Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende voorschriften voor uitvoering van de controle van personen, bagage en vracht door beveiligingsmedewerkers en luchtvaartmaatschappijen op luchtvaartterreinen (Besluit beveiliging burgerluchtvaart).
- Kenmerk
- W03.01.0298/I
- Datum advies
- 3 augustus 2001
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 11 maart 2003, nr 29
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende voorschriften voor uitvoering van de controle van personen, bagage en vracht door beveiligingsmedewerkers en luchtvaartmaatschappijen op luchtvaartterreinen (Besluit beveiliging burgerluchtvaart).
Bij Kabinetsmissive van 5 juli 2001, no.01.003284, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende voorschriften voor uitvoering van de controle van personen, bagage en vracht door beveiligingsmedewerkers en luchtvaartmaatschappijen op luchtvaartterreinen (Besluit beveiliging burgerluchtvaart).
In het voorstel van wet tot wijziging van de Luchtvaartwet inzake de beveiliging op de luchtvaartterreinen(zie noot 1) wordt onder meer geregeld dat de beveiliging van luchthavens deels wordt toevertrouwd aan particulier beveiligingspersoneel. Het ontwerpbesluit geeft daar praktische uitwerking aan.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een opmerking over de bevoegdheid van particulier beveiligingspersoneel om passagiers aan hun kleding te onderzoeken. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
In het wetsvoorstel dat aan dit ontwerpbesluit ten grondslag ligt, wordt erin voorzien dat passagiers steekproefsgewijs, of indien de detectieapparatuur daartoe aanleiding geeft, aan hun kleding worden onderzocht op de aanwezigheid van voor bedreiging geschikte voorwerpen.(zie noot 2) In artikel 6 van het ontwerpbesluit wordt bepaald dat dit onderzoek - fouillering genoemd - gebeurt door het aftasten van de kleding voorzover dat noodzakelijk is voor een doeltreffende controle. De desbetreffende controle wordt uitgevoerd door particulier beveiligingspersoneel.
De toelichting op artikel 6 geeft aan dat de in dat artikel genoemde fouillering verder gaat dan de oppervlakkige aftasting zoals voorgeschreven voor de veiligheidsfouillering als bedoeld in artikel 20 van de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar, ter uitvoering van artikel 8, derde lid van de Politiewet. Deze veiligheidsfouillering mag worden uitgevoerd als onmiddellijk gevaar dreigt voor leven of veiligheid van de betrokken ambtenaar zelf of van derden en als deze vorm van onderzoek noodzakelijk is ter afwending van dit gevaar. Doel van de fouillering als geregeld in de Luchtvaartwet is echter een ander dan het doel van de veiligheidsfouillering, zo geeft de toelichting aan, namelijk onderzoek in het belang van de veiligheid van de luchtvaart. Dat doel vergt meer dan een oppervlakkige aftasting. Het komt de Raad voor dat daarmee sprake is van een eigensoortige fouillering, wel te onderscheiden van de al genoemde veiligheidsfouillering alsmede van de strafvorderlijke fouillering van de aangehouden verdachte (wanneer tegen hem ernstige bezwaren bestaan) als geregeld in artikel 56 van het Wetboek van Strafvordering. De veiligheidsfouillering en de strafvorderlijke fouillering behoren tot de bevoegdheden van de opsporingsambtenaar, en uitvoering van één van deze twee vormen van fouillering door een opsporingsambtenaar behoort tot diens uitoefening van de politietaak. Dat geldt echter niet voor de fouillering van passagiers in het belang van de veiligheid van de luchtvaart. Indien een ambtenaar van de Koninklijke marechaussee, op de luchthaven belast met de politietaak, zou willen overgaan tot het fouilleren van passagiers in het belang van de veiligheid van de luchtvaart, dan zal hij daartoe dan ook eerst bevoegd moeten zijn verklaard.
Het voorgaande is in tweeërlei zin van belang voor het ontwerpbesluit. In de eerste plaats is het naar het oordeel van de Raad onevenwichtig om aan een particulier beveiligingsmedewerker de bevoegdheid toe te kennen tot de bedoelde vorm van fouillering wanneer diezelfde bevoegdheid niet ook toekomt aan ambtenaren belast met de politietaak. Daar komt bij dat in de artikelen 6, vijfde lid en 9 van het ontwerpbesluit aan de Koninklijke marechaussee een achtervangfunctie is toegekend in het geval van een "onregelmatigheid" bij de uitvoering van de controle, zoals een passagier die medewerking aan de fouillering weigert. In het geval van zo’n onregelmatigheid is het, voorzover er geen grond is voor een veiligheidsfouillering of een strafvorderlijke fouillering, ongewenst dat de betrokken ambtenaar van de Koninklijke marechaussee niet bevoegd zou zijn tot de fouillering waaraan de betrokken passagier zojuist medewerking heeft geweigerd.
De Raad meent dan ook dat de bevoegdheid zoals die in het ontwerpbesluit nu wordt toegekend aan de particuliere beveiligingsmedewerker ook zal moeten worden toegekend aan de ambtenaar van de Koninklijke marechaussee. Hierin kan worden voorzien in het ontwerpbesluit zelf; artikel 37ac van de Luchtvaartwet biedt daarvoor de ruimte. Wel zal in dat geval het opschrift van het ontwerpbesluit moeten worden aangepast. De Raad adviseert het ontwerpbesluit aldus te wijzigen.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 3 december 2002
De Raad geeft u in overweging een besluit te nemen nadat rekening is gehouden met de opmerking van de Raad op het punt van de fouillering van passagiers.
Het advies van de Raad geeft aanleiding de strekking van het ontwerpbesluit nader toe te lichten. De plicht voor passagiers om zich te onderwerpen aan de voor het onderzoek nodige handelingen van zowel particulier als ambtelijk beveiligingspersoneel volgt uit het nieuwe artikel 37hc van de Luchtvaartwet. Op grond van het nieuwe artikel 37ac van die wet kunnen in een algemene maatregel van bestuur nadere regels gegeven worden voor de uitvoering van die controle (en voor de afhandeling van geconstateerde onregelmatigheden). Het ontwerpbesluit beoogt op het punt van het onderzoek van passagiers derhalve niet bevoegdheden toe te kennen, maar slechts de uitoefening van de bestaande bevoegdheid nader te normeren voor zover de controles worden uitgevoerd door particulier beveiligingspersoneel. Een passage van deze strekking is aan de nota van toelichting toegevoegd.
Terecht constateert de Raad dat wet en besluit voorzien in een eigensoortige fouillering in het belang van de veiligheid van de burgerluchtvaart. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in het ontwerpbesluit de betekenis van die fouillering te verduidelijken door vast te leggen dat deze fouillering zonodig mede het onderzoeken van aparte kledingstukken inhoudt. Hoewel dit staande praktijk is, bleek recentelijk dat hierover bij passagiers onduidelijkheid kan bestaan. In voorkomende gevallen wordt de betrokken passagier gevraagd de gewenste kledingstukken uit te trekken. Een weigering hieraan mee te werken kan tot gevolg hebben dat de toegang tot het vliegtuig wordt ontzegd met toepassing van artikel 37hb Luchtvaartwet.
Tenslotte is voor de inwerkingtreding nu rechtstreeks de inwerkingtredingsdatum van de belangrijkste delen van de wetswijziging in het besluit opgenomen en is een omissie hersteld door een tweetal bepalingen op te nemen die bewerkstelligen dat ruimbagage niet in aanwezigheid van de passagier behoeft te worden onderzocht indien die passagier kennelijk niet aanwezig is. Juist onbeheerde ruimbagage behoort onderzocht te kunnen worden.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Kamerstukken I 2000/01, 26 607, nr.276.
(2) Artikel 37h, eerste lid, onderdeel b, juncto artikel 37f, eerste lid, van de Luchtvaartwet.
In het voorstel van wet tot wijziging van de Luchtvaartwet inzake de beveiliging op de luchtvaartterreinen(zie noot 1) wordt onder meer geregeld dat de beveiliging van luchthavens deels wordt toevertrouwd aan particulier beveiligingspersoneel. Het ontwerpbesluit geeft daar praktische uitwerking aan.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een opmerking over de bevoegdheid van particulier beveiligingspersoneel om passagiers aan hun kleding te onderzoeken. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
In het wetsvoorstel dat aan dit ontwerpbesluit ten grondslag ligt, wordt erin voorzien dat passagiers steekproefsgewijs, of indien de detectieapparatuur daartoe aanleiding geeft, aan hun kleding worden onderzocht op de aanwezigheid van voor bedreiging geschikte voorwerpen.(zie noot 2) In artikel 6 van het ontwerpbesluit wordt bepaald dat dit onderzoek - fouillering genoemd - gebeurt door het aftasten van de kleding voorzover dat noodzakelijk is voor een doeltreffende controle. De desbetreffende controle wordt uitgevoerd door particulier beveiligingspersoneel.
De toelichting op artikel 6 geeft aan dat de in dat artikel genoemde fouillering verder gaat dan de oppervlakkige aftasting zoals voorgeschreven voor de veiligheidsfouillering als bedoeld in artikel 20 van de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar, ter uitvoering van artikel 8, derde lid van de Politiewet. Deze veiligheidsfouillering mag worden uitgevoerd als onmiddellijk gevaar dreigt voor leven of veiligheid van de betrokken ambtenaar zelf of van derden en als deze vorm van onderzoek noodzakelijk is ter afwending van dit gevaar. Doel van de fouillering als geregeld in de Luchtvaartwet is echter een ander dan het doel van de veiligheidsfouillering, zo geeft de toelichting aan, namelijk onderzoek in het belang van de veiligheid van de luchtvaart. Dat doel vergt meer dan een oppervlakkige aftasting. Het komt de Raad voor dat daarmee sprake is van een eigensoortige fouillering, wel te onderscheiden van de al genoemde veiligheidsfouillering alsmede van de strafvorderlijke fouillering van de aangehouden verdachte (wanneer tegen hem ernstige bezwaren bestaan) als geregeld in artikel 56 van het Wetboek van Strafvordering. De veiligheidsfouillering en de strafvorderlijke fouillering behoren tot de bevoegdheden van de opsporingsambtenaar, en uitvoering van één van deze twee vormen van fouillering door een opsporingsambtenaar behoort tot diens uitoefening van de politietaak. Dat geldt echter niet voor de fouillering van passagiers in het belang van de veiligheid van de luchtvaart. Indien een ambtenaar van de Koninklijke marechaussee, op de luchthaven belast met de politietaak, zou willen overgaan tot het fouilleren van passagiers in het belang van de veiligheid van de luchtvaart, dan zal hij daartoe dan ook eerst bevoegd moeten zijn verklaard.
Het voorgaande is in tweeërlei zin van belang voor het ontwerpbesluit. In de eerste plaats is het naar het oordeel van de Raad onevenwichtig om aan een particulier beveiligingsmedewerker de bevoegdheid toe te kennen tot de bedoelde vorm van fouillering wanneer diezelfde bevoegdheid niet ook toekomt aan ambtenaren belast met de politietaak. Daar komt bij dat in de artikelen 6, vijfde lid en 9 van het ontwerpbesluit aan de Koninklijke marechaussee een achtervangfunctie is toegekend in het geval van een "onregelmatigheid" bij de uitvoering van de controle, zoals een passagier die medewerking aan de fouillering weigert. In het geval van zo’n onregelmatigheid is het, voorzover er geen grond is voor een veiligheidsfouillering of een strafvorderlijke fouillering, ongewenst dat de betrokken ambtenaar van de Koninklijke marechaussee niet bevoegd zou zijn tot de fouillering waaraan de betrokken passagier zojuist medewerking heeft geweigerd.
De Raad meent dan ook dat de bevoegdheid zoals die in het ontwerpbesluit nu wordt toegekend aan de particuliere beveiligingsmedewerker ook zal moeten worden toegekend aan de ambtenaar van de Koninklijke marechaussee. Hierin kan worden voorzien in het ontwerpbesluit zelf; artikel 37ac van de Luchtvaartwet biedt daarvoor de ruimte. Wel zal in dat geval het opschrift van het ontwerpbesluit moeten worden aangepast. De Raad adviseert het ontwerpbesluit aldus te wijzigen.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 3 december 2002
De Raad geeft u in overweging een besluit te nemen nadat rekening is gehouden met de opmerking van de Raad op het punt van de fouillering van passagiers.
Het advies van de Raad geeft aanleiding de strekking van het ontwerpbesluit nader toe te lichten. De plicht voor passagiers om zich te onderwerpen aan de voor het onderzoek nodige handelingen van zowel particulier als ambtelijk beveiligingspersoneel volgt uit het nieuwe artikel 37hc van de Luchtvaartwet. Op grond van het nieuwe artikel 37ac van die wet kunnen in een algemene maatregel van bestuur nadere regels gegeven worden voor de uitvoering van die controle (en voor de afhandeling van geconstateerde onregelmatigheden). Het ontwerpbesluit beoogt op het punt van het onderzoek van passagiers derhalve niet bevoegdheden toe te kennen, maar slechts de uitoefening van de bestaande bevoegdheid nader te normeren voor zover de controles worden uitgevoerd door particulier beveiligingspersoneel. Een passage van deze strekking is aan de nota van toelichting toegevoegd.
Terecht constateert de Raad dat wet en besluit voorzien in een eigensoortige fouillering in het belang van de veiligheid van de burgerluchtvaart. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in het ontwerpbesluit de betekenis van die fouillering te verduidelijken door vast te leggen dat deze fouillering zonodig mede het onderzoeken van aparte kledingstukken inhoudt. Hoewel dit staande praktijk is, bleek recentelijk dat hierover bij passagiers onduidelijkheid kan bestaan. In voorkomende gevallen wordt de betrokken passagier gevraagd de gewenste kledingstukken uit te trekken. Een weigering hieraan mee te werken kan tot gevolg hebben dat de toegang tot het vliegtuig wordt ontzegd met toepassing van artikel 37hb Luchtvaartwet.
Tenslotte is voor de inwerkingtreding nu rechtstreeks de inwerkingtredingsdatum van de belangrijkste delen van de wetswijziging in het besluit opgenomen en is een omissie hersteld door een tweetal bepalingen op te nemen die bewerkstelligen dat ruimbagage niet in aanwezigheid van de passagier behoeft te worden onderzocht indien die passagier kennelijk niet aanwezig is. Juist onbeheerde ruimbagage behoort onderzocht te kunnen worden.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Kamerstukken I 2000/01, 26 607, nr.276.
(2) Artikel 37h, eerste lid, onderdeel b, juncto artikel 37f, eerste lid, van de Luchtvaartwet.