Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van de Penitentiaire maatregel met betrekking tot de strafrechtelijke opvang van verslaafden.
- Kenmerk
- W03.01.0113/I
- Datum advies
- 16 maart 2001
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 10 april 2001, nr 71
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van de Penitentiaire maatregel met betrekking tot de strafrechtelijke opvang van verslaafden.
Bij Kabinetsmissive van 2 maart 2001, no.01.001084, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van de Penitentiaire maatregel met betrekking tot de strafrechtelijke opvang van verslaafden.
Het ontwerpbesluit tot wijziging van de Penitentiaire maatregel (hierna: Pm) geeft regels voor de tenuitvoerlegging van de strafrechtelijke opvang van verslaafden (hierna: SOV) en regelt hun rechtspositie. Daarmee wordt nadere invulling gegeven aan de regeling in de wet, die onlangs is vastgesteld (hierna: de wet).(zie noot 1)
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit maar heeft opmerkingen met betrekking tot aansluiting bij de structuur van de Pm, het gebruik van de convenantfiguur, de situatie die ontstaat als betrokkene geen medewerking verleent en enkele meer technische punten. In verband hiermee is enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk.
1. Aansluiten bij de structuur van de Pm
Ingevolge artikel 44c is hoofdstuk 3 van de Pm, inzake het penitentiair programma, niet van toepassing op de SOV. Volgens de toelichting op dit artikel was dit wel denkbaar geweest, maar verschillen het penitentiair programma en de SOV zodanig dat het de voorkeur verdient de SOV als geheel afzonderlijk vorm te geven. Dit in het bijzonder omdat de open fase normaliter steeds een vast bestanddeel uitmaakt van de SOV, terwijl een gedetineerde geen recht heeft op deelneming aan een penitentiair programma.
Dit argument biedt op zichzelf onvoldoende rechtvaardiging voor het treffen van een afzonderlijke regeling; ook in de SOV moet immers een uitdrukkelijk besluit genomen worden om een betrokkene in een volgende fase toe te laten en als hij niet meewerkt, komt hij nooit in de open fase.
Een opzet waarbij wordt aangesloten bij de bestaande structuur van het penitentiair programma bevordert naar de mening van de Raad de duidelijkheid van de regeling als geheel. Zo zou bij deze opzet worden voorkomen dat er een nieuw begrip "betrokkene" wordt geïntroduceerd in de Pm, waar voor de andere personen wordt gesproken van "gedetineerde" wanneer hij nog in een instelling opgesloten zit en, als hij eenmaal aan een penitentiair programma deelneemt en dientengevolge ook buiten de instelling komt, "deelnemer aan een penitentiair programma". Indien wordt aangesloten bij de bestaande structuur en terminologie van de Pm wordt ook beter aangesloten bij de terminologie in de wet. Daartoe adviseert de Raad.
2. Convenant
In artikel 44e, tweede lid, wordt bepaald dat de gemeente verantwoordelijk is voor de uitvoering van de maatregel in de open fase. Artikel 44f verplicht de Minister van Justitie en de desbetreffende gemeenten een convenant te sluiten over de tenuitvoerlegging in de open fase. Over de keuze voor een convenant om de gemeentelijke taak vorm te geven maakt de Raad de volgende opmerkingen.
a. De verantwoordelijkheid van gemeentebesturen is in zeer algemene termen vastgelegd in de wet. Wat nu de exacte taak van het gemeentebestuur is, wordt niet in regelgeving vervat. In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom is gekozen voor deze wijze van regelen.
Bij de totstandkoming van de wet heeft de regering gezegd dat de wijze waarop de gemeentelijke taak en verantwoordelijkheid zal worden vormgegeven onderwerp van overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de deelnemende gemeenten zal zijn.(zie noot 2) Daarbij zou bezien worden of (later) een regeling bij of krachtens de wet nodig is.
De nota van toelichting geeft geen informatie over dit overleg en over de vraag of de onderhavige constructie hiervan het resultaat is. Ook is niet duidelijk in hoeverre wordt voldaan aan de criteria voor het opstellen van een convenant die zijn opgenomen in aanwijzing 4 van de Aanwijzingen voor convenanten.
Aanbevolen wordt de toelichting op deze punten aan te vullen.
b. Het convenant wordt gesloten tussen de minister en "de gemeente". Het betreft de uitvoering van de aan het gemeentebestuur opgedragen taak om te zorgen voor onder meer huisvesting en arbeid. Naar het oordeel van de Raad moet niet de rechtspersoon gemeente convenantspartij zijn, maar een uitdrukkelijk te noemen orgaan van het gemeentebestuur.(zie noot 3) Geadviseerd wordt artikel 44f in deze zin aan te passen.
c. In de toelichting op dit artikel wordt gezegd dat de convenanten tevens het kader kunnen vormen voor nadere afspraken op lokaal niveau. Niet duidelijk is wat er onder "nadere afspraken", buiten de reeds verplichte afspraken kan worden verstaan. Aanbevolen kan worden de toelichting op dit punt aan te vullen.
d. In de toelichting bij de wet werd meegedeeld dat de vier grote steden een SOV-inrichting zouden krijgen. Daarnaast zou er een gecombineerde inrichting komen voor een aantal middelgrote steden in het Zuidoosten van het land.(zie noot 4) In de toelichting op het ontwerpbesluit wordt de gemeente Den Haag niet langer genoemd als één van de gemeenten waarmee een convenant moet worden afgesloten omtrent een SOV-inrichting. Aanbevolen wordt in de toelichting uiteen te zetten waarom Den Haag niet langer bij het project betrokken is.
3. Geen medewerking
Het is duidelijk dat voor het welslagen van de SOV medewerking en motivatie van de betrokkene van groot belang is. Betrokkenen die niet willen meewerken aan de uitvoering van het plan van opvang worden (tijdelijk) geplaatst in de zogenoemde unit 4 van de inrichting. Daarin krijgen zij het minimumprogramma aangeboden, en gebeurt er kennelijk verder weinig aan hun bijzondere opvang. Zodra blijkt dat betrokkene alsnog gemotiveerd wil meewerken, zal hij in een andere afdeling met een ruimer regime worden geplaatst, zo blijkt uit de toelichting op artikel 3.
Daardoor kan de SOV in bepaalde gevallen neerkomen op detentie voor twee jaar. De Raad geeft in overweging in de nota van toelichting in te gaan op de middelen die worden ingezet om de betrokkenen die niet langer meewerken, er toe te brengen toch bij te dragen aan het doel van de maatregel.
Overige opmerkingen
4. Krachtens artikel 44d, derde lid, kan de directeur betrokkene in de tweede fase overeenkomstig door de minister te stellen regels toestemming verlenen de instelling tijdelijk te verlaten. Niet wordt toegelicht waarom de criteria voor overgang naar de tweede fase, waarin de inrichting tijdelijk mag worden verlaten, niet in het ontwerpbesluit zelf zijn vastgelegd. Dit ligt wel voor de hand, het betreft immers een belangrijk onderdeel van de regeling.
Mede gelet op aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) adviseert de Raad deze criteria in het ontwerpbesluit op te nemen. Indien dit advies niet wordt gevolgd, zou aanwijzing 30 Ar moeten worden gevolgd bij de formulering.
5. Aan de beslissing over plaatsing in de open fase wordt ingevolge artikel 44l, vierde lid, een aantal voorwaarden gesteld. Eén van die voorwaarden is dat de betrokkene "zich niet schuldig maakt aan een strafbaar feit".
Deze voorwaarde is in juridische zin niet scherp geformuleerd. Er blijkt niet uit of sprake moet zijn van een verdenking van het begaan van een strafbaar feit - is er een ernstig vermoeden van schuld? - of van het veroordeeld zijn wegens het plegen ervan.
De Raad adviseert dan ook deze bepaling te verduidelijken, opdat duidelijk is wanneer niet aan deze algemene voorwaarde wordt voldaan.
6. In artikel 44m, eerste lid, wordt bepaald dat de selectiefunctionaris de betrokkene kan terugplaatsen in een inrichting indien deze niet of niet meer bereid is deel te nemen aan het programma in de open fase dan wel te voldoen aan de daaraan verbonden voorwaarden. Dit kan de selectiefunctionaris doen "op de grondslag van een advies van de directeur". De directeur gaat, aldus de toelichting op dit artikel, daarvoor eerst te rade bij de trajectbegeleider en "de gemeente".
De Raad kan uit deze formulering en toelichting niet opmaken wat de verhouding is tussen het besluit van de selectiefunctionaris en het advies van de directeur. Niet duidelijk is van wie het initiatief uitgaat. Constateert de selectiefunctionaris een probleem bij betrokkene en vraagt hij vervolgens advies aan de directeur of komt de directeur eerst met een advies? Daarnaast rijst de vraag of de beslissing van de selectiefunctionaris overeenkomstig het advies moet zijn of dat hij ervan af kan wijken.
Het college adviseert zowel de bepaling als de toelichting op deze punten te verduidelijken.
7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 16 maart 2001, no.W03.01.0113/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de regeling en toelichting steeds het begrip "gemeente" wijzigen in: gemeentebestuur.
- In artikel 44b de definities van "directeur" en "selectiefunctionaris" achterwege laten, nu deze al in de wet zijn gedefinieerd.
- Het verschil tussen artikel 44e, eerste lid, en 44e, tweede lid, toelichten. Tevens het onderscheid tussen "tenuitvoerlegging" en "uitvoering" toelichten dan wel wegnemen.
- In artikel 44g spreken van "eerste, tweede en derde fase" of van "gesloten, half-open en open fase".
Nader rapport (reactie op het advies) van 23 maart 2001
1. Aansluiten bij structuur van de Pm
Anders dan de Raad ben ik van oordeel dat het niet wenselijk is om voor de regeling van de derde fase van de strafrechtelijke opvang van verslaafden (SOV) nu aan te sluiten bij de structuur van het penitentiair programma. Het verdient naar mijn mening aanbeveling om de nadere regeling van de tenuitvoerlegging van de derde, open en laatste fase van de SOV neer te leggen in een afzonderlijke regeling, en de toepasselijkheid van hoofdstuk 3 van de Penitentiaire maatregel (Pm) inzake het penitentiair programma uit te sluiten. Daarvoor gelden de volgende redenen. (1) De regeling van de SOV is neergelegd in een afzonderlijk hoofdstuk in de Pm. Het heeft de voorkeur om de regeling van de derde fase van de SOV eveneens in dat hoofdstuk op te nemen. (2) Hoewel het penitentiair programma en de derde fase van de SOV overeenkomsten vertonen, zijn er ook verschillen. Een belangrijk verschil is bij voorbeeld de prominente rol die de gemeenten die meedoen aan de tenuitvoerlegging van de SOV, spelen bij de uitvoering van de derde fase. De verschillen tussen de derde fase van de SOV en het penitentiair programma nopen tot specifieke regels voor de SOV. Het structureren van de derde fase van de SOV naar de vorm van het penitentiaire programma zou naar mijn oordeel leiden tot ingewikkelder regelgeving dan een eigen regeling voor de derde fase van de SOV in hoofdstuk 9a. (3) De regeling van het penitentiair programma wordt geëvalueerd. De SOV heeft voorlopig een experimenteel karakter. Ook om die reden is het niet gewenst om nu aan te sluiten bij de bestaande structuur van het penitentiair programma.
De toelichting op artikel 44c is aangevuld.
2. Convenant
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad over de keuze voor een convenant om de gemeentelijke taak vorm te geven breng ik het volgende naar voren.
2a. De verantwoordelijkheid van de gemeentebesturen is in zeer algemene termen in de wet vastgelegd. De verantwoordelijkheid en de taken van de gemeentebesturen zijn daarom nader uitgewerkt in hoofdstuk 9a. Zo is in artikel 44e, tweede lid, bepaald dat het gemeentebestuur verantwoordelijk is voor de uitvoering van de maatregel in de derde fase. In de volgende artikelen is de rol van het gemeentebestuur op een aantal specifieke punten nader omschreven.
Met het oog op de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur voor de uitvoering van de SOV in de derde fase is in artikel 44f, eerste lid, bepaald dat de Minister van Justitie en het desbetreffende gemeentebestuur nadere afspraken maken. Die afspraken worden neergelegd in een convenant. Artikel 44f, eerste lid, bepaalt dat die afspraken in ieder geval drie kernelementen van de derde fase moeten betreffen: huisvesting, arbeid en dagbesteding. Het verdient aanbeveling om mede gelet op het experimentele karakter van de SOV de nadere invulling van de taken van de gemeentebesturen in de derde fase neer te leggen in afspraken met gemeentebesturen. Na de evaluatie van de SOV kan worden bezien of een nadere regeling van de verantwoordelijkheid en de taken van de gemeentebesturen bij of krachtens de wet wenselijk is.
Gemeenten die meedoen aan de SOV hebben aangedrongen op het maken van nadere afspraken met de Minister van Justitie, en deze neer te leggen in een convenant of overeenkomst. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft te kennen gegeven dat zij onder de huidige omstandigheden waarin de SOV beperkte toepassing zal vinden, geen behoefte gevoelt aan nader overleg over de betrokkenheid van de gemeenten bij de SOV.
2b. Met de Raad ben ik van oordeel dat gemeentelijke taken op het terrein van de SOV dienen te worden toegekend aan een orgaan van de gemeente. In artikel 44f, eerste lid, en de andere artikelen waarin een rol voor de gemeente is weggelegd, is daarom "gemeente" vervangen door "gemeentebestuur".
In artikel 44f, tweede lid, is "gemeente" gehandhaafd, nu de kosten van de tenuitvoerlegging van de SOV in de derde fase ten laste van de rechtspersoon dienen te komen.
In de toelichting zijn waar nodig dezelfde wijzigingen aangebracht.
2c. In de toelichting is vermeld dat nadere afspraken op lokaal niveau op de grondslag van een convenant bij voorbeeld de rol van de lokale manager resocialisatie kunnen betreffen.
2d. De gemeente Den Haag zou aanvankelijk meedoen aan de SOV. Om redenen van budgettaire aard heeft de gemeente Den Haag besloten om vooralsnog niet mee te doen met de SOV.
3. Geen medewerking
De toelichting is overeenkomstig het advies van de Raad aangevuld.
Overige opmerkingen
4. In de systematiek van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) is de directeur van de inrichting belast met de wijze van onderbrenging van de gedetineerde in de inrichting (artikel 16). De overgang van de eerste fase naar de tweede fase is een wijziging in de wijze van onderbrenging en geen overplaatsing als bedoeld in artikel 15 van de Pbw. De criteria voor de overgang naar de tweede fase dienen in deze systematiek te worden opgenomen in de huisregels. Om deze reden zijn de criteria - anders dan de criteria voor overgang van de tweede naar de derde fase - niet in het ontwerpbesluit neergelegd.
Artikel 44d, derde lid, is gewijzigd overeenkomstig aanwijzing 30 van de Aanwijzingen van de regelgeving.
5. In artikel 44I, vierde lid, onderdeel c, is als algemene voorwaarde voor plaatsing in de derde fase bepaald dat betrokkene zich niet schuldig maakt aan een strafbaar feit. Een soortgelijke voorwaarde geldt voor deelneming aan een penitentiair programma (artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de Pm). Bij overtreding van deze voorwaarde kan betrokkene worden teruggeplaatst in de inrichting. Anders dan bij de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf of maatregel is voor de vaststelling dat niet aan deze algemene voorwaarde is voldaan geen rechterlijke tussenkomst vereist. Betrokkene kan worden teruggeplaatst indien de selectiefunctionaris oordeelt dat er een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit bestaat. De toelichting op artikel 44I is aangevuld.
6. De beslissing tot terugplaatsing wordt genomen door de selectiefunctionaris. Hij zal in de regel daartoe niet zelf het initiatief nemen, maar pas in beeld komen, wanneer de directeur hem heeft geadviseerd over terugplaatsing dan wel daarover met hem overleg pleegt. In de regel zal het initiatief dus uitgaan van degenen die als eersten zijn betrokken zijn bij de uitvoering van de SOV in de derde fase. Dat zijn naast de directeur de trajectbegeleider en degenen die voor het gemeentebestuur betrokken zijn bij de uitvoering van de SOV in de derde fase. Maar het is niet uitgesloten dat de selectiefunctionaris zelf het initiatief neemt en de directeur verzoekt hem te adviseren over terugplaatsing. Artikel 44m geeft voldoende ruimte voor een zorgvuldige en praktische besluitvorming over eventuele terugplaatsing. De selectiefunctionaris is bevoegd om van het advies van de directeur af te wijken. Hetzelfde geldt voor de advisering door de directeur over de beëindiging van het penitentiair programma op de voet van artikel 9, derde lid, onderdeel c, van de Pm. Het is naar mijn oordeel niet nodig ZUS in de regeling tot uitdrukking te brengen.
Naar aanleiding van de door de Raad opgeworpen punten is de toelichting op artikel 44m aangevuld.
7. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.
Niet naar aanleiding van het advies van de Raad wordt nog het volgende opgemerkt. In artikel 44k, eerste lid, is thans bepaald dat de aanwijzing van de trajectbegeleider door de directeur geschiedt in overeenstemming met de stichting verslavingsreclassering GGZ Nederland.
Aan artikel 44I is een vijfde lid toegevoegd, dat aan betrokkene het recht geeft een verzoekschrift bij de selectiefunctionaris in te dienen strekkende tot plaatsing in de derde fase van de SOV. Daarmee is verzekerd dat betrokkene desgewenst kan opkomen tegen het uitblijven van zijn plaatsing in de derde fase.
Aan artikel 44m is een derde lid toegevoegd teneinde buiten twijfel te stellen dat betrokkene kan opkomen tegen een beslissing van de selectiefunctionaris tot beëindiging van de derde fase van de SOV en tot terugplaatsing van hem in de inrichting.
Het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn overigens nog op een aantal redactionele en technische punten gewijzigd.
Ik moge u hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en u verzoeken overeenkomstig dit besluit te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Wet van 21 december 2000 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Penitentiaire beginselenwet (strafrechtelijke opvang verslaafden), Stb.2001, nr.28.
(2) Kamerstukken II 1997/98, 26 023, B, blz.7 en nr.3, blz.20.
(3) Vergelijk aanwijzing 6 van de Aanwijzingen voor de convenanten.
(4) Kamerstukken II 1997/98, 26 023, nr.3, blz.14.
Het ontwerpbesluit tot wijziging van de Penitentiaire maatregel (hierna: Pm) geeft regels voor de tenuitvoerlegging van de strafrechtelijke opvang van verslaafden (hierna: SOV) en regelt hun rechtspositie. Daarmee wordt nadere invulling gegeven aan de regeling in de wet, die onlangs is vastgesteld (hierna: de wet).(zie noot 1)
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit maar heeft opmerkingen met betrekking tot aansluiting bij de structuur van de Pm, het gebruik van de convenantfiguur, de situatie die ontstaat als betrokkene geen medewerking verleent en enkele meer technische punten. In verband hiermee is enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk.
1. Aansluiten bij de structuur van de Pm
Ingevolge artikel 44c is hoofdstuk 3 van de Pm, inzake het penitentiair programma, niet van toepassing op de SOV. Volgens de toelichting op dit artikel was dit wel denkbaar geweest, maar verschillen het penitentiair programma en de SOV zodanig dat het de voorkeur verdient de SOV als geheel afzonderlijk vorm te geven. Dit in het bijzonder omdat de open fase normaliter steeds een vast bestanddeel uitmaakt van de SOV, terwijl een gedetineerde geen recht heeft op deelneming aan een penitentiair programma.
Dit argument biedt op zichzelf onvoldoende rechtvaardiging voor het treffen van een afzonderlijke regeling; ook in de SOV moet immers een uitdrukkelijk besluit genomen worden om een betrokkene in een volgende fase toe te laten en als hij niet meewerkt, komt hij nooit in de open fase.
Een opzet waarbij wordt aangesloten bij de bestaande structuur van het penitentiair programma bevordert naar de mening van de Raad de duidelijkheid van de regeling als geheel. Zo zou bij deze opzet worden voorkomen dat er een nieuw begrip "betrokkene" wordt geïntroduceerd in de Pm, waar voor de andere personen wordt gesproken van "gedetineerde" wanneer hij nog in een instelling opgesloten zit en, als hij eenmaal aan een penitentiair programma deelneemt en dientengevolge ook buiten de instelling komt, "deelnemer aan een penitentiair programma". Indien wordt aangesloten bij de bestaande structuur en terminologie van de Pm wordt ook beter aangesloten bij de terminologie in de wet. Daartoe adviseert de Raad.
2. Convenant
In artikel 44e, tweede lid, wordt bepaald dat de gemeente verantwoordelijk is voor de uitvoering van de maatregel in de open fase. Artikel 44f verplicht de Minister van Justitie en de desbetreffende gemeenten een convenant te sluiten over de tenuitvoerlegging in de open fase. Over de keuze voor een convenant om de gemeentelijke taak vorm te geven maakt de Raad de volgende opmerkingen.
a. De verantwoordelijkheid van gemeentebesturen is in zeer algemene termen vastgelegd in de wet. Wat nu de exacte taak van het gemeentebestuur is, wordt niet in regelgeving vervat. In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom is gekozen voor deze wijze van regelen.
Bij de totstandkoming van de wet heeft de regering gezegd dat de wijze waarop de gemeentelijke taak en verantwoordelijkheid zal worden vormgegeven onderwerp van overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de deelnemende gemeenten zal zijn.(zie noot 2) Daarbij zou bezien worden of (later) een regeling bij of krachtens de wet nodig is.
De nota van toelichting geeft geen informatie over dit overleg en over de vraag of de onderhavige constructie hiervan het resultaat is. Ook is niet duidelijk in hoeverre wordt voldaan aan de criteria voor het opstellen van een convenant die zijn opgenomen in aanwijzing 4 van de Aanwijzingen voor convenanten.
Aanbevolen wordt de toelichting op deze punten aan te vullen.
b. Het convenant wordt gesloten tussen de minister en "de gemeente". Het betreft de uitvoering van de aan het gemeentebestuur opgedragen taak om te zorgen voor onder meer huisvesting en arbeid. Naar het oordeel van de Raad moet niet de rechtspersoon gemeente convenantspartij zijn, maar een uitdrukkelijk te noemen orgaan van het gemeentebestuur.(zie noot 3) Geadviseerd wordt artikel 44f in deze zin aan te passen.
c. In de toelichting op dit artikel wordt gezegd dat de convenanten tevens het kader kunnen vormen voor nadere afspraken op lokaal niveau. Niet duidelijk is wat er onder "nadere afspraken", buiten de reeds verplichte afspraken kan worden verstaan. Aanbevolen kan worden de toelichting op dit punt aan te vullen.
d. In de toelichting bij de wet werd meegedeeld dat de vier grote steden een SOV-inrichting zouden krijgen. Daarnaast zou er een gecombineerde inrichting komen voor een aantal middelgrote steden in het Zuidoosten van het land.(zie noot 4) In de toelichting op het ontwerpbesluit wordt de gemeente Den Haag niet langer genoemd als één van de gemeenten waarmee een convenant moet worden afgesloten omtrent een SOV-inrichting. Aanbevolen wordt in de toelichting uiteen te zetten waarom Den Haag niet langer bij het project betrokken is.
3. Geen medewerking
Het is duidelijk dat voor het welslagen van de SOV medewerking en motivatie van de betrokkene van groot belang is. Betrokkenen die niet willen meewerken aan de uitvoering van het plan van opvang worden (tijdelijk) geplaatst in de zogenoemde unit 4 van de inrichting. Daarin krijgen zij het minimumprogramma aangeboden, en gebeurt er kennelijk verder weinig aan hun bijzondere opvang. Zodra blijkt dat betrokkene alsnog gemotiveerd wil meewerken, zal hij in een andere afdeling met een ruimer regime worden geplaatst, zo blijkt uit de toelichting op artikel 3.
Daardoor kan de SOV in bepaalde gevallen neerkomen op detentie voor twee jaar. De Raad geeft in overweging in de nota van toelichting in te gaan op de middelen die worden ingezet om de betrokkenen die niet langer meewerken, er toe te brengen toch bij te dragen aan het doel van de maatregel.
Overige opmerkingen
4. Krachtens artikel 44d, derde lid, kan de directeur betrokkene in de tweede fase overeenkomstig door de minister te stellen regels toestemming verlenen de instelling tijdelijk te verlaten. Niet wordt toegelicht waarom de criteria voor overgang naar de tweede fase, waarin de inrichting tijdelijk mag worden verlaten, niet in het ontwerpbesluit zelf zijn vastgelegd. Dit ligt wel voor de hand, het betreft immers een belangrijk onderdeel van de regeling.
Mede gelet op aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) adviseert de Raad deze criteria in het ontwerpbesluit op te nemen. Indien dit advies niet wordt gevolgd, zou aanwijzing 30 Ar moeten worden gevolgd bij de formulering.
5. Aan de beslissing over plaatsing in de open fase wordt ingevolge artikel 44l, vierde lid, een aantal voorwaarden gesteld. Eén van die voorwaarden is dat de betrokkene "zich niet schuldig maakt aan een strafbaar feit".
Deze voorwaarde is in juridische zin niet scherp geformuleerd. Er blijkt niet uit of sprake moet zijn van een verdenking van het begaan van een strafbaar feit - is er een ernstig vermoeden van schuld? - of van het veroordeeld zijn wegens het plegen ervan.
De Raad adviseert dan ook deze bepaling te verduidelijken, opdat duidelijk is wanneer niet aan deze algemene voorwaarde wordt voldaan.
6. In artikel 44m, eerste lid, wordt bepaald dat de selectiefunctionaris de betrokkene kan terugplaatsen in een inrichting indien deze niet of niet meer bereid is deel te nemen aan het programma in de open fase dan wel te voldoen aan de daaraan verbonden voorwaarden. Dit kan de selectiefunctionaris doen "op de grondslag van een advies van de directeur". De directeur gaat, aldus de toelichting op dit artikel, daarvoor eerst te rade bij de trajectbegeleider en "de gemeente".
De Raad kan uit deze formulering en toelichting niet opmaken wat de verhouding is tussen het besluit van de selectiefunctionaris en het advies van de directeur. Niet duidelijk is van wie het initiatief uitgaat. Constateert de selectiefunctionaris een probleem bij betrokkene en vraagt hij vervolgens advies aan de directeur of komt de directeur eerst met een advies? Daarnaast rijst de vraag of de beslissing van de selectiefunctionaris overeenkomstig het advies moet zijn of dat hij ervan af kan wijken.
Het college adviseert zowel de bepaling als de toelichting op deze punten te verduidelijken.
7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 16 maart 2001, no.W03.01.0113/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de regeling en toelichting steeds het begrip "gemeente" wijzigen in: gemeentebestuur.
- In artikel 44b de definities van "directeur" en "selectiefunctionaris" achterwege laten, nu deze al in de wet zijn gedefinieerd.
- Het verschil tussen artikel 44e, eerste lid, en 44e, tweede lid, toelichten. Tevens het onderscheid tussen "tenuitvoerlegging" en "uitvoering" toelichten dan wel wegnemen.
- In artikel 44g spreken van "eerste, tweede en derde fase" of van "gesloten, half-open en open fase".
Nader rapport (reactie op het advies) van 23 maart 2001
1. Aansluiten bij structuur van de Pm
Anders dan de Raad ben ik van oordeel dat het niet wenselijk is om voor de regeling van de derde fase van de strafrechtelijke opvang van verslaafden (SOV) nu aan te sluiten bij de structuur van het penitentiair programma. Het verdient naar mijn mening aanbeveling om de nadere regeling van de tenuitvoerlegging van de derde, open en laatste fase van de SOV neer te leggen in een afzonderlijke regeling, en de toepasselijkheid van hoofdstuk 3 van de Penitentiaire maatregel (Pm) inzake het penitentiair programma uit te sluiten. Daarvoor gelden de volgende redenen. (1) De regeling van de SOV is neergelegd in een afzonderlijk hoofdstuk in de Pm. Het heeft de voorkeur om de regeling van de derde fase van de SOV eveneens in dat hoofdstuk op te nemen. (2) Hoewel het penitentiair programma en de derde fase van de SOV overeenkomsten vertonen, zijn er ook verschillen. Een belangrijk verschil is bij voorbeeld de prominente rol die de gemeenten die meedoen aan de tenuitvoerlegging van de SOV, spelen bij de uitvoering van de derde fase. De verschillen tussen de derde fase van de SOV en het penitentiair programma nopen tot specifieke regels voor de SOV. Het structureren van de derde fase van de SOV naar de vorm van het penitentiaire programma zou naar mijn oordeel leiden tot ingewikkelder regelgeving dan een eigen regeling voor de derde fase van de SOV in hoofdstuk 9a. (3) De regeling van het penitentiair programma wordt geëvalueerd. De SOV heeft voorlopig een experimenteel karakter. Ook om die reden is het niet gewenst om nu aan te sluiten bij de bestaande structuur van het penitentiair programma.
De toelichting op artikel 44c is aangevuld.
2. Convenant
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad over de keuze voor een convenant om de gemeentelijke taak vorm te geven breng ik het volgende naar voren.
2a. De verantwoordelijkheid van de gemeentebesturen is in zeer algemene termen in de wet vastgelegd. De verantwoordelijkheid en de taken van de gemeentebesturen zijn daarom nader uitgewerkt in hoofdstuk 9a. Zo is in artikel 44e, tweede lid, bepaald dat het gemeentebestuur verantwoordelijk is voor de uitvoering van de maatregel in de derde fase. In de volgende artikelen is de rol van het gemeentebestuur op een aantal specifieke punten nader omschreven.
Met het oog op de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur voor de uitvoering van de SOV in de derde fase is in artikel 44f, eerste lid, bepaald dat de Minister van Justitie en het desbetreffende gemeentebestuur nadere afspraken maken. Die afspraken worden neergelegd in een convenant. Artikel 44f, eerste lid, bepaalt dat die afspraken in ieder geval drie kernelementen van de derde fase moeten betreffen: huisvesting, arbeid en dagbesteding. Het verdient aanbeveling om mede gelet op het experimentele karakter van de SOV de nadere invulling van de taken van de gemeentebesturen in de derde fase neer te leggen in afspraken met gemeentebesturen. Na de evaluatie van de SOV kan worden bezien of een nadere regeling van de verantwoordelijkheid en de taken van de gemeentebesturen bij of krachtens de wet wenselijk is.
Gemeenten die meedoen aan de SOV hebben aangedrongen op het maken van nadere afspraken met de Minister van Justitie, en deze neer te leggen in een convenant of overeenkomst. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft te kennen gegeven dat zij onder de huidige omstandigheden waarin de SOV beperkte toepassing zal vinden, geen behoefte gevoelt aan nader overleg over de betrokkenheid van de gemeenten bij de SOV.
2b. Met de Raad ben ik van oordeel dat gemeentelijke taken op het terrein van de SOV dienen te worden toegekend aan een orgaan van de gemeente. In artikel 44f, eerste lid, en de andere artikelen waarin een rol voor de gemeente is weggelegd, is daarom "gemeente" vervangen door "gemeentebestuur".
In artikel 44f, tweede lid, is "gemeente" gehandhaafd, nu de kosten van de tenuitvoerlegging van de SOV in de derde fase ten laste van de rechtspersoon dienen te komen.
In de toelichting zijn waar nodig dezelfde wijzigingen aangebracht.
2c. In de toelichting is vermeld dat nadere afspraken op lokaal niveau op de grondslag van een convenant bij voorbeeld de rol van de lokale manager resocialisatie kunnen betreffen.
2d. De gemeente Den Haag zou aanvankelijk meedoen aan de SOV. Om redenen van budgettaire aard heeft de gemeente Den Haag besloten om vooralsnog niet mee te doen met de SOV.
3. Geen medewerking
De toelichting is overeenkomstig het advies van de Raad aangevuld.
Overige opmerkingen
4. In de systematiek van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) is de directeur van de inrichting belast met de wijze van onderbrenging van de gedetineerde in de inrichting (artikel 16). De overgang van de eerste fase naar de tweede fase is een wijziging in de wijze van onderbrenging en geen overplaatsing als bedoeld in artikel 15 van de Pbw. De criteria voor de overgang naar de tweede fase dienen in deze systematiek te worden opgenomen in de huisregels. Om deze reden zijn de criteria - anders dan de criteria voor overgang van de tweede naar de derde fase - niet in het ontwerpbesluit neergelegd.
Artikel 44d, derde lid, is gewijzigd overeenkomstig aanwijzing 30 van de Aanwijzingen van de regelgeving.
5. In artikel 44I, vierde lid, onderdeel c, is als algemene voorwaarde voor plaatsing in de derde fase bepaald dat betrokkene zich niet schuldig maakt aan een strafbaar feit. Een soortgelijke voorwaarde geldt voor deelneming aan een penitentiair programma (artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de Pm). Bij overtreding van deze voorwaarde kan betrokkene worden teruggeplaatst in de inrichting. Anders dan bij de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf of maatregel is voor de vaststelling dat niet aan deze algemene voorwaarde is voldaan geen rechterlijke tussenkomst vereist. Betrokkene kan worden teruggeplaatst indien de selectiefunctionaris oordeelt dat er een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit bestaat. De toelichting op artikel 44I is aangevuld.
6. De beslissing tot terugplaatsing wordt genomen door de selectiefunctionaris. Hij zal in de regel daartoe niet zelf het initiatief nemen, maar pas in beeld komen, wanneer de directeur hem heeft geadviseerd over terugplaatsing dan wel daarover met hem overleg pleegt. In de regel zal het initiatief dus uitgaan van degenen die als eersten zijn betrokken zijn bij de uitvoering van de SOV in de derde fase. Dat zijn naast de directeur de trajectbegeleider en degenen die voor het gemeentebestuur betrokken zijn bij de uitvoering van de SOV in de derde fase. Maar het is niet uitgesloten dat de selectiefunctionaris zelf het initiatief neemt en de directeur verzoekt hem te adviseren over terugplaatsing. Artikel 44m geeft voldoende ruimte voor een zorgvuldige en praktische besluitvorming over eventuele terugplaatsing. De selectiefunctionaris is bevoegd om van het advies van de directeur af te wijken. Hetzelfde geldt voor de advisering door de directeur over de beëindiging van het penitentiair programma op de voet van artikel 9, derde lid, onderdeel c, van de Pm. Het is naar mijn oordeel niet nodig ZUS in de regeling tot uitdrukking te brengen.
Naar aanleiding van de door de Raad opgeworpen punten is de toelichting op artikel 44m aangevuld.
7. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.
Niet naar aanleiding van het advies van de Raad wordt nog het volgende opgemerkt. In artikel 44k, eerste lid, is thans bepaald dat de aanwijzing van de trajectbegeleider door de directeur geschiedt in overeenstemming met de stichting verslavingsreclassering GGZ Nederland.
Aan artikel 44I is een vijfde lid toegevoegd, dat aan betrokkene het recht geeft een verzoekschrift bij de selectiefunctionaris in te dienen strekkende tot plaatsing in de derde fase van de SOV. Daarmee is verzekerd dat betrokkene desgewenst kan opkomen tegen het uitblijven van zijn plaatsing in de derde fase.
Aan artikel 44m is een derde lid toegevoegd teneinde buiten twijfel te stellen dat betrokkene kan opkomen tegen een beslissing van de selectiefunctionaris tot beëindiging van de derde fase van de SOV en tot terugplaatsing van hem in de inrichting.
Het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn overigens nog op een aantal redactionele en technische punten gewijzigd.
Ik moge u hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en u verzoeken overeenkomstig dit besluit te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Wet van 21 december 2000 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Penitentiaire beginselenwet (strafrechtelijke opvang verslaafden), Stb.2001, nr.28.
(2) Kamerstukken II 1997/98, 26 023, B, blz.7 en nr.3, blz.20.
(3) Vergelijk aanwijzing 6 van de Aanwijzingen voor de convenanten.
(4) Kamerstukken II 1997/98, 26 023, nr.3, blz.14.