Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels voor het bestuur in stedelijke regio's (Wet bestuur in stedelijke regio's).
- Kenmerk
- W04.01.0370/I
- Datum advies
- 18 september 2001
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2001/02, 28 095, nr A
- Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
- Wet
Volledige tekst
Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels voor het bestuur in stedelijke regio's (Wet bestuur in stedelijke regio's).
Bij Kabinetsmissive van 24 juli 2001, no.01.003610, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels voor het bestuur in stedelijke regio's (Wet bestuur in stedelijke regio's).
Het wetsvoorstel continueert voor de gemeenten in de daartoe aangewezen stedelijke regio's de verplichte bovenlokale samenwerking op een aantal beleidsterreinen en waarborgt de noodzakelijke taakuitoefening in die regio's. Het minimumtakenpakket van de Kaderwet bestuur in verandering wordt vrijwel geheel in het wetsvoorstel overgenomen.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel, naast enkele opmerkingen van meer technische aard, een aantal algemene opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen van algemene aard over het voorstel in deze vorm niet positief kan worden geadviseerd.
Algemene beoordeling
1. In 1994 wees de Kaderwet bestuur in verandering zeven stedelijke regio's aan waarin een nieuwe vorm van regionaal bestuur tot stand moest worden gebracht.(zie noot 1) Deze regio's omvatten samen ongeveer een kwart van het aantal gemeenten van ons land; zij zijn gelegen in zes provincies, en omvatten een kleine 40% van het aantal inwoners van Nederland. De zeven stedelijke regio's zijn, ieder voor zich en zeker bij elkaar genomen, uit sociaal-economisch, ruimtelijk en sociaal-cultureel oogpunt voor ons land van bijzonder belang. Dit gaf de wetgever destijds aanleiding om te voorzien in een op dat belang toegesneden bestuursvorm. De zogenoemde Kaderwetgebieden kregen een eigen regionaal bestuur, met taken en bevoegdheden - in het bijzonder ordenend en sturend van aard - op een aantal belangrijke gebieden van overheidsbeleid. Daarmee hebben zij intussen een eigen plaats gekregen in het geheel van het binnenlands bestuur.
De in de afgelopen zeven jaar opgedane ervaringen met de regionale besturen in de kaderwetgebieden zijn, met een zekere differentiatie tussen de regio's, over het algemeen positief. Dit gegeven en de hiervoor kort aangeduide betekenis van de stedelijke regio's rechtvaardigen voortzetting van een eigen bestuursvorm voor deze regio's. In dit verband is van belang dat de gemeenschappelijke regelingen die de regionale besturen vormen in de zeven gebieden, in de loop van 2003 aflopen. Daarom dient de wetgever tijdig passende maatregelen te nemen. Daarbij dient hij geen onzekerheid te laten ontstaan over de toekomst van het bestuur in de zeven stedelijke regio's. Dat is uiteraard van belang voor de besturen van deze gebieden, en van de daarbij betrokken gemeenten en provincies. Het is echter evenzeer van belang voor de rijksoverheid. Zo is in bijzondere wetgeving thans al een aantal belangrijke taken en bevoegdheden opgedragen aan de regionale besturen van de kaderwetgebieden; gesproken wordt van een minimumpakket. Met de continuering en eventuele verdere uitbouw van het regionaal bestuur voor de zeven stedelijke regio's zijn ook wezenlijke beleidsbelangen van de rijksoverheid gemoeid.
De Raad is van oordeel dat er na zeven jaar ervaring met de Kaderwet alle reden is om voor de belangrijkste stedelijke regio's te blijven voorzien in een op die regio's toegesneden specifieke bestuursvorm. Met dit als uitgangspunt, zal hij hierna het wetsvoorstel Bestuur in stedelijke regio's beoordelen.
2. Met het wetsvoorstel wordt voor de zeven stedelijke regio's een eigensoortige bestuursvorm voorgesteld, te creëren voor onbepaalde tijd. Anders dan de Kaderwet is niet langer sprake van een perspectief op groei naar een eindmodel. In zijn beleidsnotitie van 12 maart 2001, die aan het wetsvoorstel voorafging, geeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te kennen dat het perspectief op een structurele wijziging van de bestuurlijke organisatie intussen is weggevallen.(zie noot 2) Verwacht had mogen worden dat deze verandering van perspectief nader zou zijn geanalyseerd en toegelicht. Dat gebeurt echter noch in de notitie, noch in de toelichting op het wetsvoorstel. De Raad acht dat een gemis.
Ook zonder dat wordt gesproken in termen van eindmodellen acht de Raad het van belang dat zo scherp mogelijk zicht bestaat op de verdere ontwikkeling van het bestuur van de zogenoemde middenlaag in het stelsel van ons binnenlands bestuur, gegeven het bestaan van een eigen bestuursvorm voor de zeven stedelijke regio's. Hierna zal hij uiteenzetten vanuit welke overwegingen hij het wetsvoorstel heeft bezien.
3. Om te blijven voorzien in een bestuursvorm die is toegesneden op de stedelijke regio's kunnen verschillende wegen worden bewandeld. Voor de te maken keuze, uitgaande van de ervaring tot dusverre, acht de Raad de volgende twee mogelijkheden, globaal aangeduid, de meest voor de hand liggende:
a. Een voorziening die volledig haar wortels heeft in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR), zoals dat ook het geval is bij de Kaderwet. Dit betekent voortzetting van het denken in termen van een regionaal openbaar lichaam (ROL) als een "hulpstructuur": een gemeenschappelijke regeling tussen gemeenten die in zoverre bijzonder is dat het aangaan ervan door de wetgever wordt opgelegd. Naar de vorm betreft het een intergemeentelijke regeling; daarbij is intussen wél voorzien in de bevoegdheid om individuele gemeenten te dwingen. Dat laatste gebeurt via bovengemeentelijke bevoegdheden, waarvoor de wet bijzondere voorzieningen heeft getroffen. Eigen democratische legitimatie door directe verkiezing van het algemeen bestuur van het ROL ligt niet direct in lijn met de WGR waarop deze voorziening per saldo berust. Het "drie bestuurslagen-model" blijft, althans op het oog, intact.
b. Een voorziening waarin een ROL wordt gecreëerd dat niet (langer) adequaat kan worden aangeduid als "hulpstructuur", maar dat een eigen plaats heeft in de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur. Belangrijke delen van het pakket aan taken en bevoegdheden van dit ROL worden toegedeeld door de formele wetgever zelf. Afstemming van de stedelijke regio met de regio's voor politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen verdient bepaald overweging. Het ROL heeft een zodanig breed en zwaar takenpakket en daarmee verbonden bestuurlijk gewicht dat, ook al heeft het geen open huishouding, beantwoording van de vraag naar een eigen democratische legitimatie, door rechtstreekse verkiezing van het algemeen bestuur, op enig moment onontkoombaar is.
Het bestaan van een ROL als hier bedoeld, als een duurzame regeling van het bestuur in de stedelijke regio's, heeft ingrijpende gevolgen voor de taken en bevoegdheden van de provincie(s) die het aangaat.
Wanneer op enig moment zou worden gekozen voor de tweede optie, kunnen de twee opties worden gezien als elkaar opvolgende fasen van een bestuurlijk ontwikkelingsproces.
4. Het komt de Raad voor dat het wetsvoorstel blijft aarzelen tussen de hiervoor genoemde twee opties, en in die zin geen duidelijke keuze doet. Zo wordt het voorgestelde ROL aangemerkt als "hulpstructuur" en spreekt de toelichting over samenwerking tussen gemeenten.(zie noot 3) Echter, de toelichting spreekt tevens over "niet-vrijblijvende bovenlokale samenwerking"; deze samenwerking wordt immers afgedwongen van bovenaf. Dat laatste houdt verband met de gewichtige belangen, in het bijzonder ook van de rijksoverheid, bij een passend bestuur voor de stedelijke regio's. Gezien al het minimumtakenpakket, en de bedoelingen zoals uiteengezet in de toelichting, zal het ROL met het wetsvoorstel een gewicht krijgen dat de idee van louter een "hulpstructuur" duidelijk ontstijgt, en dat zeker vergelijkbaar is met dat van de huidige provincie. Echter, de consequenties van die verder reikende betekenis, in het bijzonder op het punt van de democratische legitimatie en de betekenis van het ROL voor de provincie(s) die het aangaat, blijven in het voorstel zelf en in de toelichting buiten beschouwing.
De Raad is van oordeel dat van de wetgever mag worden verwacht dat hij een duidelijke keuze doet, en de consequenties van die keuze onder ogen ziet en aanvaardt. Wanneer wordt gekozen voor de eerste optie, betekent dat in feite voortzetting van de voorziening zoals de Kaderwet, op de voet van de WGR, die biedt. Keuze voor de tweede optie betekent echter afscheid van de op de WGR gebaseerde benadering, en het scheppen van een eigen, op de desbetreffende stedelijke regio toegesneden bestuursvorm.
De Raad ziet de vormgeving van het bestuur voor de stedelijke regio's als een ontwikkelingsproces. Voor die ontwikkeling vormen de verworvenheden van zeven jaar Kaderwet thans het vertrekpunt. Wanneer de wetgever, mede gehoord de opvattingen van de zeven regio's die het aangaat, besluit om niet te kiezen voor een stap die wezenlijk verdergaat dan de huidige situatie, en dan het huidige takenpakket (dat wordt aangeduid als "minimumpakket"), ligt het in de rede om het regionaal bestuur op basis van de Kaderwet gewoon te verlengen, in plaats van, zoals nu gebeurt met het wetsvoorstel, een andere vorm te creëren die op de keper beschouwd niet meer is dan voortzetting van de Kaderwet, en in die zin niet nuttig en nodig is.(zie noot 4) In die periode van verlenging kan de bestuurlijke ervaring in de stedelijke regio's met regionaal bestuur op basis van de Kaderwet zich verder verdiepen, zodat een (nog) steviger uitgangssituatie ontstaat voor een eventuele volgende fase van ontwikkeling. De Raad tekent hier aan dat zich tussen de zeven regio's thans nog grote verschillen voordoen. Verlenging van de regionale besturen op basis van de Kaderwet kan mogelijk worden gemaakt door het opheffen van het tijdelijke element in artikel 31 van de Kaderwet. Bij de verlenging kan worden overwogen om de Kaderwet aan te passen op die onderdelen waarop thans al vernieuwing gewenst wordt geacht.
Wanneer de wetgever ervoor kiest om een volgende stap te zetten, zoals hiervoor aangeduid als de tweede optie, zal die stap het achterlaten betekenen van de grondslag van de Kaderwet en de WGR. Dát vereist dan echter een wettelijke regeling waarin die volgende fase van ontwikkeling beter tot uitdrukking komt dan in het voorliggende wetsvoorstel. De Raad onderkent overigens dat het ontwerpen en tot stand brengen van zo'n wettelijke regeling vermoedelijk meer tijd zal vragen dan de tijd die is gegeven tot de expiratie van gemeenschappelijke regelingen op basis van de Kaderwet. Daarom ligt ook in dat geval (tijdelijke) verlenging van het thans bestaande regionaal bestuur op basis van de Kaderwet voor de hand, in afwachting van de totstandkoming van de genoemde nieuwe en passende wettelijke regeling.
5. De Raad heeft kennis genomen van de kritische reactie van 5 juli 2001 van het algemeen bestuur van het Interprovinciaal Overleg (IPO) op de ontwerpwet bestuur in stedelijke regio's. De laatste alinea van deze brief maakt melding van een aanbod aan het IPO tot overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ná het uitbrengen door de Raad van zijn advies. De Raad vraagt zich af hoe een dergelijk aanbod valt te rijmen met de inrichting van het wetgevingsproces.
Het IPO vraagt aandacht voor de betekenis van het wetsvoorstel voor het "middenbestuur": de bestuurlijke vormgeving van het stelsel van het binnenlands bestuur wat betreft het gebied tussen de rijksoverheid en de gemeenten. De Raad wil wijzen op het belang van het voorkomen van een te grote dichtheid in de middenlaag van het binnenlands bestuur. Hij meent dat een aantal ontwikkelingen ertoe dwingt om de rol en schaal van de provincies te herijken. In dit verband wil hij wijzen op het volgende.
Zoals hiervoor al is betoogd, dient het bestaan en voortbestaan van een eigen regionaal bestuur voor de zeven stedelijke regio's thans als een gegeven te worden beschouwd. Dat bestaan heeft nu al belangrijke gevolgen voor de taakbehartiging door de - zes - provincies die het aangaat. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt van voornemens ten aanzien van de sectorale wetgeving, op het terrein van het wonen en het verkeer en vervoer, waardoor het ROL nog verder doordringt in wat bij de huidige attributie van taken en bevoegdheden nog het domein van de provincies is.(zie noot 5) Voor het terrein van de ruimtelijke ordening geldt dat de verhouding tussen het voor de stedelijke regio zo belangrijke regionaal structuurplan en het streekplan nog niet is uitgewerkt. De Raad mist in dit verband node zicht op de wijze waarop voorgenomen wijzigingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer zullen uitwerken voor het bestuur van de stedelijke regio's. Naar het voorkomt, ligt hier enigerlei terugtred van de provincie in de rede. Ook kan nog worden gewezen op het terrein van de jeugdhulpverlening, waar de drie grootste regio's een status hebben gelijk aan die van de provincie.
Verder vraagt de verhouding tussen de territoriale schaal van het ROL en van de desbetreffende provincie nadere aandacht. Die verhouding klemt thans al het meest voor de provincie Utrecht, met een ROL dat een groot deel van de gemeenten en het grondgebied van de provincie Utrecht bestrijkt. De provincie Zuid-Holland heeft zelfs van doen met twee ROL's, voor zeer belangrijke delen van haar grondgebied.
De Raad is van oordeel dat de consequenties voor de desbetreffende provincies van het feit dat er blijvend een aantal sterke ROL's in de belangrijkste stedelijke regio's bestaat, in de toelichting op het wetsvoorstel ten onrechte geen aandacht krijgen. Hij acht passende aandacht geboden voor deze consequenties, en dat temeer indien het de bedoeling van de wetgever is om ruimte te bieden voor een verdere ontwikkeling van dat regionaal bestuur.
De Raad wil hier nog wijzen op twee andere omstandigheden die in dit verband tevens de aandacht vragen. In de eerste plaats dwingen de gevolgen van de aanzienlijke gemeentelijke herindeling van de afgelopen jaren - die nog verder zal voortgaan - tot bezinning op de vraag of de desbetreffende schaalvergroting en versterking van het lokaal bestuur niet op enig moment ook consequenties behoren te hebben voor de rol en wellicht ook de schaal van de provincies. Voorts is er de toenemende betekenis van "Europa" voor het binnenlands bestuur, en zeker ook voor de genoemde middenlaag, die dwingt tot bezinning op de vraag of het middenbestuur dient te worden heringericht op de schaal van enkele landsdelen. Ook deze omstandigheden dragen er aan bij dat beraad over de vraag of de huidige territoriale schaal van de provincies nog passend is niet meer kan worden ontlopen.
De Raad onderkent dat al hetgeen hiervoor is genoemd een vraag impliceert die té complex is om al direct te kunnen worden beantwoord, zeker op een wijze die kan rekenen op voldoende draagvlak. Hij meent dat moet worden voorkomen dat die vraag een verlammende uitwerking zal hebben op de vormgeving en ontwikkeling van het regionaal bestuur voor de stedelijke regio's voor de komende jaren. Dat maakt bezinning op de beantwoording van die belangrijke, onontkoombare vraag echter niet minder dringend. Die bezinning vereist, wil zij kunnen leiden tot een gezaghebbende uitkomst, een studie waarin brede betrokkenheid én bestuurlijke visie zijn verzekerd. Zij zal zich ook moeten uitstrekken tot de vraag of en in hoeverre een en ander aanleiding zou moeten geven tot aanpassing van de Grondwet, teneinde eventuele obstakels te verwijderen voor een wenselijk geachte verdere bestuurlijke ontwikkeling, en tevens om de Grondwet een adequate reflectie te laten blijven van de hoofdlijnen van het stelsel van binnenlands bestuur.
De Raad heeft hiervoor betoogd dat in elk van de twee genoemde opties aanleiding bestaat voor verlenging van het thans bestaande regionaal bestuur op basis van de Kaderwet, al dan niet voor een nader te bepalen periode. Er is alle aanleiding om die periode mede te gebruiken voor het hiervoor bedoelde beraad. Aldus zullen de resultaten daarvan mede kunnen worden betrokken bij de vormgeving van het regionaal bestuur voor de stedelijke regio's in een mogelijke volgende fase van ontwikkeling, en bezien in hun relatie tot de middenlaag in het binnenlands bestuur in het algemeen. En op die wijze wordt voorkomen dat het entameren van het bedoelde beraad in de tussentijd een verlammend effect zou hebben op de verdere ontwikkeling van het bestuur voor de stedelijke regio's binnen de thans bestaande kaders. De Raad adviseert om het hiervoor bedoelde beraad te entameren.
6. De Raad heeft met de voorgaande beschouwing uiteengezet wat naar zijn oordeel aandacht vraagt bij de besluitvorming over de verdere vormgeving van het bestuur voor de stedelijke regio's, mede gelet op de verhouding van de desbetreffende regionale besturen tot het middenbestuur in het algemeen. Dusdoende heeft hij aangegeven waar en waarom hij meent dat de ontwerpwet bestuur in stedelijke regio's tekort schiet. Voor de ontwikkeling op kortere termijn is het voorstel niet nodig en kan worden volstaan met verlenging van het regionaal bestuur op basis van de Kaderwet, door een desbetreffend wijzigingsvoorstel. Daarentegen biedt het wetsvoorstel voor een nieuwe fase van ontwikkeling van het regionaal bestuur voor de stedelijke regio's te weinig verandering ten opzichte van de Kaderwet. De Raad beveelt daarom aan om het voorliggende wetsvoorstel niet in zijn huidige vorm in te dienen, maar het in het licht van de voorgaande beschouwing te heroverwegen.
Technische opmerkingen
Indien niettegenstaande het voorgaande ervoor wordt gekozen om het voorliggende wetsvoorstel bij de Tweede Kamer der Staten Generaal te dienen, adviseert de Raad rekening te houden met de volgende opmerkingen.
7. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel zal, behoudens enkele afwijkingen als opgenomen in paragraaf 1.2 van het wetsvoorstel, hoofdstuk I WGR het kader vormen voor de te treffen regeling. Dit betekent dat artikel 13, derde en vierde lid, WGR geldt voor de vormgeving van de invloed van elk van de raden van de deelnemende gemeenten op de samenstelling van het algemeen bestuur. Artikel 13 WGR past geheel binnen de horizontale benadering die de WGR kenmerkt. In afwijking daarvan kent het voorliggende wetsvoorstel, evenals de Kaderwet, een duidelijk verticaal element: de oplegging, als geregeld in paragraaf 1.4. Daarin komt het belang tot uitdrukking van in het bijzonder ook de rijksoverheid bij een regionaal bestuur voor de desbetreffende gebieden. Daar komt bij dat het wetsvoorstel, anders dan de Kaderwet, niet wordt gezien als slechts een tussenfase naar een structurele wijziging van de bestuurlijke organisatie. Deze beide kenmerken - verticaliteit en onbepaaldheid van de termijn - wettigen aandacht voor de vraag in hoeverre de beantwoording van de vraag naar een evenwichtige vertegenwoordiging van de deelnemende gemeenten in het algemeen bestuur, gelet op verschillen in inwonertal, nog steeds geheel kan worden overgelaten aan de deelnemende gemeenten zelf, op de voet van artikel 13, derde en vierde lid, WGR. De Raad adviseert in de toelichting op dit punt nader in te gaan.
8. Artikel 14 van het wetsvoorstel is gelijk aan artikel 21 van de Kaderwet. De Raad vraagt zich af of deze bepaling wel nodig is naast artikel 10a WGR. In de toelichting bij artikel 3 van het wetsvoorstel staat immers de zin: "Door in de wet op te nemen dat het een gemeenschappelijke regeling betreft als bedoeld in hoofdstuk I van de Wgr, wordt tot uitdrukking gebracht dat hoofdstuk I van de Wgr van toepassing is op de regeling (voor zover niet in deze wet wordt afgeweken van de Wgr). Dit strookt met de bedoeling om ook voor de verplichte samenwerking tussen gemeenten waar mogelijk aansluiting te zoeken bij de Wgr." Indien deze bepaling geen enkele meerwaarde heeft, adviseert de Raad de bepaling te laten vervallen.
9a. Artikel 16 betreft alleen de situatie dat binnen een daarvoor geldende termijn geen regeling ter goedkeuring aan gedeputeerde staten wordt voorgelegd. De situatie kan zich echter voordoen dat een regeling wél tijdig aan gedeputeerde staten is voorgelegd, maar dat goedkeuring wordt onthouden. Het ligt in de rede dat de betrokken gemeentebesturen dan de gelegenheid krijgen om binnen een daartoe te stellen termijn een gewijzigde regeling ter goedkeuring aan gedeputeerde staten voor te leggen. De Raad adviseert alsnog te voorzien in zo'n "hersteltermijn" en te bepalen dat de opleggingsbevoegdheid van artikel 16 ook geldt voor de situatie dat een gewijzigde regeling niet tijdig ter goedkeuring wordt voorgelegd.
b. Eveneens kan de situatie zich voordoen dat het besluit van gedeputeerde staten omtrent goedkeuring van een voorgelegde regeling niet binnen de door artikel 3, derde lid, gestelde termijn van acht weken wordt genomen en bekendgemaakt. Artikel 10:31, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, een besluit tot goedkeuring wordt geacht te zijn genomen indien binnen de in het eerste lid genoemde termijn van 13 weken geen besluit omtrent goedkeuring is bekendgemaakt. Nu de termijn voor goedkeuring van de regeling afwijkt van de termijn in artikel 10:31, eerste lid, Awb biedt het wetsvoorstel geen duidelijkheid of de regeling van rechtswege is goedgekeurd, als niet binnen acht weken na ontvangst van de regeling het besluit omtrent goedkeuring is bekendgemaakt. De Raad beveelt aan alsnog duidelijkheid hieromtrent te verschaffen.
10. Het verdient aanbeveling in het wetsvoorstel een evaluatiebepaling op te nemen. De evaluatiebepaling dient aan te geven welke elementen in ieder geval moeten worden geëvalueerd, zoals de verhouding met de provincie.
11. In artikel 4.15b, tweede lid, WMB wordt bepaald dat - indien geen regionaal milieuplan is vastgesteld - in het regionaal milieuprogramma jaarlijks verslag wordt gedaan op welke wijze rekening is gehouden met milieubelangen bij de uitoefening van bevoegdheden van het dagelijks bestuur op het terrein van ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer en economische ontwikkeling.(zie noot 6) De uitoefening van bevoegdheden inzake grondbeleid wordt niet genoemd. Niet duidelijk is waarom. Geadviseerd wordt ofwel het verslag ook betrekking te laten hebben op het grondbeleid dan wel in de toelichting deze uitzondering te motiveren.
12. Artikel 34 van het wetsvoorstel wijzigt artikel 8 van de Wet gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf. Volgens de toelichting betreft het slechts een terminologische wijziging. Deze wet is echter ingetrokken en kan daarom niet worden gewijzigd.(zie noot 7) Voorzover een regeling in het kader van het overgangsrecht nodig is, wordt geadviseerd artikel 5 van de Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000 te wijzigen.
13. De besturen van de gemeenten dienen op grond van artikel 3 van het wetsvoorstel een regeling te treffen. In artikel 36 van het wetsvoorstel wordt bepaald dat aan deze verplichting toepassing kan worden gegeven door wijziging van de regeling die op basis van de Kaderwet geldt. Uit tekst en toelichting van artikel 36 blijkt dat niet wordt uitgegaan van de datum van inwerkingtreding van de wet, maar van de datum van afloop van de oude regeling. Dit heeft tot gevolg dat de nieuwe wet niet voor elke regio op hetzelfde tijdstip materieel in werking treedt. De Raad ziet geen grond voor deze ongelijkheid en adviseert in artikel 36 - evenals in artikel 3 - aan te sluiten bij de datum van inwerkingtreding van de wet. Dit betekent dat ook voor de termijn in het tweede lid moet worden gerekend vanaf de datum van inwerkingtreding van de wet.
Tegelijk met de inwerkingtreding van deze wet dient de Kaderwet te worden ingetrokken. Met het oog op een soepele overgang verdient het aanbeveling een bepaling op te nemen die voor een bepaalde periode de grondslag vormt voor de bestaande regelingen.
14. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 18 september 2001, no.W04.01.0370/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de toelichting bij artikel 1 in de zinsnede "gemeentelijke aanpak van de problemen" ofwel het woord "gemeentelijke" schrappen ofwel vervangen door: gemeenschappelijke.
- In artikel 3, tweede lid, de woorden "als bedoeld in het eerste lid" laten vervallen.
- In artikel 4, na "artikel 8" invoegen: , eerste lid, eerste volzin,.
- In artikel 5, eerste lid, de zinsnede "maar niet tot raadslid zijn verkozen" vervangen door: maar niet raadslid zijn.
- In artikel 5, derde lid, invoegen na "Wet gemeenschappelijke regelingen": op de voorzitter.
- De kopjes na de artikelen 9, 10, 11 en 12 laten vervallen.
- In artikel 17, eerste lid, "door een regionaal openbaar lichaam uit te oefenen bevoegdheden" vervangen door: door het bestuur van een regionaal openbaar lichaam uit te oefenen bevoegdheden.
- In artikel 19 "bij of krachtens de wet overgedragen bevoegdheid" vervangen door: bij of krachtens de wet op- of overgedragen bevoegdheid.
- In artikel 36b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening "regio" vervangen door: stedelijke regio.(zie noot 8)
- In artikel 2, vijfde lid, van de Huisvestingswet "als bedoeld in artikel 2 van die wet" vervangen door: als bedoeld in die wet.(zie noot 9)
- In artikel 1 van de Planwet Verkeer en vervoer de omschrijving van stedelijke regio van het voorgestelde artikel 36a, onderdeel b, van de Wet op de ruimtelijke ordening (artikel 23, onderdeel C, van het wetsvoorstel) overnemen.(zie noot 10)
- In artikel 1 van de Wet van 24 april 1991, houdende regels met betrekking tot enkele specifieke uitkeringen aan provincies en gemeenten op het terrein van Verkeer en Waterstaat uit de in te voegen tekst de woorden "het bestuur van" laten vervallen.(zie noot 11)
- In artikel 20, eerste lid, tweede volzin, van de Wet personenvervoer 2000 komt het woord "samenwerkingsgebied" tweemaal voor.(zie noot 12) Ofwel beide woorden vervangen door stedelijke regio ofwel - indien ook een ander samenwerkingsverband wordt bedoeld - beide woorden handhaven.
- In artikel 121, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 het woord "gemeenschappelijke" laten vervallen en de woorden "bevoegd voor het verlenen" vervangen door: bevoegd tot het verlenen.(zie noot 13)
- In artikel 4.15b, derde lid, "opstelt" vervangen door: heeft vastgesteld.
- In artikel 4, tweede lid, van de Wet op de jeugdhulpverlening de aanduiding "'s-Gravenhage" vervangen door: Den Haag.(zie noot 14)
- In artikel 55, onderdeel b, de woorden "door het bestuur verleende subsidies" vervangen door: door genoemd bestuur verleende subsidies.
- In de toelichting op artikel 5 de zin "De tweede volzin van het eerste lid regelt dit door enkele bepalingen uit de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing te verklaren." laten vervallen. Die bepalingen van de Gemeentewet hebben geen betrekking op het verantwoording afleggen in de raad.
Nader rapport (reactie op het advies) van 12 november 2001
1. Het is verheugend dat voor de Raad buiten twijfel is dat de bijzondere betekenis van de stedelijke regio's voor ons land en de over het algemeen positieve ervaringen die de afgelopen zeven jaar met de regionale besturen in de zeven kaderwetgebieden zijn opgedaan, een voortzetting van een eigen bestuursvorm voor deze regio's rechtvaardigen. Met zijn oordeel dat er alle reden is om voor de belangrijkste stedelijke regio's te blijven voorzien in een op die regio's toegesneden specifieke bestuursvorm, onderschrijft de Raad het belangrijkste uitgangspunt dat aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt.
2. Dat de Raad adviseert het wetsvoorstel "niet aldus" in te dienen vloeit voort uit de opvatting van de Raad dat dit wetsvoorstel thans voor de zeven stedelijke regio's voor onbepaalde tijd een eigensoortige bestuursvorm in het leven roept terwijl, anders dan bij de totstandkoming van de Kaderwet bestuur in verandering (Kaderwet), onvoldoende zicht bestaat op de verdere ontwikkeling van het middenbestuur in ons stelsel van binnenlands bestuur. Het is een terechte constatering dat een dergelijk zicht op dit moment niet wordt geboden. Na het wegvallen van het perspectief dat ten tijde van de totstandkoming van de Kaderwet bestond is (het tot stand brengen van stadsprovincies), mede als gevolg van het vastlopen van het ingezette proces, een periode aangebroken waarin politiek en bestuurlijk de behoefte aan een discussie over een andere structuur van onze bestuurlijke organisatie nagenoeg is weggevallen. Daarin is ook de verklaring gelegen voor het feit dat in de dit voorjaar aan de Tweede Kamer gezonden beleidsnotitie "Bestuur in stedelijke gebieden" (Kamerstukken II, 2000/01, 27 633 nr.1) noch in de memorie van toelichting beschouwingen daaromtrent zijn opgenomen. Kennelijk heeft de afwezigheid van dergelijke beschouwingen alsmede het feit dat de continuering van het bestuur in deze regio's de vorm heeft gekregen van nieuwe wetgeving, bij de Raad de indruk doen postvatten dat de discussie over de rol en de positie van het middenbestuur is afgerond. De huidige situatie vraagt echter om een pragmatische aanpak die uitgaat van de erkenning dat het met de Kaderwet ingezette proces niet tot het destijds beoogde resultaat heeft geleid en dat het destijds beoogde resultaat op dit moment niet langer gewenst wordt. Dit rechtvaardigt naar mijn mening een nieuwe wet, omdat daarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat een bepaalde fase in het denken over de bestuursvorm in de grootstedelijke regio's is afgesloten.
Invulling van een mogelijk nieuw perspectief vergt een nieuw proces van besluitvorming en wetgeving. Of nieuwe initiatieven daartoe kansrijk moeten worden geacht zal een toekomstig kabinet moeten beoordelen in het licht van dan geldende omstandigheden. De pragmatische aanpak van het onderhavige wetsvoorstel waarborgt dat het proces van bestuurlijke samenwerking in de stedelijke regio's voortgang kan vinden en maakt het mogelijk dergelijke kansen in de toekomst te benutten.
3. De Raad onderscheidt twee mogelijkheden om te voorzien in een (voorlopige) bestuursvorm die is toegesneden op de stedelijke regio's. De eerste is te karakteriseren als een versterkte gemeenschappelijke regeling die zijn basis in de regiogemeenten vindt en is aan te merken als een hulpstructuur (verlengd lokaal bestuur), de tweede is te karakteriseren als een ten opzichte van de regiogemeente veel zelfstandiger staand bestuur dat een eigen plaats in de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur inneemt. In de door de Raad beschreven opties zijn de twee bestuursvormen te herkennen die destijds waren opgenomen in het wetsvoorstel dat heeft geresulteerd in de huidige Kaderwet bestuur in verandering. De eerste optie komt overeen met de thans op basis van die wet bestaande regionale openbare lichamen, de tweede optie komt overeen met de regionale gebiedsautoriteit die bij de indiening in het wetsvoorstel was opgenomen en die - in de aan dat wetsvoorstel ten grondslag liggende visie - zo nodig in een tweede fase van het ontwikkelingsproces kon worden ingesteld. Het advies van de Raad is van betekenis omdat de Raad door het uitdrukkelijk noemen van beide mogelijkheden zijn positie markeert in de discussie die tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Kaderwet bestuur in verandering is ontstaan over de grondwettigheid van de regionale gebiedsautoriteit. Het toenmalige kabinet heeft destijds met overtuiging en met kracht van argumenten de grondwettigheid van de regionale gebiedsautoriteit verdedigd. De Tweede Kamer heeft echter, om elke twijfel over de grondwettigheid van het wetsvoorstel weg te menen, bij amendement de regionale gebiedsautoriteit geschrapt. Uit het advies van de Raad kan worden afgeleid dat hij een dergelijke bestuursvorm binnen de huidige Grondwet zonder meer als een reële mogelijkheid beschouwd, zij het een die net als de bestaande regionale openbare lichamen als een fase van het bestuurlijk ontwikkelingsproces moet worden gezien. Niet overwogen is om thans een dergelijke verdergaande stap in het ontwikkelingsproces te zetten, omdat gelet op het onder punt 2 overwogene niet te verwachten is dat daarvoor voldoende draagvlak zou kunnen worden verkregen. Een dergelijk voorstel zou thans dan ook contraproductief kunnen werken voor het ontwikkelingsproces. Voorop heeft gestaan de wens om de positieve kracht van de relatieve rust waarin de bestuurlijke samenwerking in de grootstedelijke regio's de afgelopen jaren praktisch gestalte heeft gekregen niet te verstoren. Dit wetsvoorstel strekt ertoe de bestuursvorm zoals die thans gestalte heeft gekregen onder de werking van de Kaderwet, voort te zetten, maar op een nieuwe wettelijke basis, om daarmee tot uiting te brengen dat deze voortzetting niet langer in het perspectief staat van de bij de totstandkoming van de Kaderwet beoogde structurele wijziging van de bestuurlijke organisatie.
4. Niet duidelijk is waarom de Raad stelt dat het wetsvoorstel "blijft aarzelen" tussen de hiervoor genoemde twee opties, tenzij de Raad van oordeel is dat ook onder de werking van de huidige Kaderwet reeds sprake zou zijn van een dergelijk aarzelen. Het takenpakket van de huidige regionale openbare lichamen omvat enerzijds taken van lokale oorsprong - taken die de gemeenten bij gemeenschappelijke regeling aan het regionaal openbaar lichaam hebben moeten overdragen - en anderzijds taken die rechtstreeks door de wet aan het regionaal openbaar lichaam zijn opgedragen. In die zin hebben de huidige regionale openbare lichamen een enigszins hybride karakter dat ook in het onderhavige wetsvoorstel aanwezig blijft. Overigens zij in dit verband opgemerkt dat de Raad niet eenduidig is in zijn karakterisering van de in het wetsvoorstel opgenomen bestuursvorm. De Raad stelt namelijk eerst dat "het ROL met het wetsvoorstel een gewicht (zal) krijgen dat de idee van "hulpstructuur" duidelijk ontstijgt" om even later op te merken dat het wetsvoorstel een vorm creëert "die op de keper beschouwd niet meer is dan een voortzetting van de Kaderwet". Zoals aangegeven in de beleidsnotitie Bestuur in stedelijke gebieden wordt met het wetsvoorstel beoogd de continuïteit te verzekeren van de bestuursvorm zoals die thans bestaat en is de tweede omschrijving derhalve de meest juiste. Als er al van wijziging kan worden gesproken, dan gaat deze zeker niet in de richting van een ontstijgen van het karakter van hulpstructuur, maar juist in de richting van het scherper accentueren van dat hulpstructuurkarakter. Dit uit zich in het schrappen van enkele mogelijkheden tot afwijking van de Wet gemeenschappelijke regelingen die in de Kaderwet waren opgenomen met het oog op het toegroeien naar het destijds aanwezige eindperspectief. Het voorliggende wetsvoorstel had, anders gezegd, ook vormgegeven kunnen worden als een wijziging van de Kaderwet, zoals door de Raad aanbevolen, maar dat zou materieel tot hetzelfde resultaat hebben geleid. Zoals hiervoor onder punt 2 reeds is aangegeven, is daarvan echter afgezien om te accentueren dat het oorspronkelijke perspectief dat de Kaderwet bij zijn totstandkoming kende, niet meer het perspectief is dat thans nog gelding heeft. De keuze voor een nieuwe wet weerspiegelt derhalve het politieke gegeven dat een fase in de discussie over de oplossing van de regionale problematiek in grootstedelijke gebieden is afgesloten.
5. De achtergrond van het aanbod tot overleg met het IPO, waarover de Raad zich kritisch uitlaat, is gelegen in de omstandigheid dat de reactie van het IPO op een concept-wetsvoorstel zeer kritisch was en het IPO er in het eerder gevoerde overleg aan bleek te hechten deze kritiek nader uit te werken en toe te lichten. Het aanbod tot vervolgoverleg stond derhalve niet in de sleutel van (voortgezette) advisering maar van nadere toelichting op eerder geuite bezwaren.
Het door de Raad genoemde belang van het voorkómen van een te grote dichtheid in de middenlaag van het binnenlands bestuur kan ik onderschrijven. Met het oog daarop is bij de uitwerking van de taken en bevoegdheden die de wet aan het regionaal openbaar lichaam toekent, gepoogd tot een zo helder mogelijke afbakening van verantwoordelijkheden te komen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is in paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting een passage toegevoegd waarin met verwijzing naar het recent gepubliceerde voorontwerp voor een Wet op de ruimtelijke ordening wordt aangeduid op welke wijze het kabinet de verantwoordelijkheden van de stedelijke regio, mede in relatie tot de provincie, in de toekomst wil regelen. Er zijn geen relevante voorgenomen wijzigingen van de Wet milieubeheer bekend.
Ik kan de opvatting van de Raad onderschrijven dat een bezinning op de rol en de schaal van de provincies gewenst is. De twee overwegingen die de Raad noemt - de aanzienlijke gemeentelijke herindeling van de afgelopen jaren en de toenemende betekenis van "Europa" voor het binnenlands bestuur - kunnen weliswaar als argumenten worden gehanteerd voor een provinciale schaalvergroting, maar impliceren geen oplossing voor de bestuursvorm in stedelijke gebieden. In dat verband acht ik van meer betekenis dat de Raad van mening is dat in de te voeren discussie ook de vraag zou moeten worden betrokken of er aanleiding is de Grondwet aan te passen met het oog op een wenselijk geachte verdere bestuurlijke ontwikkeling. In dit verband constateer ik met instemming dat de provincies recent met de instelling van de commissie-Geelhoed een initiatief hebben genomen waaruit blijkt dat zij oog hebben voor de hier bedoelde vraagstukken. De bijdrage van het IPO aan de door de Raad bepleite discussie zal van grote(re) betekenis zijn indien de commissie ook deze grondwettelijke vraagstelling bij haar werkzaamheden betrekt. Ik wijs er overigens op dat de Raad voor het openbaar bestuur deze vraag ook zal kunnen betrekken in het advies dat ik die raad heb gevraagd over de actuele betekenis van de in hoofdstuk 7 van de Grondwet neergelegde grondslagen van ons binnenlands bestuur. Op basis van de diverse inbrengen kan dan beraad plaatsvinden over de meest kansrijke ontwikkeling voor het middenbestuur. Dat beraad en de uitkomst ervan kunnen evenwel niet worden afgewacht.
6. In reactie op de voorgaande punten is aangegeven waarom het kabinet hecht aan een nieuwe wettelijke voorziening ten behoeve van de voortzetting voor onbepaalde tijd van een bijzondere bestuursvorm op intergemeentelijke grondslag in een zevental stedelijke gebieden. Het kabinet geeft op deze wijze invulling aan het advies van de Raad dat de wetgever tijdig passende maatregelen dient te nemen en daarbij geen onzekerheid dient te laten ontstaan over de toekomst van het bestuur in de zeven stedelijke regio's. Het kabinet houdt dan ook vast aan het voorliggende voorstel en gaat hieronder in op de door de Raad ten aanzien van het voorstel gemaakte technische opmerkingen.
7. Het feit dat in dit wetsvoorstel regelingen worden opgelegd - door de Raad aangeduid als verticaliteit - is naar mijn oordeel geen reden om tot aanpassingen te komen in de horizontale benadering (in casu de wijze van samenstelling van het algemeen bestuur) die kenmerkend is voor de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Zoals in de memorie van toelichting op diverse plaatsen is uiteengezet, is de Wgr onverminderd het vertrekpunt voor de opgelegde gemeenschappelijke regelingen - momenteel op basis van de Kaderwet en daarna op basis van het onderhavige wetsvoorstel. Conform het advies van de Raad wordt in de memorie van toelichting hierop nader ingegaan, door opneming van een passage in de memorie van toelichting (zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5).
8. Artikel 21 van de Kaderwet is destijds naar aanleiding van het advies van de Raad in de wet opgenomen. Artikel 2.3.7 (het huidige artikel 21) van het aan de Raad voorgelegde wetsvoorstel bepaalde dat een regeling erin voorziet dat het bestuur van een in het samenwerkingsgebied gelegen gemeente zijn medewerking verleent aan de uitvoering van besluiten die het bestuur van een regionaal openbaar lichaam neemt in verband met de aan laatstgenoemde bestuur toegekende bevoegdheden. De Raad achtte het onnodig omslachtig dit onderwerp in alle regelingen afzonderlijk uit te werken en adviseerde een en ander in de wet zelf te regelen. Tegelijkertijd met de inwerkingtreding van de Kaderwet trad op 1 januari 1994 ook de zogenoemde aanscherping van de Wgr in werking waarbij artikel 10a in de Wgr werd opgenomen. Dat artikel treft een voorziening om af te dwingen dat de deelnemers aan de regeling meewerken aan de uitvoering van de besluiten die het bestuur van het openbaar lichaam neemt in verband met de uitoefening van de aan dat bestuur overgedragen bevoegdheden.
Artikel 10a Wgr ziet derhalve uitsluitend op de van oorsprong lokale bevoegdheden die door de gemeenten aan het regionaal openbaar lichaam zijn overgedragen, terwijl het destijds in de Kaderwet opgenomen artikel 21 ook betrekking had op de door de wetgever rechtstreeks aan het regionaal openbaar lichaam toegekende bevoegdheden. Het voorgestelde artikel 14 beoogt deze bredere voorziening te handhaven. De opmerking van de Raad heeft aan het licht gebracht dat de woorden "toegekende bevoegdheden" bij de aanpassingswet derde tranche Awb I (Stb.1997, 510) abusievelijk zijn gewijzigd in "overgedragen bevoegdheden" waarmee aan de onderhavige voorziening zijn bredere strekking is ontnomen. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is deze fout hersteld, door in artikel 14 de aanduiding "opgedragen bevoegdheden" te gebruiken, waarmee dat artikel zijn beoogde meerwaarde verkrijgt.
9. De adviezen van de Raad onder a en b zijn overgenomen. De mogelijkheid een gewijzigde regeling voor te leggen indien gedeputeerde staten aan de voorgelegde regeling hun goedkeuring onthouden, is opgenomen in een nieuw derde lid van artikel 3. Om een eindeloze cyclus te voorkomen, is in een nieuw derde lid in artikel 16 bepaald, dat indien een regeling na der hersteltermijn niet wordt goedgekeurd, gedeputeerde staten de regeling opleggen. In artikel 16, derde lid, en artikel 18, eerste volzin van het eerste lid, wordt aan de overschrijding van de termijnen die samenhangen met de hiervoor aangeduide aanvulling, dezelfde sanctie verbonden als aan de andere termijnoverschrijdingen.
In artikel 3, vierde lid, is naar analogie met het vierde lid van artikel 10:31 van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat een regeling geacht wordt te zijn goedgekeurd indien gedeputeerde staten niet tijdig een besluit tot goedkeuring hebben bekendgemaakt.
10. Zoals in de memorie van toelichting aan het slot van hoofdstuk gemotiveerd is aangegeven, meen ik dat er goede gronden zijn om niet in de wet een bepaald moment op te nemen waarop deze wet geëvalueerd zou moeten worden. Op enig, mede van de voortgaande bestuurlijke discussie afhankelijk moment zal naar verwachting zeker een evaluatie plaatsvinden. De elementen die daarbij betrokken moeten worden, zullen evenzeer bepaald worden door de discussie die dan gaande is en de vragen die dan beantwoord moeten worden. Daaromtrent nu in de wet bepalingen op te nemen, acht ik niet gewenst.
11. Op grond van het advies van de Raad is ervoor gekozen het verslag ook betrekking te laten hebben op het grondbeleid. Tevens is het beleidsterrein wonen conform de memorie van toelichting toegevoegd aan beleidsterreinen waarover in het milieuprogramma jaarlijks verslag kan worden gedaan voorzover het de milieubelangen betreft.
12. Conform het advies van de Raad is artikel 34 van het voorstel geschrapt; de artikelen 35 t/m 40 zijn vernummerd.
13. Overeenkomstig het advies van de Raad is het wetsvoorstel aangepast zodat de materiële inwerkingtreding van de nieuwe wet niet afhankelijk is van de per regeling verschillende vervaldatum. Door een aanpassing van artikel 35 (was artikel 36) zal de wet voor elke regio op hetzelfde tijdstip in werking treden; vanaf dat tijdstip zullen de huidige kaderwetgebieden moeten beginnen met het aanpassen van hun regeling. Ondanks die gelijke start kunnen in de praktijk de nieuwe gemeenschappelijke regelingen op verschillende tijdstippen in werking treden; dat moment hangt immers af van de voortvarendheid waarmee, binnen de door de wet gestelde termijnen, deze regelingen tot stand worden gebracht.
Ingevolge artikel 35 (was artikel 36) j° artikel 3, moeten de gewijzigde regelingen binnen 26 weken na inwerkingtreding van de wet aan gedeputeerde staten worden voorgelegd.
Anders dan de Raad van State geeft het kabinet er de voorkeur aan de Kaderwet niet direct bij de inwerkingtreding van het onderhavige voorstel te doen vervallen.
Zoals de Raad onderkent, is er immers voor een bepaalde periode na de inwerkingtreding van de Wet bestuur in stedelijke regio's een grondslag nodig voor de bestaande met het oog op de noodzakelijke aanpassingen aan de nieuwe situatie. Maximaal kan deze periode anderhalf jaar beslaan. De Kaderwet kan gedurende die periode als de benodigde grondslag fungeren; dan behoeft daarvoor niet een afzonderlijke voorziening te worden getroffen. Niettemin is aan het advies van de Raad voor een belangrijk deel gevolg gegeven, doordat in het voorstel artikel 38 (nieuw) nu de intrekking van de Kaderwet is geregeld, te weten met ingang van de achttiende kalendermaand na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel. In het verlengde hiervan is ook artikel 36 (was artikel 37) aangepast, om zeker te zijn dat een regeling niet eindigt voordat een aanpassing heeft kunnen plaatsvinden.
14. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn overgenomen, met de volgende uitzonderingen:
- bij het tiende gedachtenstreepje geeft de Raad aan dat de woorden "in artikel 2 van" moeten worden geschrapt. Indachtig Aanwijzing voor de regelgeving 79, eerste lid, wordt deze verwijzing, die ook voorkomt in de artikelen 23 (in onderdeel C), 24 en 31, gehandhaafd.
- bij het twee na laatste gedachtenstreepje geeft de Raad in overweging om "'s-Gravenhage" te vervangen door: Den Haag. Aangezien er geen besluit (op grond van artikel 158 Gemeentewet) tot wijziging van de naam der gemeente bestaat, wordt in wetgeving de formele aanduiding van de gemeente gebruikt.
15. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het voorstel van wet en in de memorie van toelichting enkele actualiseringen en redactionele verbeteringen aan te brengen. Tevens is het slotformulier, dat in het aan de Raad van State voorgelegde concept ontbrak, toegevoegd.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) Artikel 2 bepaalt dat de wet van toepassing is op de samenwerkingsgebieden waarin achtereenvolgens de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage, Utrecht, Eindhoven en Helmond, Enschede en Hengelo (O), en ten slotte Arnhem en Nijmegen zijn gelegen.
(2) Kamerstukken II 2000/01, 27 633, nr.2.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 1 en 2.3
(4) Vergelijk aanwijzing 6, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(5) Zie bijvoorbeeld artikel 11e van de Planwet Verkeer en Vervoer, dat het regionaal verkeers- en vervoersplan in de plaats stelt van het provinciale plan.
(6) Artikel 32, onderdeel C, van het wetsvoorstel.
(7) Artikel 4 van de Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000 (Stb.2000, 496).
(8) Artikel 23, onderdeel D, van dit wetsvoorstel.
(9) Artikel 25, onderdeel A, van dit wetsvoorstel.
(10) Artikel 27, onderdeel A, van dit wetsvoorstel.
(11) Artikel 28 van het wetsvoorstel.
(12) Artikel 31 van het wetsvoorstel.
(13) Artikel 31 van het wetsvoorstel.
(14) Artikel 35 van het wetsvoorstel.
Het wetsvoorstel continueert voor de gemeenten in de daartoe aangewezen stedelijke regio's de verplichte bovenlokale samenwerking op een aantal beleidsterreinen en waarborgt de noodzakelijke taakuitoefening in die regio's. Het minimumtakenpakket van de Kaderwet bestuur in verandering wordt vrijwel geheel in het wetsvoorstel overgenomen.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel, naast enkele opmerkingen van meer technische aard, een aantal algemene opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen van algemene aard over het voorstel in deze vorm niet positief kan worden geadviseerd.
Algemene beoordeling
1. In 1994 wees de Kaderwet bestuur in verandering zeven stedelijke regio's aan waarin een nieuwe vorm van regionaal bestuur tot stand moest worden gebracht.(zie noot 1) Deze regio's omvatten samen ongeveer een kwart van het aantal gemeenten van ons land; zij zijn gelegen in zes provincies, en omvatten een kleine 40% van het aantal inwoners van Nederland. De zeven stedelijke regio's zijn, ieder voor zich en zeker bij elkaar genomen, uit sociaal-economisch, ruimtelijk en sociaal-cultureel oogpunt voor ons land van bijzonder belang. Dit gaf de wetgever destijds aanleiding om te voorzien in een op dat belang toegesneden bestuursvorm. De zogenoemde Kaderwetgebieden kregen een eigen regionaal bestuur, met taken en bevoegdheden - in het bijzonder ordenend en sturend van aard - op een aantal belangrijke gebieden van overheidsbeleid. Daarmee hebben zij intussen een eigen plaats gekregen in het geheel van het binnenlands bestuur.
De in de afgelopen zeven jaar opgedane ervaringen met de regionale besturen in de kaderwetgebieden zijn, met een zekere differentiatie tussen de regio's, over het algemeen positief. Dit gegeven en de hiervoor kort aangeduide betekenis van de stedelijke regio's rechtvaardigen voortzetting van een eigen bestuursvorm voor deze regio's. In dit verband is van belang dat de gemeenschappelijke regelingen die de regionale besturen vormen in de zeven gebieden, in de loop van 2003 aflopen. Daarom dient de wetgever tijdig passende maatregelen te nemen. Daarbij dient hij geen onzekerheid te laten ontstaan over de toekomst van het bestuur in de zeven stedelijke regio's. Dat is uiteraard van belang voor de besturen van deze gebieden, en van de daarbij betrokken gemeenten en provincies. Het is echter evenzeer van belang voor de rijksoverheid. Zo is in bijzondere wetgeving thans al een aantal belangrijke taken en bevoegdheden opgedragen aan de regionale besturen van de kaderwetgebieden; gesproken wordt van een minimumpakket. Met de continuering en eventuele verdere uitbouw van het regionaal bestuur voor de zeven stedelijke regio's zijn ook wezenlijke beleidsbelangen van de rijksoverheid gemoeid.
De Raad is van oordeel dat er na zeven jaar ervaring met de Kaderwet alle reden is om voor de belangrijkste stedelijke regio's te blijven voorzien in een op die regio's toegesneden specifieke bestuursvorm. Met dit als uitgangspunt, zal hij hierna het wetsvoorstel Bestuur in stedelijke regio's beoordelen.
2. Met het wetsvoorstel wordt voor de zeven stedelijke regio's een eigensoortige bestuursvorm voorgesteld, te creëren voor onbepaalde tijd. Anders dan de Kaderwet is niet langer sprake van een perspectief op groei naar een eindmodel. In zijn beleidsnotitie van 12 maart 2001, die aan het wetsvoorstel voorafging, geeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te kennen dat het perspectief op een structurele wijziging van de bestuurlijke organisatie intussen is weggevallen.(zie noot 2) Verwacht had mogen worden dat deze verandering van perspectief nader zou zijn geanalyseerd en toegelicht. Dat gebeurt echter noch in de notitie, noch in de toelichting op het wetsvoorstel. De Raad acht dat een gemis.
Ook zonder dat wordt gesproken in termen van eindmodellen acht de Raad het van belang dat zo scherp mogelijk zicht bestaat op de verdere ontwikkeling van het bestuur van de zogenoemde middenlaag in het stelsel van ons binnenlands bestuur, gegeven het bestaan van een eigen bestuursvorm voor de zeven stedelijke regio's. Hierna zal hij uiteenzetten vanuit welke overwegingen hij het wetsvoorstel heeft bezien.
3. Om te blijven voorzien in een bestuursvorm die is toegesneden op de stedelijke regio's kunnen verschillende wegen worden bewandeld. Voor de te maken keuze, uitgaande van de ervaring tot dusverre, acht de Raad de volgende twee mogelijkheden, globaal aangeduid, de meest voor de hand liggende:
a. Een voorziening die volledig haar wortels heeft in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR), zoals dat ook het geval is bij de Kaderwet. Dit betekent voortzetting van het denken in termen van een regionaal openbaar lichaam (ROL) als een "hulpstructuur": een gemeenschappelijke regeling tussen gemeenten die in zoverre bijzonder is dat het aangaan ervan door de wetgever wordt opgelegd. Naar de vorm betreft het een intergemeentelijke regeling; daarbij is intussen wél voorzien in de bevoegdheid om individuele gemeenten te dwingen. Dat laatste gebeurt via bovengemeentelijke bevoegdheden, waarvoor de wet bijzondere voorzieningen heeft getroffen. Eigen democratische legitimatie door directe verkiezing van het algemeen bestuur van het ROL ligt niet direct in lijn met de WGR waarop deze voorziening per saldo berust. Het "drie bestuurslagen-model" blijft, althans op het oog, intact.
b. Een voorziening waarin een ROL wordt gecreëerd dat niet (langer) adequaat kan worden aangeduid als "hulpstructuur", maar dat een eigen plaats heeft in de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur. Belangrijke delen van het pakket aan taken en bevoegdheden van dit ROL worden toegedeeld door de formele wetgever zelf. Afstemming van de stedelijke regio met de regio's voor politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen verdient bepaald overweging. Het ROL heeft een zodanig breed en zwaar takenpakket en daarmee verbonden bestuurlijk gewicht dat, ook al heeft het geen open huishouding, beantwoording van de vraag naar een eigen democratische legitimatie, door rechtstreekse verkiezing van het algemeen bestuur, op enig moment onontkoombaar is.
Het bestaan van een ROL als hier bedoeld, als een duurzame regeling van het bestuur in de stedelijke regio's, heeft ingrijpende gevolgen voor de taken en bevoegdheden van de provincie(s) die het aangaat.
Wanneer op enig moment zou worden gekozen voor de tweede optie, kunnen de twee opties worden gezien als elkaar opvolgende fasen van een bestuurlijk ontwikkelingsproces.
4. Het komt de Raad voor dat het wetsvoorstel blijft aarzelen tussen de hiervoor genoemde twee opties, en in die zin geen duidelijke keuze doet. Zo wordt het voorgestelde ROL aangemerkt als "hulpstructuur" en spreekt de toelichting over samenwerking tussen gemeenten.(zie noot 3) Echter, de toelichting spreekt tevens over "niet-vrijblijvende bovenlokale samenwerking"; deze samenwerking wordt immers afgedwongen van bovenaf. Dat laatste houdt verband met de gewichtige belangen, in het bijzonder ook van de rijksoverheid, bij een passend bestuur voor de stedelijke regio's. Gezien al het minimumtakenpakket, en de bedoelingen zoals uiteengezet in de toelichting, zal het ROL met het wetsvoorstel een gewicht krijgen dat de idee van louter een "hulpstructuur" duidelijk ontstijgt, en dat zeker vergelijkbaar is met dat van de huidige provincie. Echter, de consequenties van die verder reikende betekenis, in het bijzonder op het punt van de democratische legitimatie en de betekenis van het ROL voor de provincie(s) die het aangaat, blijven in het voorstel zelf en in de toelichting buiten beschouwing.
De Raad is van oordeel dat van de wetgever mag worden verwacht dat hij een duidelijke keuze doet, en de consequenties van die keuze onder ogen ziet en aanvaardt. Wanneer wordt gekozen voor de eerste optie, betekent dat in feite voortzetting van de voorziening zoals de Kaderwet, op de voet van de WGR, die biedt. Keuze voor de tweede optie betekent echter afscheid van de op de WGR gebaseerde benadering, en het scheppen van een eigen, op de desbetreffende stedelijke regio toegesneden bestuursvorm.
De Raad ziet de vormgeving van het bestuur voor de stedelijke regio's als een ontwikkelingsproces. Voor die ontwikkeling vormen de verworvenheden van zeven jaar Kaderwet thans het vertrekpunt. Wanneer de wetgever, mede gehoord de opvattingen van de zeven regio's die het aangaat, besluit om niet te kiezen voor een stap die wezenlijk verdergaat dan de huidige situatie, en dan het huidige takenpakket (dat wordt aangeduid als "minimumpakket"), ligt het in de rede om het regionaal bestuur op basis van de Kaderwet gewoon te verlengen, in plaats van, zoals nu gebeurt met het wetsvoorstel, een andere vorm te creëren die op de keper beschouwd niet meer is dan voortzetting van de Kaderwet, en in die zin niet nuttig en nodig is.(zie noot 4) In die periode van verlenging kan de bestuurlijke ervaring in de stedelijke regio's met regionaal bestuur op basis van de Kaderwet zich verder verdiepen, zodat een (nog) steviger uitgangssituatie ontstaat voor een eventuele volgende fase van ontwikkeling. De Raad tekent hier aan dat zich tussen de zeven regio's thans nog grote verschillen voordoen. Verlenging van de regionale besturen op basis van de Kaderwet kan mogelijk worden gemaakt door het opheffen van het tijdelijke element in artikel 31 van de Kaderwet. Bij de verlenging kan worden overwogen om de Kaderwet aan te passen op die onderdelen waarop thans al vernieuwing gewenst wordt geacht.
Wanneer de wetgever ervoor kiest om een volgende stap te zetten, zoals hiervoor aangeduid als de tweede optie, zal die stap het achterlaten betekenen van de grondslag van de Kaderwet en de WGR. Dát vereist dan echter een wettelijke regeling waarin die volgende fase van ontwikkeling beter tot uitdrukking komt dan in het voorliggende wetsvoorstel. De Raad onderkent overigens dat het ontwerpen en tot stand brengen van zo'n wettelijke regeling vermoedelijk meer tijd zal vragen dan de tijd die is gegeven tot de expiratie van gemeenschappelijke regelingen op basis van de Kaderwet. Daarom ligt ook in dat geval (tijdelijke) verlenging van het thans bestaande regionaal bestuur op basis van de Kaderwet voor de hand, in afwachting van de totstandkoming van de genoemde nieuwe en passende wettelijke regeling.
5. De Raad heeft kennis genomen van de kritische reactie van 5 juli 2001 van het algemeen bestuur van het Interprovinciaal Overleg (IPO) op de ontwerpwet bestuur in stedelijke regio's. De laatste alinea van deze brief maakt melding van een aanbod aan het IPO tot overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ná het uitbrengen door de Raad van zijn advies. De Raad vraagt zich af hoe een dergelijk aanbod valt te rijmen met de inrichting van het wetgevingsproces.
Het IPO vraagt aandacht voor de betekenis van het wetsvoorstel voor het "middenbestuur": de bestuurlijke vormgeving van het stelsel van het binnenlands bestuur wat betreft het gebied tussen de rijksoverheid en de gemeenten. De Raad wil wijzen op het belang van het voorkomen van een te grote dichtheid in de middenlaag van het binnenlands bestuur. Hij meent dat een aantal ontwikkelingen ertoe dwingt om de rol en schaal van de provincies te herijken. In dit verband wil hij wijzen op het volgende.
Zoals hiervoor al is betoogd, dient het bestaan en voortbestaan van een eigen regionaal bestuur voor de zeven stedelijke regio's thans als een gegeven te worden beschouwd. Dat bestaan heeft nu al belangrijke gevolgen voor de taakbehartiging door de - zes - provincies die het aangaat. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt van voornemens ten aanzien van de sectorale wetgeving, op het terrein van het wonen en het verkeer en vervoer, waardoor het ROL nog verder doordringt in wat bij de huidige attributie van taken en bevoegdheden nog het domein van de provincies is.(zie noot 5) Voor het terrein van de ruimtelijke ordening geldt dat de verhouding tussen het voor de stedelijke regio zo belangrijke regionaal structuurplan en het streekplan nog niet is uitgewerkt. De Raad mist in dit verband node zicht op de wijze waarop voorgenomen wijzigingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer zullen uitwerken voor het bestuur van de stedelijke regio's. Naar het voorkomt, ligt hier enigerlei terugtred van de provincie in de rede. Ook kan nog worden gewezen op het terrein van de jeugdhulpverlening, waar de drie grootste regio's een status hebben gelijk aan die van de provincie.
Verder vraagt de verhouding tussen de territoriale schaal van het ROL en van de desbetreffende provincie nadere aandacht. Die verhouding klemt thans al het meest voor de provincie Utrecht, met een ROL dat een groot deel van de gemeenten en het grondgebied van de provincie Utrecht bestrijkt. De provincie Zuid-Holland heeft zelfs van doen met twee ROL's, voor zeer belangrijke delen van haar grondgebied.
De Raad is van oordeel dat de consequenties voor de desbetreffende provincies van het feit dat er blijvend een aantal sterke ROL's in de belangrijkste stedelijke regio's bestaat, in de toelichting op het wetsvoorstel ten onrechte geen aandacht krijgen. Hij acht passende aandacht geboden voor deze consequenties, en dat temeer indien het de bedoeling van de wetgever is om ruimte te bieden voor een verdere ontwikkeling van dat regionaal bestuur.
De Raad wil hier nog wijzen op twee andere omstandigheden die in dit verband tevens de aandacht vragen. In de eerste plaats dwingen de gevolgen van de aanzienlijke gemeentelijke herindeling van de afgelopen jaren - die nog verder zal voortgaan - tot bezinning op de vraag of de desbetreffende schaalvergroting en versterking van het lokaal bestuur niet op enig moment ook consequenties behoren te hebben voor de rol en wellicht ook de schaal van de provincies. Voorts is er de toenemende betekenis van "Europa" voor het binnenlands bestuur, en zeker ook voor de genoemde middenlaag, die dwingt tot bezinning op de vraag of het middenbestuur dient te worden heringericht op de schaal van enkele landsdelen. Ook deze omstandigheden dragen er aan bij dat beraad over de vraag of de huidige territoriale schaal van de provincies nog passend is niet meer kan worden ontlopen.
De Raad onderkent dat al hetgeen hiervoor is genoemd een vraag impliceert die té complex is om al direct te kunnen worden beantwoord, zeker op een wijze die kan rekenen op voldoende draagvlak. Hij meent dat moet worden voorkomen dat die vraag een verlammende uitwerking zal hebben op de vormgeving en ontwikkeling van het regionaal bestuur voor de stedelijke regio's voor de komende jaren. Dat maakt bezinning op de beantwoording van die belangrijke, onontkoombare vraag echter niet minder dringend. Die bezinning vereist, wil zij kunnen leiden tot een gezaghebbende uitkomst, een studie waarin brede betrokkenheid én bestuurlijke visie zijn verzekerd. Zij zal zich ook moeten uitstrekken tot de vraag of en in hoeverre een en ander aanleiding zou moeten geven tot aanpassing van de Grondwet, teneinde eventuele obstakels te verwijderen voor een wenselijk geachte verdere bestuurlijke ontwikkeling, en tevens om de Grondwet een adequate reflectie te laten blijven van de hoofdlijnen van het stelsel van binnenlands bestuur.
De Raad heeft hiervoor betoogd dat in elk van de twee genoemde opties aanleiding bestaat voor verlenging van het thans bestaande regionaal bestuur op basis van de Kaderwet, al dan niet voor een nader te bepalen periode. Er is alle aanleiding om die periode mede te gebruiken voor het hiervoor bedoelde beraad. Aldus zullen de resultaten daarvan mede kunnen worden betrokken bij de vormgeving van het regionaal bestuur voor de stedelijke regio's in een mogelijke volgende fase van ontwikkeling, en bezien in hun relatie tot de middenlaag in het binnenlands bestuur in het algemeen. En op die wijze wordt voorkomen dat het entameren van het bedoelde beraad in de tussentijd een verlammend effect zou hebben op de verdere ontwikkeling van het bestuur voor de stedelijke regio's binnen de thans bestaande kaders. De Raad adviseert om het hiervoor bedoelde beraad te entameren.
6. De Raad heeft met de voorgaande beschouwing uiteengezet wat naar zijn oordeel aandacht vraagt bij de besluitvorming over de verdere vormgeving van het bestuur voor de stedelijke regio's, mede gelet op de verhouding van de desbetreffende regionale besturen tot het middenbestuur in het algemeen. Dusdoende heeft hij aangegeven waar en waarom hij meent dat de ontwerpwet bestuur in stedelijke regio's tekort schiet. Voor de ontwikkeling op kortere termijn is het voorstel niet nodig en kan worden volstaan met verlenging van het regionaal bestuur op basis van de Kaderwet, door een desbetreffend wijzigingsvoorstel. Daarentegen biedt het wetsvoorstel voor een nieuwe fase van ontwikkeling van het regionaal bestuur voor de stedelijke regio's te weinig verandering ten opzichte van de Kaderwet. De Raad beveelt daarom aan om het voorliggende wetsvoorstel niet in zijn huidige vorm in te dienen, maar het in het licht van de voorgaande beschouwing te heroverwegen.
Technische opmerkingen
Indien niettegenstaande het voorgaande ervoor wordt gekozen om het voorliggende wetsvoorstel bij de Tweede Kamer der Staten Generaal te dienen, adviseert de Raad rekening te houden met de volgende opmerkingen.
7. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel zal, behoudens enkele afwijkingen als opgenomen in paragraaf 1.2 van het wetsvoorstel, hoofdstuk I WGR het kader vormen voor de te treffen regeling. Dit betekent dat artikel 13, derde en vierde lid, WGR geldt voor de vormgeving van de invloed van elk van de raden van de deelnemende gemeenten op de samenstelling van het algemeen bestuur. Artikel 13 WGR past geheel binnen de horizontale benadering die de WGR kenmerkt. In afwijking daarvan kent het voorliggende wetsvoorstel, evenals de Kaderwet, een duidelijk verticaal element: de oplegging, als geregeld in paragraaf 1.4. Daarin komt het belang tot uitdrukking van in het bijzonder ook de rijksoverheid bij een regionaal bestuur voor de desbetreffende gebieden. Daar komt bij dat het wetsvoorstel, anders dan de Kaderwet, niet wordt gezien als slechts een tussenfase naar een structurele wijziging van de bestuurlijke organisatie. Deze beide kenmerken - verticaliteit en onbepaaldheid van de termijn - wettigen aandacht voor de vraag in hoeverre de beantwoording van de vraag naar een evenwichtige vertegenwoordiging van de deelnemende gemeenten in het algemeen bestuur, gelet op verschillen in inwonertal, nog steeds geheel kan worden overgelaten aan de deelnemende gemeenten zelf, op de voet van artikel 13, derde en vierde lid, WGR. De Raad adviseert in de toelichting op dit punt nader in te gaan.
8. Artikel 14 van het wetsvoorstel is gelijk aan artikel 21 van de Kaderwet. De Raad vraagt zich af of deze bepaling wel nodig is naast artikel 10a WGR. In de toelichting bij artikel 3 van het wetsvoorstel staat immers de zin: "Door in de wet op te nemen dat het een gemeenschappelijke regeling betreft als bedoeld in hoofdstuk I van de Wgr, wordt tot uitdrukking gebracht dat hoofdstuk I van de Wgr van toepassing is op de regeling (voor zover niet in deze wet wordt afgeweken van de Wgr). Dit strookt met de bedoeling om ook voor de verplichte samenwerking tussen gemeenten waar mogelijk aansluiting te zoeken bij de Wgr." Indien deze bepaling geen enkele meerwaarde heeft, adviseert de Raad de bepaling te laten vervallen.
9a. Artikel 16 betreft alleen de situatie dat binnen een daarvoor geldende termijn geen regeling ter goedkeuring aan gedeputeerde staten wordt voorgelegd. De situatie kan zich echter voordoen dat een regeling wél tijdig aan gedeputeerde staten is voorgelegd, maar dat goedkeuring wordt onthouden. Het ligt in de rede dat de betrokken gemeentebesturen dan de gelegenheid krijgen om binnen een daartoe te stellen termijn een gewijzigde regeling ter goedkeuring aan gedeputeerde staten voor te leggen. De Raad adviseert alsnog te voorzien in zo'n "hersteltermijn" en te bepalen dat de opleggingsbevoegdheid van artikel 16 ook geldt voor de situatie dat een gewijzigde regeling niet tijdig ter goedkeuring wordt voorgelegd.
b. Eveneens kan de situatie zich voordoen dat het besluit van gedeputeerde staten omtrent goedkeuring van een voorgelegde regeling niet binnen de door artikel 3, derde lid, gestelde termijn van acht weken wordt genomen en bekendgemaakt. Artikel 10:31, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, een besluit tot goedkeuring wordt geacht te zijn genomen indien binnen de in het eerste lid genoemde termijn van 13 weken geen besluit omtrent goedkeuring is bekendgemaakt. Nu de termijn voor goedkeuring van de regeling afwijkt van de termijn in artikel 10:31, eerste lid, Awb biedt het wetsvoorstel geen duidelijkheid of de regeling van rechtswege is goedgekeurd, als niet binnen acht weken na ontvangst van de regeling het besluit omtrent goedkeuring is bekendgemaakt. De Raad beveelt aan alsnog duidelijkheid hieromtrent te verschaffen.
10. Het verdient aanbeveling in het wetsvoorstel een evaluatiebepaling op te nemen. De evaluatiebepaling dient aan te geven welke elementen in ieder geval moeten worden geëvalueerd, zoals de verhouding met de provincie.
11. In artikel 4.15b, tweede lid, WMB wordt bepaald dat - indien geen regionaal milieuplan is vastgesteld - in het regionaal milieuprogramma jaarlijks verslag wordt gedaan op welke wijze rekening is gehouden met milieubelangen bij de uitoefening van bevoegdheden van het dagelijks bestuur op het terrein van ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer en economische ontwikkeling.(zie noot 6) De uitoefening van bevoegdheden inzake grondbeleid wordt niet genoemd. Niet duidelijk is waarom. Geadviseerd wordt ofwel het verslag ook betrekking te laten hebben op het grondbeleid dan wel in de toelichting deze uitzondering te motiveren.
12. Artikel 34 van het wetsvoorstel wijzigt artikel 8 van de Wet gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf. Volgens de toelichting betreft het slechts een terminologische wijziging. Deze wet is echter ingetrokken en kan daarom niet worden gewijzigd.(zie noot 7) Voorzover een regeling in het kader van het overgangsrecht nodig is, wordt geadviseerd artikel 5 van de Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000 te wijzigen.
13. De besturen van de gemeenten dienen op grond van artikel 3 van het wetsvoorstel een regeling te treffen. In artikel 36 van het wetsvoorstel wordt bepaald dat aan deze verplichting toepassing kan worden gegeven door wijziging van de regeling die op basis van de Kaderwet geldt. Uit tekst en toelichting van artikel 36 blijkt dat niet wordt uitgegaan van de datum van inwerkingtreding van de wet, maar van de datum van afloop van de oude regeling. Dit heeft tot gevolg dat de nieuwe wet niet voor elke regio op hetzelfde tijdstip materieel in werking treedt. De Raad ziet geen grond voor deze ongelijkheid en adviseert in artikel 36 - evenals in artikel 3 - aan te sluiten bij de datum van inwerkingtreding van de wet. Dit betekent dat ook voor de termijn in het tweede lid moet worden gerekend vanaf de datum van inwerkingtreding van de wet.
Tegelijk met de inwerkingtreding van deze wet dient de Kaderwet te worden ingetrokken. Met het oog op een soepele overgang verdient het aanbeveling een bepaling op te nemen die voor een bepaalde periode de grondslag vormt voor de bestaande regelingen.
14. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 18 september 2001, no.W04.01.0370/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de toelichting bij artikel 1 in de zinsnede "gemeentelijke aanpak van de problemen" ofwel het woord "gemeentelijke" schrappen ofwel vervangen door: gemeenschappelijke.
- In artikel 3, tweede lid, de woorden "als bedoeld in het eerste lid" laten vervallen.
- In artikel 4, na "artikel 8" invoegen: , eerste lid, eerste volzin,.
- In artikel 5, eerste lid, de zinsnede "maar niet tot raadslid zijn verkozen" vervangen door: maar niet raadslid zijn.
- In artikel 5, derde lid, invoegen na "Wet gemeenschappelijke regelingen": op de voorzitter.
- De kopjes na de artikelen 9, 10, 11 en 12 laten vervallen.
- In artikel 17, eerste lid, "door een regionaal openbaar lichaam uit te oefenen bevoegdheden" vervangen door: door het bestuur van een regionaal openbaar lichaam uit te oefenen bevoegdheden.
- In artikel 19 "bij of krachtens de wet overgedragen bevoegdheid" vervangen door: bij of krachtens de wet op- of overgedragen bevoegdheid.
- In artikel 36b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening "regio" vervangen door: stedelijke regio.(zie noot 8)
- In artikel 2, vijfde lid, van de Huisvestingswet "als bedoeld in artikel 2 van die wet" vervangen door: als bedoeld in die wet.(zie noot 9)
- In artikel 1 van de Planwet Verkeer en vervoer de omschrijving van stedelijke regio van het voorgestelde artikel 36a, onderdeel b, van de Wet op de ruimtelijke ordening (artikel 23, onderdeel C, van het wetsvoorstel) overnemen.(zie noot 10)
- In artikel 1 van de Wet van 24 april 1991, houdende regels met betrekking tot enkele specifieke uitkeringen aan provincies en gemeenten op het terrein van Verkeer en Waterstaat uit de in te voegen tekst de woorden "het bestuur van" laten vervallen.(zie noot 11)
- In artikel 20, eerste lid, tweede volzin, van de Wet personenvervoer 2000 komt het woord "samenwerkingsgebied" tweemaal voor.(zie noot 12) Ofwel beide woorden vervangen door stedelijke regio ofwel - indien ook een ander samenwerkingsverband wordt bedoeld - beide woorden handhaven.
- In artikel 121, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 het woord "gemeenschappelijke" laten vervallen en de woorden "bevoegd voor het verlenen" vervangen door: bevoegd tot het verlenen.(zie noot 13)
- In artikel 4.15b, derde lid, "opstelt" vervangen door: heeft vastgesteld.
- In artikel 4, tweede lid, van de Wet op de jeugdhulpverlening de aanduiding "'s-Gravenhage" vervangen door: Den Haag.(zie noot 14)
- In artikel 55, onderdeel b, de woorden "door het bestuur verleende subsidies" vervangen door: door genoemd bestuur verleende subsidies.
- In de toelichting op artikel 5 de zin "De tweede volzin van het eerste lid regelt dit door enkele bepalingen uit de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing te verklaren." laten vervallen. Die bepalingen van de Gemeentewet hebben geen betrekking op het verantwoording afleggen in de raad.
Nader rapport (reactie op het advies) van 12 november 2001
1. Het is verheugend dat voor de Raad buiten twijfel is dat de bijzondere betekenis van de stedelijke regio's voor ons land en de over het algemeen positieve ervaringen die de afgelopen zeven jaar met de regionale besturen in de zeven kaderwetgebieden zijn opgedaan, een voortzetting van een eigen bestuursvorm voor deze regio's rechtvaardigen. Met zijn oordeel dat er alle reden is om voor de belangrijkste stedelijke regio's te blijven voorzien in een op die regio's toegesneden specifieke bestuursvorm, onderschrijft de Raad het belangrijkste uitgangspunt dat aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt.
2. Dat de Raad adviseert het wetsvoorstel "niet aldus" in te dienen vloeit voort uit de opvatting van de Raad dat dit wetsvoorstel thans voor de zeven stedelijke regio's voor onbepaalde tijd een eigensoortige bestuursvorm in het leven roept terwijl, anders dan bij de totstandkoming van de Kaderwet bestuur in verandering (Kaderwet), onvoldoende zicht bestaat op de verdere ontwikkeling van het middenbestuur in ons stelsel van binnenlands bestuur. Het is een terechte constatering dat een dergelijk zicht op dit moment niet wordt geboden. Na het wegvallen van het perspectief dat ten tijde van de totstandkoming van de Kaderwet bestond is (het tot stand brengen van stadsprovincies), mede als gevolg van het vastlopen van het ingezette proces, een periode aangebroken waarin politiek en bestuurlijk de behoefte aan een discussie over een andere structuur van onze bestuurlijke organisatie nagenoeg is weggevallen. Daarin is ook de verklaring gelegen voor het feit dat in de dit voorjaar aan de Tweede Kamer gezonden beleidsnotitie "Bestuur in stedelijke gebieden" (Kamerstukken II, 2000/01, 27 633 nr.1) noch in de memorie van toelichting beschouwingen daaromtrent zijn opgenomen. Kennelijk heeft de afwezigheid van dergelijke beschouwingen alsmede het feit dat de continuering van het bestuur in deze regio's de vorm heeft gekregen van nieuwe wetgeving, bij de Raad de indruk doen postvatten dat de discussie over de rol en de positie van het middenbestuur is afgerond. De huidige situatie vraagt echter om een pragmatische aanpak die uitgaat van de erkenning dat het met de Kaderwet ingezette proces niet tot het destijds beoogde resultaat heeft geleid en dat het destijds beoogde resultaat op dit moment niet langer gewenst wordt. Dit rechtvaardigt naar mijn mening een nieuwe wet, omdat daarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat een bepaalde fase in het denken over de bestuursvorm in de grootstedelijke regio's is afgesloten.
Invulling van een mogelijk nieuw perspectief vergt een nieuw proces van besluitvorming en wetgeving. Of nieuwe initiatieven daartoe kansrijk moeten worden geacht zal een toekomstig kabinet moeten beoordelen in het licht van dan geldende omstandigheden. De pragmatische aanpak van het onderhavige wetsvoorstel waarborgt dat het proces van bestuurlijke samenwerking in de stedelijke regio's voortgang kan vinden en maakt het mogelijk dergelijke kansen in de toekomst te benutten.
3. De Raad onderscheidt twee mogelijkheden om te voorzien in een (voorlopige) bestuursvorm die is toegesneden op de stedelijke regio's. De eerste is te karakteriseren als een versterkte gemeenschappelijke regeling die zijn basis in de regiogemeenten vindt en is aan te merken als een hulpstructuur (verlengd lokaal bestuur), de tweede is te karakteriseren als een ten opzichte van de regiogemeente veel zelfstandiger staand bestuur dat een eigen plaats in de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur inneemt. In de door de Raad beschreven opties zijn de twee bestuursvormen te herkennen die destijds waren opgenomen in het wetsvoorstel dat heeft geresulteerd in de huidige Kaderwet bestuur in verandering. De eerste optie komt overeen met de thans op basis van die wet bestaande regionale openbare lichamen, de tweede optie komt overeen met de regionale gebiedsautoriteit die bij de indiening in het wetsvoorstel was opgenomen en die - in de aan dat wetsvoorstel ten grondslag liggende visie - zo nodig in een tweede fase van het ontwikkelingsproces kon worden ingesteld. Het advies van de Raad is van betekenis omdat de Raad door het uitdrukkelijk noemen van beide mogelijkheden zijn positie markeert in de discussie die tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Kaderwet bestuur in verandering is ontstaan over de grondwettigheid van de regionale gebiedsautoriteit. Het toenmalige kabinet heeft destijds met overtuiging en met kracht van argumenten de grondwettigheid van de regionale gebiedsautoriteit verdedigd. De Tweede Kamer heeft echter, om elke twijfel over de grondwettigheid van het wetsvoorstel weg te menen, bij amendement de regionale gebiedsautoriteit geschrapt. Uit het advies van de Raad kan worden afgeleid dat hij een dergelijke bestuursvorm binnen de huidige Grondwet zonder meer als een reële mogelijkheid beschouwd, zij het een die net als de bestaande regionale openbare lichamen als een fase van het bestuurlijk ontwikkelingsproces moet worden gezien. Niet overwogen is om thans een dergelijke verdergaande stap in het ontwikkelingsproces te zetten, omdat gelet op het onder punt 2 overwogene niet te verwachten is dat daarvoor voldoende draagvlak zou kunnen worden verkregen. Een dergelijk voorstel zou thans dan ook contraproductief kunnen werken voor het ontwikkelingsproces. Voorop heeft gestaan de wens om de positieve kracht van de relatieve rust waarin de bestuurlijke samenwerking in de grootstedelijke regio's de afgelopen jaren praktisch gestalte heeft gekregen niet te verstoren. Dit wetsvoorstel strekt ertoe de bestuursvorm zoals die thans gestalte heeft gekregen onder de werking van de Kaderwet, voort te zetten, maar op een nieuwe wettelijke basis, om daarmee tot uiting te brengen dat deze voortzetting niet langer in het perspectief staat van de bij de totstandkoming van de Kaderwet beoogde structurele wijziging van de bestuurlijke organisatie.
4. Niet duidelijk is waarom de Raad stelt dat het wetsvoorstel "blijft aarzelen" tussen de hiervoor genoemde twee opties, tenzij de Raad van oordeel is dat ook onder de werking van de huidige Kaderwet reeds sprake zou zijn van een dergelijk aarzelen. Het takenpakket van de huidige regionale openbare lichamen omvat enerzijds taken van lokale oorsprong - taken die de gemeenten bij gemeenschappelijke regeling aan het regionaal openbaar lichaam hebben moeten overdragen - en anderzijds taken die rechtstreeks door de wet aan het regionaal openbaar lichaam zijn opgedragen. In die zin hebben de huidige regionale openbare lichamen een enigszins hybride karakter dat ook in het onderhavige wetsvoorstel aanwezig blijft. Overigens zij in dit verband opgemerkt dat de Raad niet eenduidig is in zijn karakterisering van de in het wetsvoorstel opgenomen bestuursvorm. De Raad stelt namelijk eerst dat "het ROL met het wetsvoorstel een gewicht (zal) krijgen dat de idee van "hulpstructuur" duidelijk ontstijgt" om even later op te merken dat het wetsvoorstel een vorm creëert "die op de keper beschouwd niet meer is dan een voortzetting van de Kaderwet". Zoals aangegeven in de beleidsnotitie Bestuur in stedelijke gebieden wordt met het wetsvoorstel beoogd de continuïteit te verzekeren van de bestuursvorm zoals die thans bestaat en is de tweede omschrijving derhalve de meest juiste. Als er al van wijziging kan worden gesproken, dan gaat deze zeker niet in de richting van een ontstijgen van het karakter van hulpstructuur, maar juist in de richting van het scherper accentueren van dat hulpstructuurkarakter. Dit uit zich in het schrappen van enkele mogelijkheden tot afwijking van de Wet gemeenschappelijke regelingen die in de Kaderwet waren opgenomen met het oog op het toegroeien naar het destijds aanwezige eindperspectief. Het voorliggende wetsvoorstel had, anders gezegd, ook vormgegeven kunnen worden als een wijziging van de Kaderwet, zoals door de Raad aanbevolen, maar dat zou materieel tot hetzelfde resultaat hebben geleid. Zoals hiervoor onder punt 2 reeds is aangegeven, is daarvan echter afgezien om te accentueren dat het oorspronkelijke perspectief dat de Kaderwet bij zijn totstandkoming kende, niet meer het perspectief is dat thans nog gelding heeft. De keuze voor een nieuwe wet weerspiegelt derhalve het politieke gegeven dat een fase in de discussie over de oplossing van de regionale problematiek in grootstedelijke gebieden is afgesloten.
5. De achtergrond van het aanbod tot overleg met het IPO, waarover de Raad zich kritisch uitlaat, is gelegen in de omstandigheid dat de reactie van het IPO op een concept-wetsvoorstel zeer kritisch was en het IPO er in het eerder gevoerde overleg aan bleek te hechten deze kritiek nader uit te werken en toe te lichten. Het aanbod tot vervolgoverleg stond derhalve niet in de sleutel van (voortgezette) advisering maar van nadere toelichting op eerder geuite bezwaren.
Het door de Raad genoemde belang van het voorkómen van een te grote dichtheid in de middenlaag van het binnenlands bestuur kan ik onderschrijven. Met het oog daarop is bij de uitwerking van de taken en bevoegdheden die de wet aan het regionaal openbaar lichaam toekent, gepoogd tot een zo helder mogelijke afbakening van verantwoordelijkheden te komen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is in paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting een passage toegevoegd waarin met verwijzing naar het recent gepubliceerde voorontwerp voor een Wet op de ruimtelijke ordening wordt aangeduid op welke wijze het kabinet de verantwoordelijkheden van de stedelijke regio, mede in relatie tot de provincie, in de toekomst wil regelen. Er zijn geen relevante voorgenomen wijzigingen van de Wet milieubeheer bekend.
Ik kan de opvatting van de Raad onderschrijven dat een bezinning op de rol en de schaal van de provincies gewenst is. De twee overwegingen die de Raad noemt - de aanzienlijke gemeentelijke herindeling van de afgelopen jaren en de toenemende betekenis van "Europa" voor het binnenlands bestuur - kunnen weliswaar als argumenten worden gehanteerd voor een provinciale schaalvergroting, maar impliceren geen oplossing voor de bestuursvorm in stedelijke gebieden. In dat verband acht ik van meer betekenis dat de Raad van mening is dat in de te voeren discussie ook de vraag zou moeten worden betrokken of er aanleiding is de Grondwet aan te passen met het oog op een wenselijk geachte verdere bestuurlijke ontwikkeling. In dit verband constateer ik met instemming dat de provincies recent met de instelling van de commissie-Geelhoed een initiatief hebben genomen waaruit blijkt dat zij oog hebben voor de hier bedoelde vraagstukken. De bijdrage van het IPO aan de door de Raad bepleite discussie zal van grote(re) betekenis zijn indien de commissie ook deze grondwettelijke vraagstelling bij haar werkzaamheden betrekt. Ik wijs er overigens op dat de Raad voor het openbaar bestuur deze vraag ook zal kunnen betrekken in het advies dat ik die raad heb gevraagd over de actuele betekenis van de in hoofdstuk 7 van de Grondwet neergelegde grondslagen van ons binnenlands bestuur. Op basis van de diverse inbrengen kan dan beraad plaatsvinden over de meest kansrijke ontwikkeling voor het middenbestuur. Dat beraad en de uitkomst ervan kunnen evenwel niet worden afgewacht.
6. In reactie op de voorgaande punten is aangegeven waarom het kabinet hecht aan een nieuwe wettelijke voorziening ten behoeve van de voortzetting voor onbepaalde tijd van een bijzondere bestuursvorm op intergemeentelijke grondslag in een zevental stedelijke gebieden. Het kabinet geeft op deze wijze invulling aan het advies van de Raad dat de wetgever tijdig passende maatregelen dient te nemen en daarbij geen onzekerheid dient te laten ontstaan over de toekomst van het bestuur in de zeven stedelijke regio's. Het kabinet houdt dan ook vast aan het voorliggende voorstel en gaat hieronder in op de door de Raad ten aanzien van het voorstel gemaakte technische opmerkingen.
7. Het feit dat in dit wetsvoorstel regelingen worden opgelegd - door de Raad aangeduid als verticaliteit - is naar mijn oordeel geen reden om tot aanpassingen te komen in de horizontale benadering (in casu de wijze van samenstelling van het algemeen bestuur) die kenmerkend is voor de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Zoals in de memorie van toelichting op diverse plaatsen is uiteengezet, is de Wgr onverminderd het vertrekpunt voor de opgelegde gemeenschappelijke regelingen - momenteel op basis van de Kaderwet en daarna op basis van het onderhavige wetsvoorstel. Conform het advies van de Raad wordt in de memorie van toelichting hierop nader ingegaan, door opneming van een passage in de memorie van toelichting (zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5).
8. Artikel 21 van de Kaderwet is destijds naar aanleiding van het advies van de Raad in de wet opgenomen. Artikel 2.3.7 (het huidige artikel 21) van het aan de Raad voorgelegde wetsvoorstel bepaalde dat een regeling erin voorziet dat het bestuur van een in het samenwerkingsgebied gelegen gemeente zijn medewerking verleent aan de uitvoering van besluiten die het bestuur van een regionaal openbaar lichaam neemt in verband met de aan laatstgenoemde bestuur toegekende bevoegdheden. De Raad achtte het onnodig omslachtig dit onderwerp in alle regelingen afzonderlijk uit te werken en adviseerde een en ander in de wet zelf te regelen. Tegelijkertijd met de inwerkingtreding van de Kaderwet trad op 1 januari 1994 ook de zogenoemde aanscherping van de Wgr in werking waarbij artikel 10a in de Wgr werd opgenomen. Dat artikel treft een voorziening om af te dwingen dat de deelnemers aan de regeling meewerken aan de uitvoering van de besluiten die het bestuur van het openbaar lichaam neemt in verband met de uitoefening van de aan dat bestuur overgedragen bevoegdheden.
Artikel 10a Wgr ziet derhalve uitsluitend op de van oorsprong lokale bevoegdheden die door de gemeenten aan het regionaal openbaar lichaam zijn overgedragen, terwijl het destijds in de Kaderwet opgenomen artikel 21 ook betrekking had op de door de wetgever rechtstreeks aan het regionaal openbaar lichaam toegekende bevoegdheden. Het voorgestelde artikel 14 beoogt deze bredere voorziening te handhaven. De opmerking van de Raad heeft aan het licht gebracht dat de woorden "toegekende bevoegdheden" bij de aanpassingswet derde tranche Awb I (Stb.1997, 510) abusievelijk zijn gewijzigd in "overgedragen bevoegdheden" waarmee aan de onderhavige voorziening zijn bredere strekking is ontnomen. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is deze fout hersteld, door in artikel 14 de aanduiding "opgedragen bevoegdheden" te gebruiken, waarmee dat artikel zijn beoogde meerwaarde verkrijgt.
9. De adviezen van de Raad onder a en b zijn overgenomen. De mogelijkheid een gewijzigde regeling voor te leggen indien gedeputeerde staten aan de voorgelegde regeling hun goedkeuring onthouden, is opgenomen in een nieuw derde lid van artikel 3. Om een eindeloze cyclus te voorkomen, is in een nieuw derde lid in artikel 16 bepaald, dat indien een regeling na der hersteltermijn niet wordt goedgekeurd, gedeputeerde staten de regeling opleggen. In artikel 16, derde lid, en artikel 18, eerste volzin van het eerste lid, wordt aan de overschrijding van de termijnen die samenhangen met de hiervoor aangeduide aanvulling, dezelfde sanctie verbonden als aan de andere termijnoverschrijdingen.
In artikel 3, vierde lid, is naar analogie met het vierde lid van artikel 10:31 van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat een regeling geacht wordt te zijn goedgekeurd indien gedeputeerde staten niet tijdig een besluit tot goedkeuring hebben bekendgemaakt.
10. Zoals in de memorie van toelichting aan het slot van hoofdstuk gemotiveerd is aangegeven, meen ik dat er goede gronden zijn om niet in de wet een bepaald moment op te nemen waarop deze wet geëvalueerd zou moeten worden. Op enig, mede van de voortgaande bestuurlijke discussie afhankelijk moment zal naar verwachting zeker een evaluatie plaatsvinden. De elementen die daarbij betrokken moeten worden, zullen evenzeer bepaald worden door de discussie die dan gaande is en de vragen die dan beantwoord moeten worden. Daaromtrent nu in de wet bepalingen op te nemen, acht ik niet gewenst.
11. Op grond van het advies van de Raad is ervoor gekozen het verslag ook betrekking te laten hebben op het grondbeleid. Tevens is het beleidsterrein wonen conform de memorie van toelichting toegevoegd aan beleidsterreinen waarover in het milieuprogramma jaarlijks verslag kan worden gedaan voorzover het de milieubelangen betreft.
12. Conform het advies van de Raad is artikel 34 van het voorstel geschrapt; de artikelen 35 t/m 40 zijn vernummerd.
13. Overeenkomstig het advies van de Raad is het wetsvoorstel aangepast zodat de materiële inwerkingtreding van de nieuwe wet niet afhankelijk is van de per regeling verschillende vervaldatum. Door een aanpassing van artikel 35 (was artikel 36) zal de wet voor elke regio op hetzelfde tijdstip in werking treden; vanaf dat tijdstip zullen de huidige kaderwetgebieden moeten beginnen met het aanpassen van hun regeling. Ondanks die gelijke start kunnen in de praktijk de nieuwe gemeenschappelijke regelingen op verschillende tijdstippen in werking treden; dat moment hangt immers af van de voortvarendheid waarmee, binnen de door de wet gestelde termijnen, deze regelingen tot stand worden gebracht.
Ingevolge artikel 35 (was artikel 36) j° artikel 3, moeten de gewijzigde regelingen binnen 26 weken na inwerkingtreding van de wet aan gedeputeerde staten worden voorgelegd.
Anders dan de Raad van State geeft het kabinet er de voorkeur aan de Kaderwet niet direct bij de inwerkingtreding van het onderhavige voorstel te doen vervallen.
Zoals de Raad onderkent, is er immers voor een bepaalde periode na de inwerkingtreding van de Wet bestuur in stedelijke regio's een grondslag nodig voor de bestaande met het oog op de noodzakelijke aanpassingen aan de nieuwe situatie. Maximaal kan deze periode anderhalf jaar beslaan. De Kaderwet kan gedurende die periode als de benodigde grondslag fungeren; dan behoeft daarvoor niet een afzonderlijke voorziening te worden getroffen. Niettemin is aan het advies van de Raad voor een belangrijk deel gevolg gegeven, doordat in het voorstel artikel 38 (nieuw) nu de intrekking van de Kaderwet is geregeld, te weten met ingang van de achttiende kalendermaand na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel. In het verlengde hiervan is ook artikel 36 (was artikel 37) aangepast, om zeker te zijn dat een regeling niet eindigt voordat een aanpassing heeft kunnen plaatsvinden.
14. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn overgenomen, met de volgende uitzonderingen:
- bij het tiende gedachtenstreepje geeft de Raad aan dat de woorden "in artikel 2 van" moeten worden geschrapt. Indachtig Aanwijzing voor de regelgeving 79, eerste lid, wordt deze verwijzing, die ook voorkomt in de artikelen 23 (in onderdeel C), 24 en 31, gehandhaafd.
- bij het twee na laatste gedachtenstreepje geeft de Raad in overweging om "'s-Gravenhage" te vervangen door: Den Haag. Aangezien er geen besluit (op grond van artikel 158 Gemeentewet) tot wijziging van de naam der gemeente bestaat, wordt in wetgeving de formele aanduiding van de gemeente gebruikt.
15. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het voorstel van wet en in de memorie van toelichting enkele actualiseringen en redactionele verbeteringen aan te brengen. Tevens is het slotformulier, dat in het aan de Raad van State voorgelegde concept ontbrak, toegevoegd.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) Artikel 2 bepaalt dat de wet van toepassing is op de samenwerkingsgebieden waarin achtereenvolgens de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage, Utrecht, Eindhoven en Helmond, Enschede en Hengelo (O), en ten slotte Arnhem en Nijmegen zijn gelegen.
(2) Kamerstukken II 2000/01, 27 633, nr.2.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 1 en 2.3
(4) Vergelijk aanwijzing 6, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(5) Zie bijvoorbeeld artikel 11e van de Planwet Verkeer en Vervoer, dat het regionaal verkeers- en vervoersplan in de plaats stelt van het provinciale plan.
(6) Artikel 32, onderdeel C, van het wetsvoorstel.
(7) Artikel 4 van de Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000 (Stb.2000, 496).
(8) Artikel 23, onderdeel D, van dit wetsvoorstel.
(9) Artikel 25, onderdeel A, van dit wetsvoorstel.
(10) Artikel 27, onderdeel A, van dit wetsvoorstel.
(11) Artikel 28 van het wetsvoorstel.
(12) Artikel 31 van het wetsvoorstel.
(13) Artikel 31 van het wetsvoorstel.
(14) Artikel 35 van het wetsvoorstel.