Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nadere voorschriften reikwijdte en rapportering accountantscontrole gemeenten (Besluit accountantscontrole gemeenten).
- Kenmerk
- W04.01.0350/I
- Datum advies
- 21 september 2001
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 12 maart 2002, nr 50
- Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nadere voorschriften reikwijdte en rapportering accountantscontrole gemeenten (Besluit accountantscontrole gemeenten).
Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2001, no.01.003510, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting, houdende nadere voorschriften reikwijdte en rapportering accountantscontrole gemeenten (Besluit accountantscontrole gemeenten).
Het ontwerpbesluit hangt samen met het wetsvoorstel Wet dualisering gemeentebestuur.(zie noot 1) Het geeft uitwerking aan het in dat wetsvoorstel opgenomen artikel 213, zesde lid, van de Gemeentewet, dat de mogelijkheid geeft om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole van de jaarrekening en het verslag van de bevindingen.
Het besluit bevat bij de controle te hanteren goedkeuringstoleranties, standaardformuleringen voor de accountantsverklaring en rapporteringstoleranties ten behoeve van het verslag van de bevindingen.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen.
1. De goedkeuringstoleranties worden gerelateerd aan de zogenaamde. omvangsbasis, welke gelijk is aan de totale lasten van de gemeente (artikel 2, eerste en tweede lid). De gemeenteraad kan deze toleranties op een lager (strenger) niveau stellen (artikel 2, zevende lid). Indien opdracht wordt gegeven voor een deelverantwoording, wordt als omvangsbasis voor de goedkeuringstolerantie de omvangsbasis van die deelverantwoording gehanteerd, waarbij de accountant op grond van (bijzondere) activiteiten van het onderdeel voor een andere omvangsbasis kan kiezen (artikel 2, zesde lid).
Dit stelsel geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen.
- De Raad vraagt zich af of het hanteren van een omvangsbasis gebaseerd op de totale lasten van een gemeente in een aantal gevallen niet een te grof criterium is, aangezien dat tot gevolg kan hebben dat ruime overschrijdingen van de goedkeuringstoleranties op relatief kleine posten onvoldoende zichtbaar worden door het relatief kleine gewicht dat zij op het geheel in de schaal leggen. Dit effect kan uiteraard worden gemitigeerd door de mogelijkheden van het zesde en zevende lid, maar dit doet wel de vraag rijzen of het niet beter zou zijn om goedkeuringstoleranties per onderdeel te hanteren.
- De Raad vraagt zich voorts af hoe de goedkeuringstoleranties worden vastgesteld in geval van diensten die deel uitmaken van een gemeenschappelijke regeling, in het bijzonder wanneer daarbij gemeenten zijn betrokken die zeer verschillend van omvang zijn, dan wel wanneer op verschillende wijze gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot aanscherping, bedoeld in het zevende lid. Zou het dan niet beter zijn om de goedkeuringstoleranties verplicht te bepalen op basis van uitsluitend de lasten van de gemeenschappelijke regeling.
De Raad adviseert nader op deze aspecten in te gaan.
2. De accountantscontrole bij gemeenten sluit weliswaar sterk aan bij hetgeen bij private vennootschappen geschiedt, maar er zijn, zoals in paragraaf 1.1 van de toelichting kort wordt aangestipt, verschillen, welke ook tot uitdrukking komen bijvoorbeeld in de standaardformuleringen voor de accountantsverklaring als bedoeld in artikel 4. Anders dan in de standaard-accountantsverklaring bij de jaarrekening van een vennootschap ontbreekt bij het onderdeel "Oordeel" de verwijzing naar "in Nederland algemeen aanvaarde grondslagen voor financiële verslaggeving". De Raad adviseert - mede ten behoeve van de uitvoerbaarheid in de praktijk - in de toelichting nader in te gaan op deze verschillen en de betekenis daarvan voor de praktijk.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 november 2001
De Raad van State geeft u in overweging in dezen te besluiten nadat aan net volgende aandacht is geschonken.
1. De Raad stelt de vraag of de omvangsbasis gebaseerd op de totale lasten van een gemeente in een aantal gevallen niet een (te) grof criterium is.
In antwoord hierop merk ik op dat de goedkeuringstolerantie betrekking moet hebben op een criterium dat staat voor het "geheel" (i.c. gehele jaarrekening). Het oordeel van de accountant betreft namelijk de gehele rekening: goedkeurend/ niet-goedkeurend; hij kan niet op een onderdeel een ander oordeel geven dan over het geheel (dat is ook de essentie van de goedkeuringctolerantie). Het stellen van strengere eisen voor goedkeuring wordt, zoals de Raad constateert, overgelaten aan de gemeenten. Daarnaast geeft het besluit (artikel 5) de gemeenten de mogelijkheid om door het stellen van rapporteringstoleranties over specifieke tekortkomingen te doen rapporteren (bijvoorbeeld op het niveau van een functie of artikel) onafhankelijk van de vraag of het totaal van de fouten de rapporteringstolerantie overschrijdt. Hiermee kunnen op het gemeentelijke niveau plaatselijke politieke prioriteiten worden gesteld en kosten-baten-afwegingen worden gemaakt. Daarnaast is op dat niveau kennis van risicoposten aanwezig.
Dat is dan ook het niveau waar dergelijke nadere afwegingen het best kunnen worden gemaakt
De Raad vraagt zich voorts af hoe de goedkeuringstoleranties worden vastgesteld in geval van diensten die deel uitmaken van gemeenschappelijke regelingen, in het bijzonder wanneer daarbij regelingen zijn betrokken die zeer verschillend van omvang zijn, dan wel wanneer op verschillende wijze gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot aanscherping. Zou het dan niet beter zijn om de goedkeuringstoleranties verplicht te bepalen op basis van uitsluitend de lasten van de gemeenschappelijke regeling?
Ik merk op dat in principe het model dat de Raad voorstaat voortvloeit uit de wetgeving ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen. Uit hoofde van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), artikel 34, stelt een gemeenschappelijke regeling de eigen begroting en jaarrekening vast. Op de gemeentelijke begroting en rekening verschijnt slechts het bedrag dat de gemeente aan de regeling bijdraagt. Op grond van artikel 33 Wgr zijn op de wijze waarop de bevoegdheden die door het algemeen en het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling worden uitgeoefend en het toezicht daarop de regels, in de ruimste zin, welke bij of krachtens de wet zijn gesteld voor de verdeling van de bevoegdheden van de gemeentebesturen over de gemeentelijke bestuursorganen, voor de uitoefening van die bevoegdheden, alsmede voor het toezicht daarop, van overeenkomstige toepassing. Dientengevolge geldt de verplichting tot het doen controleren van de jaarrekening door de accountant, en hetgeen daaromtrent nader is geregeld, ook voor gemeenschappelijke regelingen.
Naar aanleiding van de vraag van de Raad is in de nota van toelichting bij het besluit een opmerking over de toepasselijkheid op gemeenschappelijke regelingen opgenomen.
2. De Raad merkt op dat de accountantscontrole bij gemeenten weliswaar sterk aansluit bij hetgeen bij private vennootschappen geschiedt, maar dat er, zoals ook in de toelichting wordt aangestipt, verschillen zijn, die onder meer tot uitdrukking komen in de standaardformuleringen voor de accountantsverklaring. Zo ontbreekt bij het onderdeel "Oordeel" de verwijzing naar "in Nederland algemeen aanvaarde grondslagen voor financiële verslaggeving". De Raad adviseert - mede ten behoeve van de uitvoerbaarheid in de praktijk - in de toelichting nader in te gaan op deze verschillen en de betekenis daarvan voor de praktijk. Ik merk op dat voor gemeenten de grondslagen voor de verslaglegging zijn vastgelegd in de comptabiliteitsvoorschriften (op dit moment Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995) en de daarbij behorende uitgebreide toelichting.
Het in overeenstemming zijn van de jaarrekening met de comptabiliteitsvoorschriften is opgenomen in de accountantsverklaring. Het streven is met ingang van het begrotingsjaar 2004 nieuwe comptabiliteitsvoorschriften in werking te doen treden. Het besluit accountantscontrole gemeenten zal daardoor betrekking hebben op de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften. Er zijn twee redenen waarom nieuwe comptabiliteitsvoorschriften nodig zijn. Een reden is de dualisering van het gemeentebestuur. Om de raad en het college te versterken in hun nieuwe taken zijn er diverse ontwikkelingen met betrekking tot de begroting- en rekening (introductie programbegroting en -rekening, prestatiebudgetten, paragrafen). De tweede reden is de wenselijkheid van verdere aanpassing van de comptabiliteitsvoorschriften voor gemeenten en provincies aan de verslagleggingsvoorschriften voor privaatrechtelijke rechtspersonen. Met de comptabiliteitsvoorschriften 1985 en 1995 zijn de verslagleggingsvoorschriften voor provincies en gemeenten al meer dan voorheen in overeenstemming gebracht met Burgerlijk Wetboek 2 Titel 9. Met de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften wordt een nieuwe stap in de richting van het Burgerlijk Wetboek beoogd. Ook is het kabinet voornemens samen met het IPO en de VNG een stramien voor de verslaggeving van provincies en gemeenten op te stellen analoog aan het stramien voor de verslaggeving van het bedrijfsleven. Een opmerking dienaangaande is aan de nota van toelichting toegevoegd.
Ik moge U hierbij mede namens de Minister van Financiën het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) Wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten tot dualisering van de inrichting, de bevoegdheden en de werkwijze van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestuur) (Kamerstukken II 2000/01, 27 751).
Het ontwerpbesluit hangt samen met het wetsvoorstel Wet dualisering gemeentebestuur.(zie noot 1) Het geeft uitwerking aan het in dat wetsvoorstel opgenomen artikel 213, zesde lid, van de Gemeentewet, dat de mogelijkheid geeft om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole van de jaarrekening en het verslag van de bevindingen.
Het besluit bevat bij de controle te hanteren goedkeuringstoleranties, standaardformuleringen voor de accountantsverklaring en rapporteringstoleranties ten behoeve van het verslag van de bevindingen.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen.
1. De goedkeuringstoleranties worden gerelateerd aan de zogenaamde. omvangsbasis, welke gelijk is aan de totale lasten van de gemeente (artikel 2, eerste en tweede lid). De gemeenteraad kan deze toleranties op een lager (strenger) niveau stellen (artikel 2, zevende lid). Indien opdracht wordt gegeven voor een deelverantwoording, wordt als omvangsbasis voor de goedkeuringstolerantie de omvangsbasis van die deelverantwoording gehanteerd, waarbij de accountant op grond van (bijzondere) activiteiten van het onderdeel voor een andere omvangsbasis kan kiezen (artikel 2, zesde lid).
Dit stelsel geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen.
- De Raad vraagt zich af of het hanteren van een omvangsbasis gebaseerd op de totale lasten van een gemeente in een aantal gevallen niet een te grof criterium is, aangezien dat tot gevolg kan hebben dat ruime overschrijdingen van de goedkeuringstoleranties op relatief kleine posten onvoldoende zichtbaar worden door het relatief kleine gewicht dat zij op het geheel in de schaal leggen. Dit effect kan uiteraard worden gemitigeerd door de mogelijkheden van het zesde en zevende lid, maar dit doet wel de vraag rijzen of het niet beter zou zijn om goedkeuringstoleranties per onderdeel te hanteren.
- De Raad vraagt zich voorts af hoe de goedkeuringstoleranties worden vastgesteld in geval van diensten die deel uitmaken van een gemeenschappelijke regeling, in het bijzonder wanneer daarbij gemeenten zijn betrokken die zeer verschillend van omvang zijn, dan wel wanneer op verschillende wijze gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot aanscherping, bedoeld in het zevende lid. Zou het dan niet beter zijn om de goedkeuringstoleranties verplicht te bepalen op basis van uitsluitend de lasten van de gemeenschappelijke regeling.
De Raad adviseert nader op deze aspecten in te gaan.
2. De accountantscontrole bij gemeenten sluit weliswaar sterk aan bij hetgeen bij private vennootschappen geschiedt, maar er zijn, zoals in paragraaf 1.1 van de toelichting kort wordt aangestipt, verschillen, welke ook tot uitdrukking komen bijvoorbeeld in de standaardformuleringen voor de accountantsverklaring als bedoeld in artikel 4. Anders dan in de standaard-accountantsverklaring bij de jaarrekening van een vennootschap ontbreekt bij het onderdeel "Oordeel" de verwijzing naar "in Nederland algemeen aanvaarde grondslagen voor financiële verslaggeving". De Raad adviseert - mede ten behoeve van de uitvoerbaarheid in de praktijk - in de toelichting nader in te gaan op deze verschillen en de betekenis daarvan voor de praktijk.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 november 2001
De Raad van State geeft u in overweging in dezen te besluiten nadat aan net volgende aandacht is geschonken.
1. De Raad stelt de vraag of de omvangsbasis gebaseerd op de totale lasten van een gemeente in een aantal gevallen niet een (te) grof criterium is.
In antwoord hierop merk ik op dat de goedkeuringstolerantie betrekking moet hebben op een criterium dat staat voor het "geheel" (i.c. gehele jaarrekening). Het oordeel van de accountant betreft namelijk de gehele rekening: goedkeurend/ niet-goedkeurend; hij kan niet op een onderdeel een ander oordeel geven dan over het geheel (dat is ook de essentie van de goedkeuringctolerantie). Het stellen van strengere eisen voor goedkeuring wordt, zoals de Raad constateert, overgelaten aan de gemeenten. Daarnaast geeft het besluit (artikel 5) de gemeenten de mogelijkheid om door het stellen van rapporteringstoleranties over specifieke tekortkomingen te doen rapporteren (bijvoorbeeld op het niveau van een functie of artikel) onafhankelijk van de vraag of het totaal van de fouten de rapporteringstolerantie overschrijdt. Hiermee kunnen op het gemeentelijke niveau plaatselijke politieke prioriteiten worden gesteld en kosten-baten-afwegingen worden gemaakt. Daarnaast is op dat niveau kennis van risicoposten aanwezig.
Dat is dan ook het niveau waar dergelijke nadere afwegingen het best kunnen worden gemaakt
De Raad vraagt zich voorts af hoe de goedkeuringstoleranties worden vastgesteld in geval van diensten die deel uitmaken van gemeenschappelijke regelingen, in het bijzonder wanneer daarbij regelingen zijn betrokken die zeer verschillend van omvang zijn, dan wel wanneer op verschillende wijze gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot aanscherping. Zou het dan niet beter zijn om de goedkeuringstoleranties verplicht te bepalen op basis van uitsluitend de lasten van de gemeenschappelijke regeling?
Ik merk op dat in principe het model dat de Raad voorstaat voortvloeit uit de wetgeving ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen. Uit hoofde van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), artikel 34, stelt een gemeenschappelijke regeling de eigen begroting en jaarrekening vast. Op de gemeentelijke begroting en rekening verschijnt slechts het bedrag dat de gemeente aan de regeling bijdraagt. Op grond van artikel 33 Wgr zijn op de wijze waarop de bevoegdheden die door het algemeen en het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling worden uitgeoefend en het toezicht daarop de regels, in de ruimste zin, welke bij of krachtens de wet zijn gesteld voor de verdeling van de bevoegdheden van de gemeentebesturen over de gemeentelijke bestuursorganen, voor de uitoefening van die bevoegdheden, alsmede voor het toezicht daarop, van overeenkomstige toepassing. Dientengevolge geldt de verplichting tot het doen controleren van de jaarrekening door de accountant, en hetgeen daaromtrent nader is geregeld, ook voor gemeenschappelijke regelingen.
Naar aanleiding van de vraag van de Raad is in de nota van toelichting bij het besluit een opmerking over de toepasselijkheid op gemeenschappelijke regelingen opgenomen.
2. De Raad merkt op dat de accountantscontrole bij gemeenten weliswaar sterk aansluit bij hetgeen bij private vennootschappen geschiedt, maar dat er, zoals ook in de toelichting wordt aangestipt, verschillen zijn, die onder meer tot uitdrukking komen in de standaardformuleringen voor de accountantsverklaring. Zo ontbreekt bij het onderdeel "Oordeel" de verwijzing naar "in Nederland algemeen aanvaarde grondslagen voor financiële verslaggeving". De Raad adviseert - mede ten behoeve van de uitvoerbaarheid in de praktijk - in de toelichting nader in te gaan op deze verschillen en de betekenis daarvan voor de praktijk. Ik merk op dat voor gemeenten de grondslagen voor de verslaglegging zijn vastgelegd in de comptabiliteitsvoorschriften (op dit moment Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995) en de daarbij behorende uitgebreide toelichting.
Het in overeenstemming zijn van de jaarrekening met de comptabiliteitsvoorschriften is opgenomen in de accountantsverklaring. Het streven is met ingang van het begrotingsjaar 2004 nieuwe comptabiliteitsvoorschriften in werking te doen treden. Het besluit accountantscontrole gemeenten zal daardoor betrekking hebben op de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften. Er zijn twee redenen waarom nieuwe comptabiliteitsvoorschriften nodig zijn. Een reden is de dualisering van het gemeentebestuur. Om de raad en het college te versterken in hun nieuwe taken zijn er diverse ontwikkelingen met betrekking tot de begroting- en rekening (introductie programbegroting en -rekening, prestatiebudgetten, paragrafen). De tweede reden is de wenselijkheid van verdere aanpassing van de comptabiliteitsvoorschriften voor gemeenten en provincies aan de verslagleggingsvoorschriften voor privaatrechtelijke rechtspersonen. Met de comptabiliteitsvoorschriften 1985 en 1995 zijn de verslagleggingsvoorschriften voor provincies en gemeenten al meer dan voorheen in overeenstemming gebracht met Burgerlijk Wetboek 2 Titel 9. Met de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften wordt een nieuwe stap in de richting van het Burgerlijk Wetboek beoogd. Ook is het kabinet voornemens samen met het IPO en de VNG een stramien voor de verslaggeving van provincies en gemeenten op te stellen analoog aan het stramien voor de verslaggeving van het bedrijfsleven. Een opmerking dienaangaande is aan de nota van toelichting toegevoegd.
Ik moge U hierbij mede namens de Minister van Financiën het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) Wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten tot dualisering van de inrichting, de bevoegdheden en de werkwijze van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestuur) (Kamerstukken II 2000/01, 27 751).