Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels met betrekking tot rampbestrijdingsplannen voor vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen en de beoefening daarvan (Besluit rampbestrijdingsplannen luchtvaartterreinen).

Bij Kabinetsmissive van 20 december 2000, no.00.006888, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Staatssecretaris van Defensie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels met betrekking tot rampbestrijdingsplannen voor vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen en de beoefening daarvan (Besluit rampbestrijdingsplannen luchtvaartterreinen).

Het ontwerpbesluit maakt onderdeel uit van het traject om te komen tot verbetering van de voorbereiding van Nederlandse luchtvaartterreinen op mogelijke vliegtuigongevallen. Aanleiding was de uitkomst van het onderzoek naar de vliegramp met de Belgische C-130 Hercules op de vliegbasis Eindhoven op 15 juli 1996. Er is vanaf gezien de verplichting tot het opstellen van rampbestrijdingsplannen voor vliegtuigongevallen op en rond luchtvaartterreinen en het oefenen op basis daarvan op te nemen in het reeds bestaande - eveneens op artikel 7, derde lid, van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) gebaseerde - Besluit rampbestrijdingsplannen inrichtingen. Dat is gedaan omdat dat besluit specifiek gericht is op de Seveso II richtlijn(zie noot 1) en de wetgever met artikel 7, derde lid, Wrzo ook de mogelijkheid heeft willen creëren om rampbestrijdingsplannen te kunnen voorschrijven voor andere, niet onder die richtlijn vallende, inrichtingen of categorieën rampen en zware ongevallen.(zie noot 2) De Raad van State maakt een aantal opmerkingen en is van oordeel dat het besluit in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1. Tot op heden ontbreekt voor gemeenten een expliciet voorgeschreven verplichting om een rampbestrijdingsplan voor vliegtuigongevallen op en rond luchtvaartterreinen op te stellen en daarmee te oefenen. Artikel 7, eerste lid, Wrzo verplicht de burgemeester tot het opstellen van een rampbestrijdingsplan voor elke ramp of zwaar ongeval, waarvan de plaats de aard en de gevolgen voorzienbaar zijn.
In 1997 heeft het onderzoek "Voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen" plaatsgevonden, waarin werd geconcludeerd dat vrijwel overal verbeteringen mogelijk en nodig waren. Uit de globale inventarisatie(zie noot 3) (quick-scan) van de kwaliteit van de organisatorische voorbereiding op vliegtuigongevallen op de Nederlandse luchtvaartterreinen(zie noot 4) volgden destijds de volgende tekortkomingen:
- Er zijn bijna geen gemeenten met expliciete en bestuurlijk vastgestelde rampbestrijdingsplannen voor vliegtuigongevallen.
- De afstemming van de werkzaamheden van het lokale bestuur en de operationele diensten van de luchtvaartterreinen en de samenwerking daartussen is niet optimaal en dient verbeterd te worden.
- De redding en de geneeskundige ondersteuning zijn zowel voor de regionale civiele luchtvaartterreinen als voor de militaire luchtvaartterreinen minder expliciet geregeld.
- Gemeenten zijn veelal onvoldoende voorbereid op ongevallen op militaire luchtvaartterreinen.
- De schaal en de omvang van de verschillende incidenten waarmee hulpverleningsdiensten geconfronteerd kunnen worden is niet altijd eenduidig in te schatten. Mede hierdoor is de sterkte die nodig is om hierop op passende wijze te reageren niet altijd goed aan te geven.
Met het voorliggende ontwerpbesluit wil de staatssecretaris adequaat reageren op de gesignaleerde tekortkomingen. Hij beperkt zich daarbij tot twee doelstellingen: de invoering van de verplichting voor de burgemeester om een rampbestrijdingsplan voor een in de gemeente gelegen luchtvaartterrein vast te stellen (artikel 2) en de verplichting voor het college van burgemeester en wethouders om het rampbestrijdingsplan eenmaal per twee jaar met de exploitanten van het luchtvaartterrein te oefenen (artikel 4). De Raad merkt over de uitwerking van deze doelstellingen in het ontwerpbesluit het volgende op.

a. Met deze wettelijke maatregelen sluit de staatssecretaris aan bij twee van de vier stappen die de Minister van Binnenlandse Zaken in 1997 naar aanleiding van de conclusies in het onderzoeksrapport heeft geformuleerd,(zie noot 5) namelijk stap 1 (het opstellen van ontwerpscenario’s) en stap 4 (tweejaarlijkse oefeningen). Stap 2 (het op lokaal niveau maken van afspraken die op korte termijn leiden tot praktisch bruikbare resultaten) leent zich minder voor opneming in een besluit. Dat geldt niet voor stap 3 (de ontwikkeling van kwaliteitscriteria), doch voor de uitwerking daarvan zijn thans slechts de meer vrijblijvende instrumenten als leidraad en toetsingskader beschikbaar. De Raad hecht aan een uniform materieel toetsingskader en adviseert in verband daarmee de kwaliteitscriteria voor het toetsen van rampbestrijdingsplannen van een wettelijke basis te voorzien.

b. Artikel 3 van het ontwerpbesluit schrijft voor wat het rampbestrijdingsplan "in ieder geval" moet bevatten. Meer inhoudelijke voorschriften ontbreken. Artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, Wrzo, bepaalt evenwel dat regels worden gesteld omtrent de inhoud van het rampbestrijdingsplan. In dat licht acht de Raad de inhoud van het voorgestelde artikel 3 te minimaal. Zo valt over de medische hulpverleningscapaciteit op te merken dat deze in Nederland is toegesneden op de behoefte aan zorg in normale omstandigheden. Indien in het kader van rampenbestrijding een grotere capaciteit is gewenst dan in enige regio beschikbaar is, leveren omliggende ambulancediensten en verderafgelegen ziekenhuizen bijstand en capaciteit. Door dit systeem van bijstand in samenhang met de inzet van de geneeskundige combinatie ontstaat een aanzienlijke vergroting van de basis medische hulpverleningscapaciteit.
De staatssecretaris heeft evenwel in maart 1999 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal laten weten dat er aanwijzingen zijn dat voor een aantal regio's waarbinnen luchtvaartterreinen zijn gelegen ondanks genoemd systeem van bijstand capaciteitsproblemen blijven bestaan.(zie noot 6) In dit licht en gegeven recente ervaringen in rampsituaties verdient het aanbeveling ook ten aanzien van het rampbestrijdingsplan voor te schrijven dat dit een plan in hoofdlijnen bevat met betrekking tot de geneeskundige organisatie op het terrein waar een vliegtuigongeval heeft plaatsgevonden alsmede een plan in hoofdlijnen aangaande de opvang en verzorging van slachtoffers. Het college adviseert de onderdelen c en d van artikel 3 in die zin aan te vullen.

c. In artikel 3, onder f, wordt ongespecificeerd een informatieplicht jegens "de bevolking" geformuleerd. Het college wijst er echter op dat juist bij een vliegtuigongeval op een luchtvaartterrein - en zeker wanneer het om Schiphol zou gaan - grote groepen mensen op verschillende wijze direct of indirect betrokken kunnen zijn, als slachtoffer, verwant of nabestaande, maar bijvoorbeeld ook als komende of gaande reiziger, luchthavenmedewerker, medewerker van een vliegmaatschappij of van de media alsmede binnen- en buitenlandse overheden. De Raad adviseert de verplichting tot informatievoorziening uit te breiden en te differentiëren.

d. In de Leidraad vliegtuigongevallenbestrijding op luchtvaartterreinen van december 1997 zijn voorschriften opgenomen die een overwegend technisch karakter hebben en dikwijls moeten worden geëvalueerd en geactualiseerd.
De Raad meent dat deze voorschriften moeten worden opgenomen in een ministeriële regeling. De Leidraad kan dan vervallen.

e. Uit het Verdrag inzake de burgerluchtvaart vloeit de verplichting voort om tweejaarlijks interdisciplinaire oefeningen te houden om de hulpverleningsorganisatie op en rond luchtvaartterreinen te oefenen, hetgeen in Nederland is verwerkt in de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen. Voor Defensie zijn vergelijkbare verplichtingen opgenomen in het Voorschrift Brandweer voor militaire velden. Nu de genoemde verplichting is terug te vinden in het ontwerpbesluit dient in de nota van toelichting duidelijk te worden gemaakt in hoeverre genoemde regelingen hierdoor aanpassing behoeven. De Raad adviseert hierin te voorzien.

2. Het college is van oordeel dat in artikel 3 ten onrechte geen aandacht is geschonken aan de gemeentegrensoverschrijdende aspecten. Er is geen nadere uitwerking gegeven aan artikel 7, tweede lid, Wrzo waarin is vastgelegd dat gewaarborgd dient te zijn dat de rampbestrijdingsplannen zijn afgestemd op de plannen voor het gebied van aangrenzende gemeenten. De Raad adviseert deze coördinerende taak - die in de praktijk uitgevoerd zal worden door de regionale brandweer - in de bepaling te expliciteren. Dit klemt temeer daar brandweerregio’s gewoonlijk gemeenschappelijke regelingen zijn met andere bestuurders dan de burgemeester van de plaats waar het luchtvaartterrein is gelegen. Het college hecht er aan, onder verwijzing naar zijn kritiek in punt 1b van dit advies dat deze coördinerende taak zo concreet en inhoudelijk mogelijk wordt omschreven.

3a. Doordat het ontwerpbesluit is opgezet als een regeling voor zowel civiele als militaire luchtvaartterreinen kan voor de civiele terreinen verwezen worden naar gepubliceerde algemeen verbindende voorschriften, terwijl het voor de militaire terreinen volgens paragraaf 1.2 van de nota van toelichting gaat om interne defensievoorschriften behelzende instructies aan ondergeschikten. In het besluit en in de nota van toelichting wordt elke verwijzing naar een concreet militair voorschrift of instructie vermeden. Op deze manier ontstaat een weinig transparant besluit. In verband met de duidelijkheid en inzichtelijkheid van het ontwerpbesluit beveelt de Raad aan in de nota van toelichting de desbetreffende defensievoorschriften en instructies te vermelden.

b. In principe vallen alle luchtvaartterreinen - met uitzondering van terreinen die op grond van de Brandweerregeling burgerluchtvaartterreinen zijn ingedeeld in brandrisicoklasse 1 of 2 en de door de Minister van Defensie daarmee gelijkgestelde militaire luchtvaartterreinen (artikel 1, onder a) - onder het besluit. Het gaat dus om zeer uiteenlopende luchtvaartterreinen variërend van de nationale luchthaven Schiphol en regionale civiele luchtvaartterreinen tot militaire luchtvaartterreinen met of zonder beperkt dan wel structureel civiel medegebruik.
Hiermee dient de vraag zich aan of met deze aanpak het besluit voldoende is toegesneden op de verschillende belangen van de onderscheiden categorieën luchtvaartterreinen. Zo werd in een rapport aan de Tweede Kamer in juni 1997 naar aanleiding van de toen uitgevoerde globale inventarisatie reeds opgemerkt dat de voorbereiding op rampen op Schiphol door de grootschaligheid van een geheel ander kaliber is dan die op rampen op een regionale luchthaven.
Het verdient naar het oordeel van de Raad aanbeveling binnen het besluit te differentiëren of verschillende besluiten voor verschillende categorieën luchthavens te nemen dan wel ten minste in de nota van toelichting te verduidelijken waarom de voorgestane uniforme aanpak passend is voor alle onder het besluit vallende categorieën luchthavens.

c. Een vraag die ten slotte in dit verband rijst, betreft de bepaling van de geografische reikwijdte van het besluit, in het bijzonder de onmiddellijke omgeving van de luchtvaartterreinen en meer in het bijzonder indien die onmiddellijke omgeving zich uitstrekt over het grondgebied van een buurgemeente. Duidelijkheid over de bevoegdheid is in dezen van belang omdat het rampbestrijdingsplan dat de burgemeester vaststelt geldt voor vliegtuigongevallen op het luchtvaartterrein en de onmiddellijke omgeving daarvan. Onduidelijk is wie per luchtvaartterrein bepaalt wat onder de onmiddellijke omgeving daarvan moet worden verstaan. De Raad meent dat de burgemeester in dezen het voortouw moet hebben, gelet op zijn verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding. Artikel 1, onder a, van het ontwerpbesluit lijkt ervan uit te gaan dat de exploitant dan wel de commandant van het luchtvaartterrein dat doet op grond van artikel 1, onderdeel j, van de Brandweerregelingen burgerluchtvaartterreinen onderscheidenlijk militaire instructies. De Raad adviseert het ontwerpbesluit, en waar nodig de lagere regelingen en instructies, zo aan te passen dat de bevoegdheid van de burgemeester in dezen, uiteraard uit te oefenen na overleg met de exploitant dan wel de commandant van het luchtvaartterrein en waar nodig zijn ambtgenoot van een buurgemeente helder, wordt geregeld.

4. Inzake de internationale aspecten van vliegtuigongevallen op en rond luchtvaartterreinen bevat het ontwerpbesluit slechts artikel 3, onderdeel g, waarin is voorgeschreven dat maatregelen en voorzieningen moeten worden getroffen om informatie te verschaffen aan de hulpverleningsdiensten van andere staten. Voorts wordt in de nota van toelichting opgemerkt dat volgens artikel 7, tweede lid, Wrzo bij de vaststelling van een rampbestrijdingsplan afstemming plaatsvindt met aangrenzende gebieden in andere staten. De Raad constateert dat een verwijzing naar het internationaal-juridisch en naar het beleidsmatig kader ontbreekt. Het college merkt hierover het volgende op.

a. In de nota van toelichting dient naar de mening van de Raad duidelijk gemaakt te worden in hoeverre het ontwerpbesluit - dat betrekking heeft op een specifieke calamiteit (vliegtuigongevallen) - een aanvulling vormt op de reeds gemaakte algemene afspraken over waarschuwen en informeren in geval van calamiteiten die door verdragen gemaakt zijn met België en Duitsland.(zie noot 7) Met beide landen is de, in hoofdzaak op preventie gerichte, informatieuitwisseling geregeld in het samenwerkingsartikel (artikel 13) in de onderscheiden verdragen.

b. De nota van toelichting plaatst het ontwerpbesluit niet in het kader van de actiepunten in de beleidsnota Internationale aspecten van het beleid inzake brandweer en rampenbestrijding(zie noot 8) die door de staatssecretaris op 7 december 2000 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is aangeboden. In die nota worden inzake grensoverschrijdende samenwerking een aantal actiepunten genoemd, waarvan in het bijzonder de volgende in dit verband van belang zijn:
- Nederland zal het initiatief nemen tot het maken van afspraken tussen de overheden in Nederland, België en Duitsland over het elkaar informeren over mogelijke calamiteiten die ook in het andere land gevolgen kunnen hebben.
- Het internationaal multidisciplinair oefenen zal door Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gefaciliteerd worden door het samen met enkele regio’s organiseren van één of twee pilot-oefeningen. Op basis van de ervaringen van de pilot-oefeningen zal door Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een checklist opgesteld worden met aandachtspunten voor alle grensregio’s.
- De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is voornemens de totstandkoming van grensoverschrijdende plannen te stimuleren, onder andere door middel van incidentele subsidies.
De nota van toelichting dient naar het oordeel van de Raad op dit punt geactualiseerd te worden.

c. Speciale aandacht is geboden voor vliegtuigongevallen op of in de nabijheid van militaire luchtvaartterreinen die in Duitsland of België aan de grens met Nederland zijn gelegen. Gedurende de afgelopen jaren hebben zich diverse ongevallen en incidenten voorgedaan op en rond de NAVO-vliegbasis in het Duitse Geilenkirchen. Een van de meest omvangrijke ongevallen vond plaats op 13 januari 1999 toen een Amerikaans tankvliegtuig neerstortte nabij de bebouwde kom van het Limburgse Schinveld. Naar aanleiding van een later incident met een Duitse Tornado heeft de Staatssecretaris van Defensie eind 2000 op kamervragen over de communicatie tussen de vliegbasis Geilenkirchen en de naastgelegen Nederlandse gemeenten laten weten dat de communicatie tussen de vliegbasis en haar omgeving een eigen verantwoordelijkheid van de basisleiding van de vliegbasis is. Hij voegde daar aan toe voorstander te zijn van het pro-actief en tijdig verstrekken van informatie in dit soort aangelegenheden.(zie noot 9)
Hoewel de informatiebehoefte vergelijkbaar en even urgent is als bij de situatie die in het ontwerpbesluit is geregeld, is het vanzelfsprekend niet mogelijk in het besluit te voorzien in een informatieplicht voor buitenlandse (militaire) luchtvaartterreinen in geval van een vliegtuigongeval. De casus Geilenkirchen noodzaakt er echter toe op zo kort mogelijk termijn invulling te geven aan de hiervoor, in onderdeel b, genoemde actiepunten uit de beleidsnota Internationale aspecten van het beleid inzake brandweer en rampenbestrijding. Daarbij behoeft de informatierelatie met internationale organisaties - in het geval Geilenkirchen betreft het de NAVO - bijzondere aandacht. De Raad beveelt aan hieraan in de toelichting aandacht te schenken.

5. Bij de bepaling van het oefenniveau van de in artikel 4 voorgeschreven verplichte oefeningen is volgens de nota van toelichting gebruik gemaakt van de bevindingen van de Commissie coördinatie oefenbeleid (CCO), zoals die in 1991 zijn neergelegd in een matrix in het rapport "Oefenen, samenwerking is noodzaak". De beschrijving in de toelichting van deze destijds door de CCO ontwikkelde matrix is echter moeilijk te volgen zolang de matrix zelf niet zichtbaar is in de toelichting. Daarbij komt dat de matrix een algemeen karakter draagt en niet specifiek gericht is op oefeningen inzake vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen. Naar aanleiding hiervan lijkt de vraag gerechtvaardigd of de matrix wel geschikt is voor gebruik op luchtvaartterreinen.
Ten slotte valt op dat de matrix uit 1991 stamt en derhalve een gedateerde indruk maakt. Zo bevat het stuk nog verwijzingen naar het inmiddels opgeheven Korps Mobiele Colonnes.(zie noot 10) Het college adviseert de matrix te actualiseren en vervolgens te integreren in de nota van toelichting.

6. In artikel 5 wordt de openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard, tenzij er in de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein geen woongebieden zijn gelegen. Die toevoeging is volgens de nota van toelichting opgenomen om duidelijk te maken dat een dergelijke raadpleging alleen maar zin heeft indien de bevolking ook daadwerkelijk door de ramp of het zware ongeval, waarop het rampbestrijdingsplan betrekking heeft, kan worden getroffen. De Raad meent dat de formulering door het gebruik van het niet nader gedefinieerde begrip "woongebieden" tekortschiet om de achterliggende bedoeling van deze bepaling duidelijk tot uitdrukking te brengen. Het is wenselijk een eenduidige definitie van dat begrip op te nemen.
Voorts valt in vergelijking met artikel 4, eerste lid, van het Besluit rampbestrijdingsplannen inrichtingen op dat in artikel 5 niet tot uitdrukking is gebracht dat op de terinzagelegging van de betrokken documenten artikel 25a Wrzo van toepassing is, terwijl dat volgens de nota van toelichting wel de bedoeling is. De bepaling behoeft op dit punt aanpassing. De Raad adviseert in het vorenstaande te voorzien.

7. Het feit dat blijkens een recente inventarisatie alle luchtvaartterreinen beschikken over een onlangs door de burgemeester vastgesteld dan wel geactualiseerd rampbestrijdingsplan(zie noot 11) dat gebaseerd is op artikel 7 Wrzo en geïnspireerd is door de Leidraad vliegtuigongevallenbestrijding op luchtvaartterreinen doet er niet aan af dat met betrekking tot deze plannen wijzigingen zullen moeten worden doorgevoerd. In het ontwerpbesluit dient te worden aangegeven wanneer het "nieuwe" rampbestrijdingsplan moet zijn vastgesteld. In dit verband kan worden verwezen naar artikel 2 van het Besluit rampbestrijdingsplannen inrichtingen waarin termijnen worden gegeven waarbinnen het rampbestrijdingsplan of wijzigingen daarvan moeten worden vastgesteld. De Raad beveelt aan ook in dit geval in een dergelijke aanvulling van het ontwerpbesluit te voorzien.

8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 16 maart 2001, no.W04.00.0605/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In het opschrift van het ontwerpbesluit het woord "beoefening" vervangen door "beproeving" dan wel door "oefening" en in dat geval "daarvan" vervangen door "daardoor".
- In de eerste volzin van de laatste alinea van paragraaf 1.1 van de nota van toelichting de mededeling dat het rampbestrijdingsplan in ieder geval regels bevat ten aanzien van de inhoud van het rampbestrijdingsplan, ten aanzien van het raadplegen van de bevolking bij het opstellen van het rampbestrijdingsplan en belangrijke wijzigingen daarin en ten aanzien van het periodiek beproeven en actualiseren van het rampbestrijdingsplan vervangen door de vermelding dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld worden omtrent de genoemde onderwerpen.
- In paragraaf 1.6 van de nota van toelichting de verwijzing naar artikel 11 van het Besluit doeluitkering rampenbestrijding vervangen door een verwijzing naar: artikel 8 van het Interim-Besluit doeluitkering bestrijding van rampen en zware ongevallen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 7 juli 2001

1a. De Raad van State acht vrijblijvende instrumenten als een leidraad en een toetsingskader onvoldoende en adviseert algemene kwaliteitscriteria voor het toetsen van rampbestrijdingsplannen van een wettelijke basis te voorzien. Daar het hier een algemene maatregel van bestuur betreft is het niet mogelijk om hierin een wettelijke basis voor kwaliteitscriteria neer te leggen. In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de vuurwerkramp (kamerstukken II, 2000/2001 , 271 57, nr.20) zijn richtinggevende uitspraken gedaan over aanpassingen van de wetgeving onder andere met betrekking tot de ontwikkeling van een kwaliteitssysteem. Bij de uitwerking hiervan zal de opvatting van de Raad worden betrokken.

1b en c. Naar aanleiding van het advies van de Raad is een nieuw onderdeel f toegevoegd en zijn de onderdelen f tot en met h geletterd tot g tot en met i. Tevens is een nieuw onderdeel h toegevoegd en zijn de onderdelen g tot en met i geletterd tot h tot en met j.

1d. De toegevoegde waarde van de leidraad is dat een indicatie van de te verwachten gevolgen kan worden gemaakt op basis van een maatscenario en dat de van toepassing zijnde regelgeving in samenhang met elkaar uiteen wordt gezet. Het deel van de leidraad dat een samenvatting geeft van alle wettelijke regels waar rekening mee moet worden gehouden bij het opstellen van rampbestrijdingsplannen voor vliegtuigbrandongevallen op luchtvaartterreinen leent zich uiteraard niet voor het neerleggen in een ministeriële regeling. Het maatscenario, aan de hand waarvan een globale inschatting van de te verwachten gevolgen kan worden gemaakt, is naar zijn aard evenmin geschikt voor opneming in een ministeriële regeling en is overigens onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd om als maatgevend voor te schrijven. Het advies van de Raad heb ik daarom niet overgenomen.

1e. De nota van toelichting is overeenkomstig het advies aangevuld.

2. De gemeente waarin het luchtvaartterrein ligt, maakt ingevolge artikel 3 van de Brandweerwet 1985 altijd deel uit van een regionaal samenwerkingsverband met tot doel een doelmatig georganiseerde en gecoördineerde brandweerzorg en rampenbestrijding. Het bestuur van dit samenwerkingsverband bestaat over het algemeen uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Brandweerwet 1985 dient de regionale brandweer de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen voor te bereiden.
De wetgever heeft dus de omschrijving van de inhoud van de coördinerende taak aan de regio’s voorbehouden. De in dit verband gemaakte afspraken zijn leidend voor de gemeentelijke rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. Zij gelden dus ook voor de bestrijding van vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen, tenzij daarvoor expliciet, bijvoorbeeld in het kader van een (regionaal) rampbestrijdingplan, andere afspraken zijn gemaakt.

3a. Overeenkomstig het advies van de Raad zijn de desbetreffende militaire voorschriften in de nota van toelichting vermeld.

3b. Onderhavige algemene maatregel van bestuur beoogt een algemeen kader te bieden voor het vaststellen van rampbestrijdingsplannen voor vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen en de beoefening daarvan. Deze algemene regels zullen uiteraard bij verschillende categorieën van luchtvaartterreinen op een andere wijze vorm krijgen. Dat neemt niet weg dat het algemene kader voor de onder dit besluit vallende luchtvaartterrreinen voldoet. Het advies van de Raad is daarom niet overgenomen.

3c. Het voorstel dat de beheerder van het luchtvaartterrein de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein, in overleg met de burgemeester, aanwijst, is gebaseerd op de volgende overwegingen. De Brandweerregeling burgerluchtvaartterreinen is gebaseerd op de ICAO-verplichtingen. Omdat uit onderzoek is gebleken dat de meeste ongevallen zich voordoen tot 1 kilometer voor de start- en landingsbaan, heeft de ICAO aangegeven dat ook aandacht besteed moet worden aan het gebied tot 1 kilometer voor die baan. Deze norm is afhankelijk van de gesteldheid van het terrein en de aanwezigheid van infrastructurele belemmeringen. De beheerder van het luchtvaartterrein kan hiervan een betere inschatting maken dan de burgemeester. Bovendien betreft het slechts een nadere precisering van het gevaarzettende object. Deze doet niets af aan de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de burgemeester om een rampbestrijdingsplan vast te stellen.
Een tweede overweging is dat een luchtvaartterrein en haar onmiddellijke omgeving zich kan uitstrekken over meerdere gemeenten met evenzovele burgemeesters. Meerdere burgemeesters zouden dan verantwoordelijk zijn voor het vaststellen van de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein. De burgemeester kan de onmiddellijke omgeving slechts vaststellen voor zover dit terrein in zijn gemeente ligt. Voor zover het in een naburige gemeente ligt, is de burgemeester van de naburige gemeente bevoegd. Dat betekent dat meerdere burgemeesters bevoegd kunnen zijn, terwijl er te allen tijde slechts één beheerder van het luchtvaartterrein is. De onduidelijkheid over de vraag wie verantwoordelijk is voor de vaststelling van de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein wordt door de oplossing die de Raad voorstelt, dus eerder vergroot, dan opgelost. Voor de helderheid lijkt het daarom beter dat de beheerder van het luchtvaartterrein de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein vaststelt. Als de onmiddellijke omgeving meerdere gemeenten omvat, vergt dit dat de beheerder overleg voert met de burgemeesters van die gemeenten. Het advies van de Raad neem ik daarom niet over.

4. De nota van toelichting is overeenkomstig de aanbevelingen van de Raad aangepast.

5. Het besluit schrijft voor op welke schaal moet worden geoefend en met welke frequentie. Om de schaal te kunnen aanduiden is aangesloten bij de matrix van het rapport "Oefenen, samenwerking is noodzaak’ van de Commissie coördinatie oefenbeleid. Deze algemene matrix is geschikt voor het bepalen van de schaal waarop vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen moeten worden beproefd. Het advies van de Raad om de matrix integraal in de nota van toelichting op te nemen is overgenomen.

6. Naar aanleiding van het advies van de Raad met betrekking tot het begrip woongebied is de toepassing van de procedure van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht niet meer beperkt tot het woongebied. Artikel 25a van de Wet rampen en zware ongevallen geldt ook voor de ter inzage legging van informatie met betrekking tot de totstandkoming van een rampbestrijdingsplan inzake vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen. Het is derhalve niet nodig dit artikel in het besluit expliciet van toepassing te verklaren.
Deze aanbeveling is daarom niet overgenomen.

7. Naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad is aan artikel 2 een vierde lid toegevoegd, waarin wordt voorgeschreven dat het rampbestrijdingsplan inzake vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen of de wijziging daarvan binnen een jaar na inwerkingtreding van dit besluit wordt vastgesteld.

8. De redactionele opmerkingen zijn overgenomen. Daarnaast is nog een redactionele aanpassing aangebracht in artikel 3, onderdeel g.

Ik moge U hierbij, in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Staatssecretaris van Defensie, het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

---

(1) Richtlijn nr.96/82/EG van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PbEG L 10).
(2) Kamerstukken II 1997/98, 25 972, nr.3, blz.11, onder D.
(3) Kamerstukken II 1996/97, 25 000 VII, nr.36.
(4) Het onderzoek had betrekking op de nationale luchthaven Amsterdam Airport Schiphol; op de drie regionale luchthavens Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport en Rotterdam Airport; op de drie militaire luchtvaartterreinen met structureel civiel medegebruik: Eindhoven Airport, Twenthe en De Kooy (Den Helder), en op de zeven luchtvaartterreinen met een (overwegend) militaire functie: Leeuwarden, Deelen, Soesterberg, Valkenburg, Woensdrecht, Gilze-Rijen en Volkel alsmede op 11 verspreid over het land liggende kleine burgerluchtvaartterreinen: Lelystad, Ameland, Cranendonk (Kempen Airport), Smallingerland, Hilversum, Hoogeveen, Middelburg, Noordoostpolder, Texel, Halderbergen (Seppe) en Voorst (Teuge).
(5) Kamerstukken II 1996/97, 25 000 VII, nr.36, blz.3.
(6) Kamerstukken II 1998/99, 26 444, nr.1, blz.12.
(7) Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België inzake wederzijdse bijstandsverlening bij het bestrijden van rampen en ongevallen (Trb.1984, 155) en de Eerste Aanvullende Overeenkomst ter uitvoering van de Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België inzake wederzijdse bijstandsverlening bij het bestrijden van rampen en ongevallen (Trb.1990, 42) en de Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland inzake wederzijdse bijstandsverlening bij het bestrijden van rampen, zware ongevallen daaronder begrepen (Trb.1988, 95) en de Overeenkomst tussen de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de Regering van de Bondsrepubliek Duitsland inzake de vaststelling van de kosten van bijstandsverlening, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Overeenkomst van 7 juni 1988 inzake wederzijdse bijstandsverlening bij het bestrijden van rampen, zware ongevallen daaronder begrepen (Trb.1996, 100). In dit verband kan tevens worden verwezen naar het wetsvoorstel tot wijziging van de Wrzo in verband met het verstrekken van een bijdrage in de kosten van bijstand verleend in België of Duitsland bij de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval (Kamerstukken II 2000/01, 27 596, nrs.1-2).
(8) Nota inzake Internationale aspecten van het beleid inzake brandweer en rampenbestrijding (Kamerstukken II 2000/01, 27 556, nr.2).
(9) Kamerstukken II 2000/01, Aanhangsel van de Handelingen - vraag 269.
(10) Het Korps Mobiele Colonnes is officieel opgericht bij klein koninklijk besluit van 14 november 1955 (Stcrt.1955, 233). Dat koninklijk besluit werkte terug tot 1 augustus 1955. Het korps is feitelijk opgeheven met ingang van 1 januari 1993. De formeel-juridisch opheffing van het Korps Mobiele Colonnes is volgens opgave van het Ministerie van Defensie geregeld door middel van de bestuursafspraken tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en de Minister van Defensie van 14 januari 1993 (Bestuursafspraken militaire bijstand bij rampenbestrijding; Stcrt.1993, 46).
(11) Kamerstukken II 1999/2000, 26 444, nr.2, blz.3.