Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nieuwe regels betreffende de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten).

Bij Kabinetsmissive van 4 mei 2000, no.00.002890, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.F. Hoogervorst, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende nieuwe regels betreffende de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten).

Het voorstel strekt tot vaststelling van de criteria die in het kader van de toepassing van de arbeidsongeschiktheidsregelingen bij het verzekeringsgeneeskundig en het arbeidsdeskundig onderzoek gehanteerd dienen te worden. Het gaat daarbij om de codificatie van richtlijnen (de keuringsrichtlijnen) die al enige tijd worden toegepast en die afkomstig zijn van de begeleidende instellingen (zie noot 1). Die codificatie is blijkens de toelichting vooral ingegeven door de wens, de uitvoerende instellingen te brengen tot meer uniformiteit van beleid dan voorheen en buiten twijfel te stellen dat "niet alleen de uitvoerende instellingen maar ook de rechterlijke macht aan de inhoud van die richtlijnen gebonden is'' (zie noot 2). Een achterliggend doel daarbij is, de cliënt zo snel en zo volledig mogelijk weer aan het arbeidsproces te laten deelnemen (zie noot 3) en te voorkomen dat de arbeidsongeschikte onder meer door het hebben van een (WAO-)uitkering wordt bestendigd in een ziekterol (zie noot 4).
De Raad van State heeft bij het ontwerpbesluit een aantal kanttekeningen die erop neerkomen dat de voorgestelde codificatie geen waarborg biedt voor een meer uniforme toepassingspraktijk en door de juridisering daarvan een averechts effect dreigt te krijgen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. De keuringsrichtlijnen die met het voorstel een wettelijke status moeten krijgen, worden thans reeds gehanteerd in de beoordelingspraktijk van arbeidsongeschiktheid.
De wens om buiten twijfel te stellen dat zowel de uitvoeringsinstellingen alsook de rechterlijke macht daaraan gebonden zijn, wordt niet verder toegelicht. Blijkens de toelichting zijn de uitvoeringsinstellingen echter ook nu al tegenover het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) verplicht de betrokken bepalingen na te leven (zie noot 5). Uit de toelichting blijkt echter ook dat er desondanks aanzienlijke verschillen bestaan in de praktijk van de beoordeling. In dat verband wordt gewezen op het verschil van inzicht dat rond de toepassing van de richtlijn "medisch arbeidsongeschiktheidscriterium" (richtIijn MAOC) bestaat over de vraag of deze moet worden toegepast met de nadruk op het functieverlies en de beperking in het functioneren, of op de stoornis die daar de oorzaak van is. De aandacht die de toelichting daaraan en aan het juiste antwoord besteedt, laat zien dat het verschillen betreft die minder eenvoudig zijn vast te stellen, waarbij de toelichting er bovendien naar tendeert om een normatieve invulling aan de bepalingen te geven, die in de regeling zelf thuishoort (zie noot 6). Het bestaan van aanzienlijke verschillen in toepassing wordt verder onderstreept door het recente Ctsv-rapport (zie noot 7).
Gegeven deze verschillen van inzicht en toepassing rond de richtlijnen valt niet in te zien dat codificatie in voorgestelde zin deze verschillen wegneemt en dat de bewoordingen van artikel 3 van het besluit voortaan tot eenheid in de uitleg zullen leiden. Indien dit laatste echter niet wordt gewaarborgd, dreigt het voorstel, mede gelet op artikel 4, onderdelen b en c, een verdere juridisering van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling tot gevolg te hebben, met mogelijk een groeiende neiging bij verzekeringsartsen en uitvoeringsinstellingen om bij de minste of geringste tegenspraak toe te geven, uit vrees voor tijdrovende beroepen die toch "verloren" worden. Een risico dat wordt versterkt als gevolg van het ontbreken van een effectieve, homogene keurings- en uitvoeringsorganisatie die nodig is om de beoogde uniformiteit bij de toepassing en de achterliggende doelen te realiseren.
Het Ctsv-rapport maakt duidelijk dat een reorganisatie van de diensten en instellingen die uitvoering geven aan de keuringsrichtlijnen nodig is. Aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is inmiddels meegedeeld dat een start is gemaakt met die reorganisatie (zie noot 8). Op korte termijn mogen van die reorganisatie nog geen vruchten worden verwacht, zodat de voorgestelde codificatie moet worden uitgevoerd door een apparaat dat volop in verandering is.
Mede in het licht van de bevindingen van het Ctsv-rapport zal in ieder geval in de toelichting moeten worden ingegaan op de divergenties rond de uitleg en toepassing van de keuringsrichtlijnen en op de wijze waarop de voorgestelde codificatie van de richtlijnen daarin eenheid zal bewerkstelligen. Voorts op de nadelen van een voortgaande juridisering van het proces van arbeidsongeschiktheidsbeoordeling en op de vraag of de voordelen van wettelijke regeling daar tegenop wegen.

2. De voorgestelde regeling van het arbeidsdeskundig onderzoek omvat criteria voor de berekening van de hoogte van het maatmaninkomen en van de resterende verdiencapaciteit. Die criteria gaan uit van de situatie op het moment van beoordeling.
Dit sluit aan bij de systematiek van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Het ontmoedigt echter de eventuele bereidheid bij betrokkenen om in de loop van het eerste ziektejaar andere arbeid tegen een lager loon of een andere werkkring te aanvaarden in het kader van reïntegratie, omdat dit mogelijk de hoogte van de uiteindelijke WAO-keuring negatief kan beïnvloeden. Dat versterkt de tendens dat het eerste ziektejaar verloren gaat voor werkhervatting, waardoor de kans op instroom in de WAO toeneemt.
De Raad beveelt aan in te gaan op de mogelijkheid om door middel van de voorgestelde criteria de bereidheid om in het eerste ziektejaar passende arbeid te aanvaarden en de voorgestelde criteria in het licht daarvan aan te passen.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 7 juli 2000

1. De Raad is van mening dat de codificatie die het ontwerpbesluit bevat geen waarborg biedt voor een meer uniforme toepassingspraktijk van de keuringsrichtlijnen, en een averechts effect dreigt te krijgen door de juridisering van het proces van arbeidsongeschiktheidsbeoordeling. Alvorens hier op in te gaan, is het wenselijk de geschiedenis van dit ontwerpbesluit te memoreren.

De aanleiding voor het opstellen van het oorspronkelijk Schattingsbesluit (Stb. 1994, 596) was de inwerkingtreding van de wet Terugdringing Beroep op de Arbeidsongeschiktheidsregelingen per 1 augustus 1993. Met deze wet werden verschillende wijzigingen doorgevoerd in het arbeidsongeschiktheidscriterium, die zowel van arbeidskundige als van medische aard waren. In het Schattingsbesluit werden toen alleen de arbeidskundige aspecten die zich richten op de wijze van vaststellen van de resterende verdiencapaciteit, uitgewerkt. Het werd toen aan de uitvoeringspraktijk overgelaten om procedures te ontwikkelen die het medisch beoordelingsproces zouden standaardiseren. Er zijn sindsdien verschillende standaarden ontwikkeld die de verzekeringsarts houvast geven bij de toepassing van het arbeidsongeschiktheidscriterium. De twee belangrijkste standaarden zijn de standaard Geen Duurzaam Benutbare Mogelijkheden en de richtlijn Medisch Arbeidsongeschiktheidscriterium.
Met de Tweede Kamer is uitvoerig en meerdere keren van gedachten gewisseld over met name de laatste richtlijn.
Algemeen leefde de wens dat de richtlijn een wettelijke status zou krijgen om zodoende buiten twijfel te stellen dat zowel de uitvoeringsinstellingen als de rechterlijke macht gebonden is aan de richtlijn. Bij zijn besluit hiertoe heeft het kabinet het standpunt ingenomen dat de regels met betrekking tot de verzekeringsgeneeskundige beoordeling van zodanig belang zijn dat deze op een hoger niveau van regelgeving gesteld behoren te zijn. Met dit besluit werkt het kabinet het standpunt nader uit.

Een andere reden om tot codificatie over te gaan is gelegen in de uitvoeringspraktijk van de claimbeoordeling bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
De Raad constateert terecht dat thans in de uitvoering de verzekeringsgeneeskundige beoordeling niet in alle gevallen geschiedt zoals de bedoeling is. Uit onderzoek is gebleken dat verschillende verzekeringsartsen een verschillende invulling kunnen geven aan de relevante richtlijnen. De wijze waarop het verzekeringsgeneeskundig onderzoek geschiedt en de zorgvuldigheid die daarbij betracht wordt, is niet uniform. De redenen hiervoor zijn velerlei. Genoemd kunnen worden de organisatiestructuur van de uitvoeringsinstellingen en de capaciteitstekorten bij verzekeringsartsen. Ik ben van mening dat een brede aanpak nodig is om te bereiken dat de claimbeoordeling kwalitatief verbeterd wordt. Deze aanpak heb ik beschreven in het Plan van aanpak WAO (Kamerstukken II, 1998/99, 22 187, nr. 92) en de Voortgangsnota arbeidsongeschiktheidsregelingen (Kamerstukken II, 1999/2000, 22 187, nr. 104). De codificering van de twee meest essentiële medische standaarden maakt onderdeel uit van deze brede aanpak. Hiermee wordt geen garantie gegeven dat de uitvoering in alle gevallen conform dit besluit zal handelen. Een dergelijke waarborg kan niet gegeven worden omdat hierbij meer factoren een rol spelen dan alleen wettelijke regels. De aanpassing van het Schattingsbesluit zal er echter wel toe leiden dat binnen de beroepsgroep meer duidelijkheid ontstaat over de invulling van het medisch arbeidsongeschiktheidscriterium. De formulering van dit ontwerpbesluit en de toelichting bieden naar mijn mening meer handvatten dan de oorspronkelijke standaarden.

Het afkondigen van een besluit alleen garandeert niet dat de uitvoering daarvan op correcte wijze geschiedt. Vanuit de uitvoeringsorganisatie dient daarop expliciet te worden toegezien.
De Raad wijst er terecht op dat de uitvoeringsorganisatie de komende jaren grote veranderingen zal ondergaan. De huidige uitvoeringsinstellingen zullen samengevoegd worden tot één uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen. Deze veranderingen zullen implicaties hebben ook voor het werk van de verzekeringsartsen. Ik heb in dit verband een veranderingsorganisatie in het leven geroepen die er op gericht is zowel tijdens het proces van groei naar één uitvoeringsorganisatie voor de werknemersverzekeringen als na de totstandkoming daarvan, de kwaliteit van de claimbeoordeling te waarborgen.
De Raad wijst naar aanleiding van het onderzoek van het Ctsv "In de spreekkamer van de verzekeringsarts" nog op de bevinding dat het voorkomt dat artsen als het ware tegen hun professionele oordeel in preluderen op een tegenovergestelde uitspraak in een mogelijke beroepszaak. Ik hecht er aan te stellen dat uit dit onderzoek geen kwantitatieve conclusies getrokken kunnen worden. Er is geen reden te veronderstellen dat dit ontwerpbesluit dergelijke risico’s met zich zou brengen.

De Raad wijst op een mogelijke tegenspraak tussen de tekst van artikel 4, onderdeel c en de toelichting daarop. Naar aanleiding hiervan is de toelichting op dit onderdeel gewijzigd. Verder is in de toelichting nader ingegaan op de toepassing van de keuringsrichtlijnen in de uitvoering en de gevolgen die codificering in dit besluit daarvoor zal hebben.

2. Het onderhavige besluit brengt geen wijzigingen aan in het arbeidskundige deel van de arbeidsongeschiktheidsschatting. Er worden dan ook geen wijzigingen aangebracht in de wijze van bepaling van het maatmaninkomen.
De Raad vreest dat de regelgeving op dit punt zou leiden tot een vermindering van de bereidheid bij betrokkenen om ander werk te gaan doen in het eerste ziektejaar, waardoor de kans op instroom in de WAO zou toenemen. Hier lijkt sprake te zijn van een misverstand. Indien iemand tijdens zijn eerste ziektejaar arbeid tegen een lager loon aanvaardt in het kader van reïntegratie, heeft dat geen gevolgen voor zijn maatmaninkomen en dus ook niet voor zijn arbeidsongeschiktheidsschatting. Er zijn dan ook geen belemmeringen voor de reïntegratie die verband zouden kunnen houden met het Schattingsbesluit.

Ik moge U hierbij het gevoegde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

---

(1) Van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) en van het Tijdelijke instituut voor coördinatie en afstemming, de voorganger van het Lisv.
(2) Nota van toelichting, hoofdstuk 1, zesde alinea.
(3) Nota van toelichting, hoofdstuk 2, tweede alinea, slotzin; hoofdstuk 3, laatste alinea.
(4) Nota van toelichting, hoofdstuk 3, zesde alinea.
(5) Besluit van het Lisv, Stcrt. 17 april 1997, nr.74.
(6) Een voorbeeld is de toelichting op artikel 4, onderdeel c, waarin wordt benadrukt, onder vermelding van extra criteria zoals aantoonbaarheid, dat dit onderdeel c een inspanningsverplichting inhoudt, hoewel de tekst niet als zodanig is geformuleerd.
(7) Rapport van het College van toezicht sociale verzekeringen (Ctsv) "In de spreekkamer van de verzekeringsarts" - Een onderzoek naar het verzekeringsgeneeskundige deel van de WAO claimbeoordeling - , april 2000.
(8) Kamerstukken II 199912000, 22 187, nr.104, blz.19-23.