Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 en het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen.

Bij Kabinetsmissive van 27 juli 2000, no.00.004427, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende wijziging van het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 en het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen.

Met het ontwerpbesluit worden wijzigingen aangebracht in het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 (Bgdm 1998) en het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (Bgom). Deze strekken ertoe om ter nadere uitvoering van de Nitraatrichtlijn(zie noot 1) de belasting van de bodem en het water door stikstofverbindingen afkomstig uit dierlijke meststoffen, overige organische meststoffen en stikstofkunstmest verder terug te dringen. Daartoe worden voorschriften gegeven ter (nadere) regulering van het gebruik van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijk, waarbij rekening wordt gehouden met onder meer de bodemgesteldheid, grondsoort, klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie, en voorzien in voorschriften inzake het gebruik van meststoffen op steile hellingen en op drassig, bevroren of met sneeuw bedekt land. Het ontwerpbesluit geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van opmerkingen over de wijze waarop de Nitraatrichtlijn op enkele onderdelen wordt geïmplementeerd. Voorts plaatst hij kanttekeningen van wetstechnische aard.

1. De implementatie van de Nitraatrichtlijn

a. In paragraaf 2 van de nota van toelichting wordt aan de hand van de brief waarin de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) Nederland terzake van de uitvoering van de Nitraatrichtlijn in gebreke heeft gesteld, uiteengezet op welke punten in het ontwerpbesluit nadere uitvoering aan die richtlijn wordt gegeven. Daarbij wordt niet ingegaan op het oordeel van de Commissie dat de keuze van een periode van vijf maanden waarin het niet geschikt is om meststoffen op of in de bodem te brengen gelet op de klimatologische omstandigheden in Nederland onvoldoende is.(zie noot 2) Aangezien het ontwerpbesluit op dit punt geen wijziging inhoudt, zal in de nota van toelichting moeten worden
uiteengezet op welke wijze de door de Commissie bedoelde problemen worden ondervangen.

b. De Commissie heeft het verbod om dierlijke meststoffen op bevroren of met sneeuw bedekt land te brengen eerder(zie noot 3) (impliciet) geaccepteerd als voldoende maatregel met betrekking tot het op of in de bodem brengen van meststoffen waarbij rekening wordt gehouden met klimaatomstandigheden. In het Nederlandse antwoord op de eerdere schriftelijke aanmaning van de Commissie werd kennelijk van hetzelfde standpunt uitgegaan. Toch wordt nu in artikel 3, tweede lid (artikel I, onderdeel E), een uitzondering op deze maatregel gemaakt die "niet rechtstreeks verband houdt met de Nitraatrichtlijn".(zie noot 4) Verwacht had mogen worden dat de toelichting op deze "omslag" zou ingaan en dat daarin duidelijk zou worden uiteengezet dat de implementatie van de Nitraatrichtlijn hierdoor niet in gevaar komt. De Raad meent dat de artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdeel E, daartoe te summier is en adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

c. De regeling van het gebruik van meststoffen op hellingen is blijkens paragraaf 5 van de nota van toelichting vooral ingegeven door de noodzaak (verdere) erosie van hellingen en daarmee samenhangende overbemesting van lager gelegen gronden te voorkomen. Daarbij wordt ook het risico van afspoeling naar het oppervlaktewater vermeld (slot derde en vijfde tekstblok). Het college wijst erop dat afspoeling naar plaatselijk aanwezig oppervlaktewater ook aan de orde kan zijn in gevallen waarin (nog) geen sprake is van erosie van de bodem of gevaar daarvoor, zoals bijvoorbeeld bij bemesting van grasland op steile hellingen of op minder steile hellingen met afwateringsgeultjes - ook wanneer die minder dan 30 centimeter diep zijn - naar sloten. Mede gelet op het commentaar van de Technische commissie bodembescherming(zie noot 5) zal de implementatie van de Nitraatrichtlijn op dit punt nader moeten worden bezien.

2. Wettelijke grondslag en verhouding tot Lozingenbesluit open teelt en veehouderij
Nu het ontwerpbesluit blijkens paragraaf 5 van de nota van toelichting en de toelichting op artikel I, onderdeel E, er mede toe strekt afspoeling van meststoffen van hellingen en drassig land naar oppervlaktewater te voorkomen, zal het niet uitsluitend op de Wet bodembescherming kunnen worden gebaseerd maar zal de grondslag daarvoor tevens moeten worden gevonden in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De aanhef van het ontwerpbesluit zal daarom moeten worden aangevuld.
Inmiddels zijn reeds algemene regels ter voorkoming van afspoeling van meststoffen naar oppervlaktewater opgenomen in het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (zie bijvoorbeeld artikel 18 van dat besluit). Ten onrechte gaat de toelichting niet in op de samenhang en de raakvlakken tussen de betrokken besluiten. Uit een oogpunt van toegankelijkheid van regelgeving zou dit alsnog moeten gebeuren.

Overige opmerkingen

3. In de voorgestelde definitiebepalingen voor "gebruiken" (van meststoffen) (de artikelen I, onderdeel A, en II, onderdeel A) wordt volstaan met de omschrijving "op of in de bodem brengen" (ook het aanleggen van een mestvaalt valt hieronder), terwijl wordt bedoeld de verspreiding van meststoffen op of in de bodem te regelen. In artikel 2, onder h, van de Nitraatrichtlijn wordt ook van verspreiding, injectie, onderwerken of vermenging met de oppervlaktelagen uitgegaan. Teneinde ook misverstanden met betrekking tot de verhouding tot de regeling van afvalstoffen te vermijden, adviseert het college de tekst van de Nitraatrichtlijn te volgen.

4. Met het ontwerpbesluit worden aan de te wijzigen besluiten nieuwe verbodsbepalingen toegevoegd. Daardoor ontstaat een geheel van verbodsbepalingen waarvan de onderlinge verhouding niet op voorhand duidelijk is. Als voorbeeld verwijst de Raad naar de uitzondering van het verbod in het gewijzigde artikel 3, tweede lid, Bgdm 1998 (artikel I, onderdeel E). Ingevolge dat artikel is het verbod om dierlijke meststoffen of stikstofkunstmest te gebruiken indien de bodem geheel of gedeeltelijk bevroren is of geheel of gedeeltelijk bedekt met sneeuw, niet van toepassing op het gebruik van vaste dierlijke meststoffen op grasland. Dezelfde uitzondering is geregeld voor het gebruik van compost en zwarte grond (wijziging van artikel 28 Bgom; artikel II, onderdeel D). Omdat deze uitzondering betrekking heeft op situaties die zich voordoen binnen gebruiksperioden die elders in de genoemde besluiten worden geregeld, lijkt zij ook een beperking van de reikwijdte van de daarvoor gestelde verboden in te houden. De Raad adviseert de onderlinge verhouding van de in de besluiten gestelde verboden duidelijker aan te geven, bijvoorbeeld door gebruik te maken van de toevoeging "onverminderd" (aanwijzing 85 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

5. Uit het samenstel van de artikelen 6b Bgdm 1998 en 34b Bgom en bijlage A bij het ontwerpbesluit kan niet worden opgemaakt met welke nauwkeurigheidsgraad hellingen moeten worden vastgelegd, dus welke de minimumschaal is en van welke begrenzingen moet worden uitgegaan. In de genoemde bijlage lijken slechts voorbeelden te worden gegeven. Zo is bijvoorbeeld niet duidelijk wanneer in een bepaald geval sprake is van een weg te middelen kuil of van twee afzonderlijk in aanmerking te nemen hellingen. Het ontwerpbesluit zal op dit punt moeten worden verduidelijkt.

6. Uit de toelichting blijkt dat het ontwerpbesluit ingevolge artikel 8, eerste lid, van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de EU van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204)(zie noot 6) is genotificeerd aan de Europese Commissie van de EG. Het ontwerpbesluit is tevens ingevolge artikel 2, negende lid, van het op 15 april 1994 te Marrakech totstandgekomen verdrag inzake technische handelsbelemmeringen genotificeerd aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie (Trb.1994, 235). De Raad gaat ervan uit dat het ontwerpbesluit nogmaals aan hem voor advies zal worden voorgelegd, indien het oordeel van de Europese Commissie, van de lidstaten dan wel van (de leden van) de Wereldhandelsorganisatie aanleiding geeft tot verandering van meer dan bijkomstige aard, en dat de reacties aan hem zullen worden toegezonden.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 10 juli 2001

1. De implementatie van de Nitraatrichtlijn
a. ingevolge artikel 5, vierde lid, onder a, van richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG 1991, L 375), juncto Bijlage III, onderdeel 1, punt 1, bij die richtlijn, zijn de lidstaten verplicht periodes vast te stellen waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is. In Nederland is hieraan uitvoering gegeven bij artikel 4 van het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 (hierna: Bgdm 1998) en artikel 29 van het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (hierna: Boom). Ingevolge deze artikelen is de langste periode waarin het gebruik van bepaalde meststoffen verboden is 5 maanden, van 1 september tot en met 31 januari. In de punten 18 en 22, onder a, van het met redenen omkleed advies van 3 augustus 1999 geeft de Commissie aan dat naar haar oordeel een periode van vijf maanden, gelet op de klimatologische omstandigheden in Nederland, onvoldoende is, en dat deze periode ten minste met de maand februari zou moeten worden uitgebreid omdat het in deze maand doorgaans vaak zou regenen. Deze opvatting vindt echter geen steun in de gegevens van het KNMI over de gemiddelde neerslag in de periode van 1961 tot 1990, waaruit blijkt dat in Nederland februari juist de droogste maand van het jaar is. Overeenkomstig het advies van de Raad i s hierover een passage opgenomen in paragraaf 4 van de nota van toelichting.

b. De artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdeel E, is aangevuld met een tekstgedeelte waarin wordt uiteengezet waarom het gebruik van vaste dierlijke meststoffen op bevroren of met sneeuw bedekt grasland geen gevaar meebrengt voor uitspoeling, afspoeling of vervluchtiging van stikstof naar het milieu. Hiermee is gevolg gegeven aan het advies van de Raad.

C. De toelichting op het gebruik van meststoffen op steile hellingen is op enkele punten verduidelijkt, waarmee het advies van de Raad is opgevolgd.
Thans wordt beter aangegeven dat het ontwerpbesluit beoogt de afspoeling van meststoffen als gevolg van erosie via een samenstel van maatregelen te beperken. Het generieke verbod op het gebruik van meststoffen op steile hellingen geldt alleen bij de meest ernstige vorm van erosie.
In gevallen waar nog geen sprake is van erosie, of bij minder ernstige vormen van erosie, kan met minder vergaande maatregelen worden volstaan.

2. Wettelijke grondslag en verhouding tot Lozingenbesluit open teelt en veehouderij
Het ontwerpbesluit zoals dit aan de Raad was voorgelegd, was gebaseerd op de Wet bodembescherming (hierna: Wbb). De Raad is van oordeel dat, nu het ontwerpbesluit blijkens paragraaf 5 van de nota van toelichting en de toelichting op artikel I, onderdeel E, er mede toe strekt afspoeling van meststoffen van hellingen en drassig land naar oppervlaktewater te voorkomen, het mede op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: WVO) zou moeten worden gebaseerd. Dat geldt overigens ook voor het verbod op het gebruik van meststoffen op bevroren of met sneeuw bedekte bodem en voor de verplichting tot emissiearme aanwending.
Ter bescherming van het oppervlaktewater zijn bij of krachtens de WVO regels gesteld omtrent activiteiten waarbij, voorzover hier van belang, meststoffen, anders dan met behulp van een werk, in het oppervlaktewater kunnen geraken. Deze activiteiten zijn in beginsel vergunningplichtig. De vergunningplicht kan worden opgeheven door het stellen van algemene regels, zoals is gebeurd bij het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij.
Deze regels gaan echter minder ver dan die van het Bgdm en het Boom.
De afbakening tussen de Wbb en de WVO is geregeld in artikel 99 Wbb, dat een voorrangsbepaling bevat ten gunste van op de WVO gebaseerde regels.
Het medebaseren van het Bgm en het Boom op de WVO, zoals de Raad aanbeveelt, acht ik uit het oogpunt van toegankelijkheid van de regelgeving niet wenselijk. Immers, zoals de Raad ook stelt, in het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij is reeds aangegeven onder welke voorwaarden bij agrarische activiteiten het lozen van meststoffen in de zin van artikel 1, derde lid, WVO, mag plaatsvinden. Wanneer het Bgm en het Boom mede op de WVO zouden worden gebaseerd, zouden aldus drie besluiten in werking zijn die op grond van de WVO omtrent de afspoeling van meststoffen verschillende regels stellen.

Daarom ben ik van mening dat met een aanpassing van het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij beter aan de opmerkingen van de Raad tegemoet kan worden gekomen. Bij artikel III (nieuw) van het onderhavige besluit wordt aan artikel 16 van het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij een zevende lid toegevoegd, waarmee de reikwijdte van dat besluit op twee punten wordt uitgebreid. Ten eerste wordt de 14-meterzone, die tot nu toe alleen van toepassing was op het gebruik van bestrijdingsmiddelen, nu ook van toepassing op het gebruik van meststoffen. Ten tweede wordt het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij in die zin aangepast dat de gebruiksvoorschriften van het Bgdm 1998, dat na wijziging zal worden aangehaald als "Besluit gebruik meststoffen" (de artikelen 2 tot en met 6d) en het Boom (de artikelen 12 tot en met 34c) met betrekking tot het lozen op een andere wijze dan met behulp van een werk in het kader van het gebruik van meststoffen van overeenkomstige toepassing worden verklaard.
Dat zijn de verboden om dierlijke meststoffen, stikstofkunstmest of overige organische meststoffen in bepaalde gebieden in bepaalde periodes te gebruiken, de verboden om de desbetreffende meststoffen te gebruiken indien de bodem geheel of gedeeltelijk is bevroren of geheel of gedeeltelijk is bedekt met sneeuw of indien de bovenste bodemlaag met water is verzadigd, en de voorschriften inzake het bemesten van steile hellingen, het gelijkmatig verspreiden van mest en de emissiearme aanwending van dierlijke en overige organische meststoffen. Daarmee wordt buiten twijfel gesteld dat deze gebruiksvoorschriften onverminderd van toepassing zijn als, naast de bescherming van de bodem, de bescherming van het oppervlaktewater in het geding is.
De nota van toelichting is op dit punt aangevuld. Na paragraaf 7 is een nieuwe paragraaf 8 toegevoegd waarin op de verhouding tussen de Wbb en de WVO en de samenhang en raakvlakken tussen het ontwerpbesluit en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij wordt ingegaan. Hiermee is aan dit onderdeel van het advies van de Raad gevolg gegeven.

Overige opmerkingen

3. Het advies van de Raad om bij de omschrijving van het begrip "gebruiken" aan te sluiten bij de Nitraatrichtlijn is niet overgenomen. In het Bgdm 1998 en het Boom wordt "gebruiken" gedefinieerd als "op of in de bodem brengen". De Nitraatrichtlijn hanteert een meer beperkte omschrijving en definieert "op of in de bodem brengen" als "het toevoegen van stoffen aan het land door verspreiding op het bodemoppervlak, injectie in de bodem, onderwerken of vermenging met de oppervlaktelagen". Het probleem dat de Raad signaleert, dat ook het aanleggen van een mestvaalt zou vallen onder de omschrijving "op of in de bodem brengen", wordt echter niet opgelost door de reikwijdte van de definitie te beperken. Dat mest alleen mag worden gebruikt door gelijkmatige verspreiding, onderwerken of injecteren is zowel in het Bgdm 1998 als in het Boom afdoende geregeld door de verplichting tot emissiearme aanwending (artikel 5 Bgdm 1998 en artikel 30 Boom) en de verplichting tot een zo gelijkmatig mogelijke verspreiding van de mest over het perceel waarop de desbetreffende meststoffen worden gebruikt (artikel 6 Bgdm 1998 en artikel 34 Boom). Als bij de omschrijving van "gebruiken" de overeenkomstige tekst van de Nitraatrichtlijn zou worden gevolgd, zoals de Raad adviseert, zou het aanleggen van een mestvaalt inderdaad niet onder deze definitie vallen, maar zouden bij gevolg de artikelen 5 en 6 Bgdm 1998 en 30 en 34 Boom hier ook niet meer van toepassing zijn.
Juist de thans geldende ruime omschrijving biedt de mogelijkheid het gebruik van mest door middel van gedragsvoorschriften te reguleren en langs die weg ongewenste vormen van mestopslag, die niet onder de Wet milieubeheer vallen, aan te pakken.

4. Artikel I, onderdelen E (artikel 3), H (artikel 3, derde lid) en K (artikel 6b) en artikel II, onderdelen H (artikel 30, derde lid) en J (artikel 34b) bevatten nieuwe verbodsbepalingen, elk met een specifieke uitzondering. Deze uitzonderingen hebben uitsluitend betrekking op de in de desbetreffende artikelen gestelde verboden. Anders dan de Raad veronderstelt geeft de redactie van deze artikelen geen grond voor de opvatting dat de bedoelde uitzonderingen ook een beperking van in andere artikelen gestelde verboden zouden inhouden. Ik zie dan ook geen aanleiding in deze artikelen de toevoeging "onverminderd" te gebruiken, zoals de Raad voorstelt.
Ik zie wel reden voor de toevoeging "onverminderd" in het te wijzigen artikel 16, vierde en zevende lid, van het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, omdat dit artikel naar bepalingen van andere besluiten verwijst. In de artikelsgewijze toelichting wordt nader op de cumulatie van verbodsbepalingen ingegaan. Met deze aanpassingen is gevolg gegeven aan het advies van de Raad om de onderlinge verhouding van de in de besluiten gestelde verboden in elk geval duidelijker aan te geven.

5. Uit de definitie van het begrip "hellingspercentage" volgt al dat het om het gemiddelde hellingspercentage gaat. In paragraaf 5 van de nota van toelichting is een passage opgenomen om dit te verduidelijken.

6. De Europese Commissie en de overige lidstaten hebben in het kader van de informatieprocedure geen opmerkingen gemaakt. Verder is Artikel VI van het ontwerpbesluit, de inwerkingtredingsbepaling, in overeenstemming gebracht met artikel 92, tweede lid, Wbb.

Ik moge U hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) Richtlijn nr.91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375).
(2) Punten 18 en 22a van de brief van 3 augustus 1999, nr.C(1999) 1887 def.
(3) Punt 18 van de in noot 2 genoemde brief van 3 augustus 1999.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 7, tweede en derde tekstblok.
(5) Advies van 11 november 1999, nr.TCB S83(1999), bladzijde 5.
(6) Zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn nr.98/48/EG, PbEG 1998, L 217.