Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nadere regels inzake de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder en de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder (Tijdelijk besluit opleiding en stage kandidaat-gerechtsdeurwaarder).
- Kenmerk
- W03.01.0257/I
- Datum advies
- 21 juni 2001
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 augustus 2001, nr 5
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nadere regels inzake de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder en de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder (Tijdelijk besluit opleiding en stage kandidaat-gerechtsdeurwaarder).
Bij Kabinetsmissive van 5 juni 2001, no.01.002824, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nadere regels inzake de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder en de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder (Tijdelijk besluit opleiding en stage kandidaat-gerechtsdeurwaarder).
Het ontwerpbesluit strekt ertoe nadere regels te geven omtrent de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder en de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Het ontwerpbesluit voorziet tevens in een regeling omtrent de commissie opleiding. De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een aantal opmerkingen over onder meer de wettelijke grondslag en het tijdelijke karakter van het besluit, alsmede over de rechtsbescherming van cursisten. Hij is onder meer van oordeel dat in verband hiermee de Gerechtsdeurwaarderswet dient te worden aangevuld.
1. Ontoereikende wettelijke grondslag
In de toelichting wordt opgemerkt dat de commissie opleiding als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit geen adviescollege is in de zin van de Kaderwet adviescolleges.(zie noot 1) Om die reden is, aldus de toelichting, aan de commissie geen wettelijke basis in de Gerechtsdeurwaarderswet toegekend. Dit neemt naar het oordeel van de Raad evenwel niet weg dat in die wet in de daarvoor in aanmerking komende delegatiebepalingen wel een voldoende grondslag aanwezig moet zijn voor de commissie en haar taken. Het college stelt vast dat zowel in de artikelen 25, tweede en vierde lid, als 27, tweede lid, van de wet, die in de aanhef van het ontwerpbesluit worden vermeld, een dergelijke grondslag ontbreekt.(zie noot 2)
Verder betwijfelt het college of de Gerechtsdeurwaarderswet in wetsysstematisch opzicht ruimte biedt voor de in de toelichting genoemde coördinerende en bemiddelende rol van de opleider bij de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder, zoals die in hoofdstuk 5 van het ontwerpbesluit is uitgewerkt. Die wet maakt onderscheid tussen enerzijds de erkende opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder (artikel 25), te verzorgen door de opleider, en anderzijds de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder (artikel 27). In artikel 25, tweede lid, van de wet wordt in de daarin vervatte opsomming ten aanzien van de eisen van het opleidingsplan, die de opleider dient na te komen, het begrip stage ook niet genoemd, terwijl in artikel 1 van het ontwerpbesluit niet wordt gerefereerd aan de rol van de opleider bij de stage.
Tot slot wijst de Raad erop dat de bevoegdheid van de opleider om op grond van artikel 25, tweede lid, van het ontwerpbesluit een aantekening te plaatsen op de stageverklaring, een onvoldoende grondslag heeft in de daarvoor in aanmerking komende delegatiebepaling, te weten artikel 27, tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet. Deze in de praktijk vergaande bevoegdheid valt niet te brengen onder "inrichting van de stage" ten aanzien waarvan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld.
Gelet op het voorgaande komt het college tot de conclusie dat aanvulling van de Gerechtsdeurwaarderswet op genoemde punten noodzakelijk is. Deze aanvulling kan worden meegenomen in het wetsvoorstel tot wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet en de Waterstaatswet in verband met enige technische aanpassingen, dat thans eveneens aan de Raad voor advies is voorgelegd (no.W03.01.0252/I).
2. Stelsel van rechtsbescherming
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het ontwerpbesluit heeft de commissie opleiding tot taak beroepschriften van studenten te behandelen tegen beslissingen van de opleider omtrent hun toelating tot de opleiding alsmede de beoordeling van hun kennen en kunnen. Een gelijke taak heeft de commissie op basis van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, ten aanzien van beroepschriften van stagiairs tegen beslissingen van de opleider omtrent de aantekening op de stageverklaring. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat bij de uitvoering van die taken de hoofdstukken 6 en 7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van overeenkomstige toepassing zijn.
In artikel 10, eerste lid, alsmede artikel 25, vierde lid, wordt de student respectievelijk de stagiair het beroepsrecht toegekend. Op basis van het tweede lid van artikel 10 dient het opleidingsplan nadere regels te bevatten omtrent de beroepsprocedure, waarbij de hoofdstukken 6 en 7 Awb in acht dienen te worden genomen. Het college merkt over het beoogde stelsel van rechtsbescherming het volgende op.
a. De opleider is in het stelsel van artikel 25, eerste en tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet een privaatrechtelijke instelling die door de Minister van Justitie is erkend om de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder te verzorgen. Voorzover deze instelling besluiten neemt die bepalend zijn voor de benoeming tot gerechtsdeurwaarder, zoals bij het examen tot kandidaatgerechtsdeurwaarder in de zin van artikel 25, tweede lid, onder d, van de Gerechtsdeurwaarderswet, is het begrijpelijk dat daartegen administratief beroep kan worden ingesteld bij de commissie opleiding.(zie noot 3)
Ten aanzien van besluiten over toelating tot de opleiding (en een vrijstelling als bedoeld in artikel 8), valt echter niet in te zien waarom daartegen administratief beroep moet worden opengesteld. Hetzelfde geldt ingeval door de opleider op basis van artikel 25, tweede lid, van het ontwerpbesluit een aantekening wordt geplaatst op de stageverklaring. Het is onwenselijk, mede gelet op de implicaties daarvan voor andere opleidingen, om tegen dit soort beslissingen administratief beroep open te stellen.
Verder merkt de Raad op dat de toetsing in administratief beroep niet is beperkt tot vragen van rechtmatigheid, maar noopt tot een volledige heroverweging van het bestreden besluit. In het bijzonder in situaties waarin het oordeel over het kennen en kunnen van iemand die is "opgegaan" voor een examen aan de orde is, kan een dergelijke verplichting tot praktische problemen leiden. Daarom is in artikel 7.61, tweede lid, van de Wet op het Wetenschappelijk en Hoger onderwijs (WHW) bepaald dat administratief beroep in afwijking van hoofdstuk 7 Awb uitsluitend kan worden ingesteld terzake dat een beslissing in strijd is met het recht. Verder schrijft vorengenoemd artikel voor dat, alvorens het beroep in behandeling wordt genomen, een minnelijke schikking wordt beproefd, terwijl de beroepscommissie, in afwijking van artikel 7:25 Awb, niet de bevoegdheid heeft zelf in de zaak te voorzien.
Gelet op het voorgaande adviseert het college artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b en c, aan te passen in die zin dat de commissie opleiding slechts tot taak krijgt te beslissen op beroepschriften van studenten met betrekking tot de examens voor kandidaat-gerechtsdeurwaarder. In verband daarmee kunnen de artikelen 10, eerste lid, en 25, vierde lid, vervallen. Verder adviseert het college de regeling van het administratief beroep vorm te geven op de manier zoals dat gedaan is in de WHW.
b. Zoals in onderdeel a is uiteengezet, zijn besluiten inzake examens voor kandidaat-gerechtsdeurwaarder aan te merken als besluiten in de zin van de Awb. Op die besluiten is de Awb en daarmee ook de hoofdstukken 6 en 7, uit de aard der zaak reeds van toepassing. Een verwijzing naar die hoofdstukken in 3, vijfde lid, en 10, tweede lid, is derhalve overbodig. Geadviseerd wordt de genoemde artikelen te laten vervallen.
3. Inhoud opleiding
Artikel 7 van het ontwerpbesluit stelt minimumeisen aan het curriculum van de opleiding tot gerechtsdeurwaarder. In de toelichting wordt opgemerkt dat uiteraard een gedegen kennis van de Gerechtsdeurwaarderswet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving - waaronder verordeningen van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders noodzakelijk is. Het bevreemdt dan ook dat in het tweede lid die kennis niet uitdrukkelijk wordt voorgeschreven in tegenstelling tot bijvoorbeeld kennis van kantooradministratie. De Raad adviseert het tweede lid van artikel 7 aan te vullen.
4. Het tijdelijke karakter van het ontwerpbesluit
Ingevolge artikel 30 vervalt het ontwerpbesluit drie jaar na het tijdstip van inwerkingtreding. In de toelichting op dit artikel wordt in dit verband opgemerkt dat in deze periode voldoende gegevens kunnen worden verzameld om de doelmatigheid van dit besluit te kunnen evalueren, mede in het licht van het streven naar marktwerking en integratie van de gerechtsdeurwaardersopleiding in het reguliere onderwijs.
Het college meent dat hiermee niet de noodzaak van een tijdelijke regeling wordt aangetoond. Voorzover met het oog op het streven naar marktwerking en integratie van de opleiding in het reguliere onderwijs in de komende jaren een gewijzigd opleidingsstelsel wordt overwogen, ligt eventuele intrekking van het ontwerpbesluit op het daarvoor in aanmerking komende tijdstip meer voor de hand. Met een dergelijke handelwijze wordt tevens het risico voorkomen dat artikel 8 moet worden aangepast om de werking van het besluit te kunnen verlengen ingeval evaluaties nog niet zijn afgerond.
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad het tijdelijk karakter van het ontwerpbesluit en het daarmee samenhangende artikel 30 opnieuw te bezien.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 21 juni 2001, no.W03.01.0257/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 1, aanhef en onder e, van het ontwerpbesluit - en de daarvoor in aanmerking komende bepalingen - "de student" in aansluiting op artikel 25, tweede lid, aanhef onder d, van de Gerechtsdeurwaarderswet vervangen door: de cursist.
- In artikel 5, tweede lid, van het ontwerpbesluit "kunnen regels" vervangen door: kunnen nadere regels.
- In artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, "verzoek" vervangen door: aanvraag.
- In de artikelen 27 en 28, eerste en tweede lid, mede gelet op aanwijzing 61 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, het gebruik van ficties vermijden.
Nader rapport (reactie op het advies) van 2 juli 2001
1. Het advies van de Raad om in het eveneens aan de Raad voorgelegde voorstel van wet tot wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet en de Waterschapswet een nadrukkelijke rechtsgrondslag op te nemen voor de commissie opleiding (paragraaf 2 van het ontwerpbesluit) en het plaatsen van een aantekening op de stageverklaring (artikel 25, tweede lid, van het ontwerpbesluit), is gevolgd. Bij nader inzien acht ik het, met de Raad, wenselijk om uitdrukkelijk in een grondslag te voorzien, aangezien over de rechtsgrondslag van de commissie opleiding en het plaatsen van de aantekening geen onduidelijkheid mag bestaan. Dat neemt niet weg, dat ik van mening blijf dat de oorspronkelijk voorgestelde grondslag voldoende ruimte bood.
De Gerechtsdeurwaarderswet stelt geen regels over de inrichting van de stage, maar laat dat over aan regeling bij algemene maatregel van bestuur. Gelet op de aard van de opleidingsstage acht ik een coördinerende en bemiddelende rol van de opleider daarin niet vreemd. Een dergelijke systematiek is niet ongebruikelijk. Naar mijn mening biedt de Gerechtsdeurwaarderswet ook in wetssystematisch opzicht voldoende ruimte voor deze rol van de opleider. Het verband tussen de opleiding en opleidingsstage komt tot uitdrukking in artikel 27, derde lid, van de wet. Daarbij wordt aan iedere gerechtsdeurwaarder in het kader van de stage de verplichting opgelegd om naar vermogen mee te werken aan de opleiding van kandidaat-gerechtsdeurwaarders. Voorts is de inrichting van de stage, zoals die in het ontwerpbesluit is uitgewerkt, ontleend aan bestaande regelingen waarin de opleider dezelfde coördinerende en bemiddelende functie vervult ais die welke in het ontwerpbesluit is uitgewerkt. Bij de parlementaire behandeling van de Gerechtsdeurwaarderswet is meermalen aangegeven dat de wet uitgaat van regeling van de beroepsopleiding en de stage bij algemene maatregel van bestuur en voortbouwt op de bestaande regelingen. Ik verwijs naar de derde nota van wijziging (Kamerstukken 11, 1998-1999, 22 775, nr. 14, p. 29 en 391, de nota naar aanleiding van het nader verslag (Kamerstukken 11, 1999-2000, 22 775, nr. 16, p. 211 en de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Handelingen 11, 1999-2000, p. 73-4886).
Terecht constateert de Raad dat de stage in artikel 25, tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet niet wordt genoemd ais één der bij algemene maatregel van bestuur voor de erkenning van de opleiding te stellen vereisten van het opleidingsplan. Dat brengt slechts mee dat de aanvraag om erkenning van de opleiding niet kan worden afgewezen op de enkele grond dat in het opleidingsplan geen of onvoldoende aandacht wordt geschonken aan de opleidingsstage. Gegeven de mogelijkheid om de opleidingsstage op grond van artikel 27 van de Gerechtsdeurwaarderswet in te richten zoais die (tijdelijk) in het ontwerpbesluit is uitgewerkt, en de reeds in gang gezette ontwikkeling naar integratie van de beroepsopleiding in het reguliere onderwijs die op termijn zal leiden tot een integrale herziening van de beroepsopleiding en opleidingsstage, zie ik op dit moment geen aanleiding om artikel 25, tweede lid, van de wet, op dit punt uit te breiden.
Los van het voorgaande teken ik nog aan dat de regeling van de opleiding en stage van de kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het ontwerpbesluit een tijdelijk karakter draagt en is bedoeld als tussenfase op weg naar de integratie van de beroepsopleiding in het reguliere onderwijs. Hoewel het tijdelijke karakter van de regeling op advies van de Raad (zie onder 4) niet langer in de tijdelijkheid van het ontwerpbesluit zelf tot uitdrukking komt, zal de regeling op het daartoe aangewezen tijdstip bij evaluatie worden bezien op de noodzaak tot wijziging. Daarbij zullen de door de Raad ter zake uitgebachte adviezen worden betrokken. Op dit moment zie ik daartoe nog onvoldoende aanleiding. In dit verband hecht ik er aan te vermelden dat de coördinerende en bemiddelende functie van de opleider bij de stage zowel door de opleider zelf als ook door de beroepsgroep wordt aangemerkt als essentieel voor het functioneren van de stage.
2. a. Het advies van de Raad om de artikelen 10, eerste lid, en 25, vierde lid, te laten vervallen en artikel 3, eerste lid, onder b en c, zodanig aan te passen dat de taak van de commissie opleiding wordt beperkt tot beslissingen met betrekking tot examens, is niet gevolgd. De Raad acht het, mede gelet op de implicaties daarvan voor andere opleidingen, onwenselijk om administratief beroep open te steilen tegen besluiten over toelating tot de opleiding, vrijstellingen van cursusonderdelen en aantekeningen op de stageverklaring. De regeling van de rechtsbescherming in het ontwerpbesluit is ontleend aan de bestaande Regeling opleiding kandidaat-gerechtsdeurwaarders (Stcrt. 1995, 1231, die betrekkelijk recent in samenwerking met het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen tot stand is gekomen. De rechtsbescherming zoals die in het ontwerpbesluit is uitgewerkt maakt deel uit van de bestaande rechtsbescherming en werkt in de praktijk naar tevredenheid. Uit de aard der zaak volgt dat de reikwijdte is beperkt tot de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Ook in dit verband acht ik het van belang dat de regeling zoals die in het ontwerpbesluit is uitgewerkt als tussenfase in de ontwikkeling naar integratie van de beroepsopleiding in het reguliere onderwijs een tijdelijk karakter heeft (zie onder 4). Mij is niet gebleken dat de vrees voor implicaties voor de regeling van andere beroepsopleidingen bewaarheid wordt. Ook in dit verband acht ik het van belang dat bij de parlementaire behandeling van de Gerechtsdeurwaarderswet meermalen is aangegeven dat de algemene maatregel van bestuur voortbouwt op de bestaande regelingen.
Van het standpunt van de Raad dat het wenselijk zou zijn de toetsing door de commissie opleiding te beperken tot de rechtmatigheid van de beslissingen van de opleider, heb ik met grote interesse kennis genomen. Vooralsnog zie ik daarop geen aanleiding om het ontwerpbesluit aan te passen. Dat neemt niet weg dat de regeling in het ontwerpbesluit ook op dit punt tijdelijk van aard is en op het daartoe aangewezen moment zal worden bezien op wijziging. Het standpunt van de Raad zal daarbij worden betrokken. Gelet op haar samenstelling acht ik de commissie, waarin naast een rechterlijk ambtenaar belast met rechtspraak twee gerechtsdeurwaarders en twee toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders zitting hebben, echter voldoende toegerust om de bestreden besluiten volledig te heroverwegen en waar nodig nieuwe besluiten te nemen. Dat geldt ook ten aanzien van het kennen en kunnen van de cursist of stagiair. In dat verband is niet zonder belang dat de commissie bij de voorbereiding van haar beslissingen uiteraard ook de opleider in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen (artikel 7:16, tweede lid Awb). Mij is niet gebleken van praktische problemen die met de volledige heroverweging verband houden, zodat ik op dit moment geen aanleiding zie om de bestaande regeling op dit punt te herzien. In dit verband acht ik het van ook belang dat de bestaande regeling betrekkelijk recent in samenwerking met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is ontwikkeld.
b. Het advies van de Raad tot wijziging van artikel 3, vijfde lid, en artikel 10, tweede lid, is gevolgd, aangezien de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is op besluiten van de opleider die mede bepalend zijn voor de benoeming tot gerechtsdeurwaarder. Daaronder versta ik ook besluiten over de toelating van de cursist tot de opleiding en over de verlening van vrijstellingen voor bepaalde cursusonderdelen.
3. Het advies van de Raad is gevolgd.
4. Het advies van de Raad is gevolgd.
5. De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Justitie
(1) Artikelsgewijs, Paragraaf 2 De Commissie opleiding.
(2) Ingevolge artikel 25, tweede lid, wordt een erkenning van de opleiding tot gerechtsdeurwaarder verleend indien het opleidingsplan voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde eisen. Ingevolge artikel 25, vierde lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld met betrekking tot de aanvraag van een erkenning en de besluitvorming daarover.
(3) Artikel 5, eerste lid, onder b, van de Gerechtsdeurwaarderswet.
Het ontwerpbesluit strekt ertoe nadere regels te geven omtrent de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder en de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Het ontwerpbesluit voorziet tevens in een regeling omtrent de commissie opleiding. De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een aantal opmerkingen over onder meer de wettelijke grondslag en het tijdelijke karakter van het besluit, alsmede over de rechtsbescherming van cursisten. Hij is onder meer van oordeel dat in verband hiermee de Gerechtsdeurwaarderswet dient te worden aangevuld.
1. Ontoereikende wettelijke grondslag
In de toelichting wordt opgemerkt dat de commissie opleiding als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit geen adviescollege is in de zin van de Kaderwet adviescolleges.(zie noot 1) Om die reden is, aldus de toelichting, aan de commissie geen wettelijke basis in de Gerechtsdeurwaarderswet toegekend. Dit neemt naar het oordeel van de Raad evenwel niet weg dat in die wet in de daarvoor in aanmerking komende delegatiebepalingen wel een voldoende grondslag aanwezig moet zijn voor de commissie en haar taken. Het college stelt vast dat zowel in de artikelen 25, tweede en vierde lid, als 27, tweede lid, van de wet, die in de aanhef van het ontwerpbesluit worden vermeld, een dergelijke grondslag ontbreekt.(zie noot 2)
Verder betwijfelt het college of de Gerechtsdeurwaarderswet in wetsysstematisch opzicht ruimte biedt voor de in de toelichting genoemde coördinerende en bemiddelende rol van de opleider bij de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder, zoals die in hoofdstuk 5 van het ontwerpbesluit is uitgewerkt. Die wet maakt onderscheid tussen enerzijds de erkende opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder (artikel 25), te verzorgen door de opleider, en anderzijds de stage van de toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder (artikel 27). In artikel 25, tweede lid, van de wet wordt in de daarin vervatte opsomming ten aanzien van de eisen van het opleidingsplan, die de opleider dient na te komen, het begrip stage ook niet genoemd, terwijl in artikel 1 van het ontwerpbesluit niet wordt gerefereerd aan de rol van de opleider bij de stage.
Tot slot wijst de Raad erop dat de bevoegdheid van de opleider om op grond van artikel 25, tweede lid, van het ontwerpbesluit een aantekening te plaatsen op de stageverklaring, een onvoldoende grondslag heeft in de daarvoor in aanmerking komende delegatiebepaling, te weten artikel 27, tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet. Deze in de praktijk vergaande bevoegdheid valt niet te brengen onder "inrichting van de stage" ten aanzien waarvan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld.
Gelet op het voorgaande komt het college tot de conclusie dat aanvulling van de Gerechtsdeurwaarderswet op genoemde punten noodzakelijk is. Deze aanvulling kan worden meegenomen in het wetsvoorstel tot wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet en de Waterstaatswet in verband met enige technische aanpassingen, dat thans eveneens aan de Raad voor advies is voorgelegd (no.W03.01.0252/I).
2. Stelsel van rechtsbescherming
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het ontwerpbesluit heeft de commissie opleiding tot taak beroepschriften van studenten te behandelen tegen beslissingen van de opleider omtrent hun toelating tot de opleiding alsmede de beoordeling van hun kennen en kunnen. Een gelijke taak heeft de commissie op basis van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, ten aanzien van beroepschriften van stagiairs tegen beslissingen van de opleider omtrent de aantekening op de stageverklaring. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat bij de uitvoering van die taken de hoofdstukken 6 en 7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van overeenkomstige toepassing zijn.
In artikel 10, eerste lid, alsmede artikel 25, vierde lid, wordt de student respectievelijk de stagiair het beroepsrecht toegekend. Op basis van het tweede lid van artikel 10 dient het opleidingsplan nadere regels te bevatten omtrent de beroepsprocedure, waarbij de hoofdstukken 6 en 7 Awb in acht dienen te worden genomen. Het college merkt over het beoogde stelsel van rechtsbescherming het volgende op.
a. De opleider is in het stelsel van artikel 25, eerste en tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet een privaatrechtelijke instelling die door de Minister van Justitie is erkend om de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder te verzorgen. Voorzover deze instelling besluiten neemt die bepalend zijn voor de benoeming tot gerechtsdeurwaarder, zoals bij het examen tot kandidaatgerechtsdeurwaarder in de zin van artikel 25, tweede lid, onder d, van de Gerechtsdeurwaarderswet, is het begrijpelijk dat daartegen administratief beroep kan worden ingesteld bij de commissie opleiding.(zie noot 3)
Ten aanzien van besluiten over toelating tot de opleiding (en een vrijstelling als bedoeld in artikel 8), valt echter niet in te zien waarom daartegen administratief beroep moet worden opengesteld. Hetzelfde geldt ingeval door de opleider op basis van artikel 25, tweede lid, van het ontwerpbesluit een aantekening wordt geplaatst op de stageverklaring. Het is onwenselijk, mede gelet op de implicaties daarvan voor andere opleidingen, om tegen dit soort beslissingen administratief beroep open te stellen.
Verder merkt de Raad op dat de toetsing in administratief beroep niet is beperkt tot vragen van rechtmatigheid, maar noopt tot een volledige heroverweging van het bestreden besluit. In het bijzonder in situaties waarin het oordeel over het kennen en kunnen van iemand die is "opgegaan" voor een examen aan de orde is, kan een dergelijke verplichting tot praktische problemen leiden. Daarom is in artikel 7.61, tweede lid, van de Wet op het Wetenschappelijk en Hoger onderwijs (WHW) bepaald dat administratief beroep in afwijking van hoofdstuk 7 Awb uitsluitend kan worden ingesteld terzake dat een beslissing in strijd is met het recht. Verder schrijft vorengenoemd artikel voor dat, alvorens het beroep in behandeling wordt genomen, een minnelijke schikking wordt beproefd, terwijl de beroepscommissie, in afwijking van artikel 7:25 Awb, niet de bevoegdheid heeft zelf in de zaak te voorzien.
Gelet op het voorgaande adviseert het college artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b en c, aan te passen in die zin dat de commissie opleiding slechts tot taak krijgt te beslissen op beroepschriften van studenten met betrekking tot de examens voor kandidaat-gerechtsdeurwaarder. In verband daarmee kunnen de artikelen 10, eerste lid, en 25, vierde lid, vervallen. Verder adviseert het college de regeling van het administratief beroep vorm te geven op de manier zoals dat gedaan is in de WHW.
b. Zoals in onderdeel a is uiteengezet, zijn besluiten inzake examens voor kandidaat-gerechtsdeurwaarder aan te merken als besluiten in de zin van de Awb. Op die besluiten is de Awb en daarmee ook de hoofdstukken 6 en 7, uit de aard der zaak reeds van toepassing. Een verwijzing naar die hoofdstukken in 3, vijfde lid, en 10, tweede lid, is derhalve overbodig. Geadviseerd wordt de genoemde artikelen te laten vervallen.
3. Inhoud opleiding
Artikel 7 van het ontwerpbesluit stelt minimumeisen aan het curriculum van de opleiding tot gerechtsdeurwaarder. In de toelichting wordt opgemerkt dat uiteraard een gedegen kennis van de Gerechtsdeurwaarderswet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving - waaronder verordeningen van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders noodzakelijk is. Het bevreemdt dan ook dat in het tweede lid die kennis niet uitdrukkelijk wordt voorgeschreven in tegenstelling tot bijvoorbeeld kennis van kantooradministratie. De Raad adviseert het tweede lid van artikel 7 aan te vullen.
4. Het tijdelijke karakter van het ontwerpbesluit
Ingevolge artikel 30 vervalt het ontwerpbesluit drie jaar na het tijdstip van inwerkingtreding. In de toelichting op dit artikel wordt in dit verband opgemerkt dat in deze periode voldoende gegevens kunnen worden verzameld om de doelmatigheid van dit besluit te kunnen evalueren, mede in het licht van het streven naar marktwerking en integratie van de gerechtsdeurwaardersopleiding in het reguliere onderwijs.
Het college meent dat hiermee niet de noodzaak van een tijdelijke regeling wordt aangetoond. Voorzover met het oog op het streven naar marktwerking en integratie van de opleiding in het reguliere onderwijs in de komende jaren een gewijzigd opleidingsstelsel wordt overwogen, ligt eventuele intrekking van het ontwerpbesluit op het daarvoor in aanmerking komende tijdstip meer voor de hand. Met een dergelijke handelwijze wordt tevens het risico voorkomen dat artikel 8 moet worden aangepast om de werking van het besluit te kunnen verlengen ingeval evaluaties nog niet zijn afgerond.
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad het tijdelijk karakter van het ontwerpbesluit en het daarmee samenhangende artikel 30 opnieuw te bezien.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 21 juni 2001, no.W03.01.0257/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 1, aanhef en onder e, van het ontwerpbesluit - en de daarvoor in aanmerking komende bepalingen - "de student" in aansluiting op artikel 25, tweede lid, aanhef onder d, van de Gerechtsdeurwaarderswet vervangen door: de cursist.
- In artikel 5, tweede lid, van het ontwerpbesluit "kunnen regels" vervangen door: kunnen nadere regels.
- In artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, "verzoek" vervangen door: aanvraag.
- In de artikelen 27 en 28, eerste en tweede lid, mede gelet op aanwijzing 61 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, het gebruik van ficties vermijden.
Nader rapport (reactie op het advies) van 2 juli 2001
1. Het advies van de Raad om in het eveneens aan de Raad voorgelegde voorstel van wet tot wijziging van de Gerechtsdeurwaarderswet en de Waterschapswet een nadrukkelijke rechtsgrondslag op te nemen voor de commissie opleiding (paragraaf 2 van het ontwerpbesluit) en het plaatsen van een aantekening op de stageverklaring (artikel 25, tweede lid, van het ontwerpbesluit), is gevolgd. Bij nader inzien acht ik het, met de Raad, wenselijk om uitdrukkelijk in een grondslag te voorzien, aangezien over de rechtsgrondslag van de commissie opleiding en het plaatsen van de aantekening geen onduidelijkheid mag bestaan. Dat neemt niet weg, dat ik van mening blijf dat de oorspronkelijk voorgestelde grondslag voldoende ruimte bood.
De Gerechtsdeurwaarderswet stelt geen regels over de inrichting van de stage, maar laat dat over aan regeling bij algemene maatregel van bestuur. Gelet op de aard van de opleidingsstage acht ik een coördinerende en bemiddelende rol van de opleider daarin niet vreemd. Een dergelijke systematiek is niet ongebruikelijk. Naar mijn mening biedt de Gerechtsdeurwaarderswet ook in wetssystematisch opzicht voldoende ruimte voor deze rol van de opleider. Het verband tussen de opleiding en opleidingsstage komt tot uitdrukking in artikel 27, derde lid, van de wet. Daarbij wordt aan iedere gerechtsdeurwaarder in het kader van de stage de verplichting opgelegd om naar vermogen mee te werken aan de opleiding van kandidaat-gerechtsdeurwaarders. Voorts is de inrichting van de stage, zoals die in het ontwerpbesluit is uitgewerkt, ontleend aan bestaande regelingen waarin de opleider dezelfde coördinerende en bemiddelende functie vervult ais die welke in het ontwerpbesluit is uitgewerkt. Bij de parlementaire behandeling van de Gerechtsdeurwaarderswet is meermalen aangegeven dat de wet uitgaat van regeling van de beroepsopleiding en de stage bij algemene maatregel van bestuur en voortbouwt op de bestaande regelingen. Ik verwijs naar de derde nota van wijziging (Kamerstukken 11, 1998-1999, 22 775, nr. 14, p. 29 en 391, de nota naar aanleiding van het nader verslag (Kamerstukken 11, 1999-2000, 22 775, nr. 16, p. 211 en de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Handelingen 11, 1999-2000, p. 73-4886).
Terecht constateert de Raad dat de stage in artikel 25, tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet niet wordt genoemd ais één der bij algemene maatregel van bestuur voor de erkenning van de opleiding te stellen vereisten van het opleidingsplan. Dat brengt slechts mee dat de aanvraag om erkenning van de opleiding niet kan worden afgewezen op de enkele grond dat in het opleidingsplan geen of onvoldoende aandacht wordt geschonken aan de opleidingsstage. Gegeven de mogelijkheid om de opleidingsstage op grond van artikel 27 van de Gerechtsdeurwaarderswet in te richten zoais die (tijdelijk) in het ontwerpbesluit is uitgewerkt, en de reeds in gang gezette ontwikkeling naar integratie van de beroepsopleiding in het reguliere onderwijs die op termijn zal leiden tot een integrale herziening van de beroepsopleiding en opleidingsstage, zie ik op dit moment geen aanleiding om artikel 25, tweede lid, van de wet, op dit punt uit te breiden.
Los van het voorgaande teken ik nog aan dat de regeling van de opleiding en stage van de kandidaat-gerechtsdeurwaarder in het ontwerpbesluit een tijdelijk karakter draagt en is bedoeld als tussenfase op weg naar de integratie van de beroepsopleiding in het reguliere onderwijs. Hoewel het tijdelijke karakter van de regeling op advies van de Raad (zie onder 4) niet langer in de tijdelijkheid van het ontwerpbesluit zelf tot uitdrukking komt, zal de regeling op het daartoe aangewezen tijdstip bij evaluatie worden bezien op de noodzaak tot wijziging. Daarbij zullen de door de Raad ter zake uitgebachte adviezen worden betrokken. Op dit moment zie ik daartoe nog onvoldoende aanleiding. In dit verband hecht ik er aan te vermelden dat de coördinerende en bemiddelende functie van de opleider bij de stage zowel door de opleider zelf als ook door de beroepsgroep wordt aangemerkt als essentieel voor het functioneren van de stage.
2. a. Het advies van de Raad om de artikelen 10, eerste lid, en 25, vierde lid, te laten vervallen en artikel 3, eerste lid, onder b en c, zodanig aan te passen dat de taak van de commissie opleiding wordt beperkt tot beslissingen met betrekking tot examens, is niet gevolgd. De Raad acht het, mede gelet op de implicaties daarvan voor andere opleidingen, onwenselijk om administratief beroep open te steilen tegen besluiten over toelating tot de opleiding, vrijstellingen van cursusonderdelen en aantekeningen op de stageverklaring. De regeling van de rechtsbescherming in het ontwerpbesluit is ontleend aan de bestaande Regeling opleiding kandidaat-gerechtsdeurwaarders (Stcrt. 1995, 1231, die betrekkelijk recent in samenwerking met het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen tot stand is gekomen. De rechtsbescherming zoals die in het ontwerpbesluit is uitgewerkt maakt deel uit van de bestaande rechtsbescherming en werkt in de praktijk naar tevredenheid. Uit de aard der zaak volgt dat de reikwijdte is beperkt tot de opleiding tot kandidaat-gerechtsdeurwaarder. Ook in dit verband acht ik het van belang dat de regeling zoals die in het ontwerpbesluit is uitgewerkt als tussenfase in de ontwikkeling naar integratie van de beroepsopleiding in het reguliere onderwijs een tijdelijk karakter heeft (zie onder 4). Mij is niet gebleken dat de vrees voor implicaties voor de regeling van andere beroepsopleidingen bewaarheid wordt. Ook in dit verband acht ik het van belang dat bij de parlementaire behandeling van de Gerechtsdeurwaarderswet meermalen is aangegeven dat de algemene maatregel van bestuur voortbouwt op de bestaande regelingen.
Van het standpunt van de Raad dat het wenselijk zou zijn de toetsing door de commissie opleiding te beperken tot de rechtmatigheid van de beslissingen van de opleider, heb ik met grote interesse kennis genomen. Vooralsnog zie ik daarop geen aanleiding om het ontwerpbesluit aan te passen. Dat neemt niet weg dat de regeling in het ontwerpbesluit ook op dit punt tijdelijk van aard is en op het daartoe aangewezen moment zal worden bezien op wijziging. Het standpunt van de Raad zal daarbij worden betrokken. Gelet op haar samenstelling acht ik de commissie, waarin naast een rechterlijk ambtenaar belast met rechtspraak twee gerechtsdeurwaarders en twee toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarders zitting hebben, echter voldoende toegerust om de bestreden besluiten volledig te heroverwegen en waar nodig nieuwe besluiten te nemen. Dat geldt ook ten aanzien van het kennen en kunnen van de cursist of stagiair. In dat verband is niet zonder belang dat de commissie bij de voorbereiding van haar beslissingen uiteraard ook de opleider in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen (artikel 7:16, tweede lid Awb). Mij is niet gebleken van praktische problemen die met de volledige heroverweging verband houden, zodat ik op dit moment geen aanleiding zie om de bestaande regeling op dit punt te herzien. In dit verband acht ik het van ook belang dat de bestaande regeling betrekkelijk recent in samenwerking met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is ontwikkeld.
b. Het advies van de Raad tot wijziging van artikel 3, vijfde lid, en artikel 10, tweede lid, is gevolgd, aangezien de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is op besluiten van de opleider die mede bepalend zijn voor de benoeming tot gerechtsdeurwaarder. Daaronder versta ik ook besluiten over de toelating van de cursist tot de opleiding en over de verlening van vrijstellingen voor bepaalde cursusonderdelen.
3. Het advies van de Raad is gevolgd.
4. Het advies van de Raad is gevolgd.
5. De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Justitie
(1) Artikelsgewijs, Paragraaf 2 De Commissie opleiding.
(2) Ingevolge artikel 25, tweede lid, wordt een erkenning van de opleiding tot gerechtsdeurwaarder verleend indien het opleidingsplan voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde eisen. Ingevolge artikel 25, vierde lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld met betrekking tot de aanvraag van een erkenning en de besluitvorming daarover.
(3) Artikel 5, eerste lid, onder b, van de Gerechtsdeurwaarderswet.