouding van de geleverde zorg, voor de provincies aantrekkelijker zullen zijn voor de inkoop van zorg en de zorgaanbieder van die kant dus wordt gestuurd door een financiële prikkel, hetgeen druk legt op de (onderhandeling)relatie tussen zorgaanbieder en cliënt, wil ik wijzen op het volgende. De financiële onderhandelingen over subsidies tussen de provincie en de zorgaanbieder gaan om bulkafspraken ter bevordering van de doeltreffendheid en de doelmatigheid. Bij de onderhandelingen over het hulpverleningsplan tussen de zorgaanbieder en de cliënt gaat het om individuele gevallen. De zorgaanbieder moet zorgen voor passende en noodzakelijke zorg binnen de wettelijke vereisten. Indien een zorgaanbieder vanwege de financiën aan dit laatste tornt, is er sprake van slecht zorgverlenerschap. De cliënt kan de zorgaanbieder daar dan op aanspreken.

Naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad om in te gaan op het wetsvoorstel cliëntenrecht in de zorg (hierna: Wcz) verdient opmerking dat dit wetsvoorstel nog in voorbereiding is en dat daarin aandacht zal worden besteed aan de verhouding tussen de Wcz en de Wet op de jeugdzorg.

Redactionele kanttekeningen
De redactionele opmerkingen zijn zoveel mogelijk verwerkt. De definitie van jeugdbeschermings- en reclasseringstaken is opgenomen in artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit, aangezien deze definitie ook in hoofdstuk 9, paragraaf 4, van het Uitvoeringsbesluit gehanteerd kan worden. Aangezien "de overige wettelijke taken" in artikel 73a, eerste lid, onderdeel b, meer omvatten dan "de taken, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdelen e tot en met j, van de wet", is de betreffende opmerking niet overgenomen.

Overige aanpassingen
Van de gelegenheid is ten slotte gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit en de nota van toelichting op een enkel punt nog aan te vullen of wetstechnisch te verbeteren. De belangrijkste aanvulling is een aanpassing van artikel 21 van het Uitvoeringsbesluit, inhoudende dat voor de indicaties die de bureaus jeugdzorg voor de Algemene wet bijzondere ziektekosten doen, de plicht tot opneming van omvang in het indicatiebesluit gehandhaafd blijft.

Ik moge U hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Justitie, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Jeugd en Gezin

---

(1) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting, artikel IV.
(2) Sociaal en Cultureel Planbureau, De jeugd een zorg, ramings- en verdeelmodel jeugdzorg 2007, Den Haag, februari 2009, blz. 7.
(3) Verslag van een algemeen overleg van 19 mei 2009, kamerstukken II 2008/09, 29 815, nr. 197, blz. 30-31.
(4) BMC Groep en Adviesbureau van Montfoort, Evaluatie Wet op de jeugdzorg, Plan van aanpak, december 2008.
(5) Samen aan de slag, Bestuursakkoord Rijk en Gemeente, Den Haag, 2007, blz. 16.
(6) Nota van toelichting, Algemeen, § 1. Inleiding.
(7) Brief van de Minister voor Jeugd en Gezin aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 augustus 2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 839, nr. 11.
(8) Kamerstukken II 2007/08, 29 815, nr. 117 en Commissie Kaiser, Voorstel financieringsstelsel provinciale jeugdzorg, 15 juli 2007.
(9) Voorgesteld artikel 73d.
(10) Instellingsbesluit Commissie Financiering Jeugdzorg, bijlage, punt 3, tweede alinea.
(11) Kamerstukken II 2007/08, 29 815, nr. 117 en Commissie Kaiser, Voorstel financieringsstelsel provinciale jeugdzorg, 15 juli 2007.
(12) Sociaal en Cultureel Planbureau, De jeugd een zorg, ramings- en verdeelmodel jeugdzorg 2007, Den Haag, februari 2009.
(13) Commissie Financiering Jeugdzorg, Het eerste Advies van de Commissie Financiering Jeugdzorg, maart 2009.
(14) Sociaal en Cultureel Planbureau, De jeugd een zorg, ramings- en verdeelmodel jeugdzorg 2007, Den Haag, februari 2009, blz. 63.
(15) Artikel 6, eerste lid, onder c, van de Wet op de jeugdzorg; artikelen 18, 19, tweede lid, en 20, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg.
(16) Nota van toelichting, Algemeen, § 4. Het vervallen van het voorschrift om de omvang van de zorg in het indicatiebesluit te vermelden ten behoeve van sturing op doelmatige en doeltreffende inzet van de voor jeugdzorg beschikbare middelen.
(17) De aanhalingstekens rond het woord contract zijn ontleend aan de toelichting; de hoofdregel is echter dat het om een echt contract gaat, namelijk een geneeskundige behandelingsovereenkomst in de zin van artikel 446 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, al zal die in veel gevallen worden gesloten met de ouders of voogd van de jeugdige.
(18) Advies van het Landelijk cliëntenforum jeugdzorg, 5 september 2008.
(19) Nota van toelichting, Algemeen, § 4 (Het vervallen van het voorschrift …), onder "Consequenties nieuwe financiering".
(20) Het voorstel is op 17 juli 2009 bij de Raad van State aanhangig gemaakt.
(21) Programma "Zeven rechten voor de cliënt in de zorg: Investeren in de zorgrelatie", Kamerstukken II 2007/08, 31 476, nr. 1.
(22) Voorgesteld artikel III; toelichting, § 3 (De wijze waarop het bedrag van de uitkeringen van provincies wordt bepaald), onder "Overgangsrecht".
(23) Voorgesteld artikel 73d.
(24) Voorgesteld artikel 73d, zesde lid.
(25) Instellingsbesluit Commissie Financiering Jeugdzorg.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (doc, 124 kB)