Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs.

Bij Kabinetsmissive van 29 maart 2001, no.01.001606, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs.

Met het wetsvoorstel wordt beoogd in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) een basis te leggen voor accreditatie van opleidingen in het hoger onderwijs. Onder accreditatie wordt in dit wetsvoorstel verstaan het verlenen van een "keurmerk" dat aangeeft dat de kwaliteit van een opleiding van een bekostigde of aangewezen instelling aan de maat is. Accreditatie voorziet in een toets door een onafhankelijk orgaan - een zelfstandig bestuursorgaan - met twee raden voor respectievelijk het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs. Het accreditatieorgaan stelt voor beide de accreditatiekaders vast, waaronder de zogenoemde accreditatiecriteria. Het wetsvoorstel bevat een vijftal basiskwaliteitskenmerken waarop de accreditatiecriteria in elk geval betrekking moeten hebben. Voor de beoordeling van de kwaliteit van een bestaande opleiding baseert het accreditatieorgaan zich op de bevindingen van onafhankelijke deskundigen, die bij hun beoordeling ten minste de accreditatiekaders in acht moeten nemen. Daarnaast voert het accreditatieorgaan de toets nieuwe opleiding uit, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met het opleidingsprogramma en het didactisch concept van de nieuwe opleiding, het benodigde personeel en een prognose van het aantal studenten. De toets of een nieuwe opleiding doelmatig is, gelet op het aanbod aan bestaande opleidingen, vervalt. De accreditatie of toets nieuwe opleiding is vijf jaar geldig. Het verstrijken van deze periode heeft tot gevolg dat het recht op onder meer bekostiging en verlening van getuigschriften vervalt.

Na de aanhangigmaking heeft de Raad van State het advies van de Onderwijsraad van 29 mei 2001 over dit wetsvoorstel ontvangen, evenals de reactie van de regering daarop van 1 juni 2001. Van beide stukken heeft de Raad kennisgenomen. De Raad onderschrijft de doelstelling van het wetsvoorstel, namelijk de versterking van de competitiviteit en de kwaliteit en het bevorderen van internationale erkenning van het hoger onderwijs, maar maakt een aantal opmerkingen over onder meer:
- het verplichte karakter van de regeling;
- het niveau van regelstelling;
- het oordeel over visitatie en accreditatie;
- het oordeel over de bekostiging;
- het oordeel over het starten van een nieuwe opleiding; macrodoelmatigheid;
- de rechtsbescherming;
De Raad is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1. Een verplichte of een vrijwillige regeling
De memorie van toelichting formuleert, samenvattend, dat accreditatie meerwaarde ten opzichte van de huidige situatie heeft vanwege een grotere eenduidigheid in het kwaliteitsoordeel, een onafhankelijker positionering van het kwaliteitsoordeel en een grotere variëteit omdat verschillende organisaties de visitaties kunnen uitvoeren. Bovendien zal de accreditatie systematisch bijdragen aan een gewenste grotere dynamiek wat betreft het aanbod van opleidingen, aldus de memorie van toelichting. Het wetsvoorstel verbindt aan deze doelstellingen een verplichte regeling van accreditatie, waaraan vervolgens het recht op bekostiging wordt gekoppeld.
Volgens de Raad rechtvaardigen de beoogde meerwaarde en dynamiek niet zonder meer het verplichtende karakter van de voorgestelde regeling. Een rechtvaardiging ligt evenmin in de bekostiging door de overheid van het onderwijs; het verschaffen van overheidsfinanciën impliceert niet per definitie zeggenschap van de overheid over de betrokken maatschappelijke sector. Een systeem dat functioneert op basis van grotere vrijwilligheid zou wellicht evenzeer in staat kunnen worden geacht de beoogde meerwaarde en dynamiek te bereiken; wellicht zelfs beter dan een verplichtend, opgelegd systeem, dat tegelijkertijd een voorwaarde voor bekostiging vormt.

2. Niveau van regelstelling
De rechtstreekse koppeling tussen het kwaliteitsoordeel van het accreditatieorgaan en onder meer de continuering of beëindiging van de bekostiging en afgifte van getuigschriften heeft als bezwaar dat de door het accreditatieorgaan vastgestelde criteria voor de kwaliteitsbeoordeling het karakter krijgen van deugdelijkheidseisen. De Onderwijsraad concludeert, dat de vaststelling van deze eisen dient te worden voorbehouden aan de formele wetgever. Vaststelling door een zelfstandig bestuursorgaan is naar zijn oordeel niet in overeenstemming met het grondwettelijk vereiste dat deugdelijkheidseisen bij de wet worden geregeld. De Raad acht de weerlegging van de minister onvoldoende. Noch het enkele feit dat de accreditatiekaders goedkeuring van de minister behoeven, noch het feit dat - overige - deugdelijkheidseisen in hoofdstuk 7 van de WHW zijn neergelegd, acht het college overtuigend. De Raad adviseert, indien gekozen wordt voor een regeling die bepalend is voor de bekostiging en afgifte van getuigschriften, de hiergenoemde eisen neer te leggen in een formele wet. In de op te nemen regeling zal niet alleen de academische vrijheid maar ook de vrijheid van onderwijs moeten worden gerespecteerd.

3. De taken van het accreditatieorgaan
Het accreditatieorgaan is direct of indirect verantwoordelijk voor een viertal oordelen. Het accreditatieorgaan beoordeelt de kwaliteit van de visitatiecommissies opdat in belangrijke mate gewaarborgd wordt dat een visitatie een bruikbare rapportage oplevert. Het verleent op basis van de visitatierapporten een Nederlands kwaliteitskeurmerk ten behoeve van het internationale prestige van het Nederlands hoger onderwijs. Het is indirect verantwoordelijk voor het al dan niet verlengen van de bekostiging en de mogelijkheid om getuigschriften af te geven. Ten slotte beoordeelt het accreditatieorgaan of een instelling een bepaalde opleiding mag starten. De Raad heeft over deze voorgestelde taken en daarmee samenhangende beoordelingen een drietal opmerkingen.

a. Het oordeel over visitatie en accreditatie
De verwachte internationalisering van het hoger onderwijs is op zichzelf een belangrijk argument om accreditering toe te voegen aan het bestaande stelsel van kwaliteitszorg. Accreditatie betekent een positief keurmerk, wat eraan kan bijdragen om nationaal en internationaal de kwaliteit van het Nederlandse hoger onderwijs voor het voetlicht te brengen. In het wetsvoorstel is accreditatie vooral een nationaal gebeuren. Het accreditatiekader is blijkens artikel 5a.8 gericht op nationale kwaliteitsnormen, zij het dat in de toelichting wordt aangegeven dat de criteria voor accreditatie internationaal zullen moeten aansluiten en dat dit de internationale vergelijkbaarheid ten goede zal komen. Verder wordt aan buitenlandse deskundigen de mogelijkheid geboden om, na goedkeuring door het accreditatieorgaan, Nederlandse opleidingen te beoordelen, maar dit dient te gebeuren aan de hand van ten minste de in Nederland geldende criteria. Tot slot ligt, blijkens de toelichting, de ontwikkeling van een Europees systeem van accreditatie in het verschiet, maar over de ontwikkeling van een internationaal systeem van accreditatie wordt niet gesproken. De Raad is daarom van mening dat het internationale aspect in het wetsvoorstel onvoldoende uit de verf komt. De Raad meent dat in het wetsvoorstel zou kunnen worden voorzien in acceptatie van buitenlandse, wellicht aan specifieke opleidingen gebonden accreditaties, waarbij de rol van het accredititieorgaan er in zou kunnen bestaan een oordeel te geven over de waarde van de buitenlandse accreditatie in de Nederlandse onderwijssituatie.

b. Het oordeel over de bekostiging
Sinds 1993 zijn instellingen op grond van artikel 1:18 WHW verplicht de kwaliteit van het onderwijs regelmatig te laten beoordelen. Op basis van deze bepaling zijn de visitatiecommissies werkzaam. Is het oordeel van de visitatiecommissie negatief, dan kan de minister, na eerst een waarschuwing te hebben gegeven, de rechten aan die opleiding ontnemen.(zie noot 1) Uit artikel 5a.9 van het wetsvoorstel volgt dat de accreditatie of toets nieuwe opleiding na vijf jaar vervalt, tenzij binnen die termijn een nader positief accreditatiebesluit wordt genomen. De beslissing om de bekostiging om kwaliteitsredenen te beëindigen, ligt daarmee niet langer bij de minister, maar bij het accreditatieorgaan. Een en ander berust op de gedachte dat bij de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs en bij het beëindigen van opleidingen van onvoldoende kwaliteit, geen andere belangen mogen meespelen dan de kwaliteit van het onderwijs zelf. De Raad is van oordeel dat de minister de bevoegdheid tot het nemen van bekostigingsbesluiten als hier aan de orde, niet uit handen moet geven. Hij wijst daarbij op het volgende:
- Met het verbinden van bekostigingsgevolgen aan de beslissing van het accreditatieorgaan, wordt dit orgaan belast met een oneigenlijke besluitvorming, namelijk besluitvorming die niet thuishoort bij een zuivere kwaliteitsbeoordeling.
- Uit een oogpunt van ministeriële verantwoordelijkheid is het niet gewenst dat de minister buitenspel komt te staan. Daarbij gaat het er niet zozeer om dat het kwaliteitsbelang in bepaalde gevallen zou moeten wijken voor andere belangen, maar om een marginale toetsing van de beslissing van het accreditatieorgaan mogelijk te maken. Een dergelijke toets behoeft in geen enkel opzicht afbreuk te doen aan de voorspelbare gevolgen van een accreditatiebeslissing.
- Verder is het van belang dat de minister de mogelijkheid heeft om in bijzondere situaties, ondanks een negatief oordeel van het accreditatieorgaan, een bekostigingsbeslissing te nemen. Dit kan van belang zijn voor het instandhouden van een doelmatig onderwijsaanbod.
- Beëindiging van de bekostiging van rechtswege heeft nadelige gevolgen voor de rechtspositie van de instellingen en voor de rechtsbescherming (zie hierna onder punt 4). In een stelsel waarin sprake is van een bevoegdheid tot het nemen van bekostigingbeslissingen, kunnen deze gevolgen aanmerkelijk worden verzacht.

In aansluiting hierop merkt de Raad op dat in het wetsvoorstel de koppeling tussen accreditatie en bekostiging niet zo volkomen is als de toelichting suggereert. Artikel 5a.12, tweede lid, voorziet erin dat na verlies van accreditatie de aanspraak op bekostiging nog een redelijke termijn doorloopt, hoewel dat uit een oogpunt van kwaliteit niet voor de hand ligt. Omgekeerd geeft artikel 6.5 de minister de bevoegdheid aan een bestaande, dus kwalitatief in orde bevonden opleiding, de rechten te ontnemen op grond van doelmatigheidsoverwegingen. Wat betreft het argument dat de minister op grond van artikel 5a.15 de bevoegdheid heeft om individuele accreditatiebeslissingen te vernietigen en daarmee de gevolgen van het verlies van accreditatie opzij kan zetten, benadrukt de Raad dat alleen een positief oordeel van het accreditatieorgaan aanspraak geeft op bekostiging. De minister kan niet rechtens bepalen hoe het accreditatieorgaan moet handelen. Een vernietiging van een negatief accreditatiebesluit leidt niet tot herstel van alle rechten met betrekking tot de opleiding en lost dus niets op. De Raad, kortom, adviseert de bekostigingsbeslissing aan de minister voor te behouden.

c. Het oordeel over het starten van een nieuwe opleiding; macrodoelmatigheid
In het wetsvoorstel komen de artikelen 6.3 en 6.4 WHW te vervallen. In artikel 6.3 is bepaald dat er een onafhankelijke adviescommissie onderwijsaanbod (ACO) is, die onder meer belast is met de beoordeling van de macrodoelmatigheid van nieuwe opleidingen. In het verlengde daarvan geeft artikel 6.4 de minister de bevoegdheid aan een nieuwe opleiding de rechten te onthouden om redenen van macrodoelmatigheid. Uitgangspunt van het nieuwe stelsel is dat de instellingen gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen voor het totale onderwijsaanbod. De in artikel 6.2 WHW opgenomen verplichting voor het instellingsbestuur van bekostigde instellingen om bij het starten en beëindigen van opleidingen een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen in acht te nemen, blijft daarom gehandhaafd. Daarnaast wordt een inhoudelijke toets vooraf ingevoerd, waarbij de instelling onder meer aannemelijk moet maken dat de opleiding van voldoende kwaliteit is. De landelijke numerus fixus blijft bestaan en de minister behoudt zijn bevoegdheid om, achteraf, aan een bestaande opleiding de rechten te ontnemen als de verzorging van de opleiding, gelet op het totale onderwijsaanbod in het hoger onderwijs, in redelijkheid niet of niet meer doelmatig kan worden geacht.
Het voorstel geeft op dit punt aanleiding tot het volgende commentaar.
- Gegeven het feit dat het Rijk de opleidingen van bekostigde instellingen voor het hoger onderwijs bekostigt, is het niet meer dan redelijk om bij de toewijzing van nieuwe opleidingen, de behoefte daaraan, afgezet tegen het totale onderwijsaanbod, in acht te nemen. De wetgever is er in de WHW van uitgegaan dat de verantwoordelijkheid daarvoor in de eerste plaats bij de instelling en de instellingen gezamenlijk berust. De toets op macrodoelmatigheid die in artikel 6.2 is verwoord, veronderstelt dat door de instellingen afspraken worden gemaakt over de taakverdeling, opdat de gevarieerdheid van het aanbod en het aantal instellingen dat een opleiding verzorgt, wordt beheerst. De met dit stelsel opgedane ervaringen zijn niet hoopgevend. De ACO, daarin gevolgd door de minister, heeft in een toenemend aantal gevallen een negatief advies gegeven, op grond van een naar haar oordeel onvoldoende argumentatie inzake de doelmatigheid. Uit beschouwingen van de ACO hierover blijkt dat de reden hiervoor moet worden gezocht in het gegeven dat van de individuele instelling niet kan worden verwacht dat het een nieuwe opleiding, die naar eigen beoordeling voor de instelling doelmatig is, op macrodoelmatigheidsgronden achterwege zal laten. Verder brengen de onderlinge verhoudingen en het belang dat een instelling erbij heeft om een eigen initiatief niet geblokkeerd te zien door zusterinstellingen met zich dat ook veronderstelde gezamenlijke verantwoordelijkheid niet wordt genomen, of zelfs het overleg achterwege wordt gelaten. De Raad wijst in dit verband op de toelichting bij het wetsvoorstel tot vereenvoudiging van de WHW(zie noot 2), waarin wordt aangegeven dat het denkbaar is dat het overleg op basis van artikel 6.2 door een instelling achterwege wordt gelaten. Doordat in dat voorstel universiteiten als gevolg van het laten vervallen van artikel 7.17 bovendien de mogelijkheid wordt geboden het onderwijs buiten de plaats van vestiging te verzorgen, neemt het gevaar van een ondoelmatig onderwijsaanbod verder toe. Alleen al vanuit dit oogpunt bezien acht de Raad het niet raadzaam de verantwoordelijkheid voor het onderwijsaanbod allereerst en in hoofdzaak bij de instellingen zelf te leggen.
- Een nieuwe opleiding kan worden geaccrediteerd nadat die opleiding de toets nieuwe opleiding met goed gevolg heeft ondergaan.(zie noot 3) Dit is een "papieren toets" vooraf, waarbij in ieder geval rekening wordt gehouden met het opleidingsprogramma en didactisch concept van de opleiding, de benodigde middelen en het benodigde aantal personeelsleden en hun kwalificatie. Onderdeel van deze toets is verder een door de instelling verstrekte prognose van het in redelijkheid te verwachten aantal studenten dat bij de opleiding zal worden ingeschreven. Het laatste element, aangeduid als marktanalyse, moet uitwijzen of aan de opleiding, gezien het bestaande aanbod, behoefte bestaat. Hoewel de Raad het niet uitgesloten acht dat deze vorm van "versterkte zelfregie" tot een betere ordening van het onderwijsaanbod binnen een sector kan leiden en zo een bijdrage kan leveren aan de macrodoelmatigheid, wordt op deze wijze geen oplossing geboden voor het vraagstuk dat een te groot aantal instellingen dezelfde opleiding verzorgt. Een overaanbod aan opleidingen is bepaald niet uitgesloten. Weliswaar kan de minister op grond van artikel 6.5 achteraf ingrijpen, maar hij kan niet verhinderen dat een opleiding die niet doelmatig is, wordt gestart. Omdat de rechten van de zittende student worden gerespecteerd, loopt, zo wordt in artikel 6.5, derde lid, bepaald, de bekostiging nog een redelijke tijd door.(zie noot 4) De risico's die de instellingen lopen door een ondoelmatige spreiding van de onderwijsvoorzieningen, komen zo uiteindelijk weer bij het Rijk te liggen. Verder blijft onduidelijk uit welke elementen de marktanalyse exact zal bestaan en hoe deze meewegen in het oordeel van het accreditatieorgaan.
De Raad adviseert op deze bedenkingen nader in te gaan.
- Eén van de bezwaren die tegen de doelmatigheidstoets wordt ingebracht is, dat het weinig meer is dan een toets of een opleiding, gelet op het aanbod aan opleidingen, iets toevoegt. Het gevolg kan zijn dat een nieuwe opleiding, die op papier meer kwaliteit biedt dan een bestaande, of een bijzondere culturele of wetenschappelijke waarde vertegenwoordigt, toch als ondoelmatig moet worden afgewezen. Dit klemt temeer omdat door het accreditatiesysteem ruimte ontstaat voor aangewezen opleidingen, die zonder doelmatigheidstoets kunnen beginnen en op die manier de bekostigde instellingen naar de kroon kunnen steken. Dit is een ander bezwaar dan dat waarop het wetsvoorstel zijn pijlen richt, namelijk dat de omvang en aard van het totale bekostigde onderwijsaanbod in laatste instantie centraal worden bepaald. De redenering is immers dat de instellingen heel goed voor zichzelf en met elkaar een doelmatig onderwijsaanbod kunnen bepalen. Naar de mening van de Raad zou het mogelijk moeten zijn beide doelstellingen te combineren, door bij de beoordeling of een opleiding nuttig en nodig is, ook het bestaande onderwijsaanbod door te lichten. In deze gedachte zou de ACO (of het accreditatieorgaan) bij zijn oordeel over een nieuwe opleiding ook de kwaliteit van de bestaande opleidingen moeten betrekken. Hiermee zou enerzijds worden bereikt dat de centrale overheid de grenzen van het onderwijsaanbod blijft bepalen, maar zou anderzijds binnen die grenzen voluit rekening kunnen worden gehouden met de kwaliteit van het onderwijsaanbod.
- Blijkens de toelichting wordt het instrument van versterkte zelfregie inzake initiatieven voor nieuwe opleidingen door middel van de toets nieuwe opleiding direct van toepassing op het hoger beroepsonderwijs (hbo). De doelmatigheidstoets in het hbo wordt, gezien de positieve ervaringen eerder afgeschaft dan in het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000 (HOOP 2000) was voorzien.(zie noot 5) Tot nog toe is steeds sprake geweest van een apart traject voor het hbo. In dit licht verdient het aanbeveling in de toelichting aan te geven waaruit de positieve ervaringen bestaan die tot dit oordeel hebben geleid.
- De instellingen krijgen de vrijheid bij het starten van nieuwe opleidingen. Deze vrijheid geldt niet voor opleidingen waarvoor een landelijke numerus fixus geldt.(zie noot 6) In de toelichting wordt deze uitzondering niet gemotiveerd. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

4. Rechtspositie en rechtsbescherming

a. De accreditatie wordt afgegeven voor de duur van vijf jaar. Instellingen hebben dus vijf jaar om hun "kwaliteit" waar te maken of kwaliteitsbehoud te tonen. Om dit voor de instellingen en de studenten belangrijke oordeel te verkrijgen, dient de periode waarbinnen de zelfstudie, de visitatie en de accreditatieprocedure moet plaatsvinden, een reële te zijn. Binnen deze periode moet ruimte zijn, bij het niet verkrijgen van een positieve beoordeling, om de opleiding te verbeteren, opnieuw te laten visiteren en vervolgens te accrediteren. De Raad vraagt zich af of de termijn van vijf jaar niet te krap gekozen is. Een duur van zes jaar bijvoorbeeld, kan eerder aanspraak maken op een zekere internationale convergentie.(zie noot 7) De Raad adviseert de duur van de accreditatietermijn te heroverwegen.

b. Wil het systeem van kwaliteitsborging door het afgeven van in duur beperkte accreditaties en periodieke visitatie werken, dan zal een nieuwe accreditatie niet al te lang voor het verstrijken van de accreditatietermijn kunnen worden afgegeven. Niet alleen heeft een opleiding tijd nodig om zich te bewijzen, maar bovendien gaat de accreditatietermijn in op het moment dat het accreditatieorgaan een besluit heeft genomen. Omdat bovendien voorkomen moet worden dat het visitatierapport gedateerd is, ligt het voor de hand dat instellingen pas tegen het einde van de accreditatietermijn om een beslissing vragen. Slaagt het accreditatieorgaan er vervolgens niet in binnen de resterende tijd van de termijn van vijf jaar een besluit te nemen, dan treden de rechtsgevolgen in, verbonden aan het verlies van accreditatie.

De Raad acht dit weinig gelukkig. Hij adviseert het wetsvoorstel aan te vullen met een beslistermijn voor het accreditatieorgaan, bij overschrijding waarvan de accreditatie wordt geacht te zijn verleend voor een bepaalde periode.

c. Zoals hiervoor is aangegeven, zal een accreditatiebeslissing veelal tegen het einde van de accreditatietermijn worden genomen. Ook indien het accreditatiebesluit geruime tijd voor het verstrijken van de accreditatietermijn afkomt, zal, gegeven de in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen termijnen, het bestuur of de rechter in veel gevallen niet in staat zijn zich voor de afloop van de accreditatietermijn een definitief oordeel te vormen over de rechtmatigheid van het accreditatiebesluit. Een voorlopige voorziening kan het van rechtswege vervallen van de accreditatie niet tegengaan. Dit betekent dat er effectief geen rechtsbescherming is. Dit acht de Raad niet aanvaardbaar. De redenering in de toelichting, dat het niet zo'n vaart loopt omdat de instelling na een eerste negatieve visitatie nog voldoende tijd zou hebben om de opleiding te verbeteren, miskent dat de rechtsbescherming de vraag betreft of terecht is geoordeeld dat de opleiding verbetering behoeft. De Raad adviseert aan het vragen van een voorlopige voorziening schorsende werking toe te kennen.

d. In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de gevolgen voor de instelling indien deze door het accreditatieorgaan of de rechter in het gelijk wordt gesteld terwijl de accreditatie inmiddels is vervallen. Te vrezen valt dat de instelling in de periode tot aan de beslissing op het bezwaar of de uitspraak, wegens het wegvallen van het recht op studiefinanciering, op slechts weinig nieuwe studenten mag rekenen. Denkbaar is dat een instelling schadevergoeding kan ontvangen van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen wegens gederfde inkomsten of verlies van prestige. Voor de instelling zijn immers ten onrechte alle rechtsgevolgen van het verlies van accreditatie ingetreden. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.

5. Financiële gevolgen
In de toelichting wordt vermeld dat de overheid de vaste kosten van het accreditatieorgaan, die worden begroot op vier miljoen gulden, zal dragen. De variabele kosten - de beoordeling van de visitatierapporten en het uitvoeren van de toets nieuwe opleiding - komen voor rekening van de instellingen zelf.
De Raad adviseert in de toelichting een nadere uiteenzetting te geven van de (geschatte) hoogte van deze kosten en daarbij ook een vergelijking te maken met de kosten die de instellingen op dit moment moeten maken voor het opzetten van nieuwe opleidingen en het visiteren van bestaande.

6. Overige opmerkingen

a. Het accreditatieorgaan krijgt de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan waarop het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing zal zijn.(zie noot 8) In dit verband wijst de Raad op artikel 2 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Daarin is bepaald dat alleen die zelfstandige bestuursorganen onder de Kaderwet vallen waarvoor dat in de desbetreffende instellingswet uitdrukkelijk is bepaald. Derhalve dient in artikel 5a.2 (artikel I, onder E) van het wetsvoorstel een dergelijke bepaling te worden opgenomen.

b. Volgens de toelichting wordt het accreditatieorgaan samengesteld uit leden die deskundig zijn op het gebied van hoger onderwijs, beroepspraktijk en kwaliteitszorg.(zie noot 9) De Raad adviseert deze vereisten in de tekst van het voorstel zelf op te nemen.

c. Ingevolge het voorgestelde artikel 1:18, derde lid, worden bij de beoordeling door de visitatiecommissie ten minste de accreditatiekaders, bedoeld in artikel 5a.8, eerste lid, in acht genomen. Dit betekent dat de visitatiecommissie hogere kwaliteitsnormen kan hanteren dan het basiskwaliteitsniveau dat als norm geldt voor accreditering. Indien de instelling niet voldoet aan deze hogere normen maar wel aan de basisnormen, zou naar de mening van de Raad niettemin een positief accreditatiebesluit moeten volgen. De Raad adviseert hieraan in de toelichting aandacht te besteden.

d. Accreditatie is het centrale begrip in het wetsvoorstel. Mede gelet op aanwijzing 121, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving verdient het aanbeveling in artikel 1.1 WHW, voor onderdeel r, een definitie op te nemen van het begrip accreditatie.

e. Ingevolge artikel 5a.8 van het wetsvoorstel wordt in het tweede lid een aantal voorschriften gegeven waar de criteria die bij accreditatie worden gehanteerd in ieder geval betrekking op hebben. Deze voorschriften worden in het derde lid nader uitgewerkt. Het derde lid bevat geen uitwerking van het voorschrift "de opbrengsten van het onderwijs aan de opleiding". De Raad adviseert dat alsnog te doen.

f. In het wetsvoorstel worden wijzigingen voorgesteld met betrekking tot de artikelen 6.8, 6.11, 6.13, 6.14 en 6.15 WHW. Een toelichting hierop ontbreekt. Gelet op de duidelijkheid en de systematiek van de regeling verdient het aanbeveling deze wijzigingen, voorzover nodig, toe te lichten in het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting.

g. Onlangs is door de Raad advies uitgebracht over het wetsvoorstel houdende wijziging van de WHW, gericht op vermindering en vereenvoudiging van regelgeving en op verdere zelfregulering in het hoger onderwijs (no.W05.00.0586/III). In dit voorstel worden bepalingen aangepast die ook een rol spelen bij het voorstel accreditatie (onder meer de artikelen 6.4, 6.5, 6.10, 6.11, 6.13, 6.14, 6.15 en 6.16). Het verdient aanbeveling in de toelichting aandacht te besteden aan de relatie van dit wetsvoorstel vereenvoudiging WHW tot het voorstel accreditatie en de afstemming van beide voorstellen op elkaar.

h. Gelet op de systematiek in de nummering van de Wet op het onderwijstoezicht verdient het aanbeveling in artikel II, onder B, van het wetsvoorstel het nieuw in te voegen artikel 9a te nummeren als artikel 10. Vervolgens dient het bestaande artikel 10 te worden vernummerd tot artikel 10a.

8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 5 juli 2001, no.W05.01.0166/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In artikel X, eerste lid, de verwijzing naar "artikel II onder P ingevoegde artikel 17.15" vervangen door: artikel I onder P ingevoegde artikel 17.3.
- In artikel X, tweede lid, de verwijzing naar "artikel II onder P ingevoegde artikel 17.15" vervangen door: artikel I onder P ingevoegde artikel 17.3.
- In artikel 17.3 de verwijzing naar artikel 17.14 vervangen door een verwijzing naar artikel 17.2.
- In de memorie van toelichting de vindplaats vermelden van de Bologna verklaring 1999 (aanwijzing 219, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).

- In de toelichting bij verwijzing naar parlementaire stukken steeds aanwijzing 219, tweede lid Ar in acht nemen (bijvoorbeeld HOOP 2000 in hoofdstuk 1).
- De in de toelichting gebruikte afkorting "AWB" (Algemene wet bestuursrecht) steeds vervangen door: Awb.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 11 september 2001

De Raad van State geeft u in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het advies rekening zal zijn gehouden.

Op de opmerkingen van de Raad ga ik, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, in het navolgende in.

1. Verplichte of vrijwillige regeling

In de voorgestelde accreditatiesystematiek is accreditatie voorwaarde voor de verlening van wettelijke rechten. In een dergelijke systematiek past het niet accreditatie een vrijwillig karakter te geven. Wel is het zo dat waar geen aanspraak wordt gemaakt op wettelijke rechten, ook geen verplichting tot accreditatie geldt. In de memorie van toelichting is aangegeven dat het wetsvoorstel voortkomt uit het in het HOOP 2000 geformuleerde beleidsuitgangspunt sterker te sturen op de kwaliteit van opleidingen in het hoger onderwijs. Dit om in de context van een grotere autonomie van de instellingen voor hoger onderwijs recht te doen aan mijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast moet voor ogen worden gehouden dat de accreditatiesystematiek voortbouwt op de externe kwaliteitszorg zoals die de afgelopen jaren tot stand is gekomen. In het HOOP 2000 is daarbij aangegeven dat het wenselijk is te komen tot een kwaliteitszorgsysteem dat in de beoordeling scherper en meer onderscheidend is en zodanig gepositioneerd is dat de onafhankelijkheid meer is gewaarborgd. Het ligt in de rede, dat waar ook de huidige kwaliteitszorg een verplichtend karakter heeft, de breed onderschreven wenselijkheid van een aanscherping daarvan geen vrijblijvend karakter te geven.

2. Niveau van regelstelling
De Raad van State heeft bezwaar tegen de wijze waarop de accreditatiekaders worden vastgesteld. Als gevolg van de rechtstreekse koppeling enerzijds tussen de accreditatie of het met positief gevolg doorlopen van de toets nieuwe opleiding en anderzijds het verkrijgen van bekostiging en het recht om getuigschriften uit te reiken waaraan de wet civiel effect verbindt, zouden de accreditatiekaders het karakter van deugdelijkheidseisen krijgen. Deze eisen moeten door de formele wetgever worden vastgesteld, aldus de Raad.

De Raad van State refereert aan het advies van de Onderwijsraad van 29 mei 2001 (kenmerk 20010265/616) over het wetsvoorstel. De Onderwijsraad stelt dat vaststelling van kwaliteitseisen in het algemeen voorbehouden zou moeten zijn aan de formele wetgever, aan de regering bij wege van een voorhang amvb dan wel in een enkel geval bij ministeriële regeling. De in het wetsvoorstel opgenomen regelstelling van kwaliteitseisen (deugdelijkheidseisen) door een niet aan parlementaire controle onderworpen zelfstandig bestuursorgaan, acht de Onderwijsraad niet in overeenstemming met het grondwettelijk vereiste dienaangaande. De Onderwijsraad was daarom van mening dat het voor de hand zou liggen dat de accreditatiekaders - analoog aan artikel 7.24 en volgende van de WEB - op voorstel van het accreditatieorgaan worden vastgesteld door de minister.
In mijn reactie op het advies van de Onderwijsraad heb ik aangegeven dat ook nu reeds op grond van artikel 1.18, eerste lid, van de WHW, de instellingen verplicht zijn de kwaliteit van de werkzaamheden van de instellingen regelmatig te laten beoordelen. Hierbij is een praktijk gegroeid waarbij opleidingen regelmatig worden gevisiteerd door zogeheten visitatiecommissies. Ook in het huidige systeem is er derhalve sprake van toetsing aan de hand van criteria die niet door de wetgever zijn vastgesteld en die uiteindelijk zouden kunnen leiden tot het ontnemen van rechten op grond van het huidige eerste lid, onderdeel a, van artikel 6.5 WHW. Dit systeem is in overeenstemming met de Grondwet.

Naar aanleiding van de kritische opmerkingen van de Raad van State heb ik ten eerste besloten een aantal wijzigingen aan te brengen in het wetsvoorstel ten aanzien van de beslissing omtrent de bekostiging van geaccrediteerde opleidingen of opleidingen die de toets nieuwe opleiding met positief gevolg hebben ondergaan. De koppeling tussen het accreditatiebesluit en het verkrijgen of behouden van rechten wordt genuanceerd; het besluit waarin een opleiding wordt geaccrediteerd, wordt door de aangebrachte wijzigingen één van de voorwaarden voor bekostiging en voor het recht om getuigschriften uit te reiken waaraan de wet civiel effect verbindt. Daarnaast kan de minister op grond van artikel 6.5 besluiten dat ondanks het accreditatiebesluit het recht op bekostiging en het recht om getuigschriften uit te reiken waaraan de wet civiel effect verbindt, wordt ontnomen (zie artikel 6.5). Ook de omgekeerde situatie is mogelijk (zie hiervoor artikel 5a.12, vijfde lid). Door deze doorbreking van het automatisme dat na accreditatie steeds de rechten, bedoeld in artikel 1.9, eerste en tweede lid, van de WHW zouden ontstaan, is het bezwaar van de Raad ondervangen dat er sprake zou zijn van deugdelijkheidseisen die op het niveau van de formele wet geregeld zouden moeten worden.

Ik heb de redactie van artikel 5a.8, waarin een aantal wettelijke instructies is vervat omtrent de vast te stellen accreditatiekaders, opnieuw bezien. Door een precisering van de redactie van dit artikellid wordt bereikt dat de kwaliteitseisen door de formele wetgever nauwkeuriger worden vastgesteld. Door het samenstel van deze wijzigingen, mijn reactie op het advies van de Onderwijsraad, de waarborgen waarmee de totstandkoming van de accreditatiekaders zijn omgeven en de bevoegdheden van de minister ter zake, is tegemoet gekomen aan de bezwaren van de Raad van State.

3. Taken van het accreditatieorgaan

In hoofdstuk 1 van de memorie van toelichting heb ik benadrukt dat de beoogde accreditatie in Nederland nu reeds een duidelijke internationale dimensie kent. Zo zullen de criteria voor accreditatie internationaal moeten aansluiten en krijgen internationale kwaliteitszorgorganisaties een plaats in het Nederlandse kwaliteitszorgsysteem.
Met de Raad ben ik van oordeel dat een verdere internationalisering, waarbij primair aangesloten kan worden bij de "Bologna-landen", op termijn niet alleen wenselijk, maar tevens noodzakelijk is. De vorenbedoelde aansluiting is op dit moment nog niet goed mogelijk maar zal, op het moment dat deze ontwikkelingen in de overige "Bologna-landen" in voldoende mate uitgekristalliseerd zijn, ook zeker plaatsvinden. In de bijeenkomst van Europese ministers op 19 mei 2001 in Praag zijn nadere voorstellen gedaan voor betere afstemming van procedures en standaarden voor kwaliteitszorg en accreditatie in de diverse landen. Daarvan moet eerst sprake zijn om in de toekomst mogelijk te kunnen overgaan tot acceptatie van buitenlandse accreditaties, zoals de Raad adviseert. De wettelijke mogelijkheid zou daartoe dan gecreëerd moeten worden.

Ik acht het van belang om initiatieven te ontplooien teneinde te voorkomen dat Nederland onder invloed van (internationale) ontwikkelingen nog slechts zou kunnen doen wat zich als norm aan ons opdringt. Naar mijn mening kan daarmee een voorbeeldwerking uitgaan van de Nederlandse ontwikkelingen. Overigens wil ik er hier in dit verband op wijzen dat in het voorliggende wetsvoorstel niet is voorgeschreven dat de visitatie geschiedt door een Nederlandse organisatie. Het is zeer wel denkbaar dat een opleiding een visitatie ondergaat door een buitenlandse visitatiecommissie. Het accreditatieorgaan zal bij een positief eindoordeel van zo'n visitatie tot accreditatie moeten overgaan. Wel zal deze visitatiecommissie zich hierbij moeten houden aan de accreditatiekaders die op grond van het onderhavige wetsvoorstel zijn vastgesteld. Hoewel dit weliswaar minder vergaand is dan de Raad voorstelt, acht ik het echter een belangrijke stap in de voortschrijdende internationalisering.
In hoofdstuk 1 van de memorie van toelichting is een en ander nog iets aangescherpt en geactualiseerd.
De Raad van State heeft een aantal overwegingen op grond waarvan hij tot de conclusie komt dat de bekostigingsbeslissing zou moeten worden voorbehouden aan de minister. Ook de Onderwijsraad komt tot dezelfde conclusie. Naar aanleiding van deze opmerkingen, wil ik een aantal aspecten van het voorgestelde stelsel benadrukken waaruit blijkt dat er niet in alle gevallen een automatische koppeling bestaat tussen accreditatie enerzijds en bekostiging en getuigschriften waaraan de wet civiel effect verbindt, anderzijds. Daarnaast heb ik naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State en de Onderwijsraad een aantal nuanceringen in het stelsel aangebracht.

Ten eerste wil ik wijzen op artikel 1.9 van de wet waaruit blijkt dat accreditatie dan wel de toets nieuwe opleiding weliswaar één van de belangrijkste voorwaarden is voor bekostiging en het verlenen van getuigschriften waaraan de wet civiel effect verbindt, maar dat een instelling aan nog meer voorwaarden moet voldoen. Die voorwaarden zijn genoemd in het derde lid van artikel 1.9 en verder uitgewerkt in de overige bepalingen in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
Daarnaast heeft de minister op grond van het gewijzigde artikel 6.5 de bevoegdheid te besluiten dat - ondanks een accreditatiebesluit dan wel een besluit waaruit blijkt dat de toets nieuwe opleiding met positief gevolg is ondergaan - een opleiding niet in aanmerking komt voor bekostiging en afgifte van getuigschriften waaraan de wet civiel effect verbindt, indien dit in redelijkerheid niet of niet meer doelmatig wordt geacht. Bij onderdeel c ga ik nader in op de wijze waarop ik voornemens ben hier invulling aan te geven.
Een ander punt waar de Raad op heeft gewezen, is dat de minister de mogelijkheid moet hebben om in bijzondere situaties een besluit tot bekostiging te kunnen nemen, ondanks een negatief oordeel van het accreditatieorgaan over de kwaliteit van die opleiding. In artikel 5a.12, tweede lid, was dit reeds geregeld voor die gevallen waarin een opleiding niet opnieuw geaccrediteerd wordt, maar de zittende studenten nog wel de mogelijkheid moeten hebben om de opleiding te kunnen voltooien. Mede naar aanleiding van het advies van de Raad is hetzelfde geregeld voor de situaties dat een positief besluit van het accreditatieorgaan met toepassing van artikel 5a.15 wordt vernietigd. Om die reden is aan dat artikel een nieuw tweede lid toegevoegd. Daarnaast is de suggestie van de Raad overgenomen om aan artikel 5a.12 een lid toe te voegen waardoor de minister de bevoegdheid heeft om toch een opleiding te blijven bekostigen indien het belang van een doelmatig onderwijsaanbod dit vordert.
Vervolgens heeft de Raad beargumenteerd dat het van rechtswege beëindigen van de bekostiging nadelige gevolgen heeft voor de rechtspositie van de instellingen en voor de rechtsbescherming. Door aanpassing van artikel 5a.9 is tegemoet gekomen aan het advies van de Raad (zie verder hierna onder punt 4). De bescherming van de rechtspositie van de instellingen acht ik hiermee met goede waarborgen omkleed.
Ten slotte maakt de Raad in dit kader de opmerking dat vernietiging van een negatief accreditatiebesluit niet leidt tot herstel van alle rechten met betrekking tot de opleiding. Naar aanleiding van deze opmerking van de Raad en zoals hiervoor ook is aangegeven, is artikel 5a.15 zodanig aangepast dat de minister kan besluiten dat de aanspraak op bekostiging van een opleiding en het recht om getuigschriften uit te reiken waaraan de wet civiel effect verbindt, voor een bepaalde periode blijft bestaan. Gedurende deze periode kan de instelling trachten opnieuw accreditatie te verwerven.

Samenvattend: na het aanbrengen van de wijzigingen, ontstaat het volgende stramien. Na accreditatie volgt voor de bekostigde instellingen in principe bekostiging, een aanspraak die rechtstreeks uit de wet voortvloeit en waar dus geen aparte besluiten van de minister voor nodig zijn. In een aantal in de wet omschreven gevallen komt de minister nu wel beslissingsbevoegdheid toe.
De Raad van State stelt dat - gegeven het feit dat het Rijk de opleidingen van bekostigde instellingen voor het hoger onderwijs bekostigt - de minister verantwoordelijk blijft voor een doelmatig onderwijsaanbod.
Mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in het wetsvoorstel de verantwoordelijkheid van de minister voor de doelmatigheid nader vorm gegeven. Uitgangspunt is daarbij enerzijds de wenselijkheid dat universiteiten en hogescholen als autonome instellingen kunnen inspelen op de voortdurend veranderende maatschappelijke vraag naar hoger onderwijs, anderzijds de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de minister voor een doelmatige besteding van overheidsmiddelen en in het verlengde daarvan de doelmatige inrichting van het bestel.
In het wetsvoorstel krijgt dit nu als volgt vorm. Instellingen krijgen een grote mate van planningsvrijheid. Maar deze planningsvrijheid wordt langs drie lijnen ingekaderd, waarmee de minister invulling geeft aan zijn verantwoordelijkheid voor een doelmatig aanbod van hoger onderwijs.

In de eerste plaats is voor het starten van een nieuwe opleiding een positief oordeel over de kwaliteit door het accreditatieorgaan vereist. In het oorspronkelijke wetsvoorstel was voorzien dat het accreditatieorgaan bij de toets vooraf ook zou beoordelen of de instellingen op goede wijze invulling geven aan de doelmatigheidsafweging op grond van artikel 6.2. Daartoe zou het accreditatieorgaan een marginale toets uitvoeren op een door de instelling op te stellen marktanalyse. De commissie Franssen wijst in haar advies een dergelijke vermenging van taken af. Naar haar oordeel dient het accreditatieorgaan alleen kwalitatieve beoordelingen uit te voeren. Vermenging van deze taak met beoordelingen van doelmatigheid zou zelfs ten koste kunnen gaan van de scherpte van het kwalitatieve oordeel. Wij nemen deze aanbeveling over. In het wetsvoorstel is daartoe geregeld dat de toets vooraf exclusie betrekking zal hebben op de kwaliteit. Een goede afweging van de doelmatigheid hebben wij in het wetsvoorstel op andere wijze vormgegeven.

In de tweede plaats is voor nieuwe opleidingen de verplichting tot afstemming met andere instellingen over het opleidingenaanbod op grond van artikel 6.2 aangescherpt, door het regelen van een procedure voor het beslechten van geschillen. De bekostigde instellingen dienen zich aan te sluiten bij een voor dit doel in het leven te roepen geschillencommissie die het recht krijgt bindende uitspraken te doen. De ervaringen in het hbo in het afgelopen jaar geven aan dat een groter beroep op zelfregulering terecht is, maar dat een eenduidige regeling van arbitragemechanismen noodzakelijk is om zelfregulering af te dwingen. Een verplichte geschillenregeling met een bindend karakter kan hierin bij uitstek voorzien.
Op deze wijze wordt gewaarborgd dat de zelfregulering tussen de instellingen een niet vrijblijvend karakter heeft. Ik ben van mening dat aldus tegemoet wordt gekomen aan de opmerkingen van de Raad dat van de individuele instelling niet kan worden verwacht dat de individuele instelling een nieuwe opleiding op macrodoelmatigheidsgronden achterwege zal laten en dat ook het nemen van de gezamenlijke verantwoordelijkheid tussen die instelling en zusterinstellingen achterwege gelaten zou worden.

In de derde plaats wordt het ingrijpen van de overheid in het gehele onderwijsaanbod aangescherpt. Deze mogelijkheid krijgt concreet vorm door het laten plaatsvinden van periodieke doorlichtingen van het gehele opleidingenaanbod in een bepaalde sector of deelsector binnen het hbo of wo. Periodieke doorlichtingen vormen de basis voor beleidsuitspraken van de overheid over gewenste verbeteringen in de doelmatigheid van het opleidingenaanbod. Indien deze doorlichtingen daartoe aanleiding geven kan de minister ingrijpen, in het uiterste geval door middel van het sluiten van voorzieningen. Het is evenwel goed denkbaar dat de instellingen zelf in overleg komen tot acties om de doelmatigheid in een bepaalde sector te verhogen.
Het belangrijkste voordeel van deze nieuwe benadering acht ik dat de doelmatigheidsafweging zich niet primair uitstrekt tot nieuwe opleidingen, maar tot het gehele aanbod. Zoals de Raad in zijn advies terecht aangeeft, is het zeer wel denkbaar dat een nieuwe opleiding die op papier meer kwaliteit biedt dan een bestaande opleiding, bij een toets op voorhand als ondoelmatig zou moeten worden afgewezen. In de in dit wetsvoorstel neergelegde benadering krijgt deze opleiding de mogelijkheid zich te bewijzen, waarna de doelmatigheid achteraf in relatie tot de andere opleidingen wordt bezien. Dynamische vernieuwing enerzijds en doelmatigheid anderzijds gaan zo hand in hand.
De verantwoordelijkheid van de overheid voor de doelmatigheid strekt zich dus uit tot het gehele aanbod. Dat sluit echter niet uit dat deze verantwoordelijkheid direct van toepassing kan zijn op nieuwe opleidingen. De beleidsuitspraken die worden gedaan op basis van de sectorgewijze doorlichtingen zullen worden meegegeven als beleidskader aan de geschillencommissie die wordt ingesteld om conflicten tussen instellingen bij het starten van nieuwe opleidingen te beslechten. Op deze wijze is sprake van een directe terugkoppeling naar nieuwe opleidingen.
Hoofdstuk 5 van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting is in bovenstaande zin aangepast.

4. Rechtspositie en rechtsbescherming

a. Mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State is de duur van de accreditatietermijn heroverwogen. Ik heb besloten deze termijn met een jaar te verlengen en nu te stellen op zes jaar. Artikel 5a.9, zesde lid, van de WHW is daartoe aangepast, alsmede de memorie van toelichting. Tevens is ook de termijn, waarbinnen een opleiding geaccrediteerd moet zijn, met een jaar verlengd. Zie hiervoor artikel 17.2 van de WHW.

b en c. Ook het advies van de Raad het wetsvoorstel aan te vullen met een termijn waarbinnen het accreditatieorgaan op een accreditatieverzoek moet beslissen is overgenomen. Hieraan is eveneens een termijn toegevoegd waarbinnen een instelling accreditatie dient aan te vragen. De situatie kan zich voordoen dat een instelling binnen de wettelijke termijn accreditatie aanvraagt, maar op het moment van het vervallen van de accreditatie heeft het accreditatieorgaan nog geen besluit genomen of een bezwaar-of beroepsprocedure is nog aanhangig. In dat geval wordt de accreditatie verlengd tot het moment dat het besluit onherroepelijk is geworden. Doordat voor dit soort besluiten, op grond van artikel 14.1 van de WHW, sprake zal zijn van beroep in één instantie, is de totale duur van de procedure beperkt. Door deze procedure is de rechtspositie van de instellingen verbeterd en de rechtsbescherming meer gewaarborgd. Een regeling over het vragen van een voorlopige voorziening is in dit geval niet meer nodig.

d. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in de toelichting bij artikel 5a.9 een passage opgenomen over de situaties waarin instellingen een verzoek tot schadevergoeding zouden kunnen indienen als gevolg van het ten onrechte intreden van het verlies van accreditatie. Door de wijzigingen op het punt van de rechtsbescherming verwacht ik dat dit soort situaties zich nauwelijks zal voordoen.

5. Financiële gevolgen
Ik heb het advies van de Raad van State overgenomen in de toelichting aandacht te besteden aan de (geschatte) hoogte van de vaste en variabele kosten van het accreditatieorgaan en daarbij een vergelijking te maken met de kosten die de instellingen op dit moment moeten maken voor het opzetten van nieuwe opleidingen en het visiteren van bestaande opleidingen. Hoofdstuk 11 van de toelichting is derhalve aangevuld.

6. Overige opmerkingen

a. Het advies van de Raad van State in het wetsvoorstel op te nemen dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing is, neem ik niet over. Het genoemde wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2000/2001, 27 426) bevat in artikel 2 de bepaling dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing is, indien dit onder meer in een wet als zodanig is opgenomen. Aangezien dat wetsvoorstel nog in behandeling is bij de Tweede Kamer, heeft mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken er op aangedrongen deze bepaling niet op te nemen in het onderhavige wetsvoorstel. Dit zal op een later moment in een afzonderlijke invoeringswet geschieden. Ook zullen dan een aantal bepalingen in het nieuwe hoofdstuk 5a WHW worden gewijzigd die ook in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen worden geregeld.

b. Naar aanleiding van het advies is in artikel 5a.3, tweede lid, opgenomen dat leden van het accreditatieorgaan deskundig zijn op het gebied van het hoger onderwijs, beroepspraktijk of kwaliteitszorg.

c. Overeenkomstig het oordeel van de Raad, kan een visitatiecommissie bij de visitatie hogere normen hanteren dan de normen die zijn opgenomen in het accreditatiekader. In dit geval moet de visitatiecommissie in haar eindoordeel niet alleen aangeven of de opleiding voldoet aan de hogere normen die deze commissie wenst te hanteren, maar ook of de opleiding voldoet aan de normen die in accreditatiekader zijn vastgelegd. Dit accreditatiekader geeft immers het basiskwaliteitsniveau. Indien de opleiding voldoet aan de eisen van het accreditatiekader moet het accreditatieorgaan daarna een positief accreditatiebesluit nemen.

d. Aan artikel 1.1 is een definitiebepaling toegevoegd van het begrip accreditatie. Tevens is in deze bepaling een begripsbepaling opgenomen voor het begrip toets nieuwe opleiding dat evenals het begrip accreditatie een centraal begrip is in het wetsvoorstel.

e. In het wetsvoorstel is in artikel 5a.8, derde lid, het element "de opbrengst van de opleiding" nader uitgewerkt.

f. en g. In de memorie van toelichting is in het artikelsgewijze gedeelte een toelichting op de wijzigingen van de artikelen 6.8, 6.11, 6.13, 6.14 en 6.15 opgenomen. Daar is tevens aandacht geschonken aan de relatie met wijzigingen die worden aangebracht in deze artikelen op grond van het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, gericht op vermindering en vereenvoudiging van regelgeving en op verdere zelfregulering in het hoger onderwijs (Kamerstukken II, 2000/2001, 27 848).

h. Het advies van de Raad van State de nummering van de artikelen van de Wet op het onderwijstoezicht logischer te laten plaatsvinden heb ik niet overgenomen. Ik zie daartoe geen noodzaak nu op grond van artikel V de tekst van deze wet na totstandkoming van het onderhavige wetsvoorstel na hernummering van de artikelen en hoofdstukken in het Staatsblad zal worden geplaatst.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting een aantal wijzigingen aan te brengen. Afgezien van de diverse redactionele verbeteringen, betreffen de voornaamste wijzigingen:
- de bepalingen in de artikelen 5a.2 tot en met 5a.5 zijn in een meer logische volgorde geplaatst.
- In artikel 5a.11 was in het zevende lid een bepaling opgenomen op grond waarvan geen toets nieuwe opleiding mogelijk zou zijn voor opleidingen waarvoor artikel 7.56 is toegepast. Deze bepaling is in zoverre aangepast dat een toets nieuwe opleiding in principe niet mogelijk is voor deze opleidingen, maar dat de minister anders kan bepalen.
- In het wetsvoorstel was voorzien dat artikel 17.2 in werking trad gelijktijdig met de rest van het wetsvoorstel. Aangezien het voorliggende wetsvoorstel naar verwachting in de tijd samenloopt met de invoering van stelsel van bachelor-masteropleidingen is er voor gekozen deze bepaling op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking te laten treden. Hetzelfde geldt voor de wijzigingen in de artikelen 6.3 tot en met 6.8, 6.10 en 6.11.
- In het wetsvoorstel was geen voorziening getroffen voor de afhandeling van de onderzoeken naar de kwaliteit op grond van artikel 1.18, tweede lid, en de beoordelingen van de adviescommissie onderwijsaanbod op grond van artikel 6.3, eerste en tweede lid, die op het moment van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel nog niet waren voltooid. Tevens is een bepaling opgenomen die regelt welk recht van toepassing is tijdens lopende bezwaar- en beroepschriftprocedures die zijn gebaseerd op beslissingen op grond van de artikelen 6.3 tot en met 6.6, 6.8, 6.10 en 6.11. Hierin is voorzien in de artikelen 17.4 tot en met 17.6.
- de Onderwijsraad heeft bij brief van 29 mei 2001 (kenmerk 20010265/616) een advies gegeven op het wetsvoorstel. De reactie op dit advies is opgenomen in nieuw hoofdstuk 9.

Van de redactionele kanttekeningen is goede nota genomen.

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verzoeken het hierbij gevoegde, gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

---

(1) De artikelen 6.5 en 6.6 WHW.
(2) Wetsvoorstel houdende wijziging van de WHW, gericht op vermindering en vereenvoudiging van regelgeving en op verdere zelfregulering in het hoger onderwijs (no.W05.00.0586/III).
(3) Artikel 5a.11 van het wetsvoorstel.
(4) Gemiddeld is het percentage studenten dat na acht jaar een WO-diploma heeft behaald rond de 60 en voor het hoger beroepsonderwijs rond de 68. De "redelijke termijn" kan dus erg lang duren.
(5) Memorie van toelichting, hoofdstuk 5, onder Programmeringsvrijheid.
(6) Memorie van toelichting, hoofdstuk 5.
(7) Zie in dezen in de adviezen van de HBO-raad (29 januari 2001, begin van het advies) en van de Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (26 januari 2001, onder punt 3).
(8) Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nrs.1-3 en memorie van toelichting, hoofdstuk 7.
(9) Memorie van toelichting, hoofdstuk 10.