Goedkeuring van het op 15 december 1997 te New York totstandgekomen Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen (Trb.1998, 84).

Bij Kabinetsmissive van 1 augustus 2001, no.01.003721, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet met memorie van toelichting tot goedkeuring van het op 15 december 1997 te New York totstandgekomen Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen (Trb.1998, 84).

Dit Verdrag maakt onderdeel uit van een lange reeks van sectorale verdragen en protocollen op het terrein van de bestrijding van internationaal terrorisme. Deze verdragen kwamen tot stand in de periode 1963-1991. Het Koninkrijk is partij bij die verdragen en heeft uitvoeringswetgeving tot stand gebracht. Het onderhavige Verdrag vindt, blijkens de toelichting bij het voorstel van rijkswet, mede zijn grond in het plegen van ernstige daden van bomterreur, zoals de aanslag op het World Trade Center in New York. Gelijktijdig met dit voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het Verdrag, zijn aan de Raad van State (van het Koninkrijk) toegezonden een voorstel van Rijkswet tot goedkeuring van het op 9 december 1999 te New York totstandgekomen Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme (Trb.2000, 12),(zie noot 1) een voorstel van wet tot uitvoering van het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen en het op 9 december 1994 totstandgekomen Verdrag inzake de veiligheid van VN- en geassocieerd personeel(zie noot 2) en een voorstel van wet tot uitvoering van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme.(zie noot 3)
De belangrijkste onderwerpen die in het Verdrag worden geregeld zijn:
- een omschrijving van de - in de nationale wetgeving van de verdragsstaten - strafbaar te stellen terroristische bomaanslagen;
- de rechtsmacht die de verdragsstaten op grond van de in het Verdrag beschreven jurisdictiebeginselen dienen te vestigen;
- de verplichting voor de verdragsstaten van die rechtsmacht daadwerkelijk gebruik te maken, tenzij aan een andere staat wordt uitgeleverd;
- de uitlevering; en
- de verplichting tot een zo'n ruim mogelijke rechtshulp in strafzaken.
De Raad van State van het Koninkrijk onderschrijft de strekking van het voorstel tot rijkswet maar maakt daarbij de volgende opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1. Vestiging van universele rechtsmacht
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, heeft het Verdrag tot doel te voorkomen dat terroristen zich aan strafvervolging weten te onttrekken door naar het grondgebied van een andere verdragsstaat te vluchten.(zie noot 4) Artikel 6, vierde lid, van het Verdrag voorziet daartoe in de vestiging en uitbreiding van universele rechtsmacht ten aanzien van de door het Verdrag bestreken delicten. In de memorie van toelichting bij het voorstel van rijkswet(zie noot 5) wordt echter gesteld dat met de vestiging van universele rechtsmacht terughoudendheid moet worden betracht en dat daarvan alleen kan worden afgeweken als het internationale karakter van de door een verdrag bestreken gedragingen hiertoe aanleiding geeft. De memorie van toelichting verwijst naar eerdere wetten tot goedkeuring van verdragen in de periode 1983-1984 waarbij het Koninkrijk een voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de verplichting tot het vestigen van (een beperkte) universele rechtsmacht. Sindsdien is echter het besef gegroeid dat het grensoverschrijdende karakter van bepaalde ernstige misdrijven of het effect daarvan in de internationale verhoudingen, het nodig maakt het territorialiteitsbeginsel als uitgangspunt voor de verdeling van rechtsmacht te relativeren en in bepaalde opzichten aan te vullen met het beschermingsbeginsel en het universaliteitsbeginsel. Dit heeft implicaties voor de internationale rechtsontwikkeling. Daarin staat de gedachte centraal dat het belang van de uitoefening van (universele) rechtsmacht ten aanzien van bepaalde delicten - de zogenaamde "offences of universal concern" - en de berechting van de daders van dit soort delicten zwaarder moet wegen dan eventuele bezwaren tegen de uitbreiding van (territoriale naar) universele rechtsmacht. Met het vestigen en uitbreiden van universele rechtsmacht wordt voorkomen dat daders kunnen ontkomen aan berechting door te vluchten naar een andere staat die geen (territoriale of personele) rechtsmacht heeft. Oorspronkelijk werd deze visie in het bijzonder gehuldigd ten aanzien van delicten als genocide en oorlogsmisdrijven. Gaandeweg is het inzicht gegroeid dat uitbreiding van de universele rechtsmacht eveneens een gepast middel is met het oog op een effectieve bestrijding van terrorisme. Ook het onderhavige Verdrag weerspiegelt de hedendaagse visie omtrent universele rechtsmacht. Tegen deze achtergrond adviseert de Raad de memorie van toelichting aan te passen in die zin dat daarin de huidige visie omtrent (uitbreiding van) universele rechtsmacht uitdrukking vindt.

2. Interpretatieve verklaring of voorbehoud
Nu de in 1983-1984 door de regering gemotiveerde terughoudendheid ten aanzien van universele rechtsmacht niet maatgevend kan zijn voor de huidige opstelling van het Koninkrijk, vraagt de Raad zich af wat de strekking en de reikwijdte is van (de eerste alinea van) de voorgestelde interpretatieve verklaring bij de artikelen 6 en 8, eerste lid.(zie noot 6) Deze verklaring is, zo blijkt uit de toelichting, geënt op het voorbehoud dat is gemaakt bij de bekrachtiging van verdragen in de periode
1983-1984. Indien met de voorgestelde verklaring niet beoogd wordt de verdragsverplichtingen op grond van de artikelen 6 en 8, eerste lid, te beperken of uit te breiden, dan is deze naar het oordeel van de Raad overbodig. De letterlijke tekst van de verklaring wijst in deze richting. Indien evenwel de verklaring zo moet worden gelezen dat deze voormelde verdragsverplichtingen beoogt te beperken, dan betreft het een voorbehoud in de zin van artikel 2, eerste lid, onder d, van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht.(zie noot 7) Daarvoor is immers irrelevant onder welke bewoordingen of benaming de verklaring is afgelegd. Artikel 19, aanhef en onder c, van dit verdrag bepaalt dat een voorbehoud bij een verdrag gemaakt kan worden, tenzij het niet verenigbaar is met het voorwerp of het doel van dat verdrag. De in het wetsvoorstel tot uitvoering voor Nederland van het onderhavige Verdrag(zie noot 8) voorgestelde uitwerking van de verdragsverplichtingen ex artikelen 6 en 8 van het Verdrag, geeft aanleiding te veronderstellen dat de voorgestelde verklaring deze verdragsverplichtingen inderdaad beoogt te beperken. Het wetsvoorstel voorziet er namelijk in dat Nederland rechtsmacht heeft, indien de verdragsstaat die primair rechtsmacht heeft, Nederland om uitlevering verzoekt en dit verzoek wordt afgewezen. Het niet gehonoreerde uitleveringsverzoek wordt in die constructie beschouwd als een ingewilligd verzoek aan Nederland tot strafvervolging.(zie noot 9) De Raad is van oordeel dat artikel 6, vierde lid, van het Verdrag ook verplicht tot het vestigen van rechtsmacht voor gevallen waarin niet wordt uitgeleverd omdat er geen uitleveringsverzoek is gedaan. Deze interpretatie sluit aan bij de doelstelling van het Verdrag. Daarbij dient bedacht te worden dat er staten zijn die primaire rechtsmacht hebben, maar geen verzoek tot uitlevering doen omdat die staten terrorisme "dekken", of doordat het overheidsgezag tijdelijk is weggevallen.
Gezien het voorgaande adviseert de Raad in de memorie van toelichting in te gaan op de betekenis van de eerste alinea van de voorgestelde interpretatieve verklaring. Is met die tekst beoogd, de verplichting tot vestiging van universele rechtsmacht te beperken, dan is dit naar het oordeel van de Raad niet verenigbaar met het voorwerp en het doel van het Verdrag.

3. Facultatieve rechtsmacht
Het Verdrag geeft Nederland de mogelijkheid om zijn rechtsmacht ten aanzien van terroristische bomaanslagen verder uit te breiden, bij voorbeeld als het strafbare feit is gepleegd tegen een Nederlands onderdaan of tegen een in het buitenland gevestigde staats- of regeringsvoorziening (zoals diplomatieke vestigingen).(zie noot 10) Van deze mogelijkheid wordt geen gebruik gemaakt; een toelichting ontbreekt.
In het wetsvoorstel dat de uitvoeringswetgeving bij het voorliggende Verdrag bevat wordt eveneens uitvoering gegeven aan het Verdrag inzake de veiligheid van VN- en geassocieerd personeel.(zie noot 11) Bij dat laatste verdrag wordt wel voorzien in rechtsmacht ten aanzien van delicten die tegen Nederlanders zijn gepleegd. De Raad adviseert de door het Verdrag geboden mogelijkheid om de rechtsmacht verder uit te breiden dan de gevallen waarin dat op grond van het Verdrag verplicht is, te benutten.

4. Antilliaanse en Arubaanse uitvoeringswetgeving
Het voorstel van rijkswet regelt goedkeuring voor het gehele Koninkrijk. In de memorie van toelichting wordt echter slechts ingegaan op de Nederlandse uitvoeringswetgeving. Naar het oordeel van de Raad zouden ook de toepasselijke landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en Aruba moeten worden genoemd. De Raad adviseert derhalve de toelichting op dit punt aan te passen.

De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 1 oktober 2001

1. Vestiging van universele rechtsmacht
De Raad brengt naar voren dat de memorie van toelichting verwijst naar eerdere wetten tot goedkeuring van verdragen waarbij het Koninkrijk een voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de verplichting tot het vestigen van (een beperkte) universele rechtsmacht. Sindsdien is echter het besef gegroeid dat het grensoverschrijdende karakter van bepaalde ernstige misdrijven of het effect daarvan in de internationale verhoudingen, het nodig maakt het territorialiteitsbeginsel als uitgangspunt voor de verdeling van rechtsmacht te relativeren en in bepaalde opzichten aan te vullen met het beschermingsbeginsel en het universaliteitsbeginsel. Dit heeft naar de visie van de Raad implicaties voor de internationale rechtsontwikkeling. Daarin staat de gedachte centraal dat het belang van de uitoefening van (universele) rechtsmacht t.a.v. bepaalde delicten - de zogenoemde "offences of universal concern" - en de berechting van daders van dit soort delicten zwaarder moet wegen dan de eventuele bezwaren tegen de uitbreiding van (territoriale naar) universele rechtsmacht. Met het vestigen en uitbreiden van universele rechtsmacht wordt voorkomen dat daders kunnen ontkomen aan berechting door te vluchten naar een andere staat die geen (territoriale of personele) rechtsmacht heeft. Oorspronkelijk - zo merkt de Raad op - werd deze visie in het bijzonder gehuldigd ten aanzien van delicten als genocide en oorlogsmisdrijven. Gaandeweg is het inzicht gegroeid dat uitbreiding van universele rechtsmacht eveneens een gepast middel is met het oog op effectieve bestrijding van terrorisme. Naar het oordeel van de Raad weerspiegelt ook het onderhavige verdrag de hedendaagse visie omtrent universele rechtsmacht. Tegen deze achtergrond adviseert de Raad de memorie van toelichting aan te passen in die zin dat daarin de huidige visie omtrent (uitbreiding) van universele rechtsmacht uitdrukking vindt.
Naar aanleiding van deze opmerkingen breng ik het volgende naar voren.
In artikel 6, vierde lid, van het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen - hierna te noemen: het Verdrag - is bepaald dat elke verdragsstaat tevens de maatregelen neemt die nodig zijn om zijn rechtsmacht te vestigen met betrekking tot de strafbare feiten die onder het Verdrag vallen, in gevallen waarin de vermoedelijke dader zich op zijn grondgebied bevindt en hij deze persoon niet uitlevert aan een verdragstaat die rechtsmacht heeft gevestigd in overeenstemming met artikel 6, eerste of tweede lid (verplichte of facultatieve primaire jurisdictie). Artikel 6, vierde lid, verplicht derhalve tot de vestiging van secundaire universele rechtsmacht.
Deze bepaling is niet nieuw. Zij is een standaardbepaling, die is overgenomen uit verdragen inzake de bestrijding van terrorisme die vóór de vaststelling van het onderhavige Verdrag zijn totstandgekomen.
Het Koninkrijk heeft bij wetten tot goedkeuring van een aantal verdragen inzake bestrijding van terrorisme een voorbehoud gemaakt ten aanzien van deze bepaling. Het voorbehoud komt erop neer dat het Koninkrijk slechts gehouden is tot uitoefening van rechtsmacht in de gevallen waarin de vermoedelijke dader op zijn grondgebied wordt aangetroffen en het geen primaire rechtsmacht heeft, nadat het een uitleveringsverzoek heeft ontvangen en heeft afgewezen. Dit voorbehoud is gemaakt bij het in 1973 totstandgekomen Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van misdrijven tegen internationaal beschermde personen met inbegrip van diplomaten, het in 1979 totstandgekomen Verdrag tegen het nemen van gijzelaars, het in 1980 totstandgekomen Verdrag inzake de fysieke beveiliging van kernmateriaal, het in 1988 totstandgekomen Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van vaste platforms op het continentale plat en het in 1988 totstandgekomen Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke daden van geweld op luchthavens voor de internationale burgerluchtvaart. In de uitvoeringswetgeving ten aanzien van deze verdragen en protocollen is bepaald dat Nederland rechtsmacht heeft indien de staat die primaire rechtsmacht heeft, Nederland om uitlevering heeft verzocht en dit verzoek is afgewezen. Een niet gehonoreerd verzoek om uitlevering wordt beschouwd als een ingewilligd verzoek aan Nederland tot strafvervolging (artikel 4a Wetboek van Strafrecht (Sr.) juncto artikel 552hh Wetboek van Strafvordering). Deze constructie heeft tot gevolg dat, als er door staten die primaire rechtsmacht hebben, geen uitleveringsverzoek wordt ingediend, Nederland geen rechtsmacht krijgt.
Het maken van deze voorbehouden berustte op de volgende overwegingen. Met de vestiging van universele jurisdictie moet terughoudendheid worden betracht. Daarvan kan alleen worden afgeweken als de ernst en het internationale karakter van de door een verdrag bestreken gedragingen hiertoe aanleiding geven. Jurisdictieaanspraken die geen aanknopingspunt hebben bij de locus delicti noch bij de nationaliteit van de dader, gaan zeer ver en zijn tegelijkertijd zeer zwak. Een gevaar van het vestigen van universele jurisdictie is dat meer staten over hetzelfde feit op grond van verschillende rechtsmachtbeginselen jurisdictie kunnen uitoefenen. Het gevolg hiervan is dat het betrokken individu aan meervoudige vervolging en berechting kan worden onderworpen, terwijl het doel van het internationaal strafrecht er juist op is gericht jurisdictiegeschillen te voorkomen. Daarnaast kan het vergaren van voldoende bewijs voor een succesvolle vervolging in het land zonder primaire jurisdictie moeizaam zijn. Gelet op die bezwaren is ten aanzien van de voornoemde verdragen voornoemd voorbehoud gemaakt. Op deze wijze wordt het doel van deze verdragen, namelijk dat daders niet aan vervolging kunnen ontkomen door naar het grondgebied van een andere verdragspartij te vluchten, bewerkstelligd, terwijl tevens de kansen op jurisdictiegeschillen aanzienlijk worden beperkt.
Bij de wetgeving tot goedkeuring van het in 1970 totstandgekomen Verdrag tot bestrijding van het wederrechtelijk in zijn macht brengen van luchtvaartuigen, het in 1971 totstandgekomen Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen, gericht tegen de veiligheid van de burgerluchtvaart, en laatstelijk het in 1988 totstandgekomen Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de zeevaart is geen voorbehoud gemaakt (Kamerstukken II 1989/90, 21 625 (R 1394), nr. 3, blz. 3). Zoals hiervoor is opgemerkt kan van het standpunt dat terughoudendheid moet worden betracht met het vestigen van universele jurisdictie worden afgeweken, indien het internationale karakter van de door het betrokken verdrag bestreken daden daartoe aanleiding geeft. Kenmerkend voor delicten als het kapen van vaartuigen en andere aanslagen tegen de zee- of luchtvaart zijn factoren als de hoge graad van mobiliteit van de objecten van het misdrijf, de willekeur waarmee de plaats van het delict kan worden gekozen en verplaatst, het ontbreken van prioritaire rechtsmachtaanspraken in gevallen waarin dergelijke aanslagen op volle zee plaatsvinden en de massaliteit en daardoor multinationaliteit van de slachtoffers.
Mede gelet hierop is ook aan een aantal scheepvaart- en luchtvaartdelicten op grond van artikel 4 Sr. een ongeclausuleerde universele werking toegekend, met dien verstande dat ingevolge artikel 4, onderdeel 7°, onderdeel b, Sr. ten aanzien van kaping de eis is gesteld dat de plaats van opstijgen of die van de feitelijke landing van een luchtvaartuig is gelegen buiten het grondgebied van de staat waar het luchtvaartuig is ingeschreven.
Uit de hierboven geschetste (recente) geschiedenis inzake de goedkeurings- en uitvoeringswetgeving ten aanzien van verdragen ter bestrijding van terrorisme blijkt dat er naar het inzicht van de wetgever beoordelingsruimte bestaat ten aanzien van de wijze waarop uitvoering en toepassing moeten worden gegeven aan een verdragsbepaling die verplicht tot het vestigen van secundaire universele rechtsmacht. Naar mijn oordeel bestaat die ruimte ook thans nog ten aanzien van artikel 6, vierde lid, van het onderhavige Verdrag. Bij de beantwoording van de vraag of in dezen gekozen moet worden voor beperkte of onbeperkte secundaire universele rechtsmacht gaat het naast een beoordeling van de aard en het doel van het onderhavige Verdrag mede om een afweging van enerzijds het belang dat een verdachte van een misdrijf dat valt onder het Verdrag niet kan ontkomen aan vervolging en berechting en anderzijds het belang dat voorkomen wordt dat een verdragsstaat zonder primaire jurisdictie een vergaarbak wordt van personen die niet worden vervolgd en berecht door een verdragsstaat die daartoe op grond van een primaire jurisdictieaanspraak als eerste geroepen is.
In het licht van de recente terroristische aanslagen in de Verenigde Staten kan die belangenafweging slechts naar één kant uitgaan, en is voor terughoudendheid ten aanzien van het vestigen van secundaire universele jurisdictie geen plaats meer. Het gaat er nu om dat er geen vrijhavens worden geschapen waarin personen die verdacht zijn van het plegen van terroristische bomaanslagen, een veilig heenkomen zoeken en kunnen vinden.
Ik stel met de Raad van State vast dat het grensoverschrijdende karakter van bepaalde ernstige misdrijven, de toenemende ernst ervan of het effect daarvan in de internationale verhoudingen, het inderdaad nodig maakt het territorialiteitsbeginsel als uitgangspunt voor de verdeling van rechtsmacht te relativeren en in bepaalde opzichten aan te vullen met het beschermingsbeginsel en het universaliteitsbeginsel.
Daarom is in het voorstel van wet tot uitvoering van het onderhavige Verdrag bepaald dat Nederland in dezen ongeclausuleerde secundaire universele rechtsmacht heeft ten aanzien van onder het Verdrag vallende misdrijven.

2. Interpretatieve verklaring of voorbehoud
Het eerste gedeelte van de bij de memorie van toelichting gevoegde verklaring omtrent de strekking van artikel 6, vierde lid, van het Verdrag hield in dat Nederland de verplichting van de lidstaten om rechtsmacht te vestigen en uit te oefenen ten aanzien van de in de verdragen omschreven strafbare feiten die zijn gepleegd op hun grondgebied, aan boord van een onder hun vlag varend schip of van een bij hen geregistreerd vliegtuig of door een eigen onderdaan aldus verstaat dat deze verplichting impliceert dat deze staten de uitlevering behoren te bewerkstelligen van een verdachte van deze feiten, indien deze persoon is aangetroffen op het grondgebied van een andere staat die partij is bij het Verdrag.
In onderdeel 1 heb ik uiteengezet dat hetgeen in dit gedeelte van de verklaring is verwoord en de aanvankelijke voorgestelde uitvoeringswetgeving welke strekt tot de vestiging van beperkte secundaire universele jurisdictie, naar mijn oordeel geen strijd opleveren met het voorwerp en doel van het onderhavige Verdrag. Het uitgangspunt staat nog steeds overeind dat een verdragsstaat met een primaire jurisdictie zijn verantwoordelijkheid moet nemen en met het oog op vervolging de uitlevering van een verdachte die wordt aangetroffen op het grondgebied van een andere verdragsstaat zonder primaire rechtsmacht, moet bewerkstelligen.
Nu, zoals hiervoor naar voren is gebracht, wordt voorgesteld dat Nederland in deze gevallen op grond van artikel 4 Sr. ongeclausuleerde secundaire universele jurisdictie vestigt, kan het eerste gedeelte van de verklaring achterwege blijven.
Ik hecht eraan dat het tweede gedeelte van de verklaring gehandhaafd blijft. Daarin wordt tot uitdrukking gebracht dat in Nederland het opportuniteitsbeginsel geldt en niet het legaliteitsbeginsel en dat Nederland - wanneer er primaire of secundaire rechtsmacht is - geen verplichting heeft om tot vervolging over te gaan, wanneer uit zwaarwegende procesrechtelijke overwegingen blijkt dat effectieve vervolging niet mogelijk zal zijn. Deze verklaring beoogt overigens niet artikel 8, eerste lid, van het Verdrag te beperken.

3. Facultatieve rechtsmacht
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State wordt thans voorgesteld om gebruik te maken van de in artikel 6, tweede lid, onderdeel a, van het Verdrag geboden mogelijkheid om rechtsmacht te vestigen wanneer de terroristische aanslag buiten Nederland is gepleegd tegen een Nederlandse onderdaan. Daarmee wordt recht gedaan aan de positie van Nederlanders die in den vreemde het slachtoffer zijn geworden van een terroristische bomaanslag.

4. Antilliaanse en Arubaanse uitvoeringswetgeving
In de memorie van toelichting is vermeld dat ook de Nederlandse Antillen en Aruba het onderhavige Verdrag dienen uit te voeren door wijziging van hun toepasselijke landsverordeningen.

Ik moge u hierbij, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van de Nederlandse Antillen en de Staten van Aruba te zenden.

De Minister van Justitie

---

(1) Zaak no.W03.01.0390/I/K.
(2) Zaak no.W03.01.0360/I.
(3) Zaak no.W03.01.0362/I.
(4) Paragraaf 2 (De inhoud van het Verdrag), tweede tekstblok.
(5) Memorie van toelichting, paragraaf 3.
(6) Deze verklaring is als bijlage bij de memorie van toelichting opgenomen.
(7) Trb.1972, 51.
(8) Zaak no.W03.01.0360/I.
(9) Artikel 552hh van het Wetboek van Strafvordering juncto artikel 4a van het Wetboek van Strafrecht.
(10) Artikel 6, tweede lid, van het Verdrag.
(11) Trb.1996, 62.