Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels inzake stankemissie van veehouderijen in ontwikkelingsgebieden (Wet stankemissie veehouderijen in ontwikkelingsgebieden).
- Kenmerk
- W08.00.0516/V
- Datum advies
- 12 maart 2001
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2000/01, 27 835, A
- Infrastructuur en Waterstaat
- Wet
Volledige tekst
Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels inzake stankemissie van veehouderijen in ontwikkelingsgebieden (Wet stankemissie veehouderijen in ontwikkelingsgebieden).
Bij Kabinetsmissive van 9 november 2000, no.00.006022, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels inzake stankemissie van veehouderijen in ontwikkelingsgebieden (Wet stankemissie veehouderijen in ontwikkelingsgebieden).
Het wetsvoorstel strekt ertoe om regels vast te stellen voor het voorkomen van van veehouderijen afkomstige stankhinder in het kader van de vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer (WMB). Op grond van de voorgestelde regeling zullen bij ministeriële regeling de afstanden worden geregeld die bij vergunningverlening in verband met stankhinder in acht genomen moeten worden, tussen de betrokken veehouderij en voor stank gevoelige objecten in de omgeving daarvan. Dit regime zal evenwel slechts gelden voor veehouderijen die geheel of gedeeltelijk gelegen zijn in de nog op grond van de komende Reconstructiewet concentratiegebieden(zie noot 1) aan te wijzen ontwikkelingsgebieden waarvoor een reconstructieplan is vastgesteld. Het gaat daarbij in het bijzonder om het bij wet vastleggen van de uitgangspunten die ten grondslag lagen aan de eerder vastgestelde Richtlijn Veehouderij en stankhinder 1996 van 30 oktober 1996 (kenmerk DWL\96057153) (hierna te noemen: de Richtlijn 1996). Uit de ervaring met een zestal pilotreconstructieplannen zou blijken dat zo voldoende ruimte en flexibiliteit wordt geschapen om aan de doelstellingen van de reconstructie tegemoet te komen.
De Raad van State stelt vast dat de voorgestelde regeling niet meer doet dan het scheppen van een wettelijke basis voor een alsnog nader bij ministeriële regeling vast te stellen beoordelingskader van stankhinder voor veehouderijen in nog nader aan te wijzen gebieden. Uit de toelichting valt af te leiden dat het beleid dat op basis daarvan gevoerd zal worden voor nieuwe bedrijven ruimer zal zijn dan het elders in Nederland geldend beleid, maar voor bestaande bedrijven restrictiever. De motivering van deze verschillen, de rechtvaardiging voor het verschil in beoordeling van stankhinder in en buiten de aangewezen gebieden en een verantwoording van mogelijke gevolgen die dit heeft voor het beleid buiten deze gebieden, ontbreken. Hoewel niet valt uit te sluiten dat een regeling van de stankhinder in de ontwikkelingsgebieden nodig is, meent de Raad dat het voorliggende voorstel daartoe niet voldoet.
1. Toetsing aan de IPPC-richtlijn
De voorgestelde regeling heeft mede betrekking op installaties in de zin van de richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257), (hierna: (IPPC-richtlijn)(zie noot 2). De systematiek van het wetsvoorstel dient mitsdien te worden bezien in het licht van deze EG-richtlijn. De strekking daarvan is om te komen tot een geïntegreerde beoordeling van de door industriële installaties veroorzaakte verontreiniging met het oog op het bereiken van een hoog beschermingsniveau voor het milieu in zijn geheel. De IPPC-richtlijn gaat uit van individuele vergunningverlening en bevat in dat verband algemene beginselen die de bevoegde autoriteiten in de lidstaten bij het opstellen van de vergunningvoorwaarden in acht moeten nemen. Daarnaast geldt de eis dat emissiegrenswaarden moeten worden gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Artikel 9, achtste lid, maakt het mogelijk om ten aanzien van bepaalde categorieën voorwaarden niet per geval op te leggen, maar via generieke normstelling in regelgeving. In dat geval dienen wel de geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te zijn gewaarborgd.
De Raad wijst erop dat de gekozen opzet voor de aanpak van de stankproblematiek en het wetsvoorstel aan de IPPC-richtlijn zullen moeten worden getoetst. Hetzelfde geldt voor de nog op te stellen nadere normen. In ieder geval zal de vraag of de systematiek van het wetsvoorstel blijft binnen het kader van het stelsel van de IPPC-richtlijn en voldoet aan de uitgangspunten daarvan uitdrukkelijk aan de orde moeten komen in de toelichting.
2. Niveau van regelgeving
Ingevolge artikel 2, eerste lid, juncto artikel 3, vierde lid, van het voorstel wordt bij vergunningverlening in het kader van de WMB aan een veehouderij die geheel of gedeeltelijk gelegen is in een ontwikkelingsgebied uitsluitend volgens de bij of krachtens de wet gestelde regels rekening gehouden met stankhinder. Wat betreft de objecten die als stankgevoelig moeten worden aangemerkt, de indeling van deze objecten in categorieën naar mate van die gevoeligheid, de wijze van berekening van de afstand tussen veehouderij en gevoelig object, de omrekening in mestvarkeneenheden, de wijze waarop gecumuleerde stankhinder kan worden bepaald, alsmede de minimumafstanden tussen inrichtingen en stankgevoelige objecten en maximumgrenzen voor gecumuleerde stankhinder, wordt evenwel geheel verwezen naar nog nader vast te stellen ministeriële regelingen (respectievelijk artikel 1, tweede en derde lid, en artikel 4, eerste en tweede lid). Slechts in de memorie van toelichting wordt door de verwijzing naar de Richtlijn 1996 enige oriëntatie gegeven omtrent de uitgangspunten van die nader vast te stellen regels. Alleen voor bestaande bedrijven in een overbelaste situatie bevat artikel 3, tweede en derde lid, een min of meer inhoudelijke regeling.
De Raad is van mening dat, gelet op de betekenis van de te stellen regels voor de betrokken bedrijven en de omgeving daarvan, de hoofdlijnen van de nader vast te stellen regels op het niveau van de wet dienen te worden geregeld. De memorie van toelichting is daar niet de geschikte plaats voor. Dit telt temeer nu het blijkens de toelichting de bedoeling is dat daarmee differentiatie in de normstelling wordt beoogd. Voorzover delegatie van nadere regelgeving nodig is, dient die primair bij algemene maatregel van bestuur te worden vastgesteld. Volledige delegatie aan de minister ligt mede gezien de grote betekenis van de regelgeving, ook uit een oogpunt van rechtsbescherming, niet in de rede.
3. Differentiatie van het beschermingsniveau
In de memorie van toelichting wordt aangegeven dat het de bedoeling is om in de vast te stellen ministeriële regeling de uitgangspunten van de Richtlijn 1996 vast te leggen. Zoals in de memorie van toelichting wordt aangegeven heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een aantal onderdelen van de Richtlijn 1996 onvoldoende gemotiveerd bevonden. In bedoelde uitspraken stelde de Afdeling meer in het bijzonder vast dat voor de verschuiving in de indeling van de omgevingscategorieën en de beoordelingsmethode voor cumulatie van stankhinder ten opzichte van het tot dan toe en ook sinds die tijd geldend beleid, uit een oogpunt van milieubescherming geen adequate verklaring geboden werd. De Raad stelt vast dat ook het voorliggend voorstel een dergelijke motivering niet bevat. Aan de toelichting valt slechts te ontlenen dat de regering van oordeel is: "dat toepassing van de richtlijn bij vergunningverlening in het kader WMB voldoende waarborgen biedt om stankhinder te voorkomen of binnen milieuhygiënisch aanvaardbare grenzen te beperken". In het licht van artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn kan niet met een dergelijke verklaring worden volstaan. Dit te minder omdat van tweeën één geldt.
a. Indien de wetgever bij wet vaststelt dat toepassing van de Richtlijn 1996 naar artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn voldoende waarborgen biedt om stankhinder in voldoende mate te beperken, valt zonder nadere toelichting niet in te zien waarom dit binnen en buiten de aangewezen ontwikkelingsgebieden verschillend is. In dat geval heeft de vaststelling van de wet onvermijdelijk ook gevolgen voor het beleid buiten de gebieden. Indien dat de bedoeling is, behoeft het een nadere verklaring waarom de Richtlijn 1996 niet eenvoudig door middel van een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.40 WMB (regels voor vergunningplichtige inrichtingen) wordt ingevoerd voor alle inrichtingen.
b. Indien de wetgever daarentegen van mening is dat de Richtlijn 1996 alleen binnen de ontwikkelingsgebieden een adequate bescherming biedt, maar dat daarbuiten als gevolg van de toetsing van de Afdeling bestuursrechtspraak aan de WMB een ander beleid moet gelden, dan dient de toelichting, wederom met inachtneming van artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn, de objectieve elementen aan te geven die dit verschil in beschermingsniveau binnen en buiten de aangewezen gebieden verklaren en een onderscheiden behandeling van op het oog gelijke situaties rechtvaardigen.
4. Aangenomen dat met het voorstel een onderscheiden, soepeler beleid wordt beoogd binnen de ontwikkelingsgebieden, dan valt moeilijk in te zien waarom voor bestaande inrichtingen met het voorstel een strenger beleid wordt ingevoerd dan in de rest van Nederland. Blijkens de rechtspraak geldt thans ingevolge de Richtlijn 1996 voor bestaande bedrijven die niet voldoen aan de geldende afstandsnormen, dat deze desondanks kunnen veranderen en uitbreiden mits de stankhinder daardoor niet toeneemt. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het voorstel zal ook voor bestaande bedrijven binnen de ontwikkelingsgebieden een dergelijke eis gelden (onderdelen a, b en c), maar zal vervolgens de aangevraagde uitbreiding slechts voor de helft verleend mogen worden. In de toelichting ontbreekt een uitleg waarom nieuwe stank soepeler dan elders behandeld kan worden, maar de uitbreiding van bestaande stank daarentegen strenger moet worden aangepakt. Ook op dit punt zal het voorstel vooral gelet op artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn mede de objectieve elementen moeten bevatten voor deze onderscheiden behandeling van wat op het eerste gezicht toch gelijke gevallen lijken te zijn.
5. Voor stank gevoelige objecten
Ingevolge artikel 1, tweede lid, wordt bij ministeriële regeling vastgesteld wat voor stank gevoelige objecten zijn. Blijkens diezelfde bepaling moeten woningen daar in ieder geval toe gerekend worden. Dit wekt de indruk dat ook de eigen woning van de betrokken veehouder en andere woningen op zijn erf (woning van personeel of verhuurd aan derden) als voor stank gevoelig objecten moeten worden aangemerkt. Die indruk wordt versterkt door het onderscheid in artikel 5 tussen "een bij de veehouderij behorende woning" (eerste lid) en "een bij een veehouderij behorende woning" (tweede en derde lid). Indien echter de eigen woning en andere woningen op het erf als voor stank gevoelig object moeten worden beschouwd, dan stelt artikel 3, derde lid, een wel zeer scherpe beperking aan de uitbreiding van veehouderijen omdat in de meeste gevallen de eigen woning op minder dan 50 meter van de stallen staat.
De Raad adviseert om de genoemde bepalingen in het licht van deze overwegingen te bezien en in ieder geval de toelichting op dit punt aan te vullen.
6a. Artikel 5 bevat regels met betrekking tot de stankgevoeligheid van voormalige bedrijfswoningen en woningen die op de plaats van voormalige bedrijven zijn gebouwd. Het is op zichzelf begrijpelijk dat de wetgever wil voorkomen dat wanneer een veehouder zijn bedrijf staakt en er woningen op die plaats komen, dat feit alleen al gevolgen heeft voor de omliggende veehouderijen. Dat neemt niet weg dat de nu voorgestelde regeling niet een relatief, maar een absoluut karakter heeft. Niet alleen de op het moment van de omschakeling bestaande veehouderijen worden beschermd, maar ook alle nieuwe veehouderijen die in de omgeving zullen worden gevestigd. Het tweede lid heeft met andere woorden tot gevolg dat wanneer op de plaats van een veehouderij een woonwijk wordt gevestigd, de woningen tot in lengte van dagen als bedrijfswoning moeten worden beschouwd voor de vestiging van nieuwe bedrijven.
De Raad adviseert de voorgestelde regeling in het licht van deze overwegingen nader te bezien dan wel de toelichting op dit punt aan te vullen.
b. Ingevolge artikel 5, aanhef en onder c, worden kleinschalige nevenactiviteiten beschermd als een voor stank gevoelig object. Wat kleinschalige nevenactiviteiten zijn wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, bij gemeentelijke verordening aangewezen. In de eerste plaats veronderstelt dit activiteiten die object zijn, hetgeen conceptueel minder aanspreekt. Uit de toelichting bij de artikelen 1 en 5 lijkt te volgen dat beoogd is te voorkomen dat deze activiteiten een belemmering gaan opleveren voor de veehouderijen in de omgeving. Dat veronderstelt evenwel dat het activiteiten betreft die op grond van artikel 1, eerste lid, zijn aangewezen als voor stank gevoelig object. Bij gemeentelijke verordening kan mitsdien worden afgeweken van de ministeriële regeling van voor stank gevoelige objecten. Een dergelijke variatie is uit een oogpunt van rechtseenheid en rechtszekerheid minder wenselijk. Stank is een verschijnsel dat zich niets van gemeentegrenzen aantrekt. Veehouderijen die bij de gemeentegrens gelegen zijn, krijgen daardoor met de indeling van de eigen gemeente te maken en met die van de naastgelegen gemeente.
De Raad is van mening dat indien het de bedoeling is dat bij gemeentelijke verordening kan worden afgeweken van de ministeriële regeling op grond van artikel 1, tweede lid, zulks uitdrukkelijk bepaald en toegelicht dient te worden. Indien dit niet de bedoeling is, dan kunnen de definitie van kleinschalige nevenactiviteiten en de regeling van artikel 5, onder c, vervallen bij gebrek aan zinvolle betekenis.
7. Uitbreiding van bestaande bedrijven
a. Ingevolge artikel 3, tweede lid, wordt in geval van een situatie waarin niet wordt voldaan aan de ingevolge artikel 4 gestelde minimale afstanden, bij een uitbreiding van het aantal dieren ten hoogste de helft van de gevraagde uitbreiding toegestaan op voorwaarde dat de gevraagde uitbreiding niet tot vermeerdering van stankemissie leidt. In punt 4 is al ingegaan op het verschil in behandeling dat hieruit resulteert. De voorgestelde regeling heeft bovendien tot gevolg dat in overbelaste situaties steeds een maximaal aantal dieren zal worden aangevraagd, om maar ten minste de helft toegewezen te krijgen. Wat de redenen voor dit mechanisme van halvering is, is niet duidelijk. Bovendien is niet duidelijk wat de verhouding is tussen het slot van het tweede lid: "ten hoogste", en artikel 3, vierde lid.(zie noot 3) De formulering ten hoogste suggereert dat de bevoegde autoriteit wel minder mag vergunnen, maar wat de rechtvaardiging daarvoor is en hoe die rechtvaardiging zich verhoudt tot het vierde lid, wordt niet toegelicht.
De Raad adviseert om in de memorie van toelichting nader in te gaan op de regeling van artikel 3, tweede lid.
b. Onverminderd het voorgaande is duidelijk dat toepassing van artikel 3, tweede lid, leidt tot vermindering van de bestaande stank. Het gaat daarbij om sanering van stankoverlast in het kader van uitbreidingen. Tegen die achtergrond is artikel 3, derde lid, niet goed te begrijpen. Dit artikellid impliceert dat bestaande stankoverlast in ernstiger gevallen (onder meer bij een afstand van minder dan 50 meter tot een stankgevoelig object) niet met behulp van stankemissiereducerende maatregelen die bij een uitbreiding worden getroffen kan worden verminderd, omdat daartoe strekkende aanvragen moeten worden geweigerd. Nu met toepassing van het tweede lid vermindering van stankemissie wordt bewerkstelligd, lijkt dat ook aanvaardbaar in situaties waarin de afstanden te kort zijn.
In de toelichting wordt met betrekking tot de in artikel 3, derde lid, bedoelde situaties gesteld dat het daarin gaat om een ontoelaatbare overbelaste situatie als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, onder a. Die kwalificatie door de wetgever heeft gevolgen ook buiten de gebieden waar de wet betrekking op heeft. Indien de wetgever dan ook van oordeel zou zijn dat artikel 8.25 in deze situaties van toepassing is en daarmee aangeeft dat in deze situaties niet alleen uitbreiding niet mag, maar het intrekken van bestaande vergunningen in de rede ligt, ware zulks uitdrukkelijk in de wet te regelen en niet terloops in de toelichting op te merken.
De Raad adviseert om artikel 3, derde lid, te laten vervallen dan wel in de toelichting te motiveren waarom in die situaties een vermindering van stankemissie geweigerd moet worden. In alle gevallen ware de verwijzing naar artikel 8.25 in dit verband te schrappen, dan wel een uitdrukkelijke bepaling terzake op te nemen.
8. Regeling van toezicht
Het wetsvoorstel bevat geen regeling van het toezicht. In de qua opzet vergelijkbare Interimwet ammoniak en veehouderij (Iav) is daarvoor een bepaling opgenomen in artikel 12. Omdat dit wetsvoorstel van de WMB onafhankelijke regelgeving bevat en zal genereren verdient het aanbeveling dat een soortgelijke bepaling als artikel 12 Iav in het wetsvoorstel wordt opgenomen.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 25 juni 2001
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
1. Toetsing aan de IPPC-richtlijn
Artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel maakt mogelijk dat met betrekking tot de emissie van stank uit de tot een veehouderij behorende dierenverblijven en mestverwerkingsinstallatie krachtens de artikelen 8.11, 8.44, 8.45 of 8.46 van de Wet milieubeheer voorschriften worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu daartegen. Deze voorschriften houden de verplichting in tot het voorschrijven van de beste beschikbare technieken zoals de IPPC-richtlijn vermeldt. De voorschriften die kunnen worden gesteld op grond van bovengenoemde artikelen hebben mede als doel de verontreiniging door in de IPPC-richtlijn aangewezen activiteiten te voorkomen en te beperken. Onder activiteiten worden bijvoorbeeld verstaan: het oprichten en in werking hebben van "installaties" voor intensieve varkens- of pluimveehouderij met meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee, 2.000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg) of 750 plaatsen voor zeugen.
Artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn bepaalt dat de Lid-Staten voor bepaalde categorieën installaties bijzondere verplichtingen kunnen vastleggen in algemeen verbindende voorschriften in plaats van in vergunningvoorwaarden, mits een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn. Hieruit kan worden afgeleid dat het hanteren van algemeen verbindende voorschriften in beginsel is toegestaan (artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel).
In dit verband is voorts van belang dat op grond van de IPPC-richtlijn bij het verlenen van een milieuvergunning ook de effecten van de inrichting op de directe omgeving in beschouwing moeten worden genomen. Dit vloeit onder meer voort uit de algemene beginselen in artikel 3 en de vergunningvoorschriften in artikel 9 - in het bijzonder het tweede en derde lid - van de richtlijn. Dit wetsvoorstel bevat nu juist specifieke regels over de wijze waarop deze omgevingstoetsing voor het aspect stankhinder door veehouderijen in ontwikkelings- en verwevingsgebieden moet worden uitgevoerd. Gezien de inhoud van deze specifieke regels, die grotendeels overeenstemmen met de Richtlijn Stankhinder en Veehouderij 1996, is een vergelijkbaar niveau van milieubescherming gewaarborgd als bij een individuele omgevingstoetsing voor stankhinder.
In de door het wetsvoorstel beoogde gebieden is mede door de aanpak van de stankproblematiek, gecombineerd met de bepalingen van het wetsvoorstel (o.a. regulering door middel van de afstandsbepaling) tegemoet gekomen aan de omgevingstoetsing ter voorkoming van stankhinder, mede gezien de afweging van belangen zoals die met de reconstructie is bedoeld.
In het licht van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de systematiek van dit wetsvoorstel niet strijdig is met de IPPC-richtlijn.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is het algemeen deel van de toelichting onder 3 uitgebreid.
2. Niveau van regelgeving
Het advies van de Raad is gevolgd.
De omrekeningsfactoren voor de verschillende diercategorieën blijven echter geregeld op het niveau van een ministeriële regeling, omdat deze factoren regelmatig dienen te worden gewijzigd naar aanleiding van bijvoorbeeld nieuwe stalsystemen die leiden tot minder emissie, zoals bijvoorbeeld ook het geval is bij de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij.
De ministeriële regelingen, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder a en b, zijn enkel uitvoeringsregelingen, waarin o.a. een meetmethode wordt aangegeven; genoemde regelingen zijn dan ook niet overgeheveld naar het niveau van wet.
De aanwijzing van voor stank gevoelige objecten (nieuwe artikel 1, tweede en derde lid), de indeling van deze voor stank gevoelige objecten in categorieën naar de mate van gevoeligheid (nieuwe artikel 1, tweede lid), de wijze van berekening van de afstand tussen de veehouderij en het gevoelige object, de wijze waarop gecumuleerde stankhinder kan worden bepaald (nieuwe artikel 6) alsook de stanknormering (artikel 3 en de nieuwe artikelen 4 tot en met 7) worden op het niveau van de wet geregeld. Als gevolg daarvan is de artikelsgewijze toelichting van de artikelen 1 en 3 tot en met 7 aangevuld, mede om het vorenstaande nader uit te leggen.
Verder is punt 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting nader aangevuld met de hoofdlijnen van het wetsvoorstel.
Vanwege deze ingrijpende aanpassingen naar aanleiding van het advies van de Raad van State is het wetsvoorstel vernummerd. De artikelen 5, 6, 7 en 8 van het wetsvoorstel zoals het naar de Raad is gezonden, zijn vernummerd in de artikelen 7, 8, 9 en 10.
3a. Differentiatie van beschermingsniveau
De reikwijdte van het wetsvoorstel was beperkt tot de ontwikkelingsgebieden. Deze reikwijdte wordt uitgebreid tot verwevingsgebieden. Onder punt 9 wordt deze uitbreiding nader toegelicht. Buiten genoemde gebieden geldt de Wet milieubeheer ook ten aanzien van vergunningverlening met betrekking tot het voorkomen van stankhinder. Het advies van de Raad, onder 3a, dat de Richtlijn 1996 ook door middel van een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.40 Wet milieubeheer - bedoeld zal zijn een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.44 van de Wet milieubeheer (regels voor vergunningplichtige inrichtingen) - zou kunnen worden ingevoerd voor alle inrichtingen, kan niet worden gevolgd. De bepalingen van het wetsvoorstel dienen als beantwoording van de vraag of al dan niet een vergunning kan worden verleend. Een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.44 van de Wet milieubeheer kan alleen rechtstreeks werkende bepalingen bevatten die gelden voor inrichtingen die vergunningplichtig zijn.
b. De Raad spreekt in zijn advies onder 3b van een "onderscheiden behandeling van op het oog gelijke situaties".
De situatie binnen en buiten de landbouwontwikkelingsgebieden en verwevingsgebieden is echter niet gelijk. De landbouwontwikkelingsgebieden (en verwevingsgebieden) worden aangewezen met inachtneming van de doelstellingen zoals deze beschreven zijn in artikel 4 van de Reconstructiewet. De doelstellingen zijn gericht op het verbeteren van de ruimtelijke structuur van de concentratiegebieden, in het bijzonder met betrekking tot landbouw, natuur, bos, landschap, recreatie, water, milieu en infrastructuur. Verder wordt beoogd de economische structuur te verbeteren en een goed woon-, werk- en leefklimaat te bevorderen.
In een landbouwontwikkelingsgebied ligt de nadruk echter op de ontwikkeling van de landbouw. Ook in verwevingsgebieden is het de bedoeling dat de landbouw voorzover mogelijk de ruimte krijgt. In genoemde gebieden wordt uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van de intensieve veehouderij beoogd.
Bij de aanwijzing van landbouwontwikkelingsgebieden wordt gezocht naar gebieden die geschikt zijn voor vestiging en uitbreiding van intensieve veehouderij. De gebiedsaanwijzing in het kader van de reconstructie in samenhang met de stank- normering van het wetsvoorstel beoogt ook andere kwaliteiten zoals bijvoorbeeld een goed woonklimaat zo veel mogelijk te waarborgen, ook in landbouwontwikkelingsgebieden.
Enerzijds leiden de bepalingen van het wetsvoorstel tot een soepelere stanknormering ten opzichte van de normering buiten de betreffende gebieden. Dit geldt echter alleen daar waar in het kader van de reconstructie gebieden zullen worden aangewezen die geschikt en bedoeld zijn voor de uitbreiding of vestiging van veehouderijbedrijven. Dit leidt anderzijds tot de ontlasting van die situaties die niet of minder geschikt zijn voor vestiging of uitbreiding van veehouderijbedrijven, zoals locaties nabij woonbebouwing of natuurgebieden. In het kader van de reconstructie is het de opzet dat bedrijven van deze locaties worden verplaatst naar de landbouwontwikkelings- of verwevingsgebieden. Hierdoor ontstaat over het gehele reconstructiegebied een verbetering van de stankhinderproblematiek.
Hoofddoel van de reconstructie is door middel van indeling in gebieden de opeenstapeling van problemen in concentratiegebieden te verminderen. Belangrijke onderdelen van reconstructieplannen zijn van invloed op de ruimtelijke plannen in een reconstructiegebied. Op het moment dat reconstructieplannen worden opgesteld, worden de functies die de verschillende delen van gebieden krijgen te vervullen of blijven vervullen, integraal en in onderling verband tegen elkaar afgewogen. Bij de reconstructie wordt door middel van een zo breed mogelijke afweging van milieubelangen geprobeerd een lager percentage stankgehinderden te realiseren door, voorzover mogelijk, veehouderijen te concentreren in ontwikkelingsgebieden, die op voldoende afstand van andere voor stank gevoelige objecten liggen.
Het bovenstaande is in de memorie van toelichting in het algemeen deel onder punt 2 en 3 en in de artikelsgewijze toelichting op artikel 1 naar aanleiding van het advies nader uitgelegd.
4. Onder punt 4 van het advies stelt de Raad dat "bestaande stank" in de ontwikkelingsgebieden strenger wordt behandeld dan in de rest van Nederland; terwijl "nieuwe stank" in die gebieden soepeler wordt behandeld.
De bepalingen van dit wetsvoorstel gelden alleen in de landbouwontwikkelingsgebieden en verwevingsgebieden waarvoor een reconstructieplan is bekendgemaakt.
De stelling dat "bestaande stank" buiten de ontwikkelingsgebieden soepeler behandeld zal worden, is nog niet in te nemen omdat dit afhankelijk is van nog te nemen beslissingen met betrekking tot de gebieden die buiten de reikwijdte van deze wet vallen.
Het genoemde verschil in "behandeling" betreft alleen die situaties waarin een bestaande veehouderij (alhoewel deze in het bezit is van een vergunning) op een kortere afstand tot een voor stank gevoelig object ligt dan op grond van de in de richtlijn !996 bepaalde afstand is toegestaan. Deze situatie kan ontstaan vanwege veranderingen in de omgeving of indien de (eerdere) vergunningverlening heeft plaatsgevonden in strijd met de bovengenoemde richtlijn.
Voor bedrijven geldt dat een uitbreiding van het aantal dieren is toegestaan indien in samenhang met de uitbreiding tegelijkertijd, door het toepassen van stankreducerende technieken, de stankemissie, uitgedrukt in mestvarkeneenheden afneemt.
Voor de gebieden waarop de bepalingen van dit wetsvoorstel niet van toepassing zijn is een herziening van het stankbeleid in voorbereiding. Bij deze herziening zal met betrekking tot bedrijven die op kortere afstand zijn gelegen dan op grond van het thans geldende beleid is toegestaan een bepaling worden opgenomen. Bij deze bepaling zal hetgeen hieromtrent voor soortgelijke gevallen in deze wet is geregeld als uitgangspunt dienen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is het algemeen deel onder punt 7 aangevuld.
5. Voor stank gevoelige objecten
Artikel 1, tweede lid, van het wetsvoorstel wijst regels aan voor als voor stank gevoelige objecten. Woningen worden als voor stank gevoelig aangewezen. Woningen (en andere objecten) kunnen in verschillende categorieën worden ingedeeld. De indeling in categorieën geschiedt naar de mate waarin de woningen en objecten gevoelig zijn voor stank afkomstig van veehouderijen. Afhankelijk van de indeling in een bepaalde categorie krijgt een woning een hoge of lage bescherming. De woning die behoort tot een veehouderij met meer dan 500 mestvarkeneenheden krijgt de laagste graad van bescherming. De afstand die veehouderijen uit de omgeving tot de woning van die veehouderij met meer dan 500 mestvarkeneenheden in acht moeten nemen is vanwege de omvang van laatstgenoemde veehouderij op grond van haar stankemissie reeds voldoende om stankhinder te voorkomen.
Het is uiteraard niet de bedoeling onduidelijkheid te scheppen vanwege het onderscheid in artikel 5 (in het wetsvoorstel zoals het naar de Raad voor advies is gezonden, is thans artikel 7) tussen "een bij de veehouderij behorende woning" (eerste lid) en "een bij een veehouderij behorende woning" (tweede en derde lid). Daartoe is de tekst van artikel 5 (in het wetsvoorstel zoals het naar de Raad voor advies is gezonden, is thans artikel 7) aangepast.
De toelichting op de artikelen 1, tweede lid, en 7 (in het wetsvoorstel zoals het naar de Raad voor advies is gezonden: artikel 5) is op dit punt aangevuld.
6a. Artikel 7, tweede lid, (in het wetsvoorstel zoals het voor advies naar de Raad is gezonden: artikel 5, tweede lid) bevat regels voor een niet tot een veehouderij behorende woning die is gebouwd op een kavel die op 19 maart 2000 behoorde tot die veehouderij. De datum van 19 maart 2000 is het moment waarop de Regeling beëindiging veehouderijtakken, naar aanleiding waarvan een extra woning op de door sloop vrijgekomen grond gebouwd kan worden, in werking is getreden. Het ligt vanwege de bestemming van de betrokken gebieden in het kader van de reconstructie mede gezien de gemiddelde grootte van de door sloop vrijgekomen grond, niet voor de hand op zo’n kavel een woonwijk te vestigen.
De woning die op de plaats van de veehouderij wordt gevestigd, wordt beschouwd als bedrijfswoning ten opzichte van de vestiging van nieuwe bedrijven. De woning die in het kader van de Regeling beëindiging veehouderijtakken wordt gebouwd op de plaats van een stakend bedrijf, zou zonder de bepalingen van artikel 5 (in het wetsvoorstel zoals het voor advies naar de Raad is gezonden, is thans artikel 7), in een dergelijke situatie later belastend kunnen worden voor verdere landbouwontwikkelingen, hetgeen in de beoogde gebieden nu juist niet de bedoeling is.
Overigens bepalen de gemeenten en provincies op welke manier herbouw op de kavel of elders plaatsvindt. Gelet op hun verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke kwaliteit voor de buitengebieden, vindt dan op gemeentelijk en provinciaal niveau een integrale afweging van belangen plaats, mede ook in het kader van de reconstructie. De uitvoering van het ruimtelijke ordeningsbeleid en -regelgeving (streek- en bestemmingsplannen) biedt voldoende waarborg om te voorkomen dat woonwijken ontstaan op plaatsen, waar de Raad voor waarschuwt.
b. Bij gemeentelijke verordening worden de kleinschalige nevenactiviteiten (nader) ingevuld. De gemeente is bij deze aanwijzing gebonden aan de definitie van "kleinschalige nevenactiviteit" genoemd in artikel 1 van het wetsvoorstel. De kleinschalige activiteit heeft een organisatorische binding met een agrarisch bedrijf en vindt binnen de inrichting of in de onmiddellijke nabijheid daarvan plaats. Activiteiten die bij gemeentelijke verordening zijn aangewezen, krijgen dezelfde beschermingsgraad als een voor stank gevoelig object van dezelfde categorie als een bij dezelfde veehouderij behorende woning.
Het is moeilijk door middel van landelijke regelgeving de kleinschalige nevenactiviteiten die op lokaal niveau plaatsvinden precies te benoemen en te limiteren. Vanuit het oogpunt van eenduidigheid binnen een gemeente is er voor gekozen het gemeentebestuur door middel van een verordening te laten bepalen hoe de kleinschalige nevenactiviteit nader wordt ingevuld. De gemeente kan zelf bepalen of ze een kleine nevenactiviteit wel of niet wil toelaten.
De aanwijzing van voor stank gevoelige objecten is naar aanleiding van het advies van de Raad (zie punt 2) geregeld op wetsniveau (artikel 1, tweede en derde lid).
7a. Uitbreiding van bestaande bedrijven
De verleende vergunning voldoet in situaties als bedoeld in artikel 3, tweede lid, niet aan de afstand tot een voor stank gevoelig object vereist op grond van de in het wetsvoorstel voorgestelde regeling.
De bedoeling van de "50/50 regeling" van artikel 3, tweede lid, is dat er in overbelaste situaties een "win-win" situatie ontstaat. Indien de veranderingsvergunning wordt verleend voor 50% van het aantal mestvarkeneenheden waarop de veranderingsvergunning betrekking heeft, krijgt de veehouder de mogelijkheid om zijn aantal dieren uit te breiden en daarnaast wordt het milieu ontlast vanwege de toepassing van stankemissiereducerende technieken.
De formulering "ten hoogste" aan het slot van artikel 3, tweede lid, alsook artikel 3, vierde lid zijn naar aanleiding van het advies van de Raad geschrapt.
b. Zoals de Raad terecht opmerkt, kan de bestaande stankoverlast in ernstiger gevallen (onder meer bij een afstand van minder dan 50 meter tot een voor stankgevoelig object) niet met behulp van stankemissiereducerende maatregelen worden verminderd omdat daartoe strekkende aanvragen op grond van artikel 3, derde lid, moeten worden geweigerd. Op geen enkele manier is het de bedoeling om ontoelaatbaar overbelaste situaties die in strijd met de wet zijn en zelfs met behulp van stankemissiereducerende maatregelen in strijd met de wet zullen blijven, te vergunnen. Ingeval van vergunningverlening zou opnieuw een ongewenste situatie blijven bestaan die bovendien in de toekomst zou mogen voortbestaan. De belangen van stankgevoelige objecten die door de wet beschermd zouden moeten worden, worden indien een vergunning zou mogen worden verleend, blijvend geschaad.
Het is niet de bedoeling dat op grond van artikel 3, derde lid, de conclusie zou kunnen worden getrokken dat de in dit artikellid bedoelde gevallen het intrekken van een bestaande vergunning als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer in de rede ligt. Op dit punt is het advies van de Raad gevolgd in die zin dat de verwijzing naar artikel 8.25 is geschrapt uit de memorie van toelichting.
8. Regeling van toezicht
Het advies van de Raad dat een regeling van toezicht in het wetsvoorstel moet worden opgenomen, is niet overgenomen.
Artikel 12 van de Interimwet ammoniak en veehouderij bevat een regeling in het kader van het toezicht. Deze regeling geeft het gemeentebestuur recht op de gegevens die krachtens artikel 6 van de Meststoffenwet moeten worden opgemaakt. Deze gegevens moeten in beginsel door de veehouder op aanvraag van de gemeente worden verstrekt. De gemeente kan op grond van voornoemd artikel 12 die gegevens ook opvragen bij het Bureau Heffingen te Assen. Dat artikel zet de geheimhoudingsplicht opzij die voor het Bureau Heffingen aangaande de mestproductiegegevens zou gelden op grond van artikel 24 van de Meststoffenwet. Dit opzijzetten van de geheimhoudingsplicht kan van belang zijn als een veehouder de gegevens niet wil verstrekken of indien de gemeente de door de veehouderij verstrekte gegevens bij het Bureau Heffingen wil controleren.
De betrokken gegevens zijn van belang omdat ze ook mede kunnen dienen ter bepaling van de ammoniakemissie en depositie van een veehouderij.
Het is niet nodig een soortgelijke regeling in het wetsvoorstel op te nemen omdat voor het bepalen van de mate van stankhinder geen gebruik gemaakt wordt van soortelijke gegevens als bedoeld in de Meststoffenwet.
9. De reikwijdte van het wetsvoorstel (zoals voor advies gezonden aan de Raad) is vergroot. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om aan artikel 2, eerste lid "een verwevingsgebied" toe te voegen.
In het Bestuurlijke afsprakenkader van 15 maart 2000 (kamerstukken II 17 maart 2000, 1999-2000, 26 729, nr.20.) waren zowel de landbouwontwikkelingsgebieden als de verwevingsgebieden genoemd als de gebieden waar de versoepeling van stankregels, zoals die waren opgenomen in de richtlijn 1996, zouden gaan gelden. In het wetsvoorstel, zoals voor advies gezonden aan de Raad, waren alleen de ontwikkelings- gebieden opgenomen. Het voornemen was om na afronding van de discussie omtrent de integrale zonering in het kader van de Reconstructiewet concentratiegebieden het wetsvoorstel zo nodig aan de resultaten van de discussie aan te passen. Deze discussie is inmiddels afgerond. Resultaat is dat de verwevingsgebieden worden opgenomen in het wetsvoorstel onder verwijzing naar de Reconstructiewet concentratiegebieden. Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de motie van de kamerleden van der Vlies, Stellingwerf, Meijer en Oplaat van 14 december 2000, ingediend bij de behandeling van de Reconstructiewet concentratie-gebieden in de Tweede Kamer (kamerstukken II 2000/01, 26 356, nr. 32.).
Vanwege het alsnog opnemen van de verwevingsgebieden in het wetsvoorstel is de citeertitel veranderd. Deze luidt thans: Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden.
Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om artikel 2, tweede lid, uit te breiden met de stankhinder veroorzaakt door de bij de veehouderij behorende mestverwerking. Het wetsvoorstel heeft als gevolg van die uitbreiding niet alleen betrekking op de bij de veehouderij behorende dierenverblijven, maar ook op een of meer installaties voor de verwerking van mest, die zich binnen de veehouderij, zijnde de inrichting bevinden. Tijdens de periode waarin het wetsvoorstel voor advies bij de Raad van State lag, is de Richtlijn mestverwerkingsinstallaties (uitgegeven door Infomil in februari 2001) tot stand gekomen. In de Richtlijn mestverwerkingsinstallaties is opgenomen dat de emissie van de mestverwerking moet worden opgeteld bij de stalemissie.
In artikel 1, vierde lid, is opgenomen dat de stankemissie van een veehouderij waar tevens de mest van de eigen dieren wordt verwerkt, wordt omgerekend in mestvarkeneenheden. De wijze waarop dat gebeurt wordt vastgelegd in een ministeriële regeling.
In de memorie van toelichting wordt onder punt 4 bovengenoemde wijziging nader toegelicht.
Ook is van de gelegenheid gebruik gemaakt enige redactionele wijzigingen van ondergeschikte aard in het wetsvoorstel aan te brengen.
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) Kamerstukken II 1998/99, 26 356.
(2) Installaties genoemd in bijlage I, onder 6.6.
(3) Een vergunning voor een veehouderij wordt niet geweigerd om andere redenen die verband houden met stankhinder.
Het wetsvoorstel strekt ertoe om regels vast te stellen voor het voorkomen van van veehouderijen afkomstige stankhinder in het kader van de vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer (WMB). Op grond van de voorgestelde regeling zullen bij ministeriële regeling de afstanden worden geregeld die bij vergunningverlening in verband met stankhinder in acht genomen moeten worden, tussen de betrokken veehouderij en voor stank gevoelige objecten in de omgeving daarvan. Dit regime zal evenwel slechts gelden voor veehouderijen die geheel of gedeeltelijk gelegen zijn in de nog op grond van de komende Reconstructiewet concentratiegebieden(zie noot 1) aan te wijzen ontwikkelingsgebieden waarvoor een reconstructieplan is vastgesteld. Het gaat daarbij in het bijzonder om het bij wet vastleggen van de uitgangspunten die ten grondslag lagen aan de eerder vastgestelde Richtlijn Veehouderij en stankhinder 1996 van 30 oktober 1996 (kenmerk DWL\96057153) (hierna te noemen: de Richtlijn 1996). Uit de ervaring met een zestal pilotreconstructieplannen zou blijken dat zo voldoende ruimte en flexibiliteit wordt geschapen om aan de doelstellingen van de reconstructie tegemoet te komen.
De Raad van State stelt vast dat de voorgestelde regeling niet meer doet dan het scheppen van een wettelijke basis voor een alsnog nader bij ministeriële regeling vast te stellen beoordelingskader van stankhinder voor veehouderijen in nog nader aan te wijzen gebieden. Uit de toelichting valt af te leiden dat het beleid dat op basis daarvan gevoerd zal worden voor nieuwe bedrijven ruimer zal zijn dan het elders in Nederland geldend beleid, maar voor bestaande bedrijven restrictiever. De motivering van deze verschillen, de rechtvaardiging voor het verschil in beoordeling van stankhinder in en buiten de aangewezen gebieden en een verantwoording van mogelijke gevolgen die dit heeft voor het beleid buiten deze gebieden, ontbreken. Hoewel niet valt uit te sluiten dat een regeling van de stankhinder in de ontwikkelingsgebieden nodig is, meent de Raad dat het voorliggende voorstel daartoe niet voldoet.
1. Toetsing aan de IPPC-richtlijn
De voorgestelde regeling heeft mede betrekking op installaties in de zin van de richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257), (hierna: (IPPC-richtlijn)(zie noot 2). De systematiek van het wetsvoorstel dient mitsdien te worden bezien in het licht van deze EG-richtlijn. De strekking daarvan is om te komen tot een geïntegreerde beoordeling van de door industriële installaties veroorzaakte verontreiniging met het oog op het bereiken van een hoog beschermingsniveau voor het milieu in zijn geheel. De IPPC-richtlijn gaat uit van individuele vergunningverlening en bevat in dat verband algemene beginselen die de bevoegde autoriteiten in de lidstaten bij het opstellen van de vergunningvoorwaarden in acht moeten nemen. Daarnaast geldt de eis dat emissiegrenswaarden moeten worden gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Artikel 9, achtste lid, maakt het mogelijk om ten aanzien van bepaalde categorieën voorwaarden niet per geval op te leggen, maar via generieke normstelling in regelgeving. In dat geval dienen wel de geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te zijn gewaarborgd.
De Raad wijst erop dat de gekozen opzet voor de aanpak van de stankproblematiek en het wetsvoorstel aan de IPPC-richtlijn zullen moeten worden getoetst. Hetzelfde geldt voor de nog op te stellen nadere normen. In ieder geval zal de vraag of de systematiek van het wetsvoorstel blijft binnen het kader van het stelsel van de IPPC-richtlijn en voldoet aan de uitgangspunten daarvan uitdrukkelijk aan de orde moeten komen in de toelichting.
2. Niveau van regelgeving
Ingevolge artikel 2, eerste lid, juncto artikel 3, vierde lid, van het voorstel wordt bij vergunningverlening in het kader van de WMB aan een veehouderij die geheel of gedeeltelijk gelegen is in een ontwikkelingsgebied uitsluitend volgens de bij of krachtens de wet gestelde regels rekening gehouden met stankhinder. Wat betreft de objecten die als stankgevoelig moeten worden aangemerkt, de indeling van deze objecten in categorieën naar mate van die gevoeligheid, de wijze van berekening van de afstand tussen veehouderij en gevoelig object, de omrekening in mestvarkeneenheden, de wijze waarop gecumuleerde stankhinder kan worden bepaald, alsmede de minimumafstanden tussen inrichtingen en stankgevoelige objecten en maximumgrenzen voor gecumuleerde stankhinder, wordt evenwel geheel verwezen naar nog nader vast te stellen ministeriële regelingen (respectievelijk artikel 1, tweede en derde lid, en artikel 4, eerste en tweede lid). Slechts in de memorie van toelichting wordt door de verwijzing naar de Richtlijn 1996 enige oriëntatie gegeven omtrent de uitgangspunten van die nader vast te stellen regels. Alleen voor bestaande bedrijven in een overbelaste situatie bevat artikel 3, tweede en derde lid, een min of meer inhoudelijke regeling.
De Raad is van mening dat, gelet op de betekenis van de te stellen regels voor de betrokken bedrijven en de omgeving daarvan, de hoofdlijnen van de nader vast te stellen regels op het niveau van de wet dienen te worden geregeld. De memorie van toelichting is daar niet de geschikte plaats voor. Dit telt temeer nu het blijkens de toelichting de bedoeling is dat daarmee differentiatie in de normstelling wordt beoogd. Voorzover delegatie van nadere regelgeving nodig is, dient die primair bij algemene maatregel van bestuur te worden vastgesteld. Volledige delegatie aan de minister ligt mede gezien de grote betekenis van de regelgeving, ook uit een oogpunt van rechtsbescherming, niet in de rede.
3. Differentiatie van het beschermingsniveau
In de memorie van toelichting wordt aangegeven dat het de bedoeling is om in de vast te stellen ministeriële regeling de uitgangspunten van de Richtlijn 1996 vast te leggen. Zoals in de memorie van toelichting wordt aangegeven heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een aantal onderdelen van de Richtlijn 1996 onvoldoende gemotiveerd bevonden. In bedoelde uitspraken stelde de Afdeling meer in het bijzonder vast dat voor de verschuiving in de indeling van de omgevingscategorieën en de beoordelingsmethode voor cumulatie van stankhinder ten opzichte van het tot dan toe en ook sinds die tijd geldend beleid, uit een oogpunt van milieubescherming geen adequate verklaring geboden werd. De Raad stelt vast dat ook het voorliggend voorstel een dergelijke motivering niet bevat. Aan de toelichting valt slechts te ontlenen dat de regering van oordeel is: "dat toepassing van de richtlijn bij vergunningverlening in het kader WMB voldoende waarborgen biedt om stankhinder te voorkomen of binnen milieuhygiënisch aanvaardbare grenzen te beperken". In het licht van artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn kan niet met een dergelijke verklaring worden volstaan. Dit te minder omdat van tweeën één geldt.
a. Indien de wetgever bij wet vaststelt dat toepassing van de Richtlijn 1996 naar artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn voldoende waarborgen biedt om stankhinder in voldoende mate te beperken, valt zonder nadere toelichting niet in te zien waarom dit binnen en buiten de aangewezen ontwikkelingsgebieden verschillend is. In dat geval heeft de vaststelling van de wet onvermijdelijk ook gevolgen voor het beleid buiten de gebieden. Indien dat de bedoeling is, behoeft het een nadere verklaring waarom de Richtlijn 1996 niet eenvoudig door middel van een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.40 WMB (regels voor vergunningplichtige inrichtingen) wordt ingevoerd voor alle inrichtingen.
b. Indien de wetgever daarentegen van mening is dat de Richtlijn 1996 alleen binnen de ontwikkelingsgebieden een adequate bescherming biedt, maar dat daarbuiten als gevolg van de toetsing van de Afdeling bestuursrechtspraak aan de WMB een ander beleid moet gelden, dan dient de toelichting, wederom met inachtneming van artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn, de objectieve elementen aan te geven die dit verschil in beschermingsniveau binnen en buiten de aangewezen gebieden verklaren en een onderscheiden behandeling van op het oog gelijke situaties rechtvaardigen.
4. Aangenomen dat met het voorstel een onderscheiden, soepeler beleid wordt beoogd binnen de ontwikkelingsgebieden, dan valt moeilijk in te zien waarom voor bestaande inrichtingen met het voorstel een strenger beleid wordt ingevoerd dan in de rest van Nederland. Blijkens de rechtspraak geldt thans ingevolge de Richtlijn 1996 voor bestaande bedrijven die niet voldoen aan de geldende afstandsnormen, dat deze desondanks kunnen veranderen en uitbreiden mits de stankhinder daardoor niet toeneemt. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het voorstel zal ook voor bestaande bedrijven binnen de ontwikkelingsgebieden een dergelijke eis gelden (onderdelen a, b en c), maar zal vervolgens de aangevraagde uitbreiding slechts voor de helft verleend mogen worden. In de toelichting ontbreekt een uitleg waarom nieuwe stank soepeler dan elders behandeld kan worden, maar de uitbreiding van bestaande stank daarentegen strenger moet worden aangepakt. Ook op dit punt zal het voorstel vooral gelet op artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn mede de objectieve elementen moeten bevatten voor deze onderscheiden behandeling van wat op het eerste gezicht toch gelijke gevallen lijken te zijn.
5. Voor stank gevoelige objecten
Ingevolge artikel 1, tweede lid, wordt bij ministeriële regeling vastgesteld wat voor stank gevoelige objecten zijn. Blijkens diezelfde bepaling moeten woningen daar in ieder geval toe gerekend worden. Dit wekt de indruk dat ook de eigen woning van de betrokken veehouder en andere woningen op zijn erf (woning van personeel of verhuurd aan derden) als voor stank gevoelig objecten moeten worden aangemerkt. Die indruk wordt versterkt door het onderscheid in artikel 5 tussen "een bij de veehouderij behorende woning" (eerste lid) en "een bij een veehouderij behorende woning" (tweede en derde lid). Indien echter de eigen woning en andere woningen op het erf als voor stank gevoelig object moeten worden beschouwd, dan stelt artikel 3, derde lid, een wel zeer scherpe beperking aan de uitbreiding van veehouderijen omdat in de meeste gevallen de eigen woning op minder dan 50 meter van de stallen staat.
De Raad adviseert om de genoemde bepalingen in het licht van deze overwegingen te bezien en in ieder geval de toelichting op dit punt aan te vullen.
6a. Artikel 5 bevat regels met betrekking tot de stankgevoeligheid van voormalige bedrijfswoningen en woningen die op de plaats van voormalige bedrijven zijn gebouwd. Het is op zichzelf begrijpelijk dat de wetgever wil voorkomen dat wanneer een veehouder zijn bedrijf staakt en er woningen op die plaats komen, dat feit alleen al gevolgen heeft voor de omliggende veehouderijen. Dat neemt niet weg dat de nu voorgestelde regeling niet een relatief, maar een absoluut karakter heeft. Niet alleen de op het moment van de omschakeling bestaande veehouderijen worden beschermd, maar ook alle nieuwe veehouderijen die in de omgeving zullen worden gevestigd. Het tweede lid heeft met andere woorden tot gevolg dat wanneer op de plaats van een veehouderij een woonwijk wordt gevestigd, de woningen tot in lengte van dagen als bedrijfswoning moeten worden beschouwd voor de vestiging van nieuwe bedrijven.
De Raad adviseert de voorgestelde regeling in het licht van deze overwegingen nader te bezien dan wel de toelichting op dit punt aan te vullen.
b. Ingevolge artikel 5, aanhef en onder c, worden kleinschalige nevenactiviteiten beschermd als een voor stank gevoelig object. Wat kleinschalige nevenactiviteiten zijn wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, bij gemeentelijke verordening aangewezen. In de eerste plaats veronderstelt dit activiteiten die object zijn, hetgeen conceptueel minder aanspreekt. Uit de toelichting bij de artikelen 1 en 5 lijkt te volgen dat beoogd is te voorkomen dat deze activiteiten een belemmering gaan opleveren voor de veehouderijen in de omgeving. Dat veronderstelt evenwel dat het activiteiten betreft die op grond van artikel 1, eerste lid, zijn aangewezen als voor stank gevoelig object. Bij gemeentelijke verordening kan mitsdien worden afgeweken van de ministeriële regeling van voor stank gevoelige objecten. Een dergelijke variatie is uit een oogpunt van rechtseenheid en rechtszekerheid minder wenselijk. Stank is een verschijnsel dat zich niets van gemeentegrenzen aantrekt. Veehouderijen die bij de gemeentegrens gelegen zijn, krijgen daardoor met de indeling van de eigen gemeente te maken en met die van de naastgelegen gemeente.
De Raad is van mening dat indien het de bedoeling is dat bij gemeentelijke verordening kan worden afgeweken van de ministeriële regeling op grond van artikel 1, tweede lid, zulks uitdrukkelijk bepaald en toegelicht dient te worden. Indien dit niet de bedoeling is, dan kunnen de definitie van kleinschalige nevenactiviteiten en de regeling van artikel 5, onder c, vervallen bij gebrek aan zinvolle betekenis.
7. Uitbreiding van bestaande bedrijven
a. Ingevolge artikel 3, tweede lid, wordt in geval van een situatie waarin niet wordt voldaan aan de ingevolge artikel 4 gestelde minimale afstanden, bij een uitbreiding van het aantal dieren ten hoogste de helft van de gevraagde uitbreiding toegestaan op voorwaarde dat de gevraagde uitbreiding niet tot vermeerdering van stankemissie leidt. In punt 4 is al ingegaan op het verschil in behandeling dat hieruit resulteert. De voorgestelde regeling heeft bovendien tot gevolg dat in overbelaste situaties steeds een maximaal aantal dieren zal worden aangevraagd, om maar ten minste de helft toegewezen te krijgen. Wat de redenen voor dit mechanisme van halvering is, is niet duidelijk. Bovendien is niet duidelijk wat de verhouding is tussen het slot van het tweede lid: "ten hoogste", en artikel 3, vierde lid.(zie noot 3) De formulering ten hoogste suggereert dat de bevoegde autoriteit wel minder mag vergunnen, maar wat de rechtvaardiging daarvoor is en hoe die rechtvaardiging zich verhoudt tot het vierde lid, wordt niet toegelicht.
De Raad adviseert om in de memorie van toelichting nader in te gaan op de regeling van artikel 3, tweede lid.
b. Onverminderd het voorgaande is duidelijk dat toepassing van artikel 3, tweede lid, leidt tot vermindering van de bestaande stank. Het gaat daarbij om sanering van stankoverlast in het kader van uitbreidingen. Tegen die achtergrond is artikel 3, derde lid, niet goed te begrijpen. Dit artikellid impliceert dat bestaande stankoverlast in ernstiger gevallen (onder meer bij een afstand van minder dan 50 meter tot een stankgevoelig object) niet met behulp van stankemissiereducerende maatregelen die bij een uitbreiding worden getroffen kan worden verminderd, omdat daartoe strekkende aanvragen moeten worden geweigerd. Nu met toepassing van het tweede lid vermindering van stankemissie wordt bewerkstelligd, lijkt dat ook aanvaardbaar in situaties waarin de afstanden te kort zijn.
In de toelichting wordt met betrekking tot de in artikel 3, derde lid, bedoelde situaties gesteld dat het daarin gaat om een ontoelaatbare overbelaste situatie als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, onder a. Die kwalificatie door de wetgever heeft gevolgen ook buiten de gebieden waar de wet betrekking op heeft. Indien de wetgever dan ook van oordeel zou zijn dat artikel 8.25 in deze situaties van toepassing is en daarmee aangeeft dat in deze situaties niet alleen uitbreiding niet mag, maar het intrekken van bestaande vergunningen in de rede ligt, ware zulks uitdrukkelijk in de wet te regelen en niet terloops in de toelichting op te merken.
De Raad adviseert om artikel 3, derde lid, te laten vervallen dan wel in de toelichting te motiveren waarom in die situaties een vermindering van stankemissie geweigerd moet worden. In alle gevallen ware de verwijzing naar artikel 8.25 in dit verband te schrappen, dan wel een uitdrukkelijke bepaling terzake op te nemen.
8. Regeling van toezicht
Het wetsvoorstel bevat geen regeling van het toezicht. In de qua opzet vergelijkbare Interimwet ammoniak en veehouderij (Iav) is daarvoor een bepaling opgenomen in artikel 12. Omdat dit wetsvoorstel van de WMB onafhankelijke regelgeving bevat en zal genereren verdient het aanbeveling dat een soortgelijke bepaling als artikel 12 Iav in het wetsvoorstel wordt opgenomen.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 25 juni 2001
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
1. Toetsing aan de IPPC-richtlijn
Artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel maakt mogelijk dat met betrekking tot de emissie van stank uit de tot een veehouderij behorende dierenverblijven en mestverwerkingsinstallatie krachtens de artikelen 8.11, 8.44, 8.45 of 8.46 van de Wet milieubeheer voorschriften worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu daartegen. Deze voorschriften houden de verplichting in tot het voorschrijven van de beste beschikbare technieken zoals de IPPC-richtlijn vermeldt. De voorschriften die kunnen worden gesteld op grond van bovengenoemde artikelen hebben mede als doel de verontreiniging door in de IPPC-richtlijn aangewezen activiteiten te voorkomen en te beperken. Onder activiteiten worden bijvoorbeeld verstaan: het oprichten en in werking hebben van "installaties" voor intensieve varkens- of pluimveehouderij met meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee, 2.000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg) of 750 plaatsen voor zeugen.
Artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn bepaalt dat de Lid-Staten voor bepaalde categorieën installaties bijzondere verplichtingen kunnen vastleggen in algemeen verbindende voorschriften in plaats van in vergunningvoorwaarden, mits een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn. Hieruit kan worden afgeleid dat het hanteren van algemeen verbindende voorschriften in beginsel is toegestaan (artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel).
In dit verband is voorts van belang dat op grond van de IPPC-richtlijn bij het verlenen van een milieuvergunning ook de effecten van de inrichting op de directe omgeving in beschouwing moeten worden genomen. Dit vloeit onder meer voort uit de algemene beginselen in artikel 3 en de vergunningvoorschriften in artikel 9 - in het bijzonder het tweede en derde lid - van de richtlijn. Dit wetsvoorstel bevat nu juist specifieke regels over de wijze waarop deze omgevingstoetsing voor het aspect stankhinder door veehouderijen in ontwikkelings- en verwevingsgebieden moet worden uitgevoerd. Gezien de inhoud van deze specifieke regels, die grotendeels overeenstemmen met de Richtlijn Stankhinder en Veehouderij 1996, is een vergelijkbaar niveau van milieubescherming gewaarborgd als bij een individuele omgevingstoetsing voor stankhinder.
In de door het wetsvoorstel beoogde gebieden is mede door de aanpak van de stankproblematiek, gecombineerd met de bepalingen van het wetsvoorstel (o.a. regulering door middel van de afstandsbepaling) tegemoet gekomen aan de omgevingstoetsing ter voorkoming van stankhinder, mede gezien de afweging van belangen zoals die met de reconstructie is bedoeld.
In het licht van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de systematiek van dit wetsvoorstel niet strijdig is met de IPPC-richtlijn.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is het algemeen deel van de toelichting onder 3 uitgebreid.
2. Niveau van regelgeving
Het advies van de Raad is gevolgd.
De omrekeningsfactoren voor de verschillende diercategorieën blijven echter geregeld op het niveau van een ministeriële regeling, omdat deze factoren regelmatig dienen te worden gewijzigd naar aanleiding van bijvoorbeeld nieuwe stalsystemen die leiden tot minder emissie, zoals bijvoorbeeld ook het geval is bij de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij.
De ministeriële regelingen, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder a en b, zijn enkel uitvoeringsregelingen, waarin o.a. een meetmethode wordt aangegeven; genoemde regelingen zijn dan ook niet overgeheveld naar het niveau van wet.
De aanwijzing van voor stank gevoelige objecten (nieuwe artikel 1, tweede en derde lid), de indeling van deze voor stank gevoelige objecten in categorieën naar de mate van gevoeligheid (nieuwe artikel 1, tweede lid), de wijze van berekening van de afstand tussen de veehouderij en het gevoelige object, de wijze waarop gecumuleerde stankhinder kan worden bepaald (nieuwe artikel 6) alsook de stanknormering (artikel 3 en de nieuwe artikelen 4 tot en met 7) worden op het niveau van de wet geregeld. Als gevolg daarvan is de artikelsgewijze toelichting van de artikelen 1 en 3 tot en met 7 aangevuld, mede om het vorenstaande nader uit te leggen.
Verder is punt 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting nader aangevuld met de hoofdlijnen van het wetsvoorstel.
Vanwege deze ingrijpende aanpassingen naar aanleiding van het advies van de Raad van State is het wetsvoorstel vernummerd. De artikelen 5, 6, 7 en 8 van het wetsvoorstel zoals het naar de Raad is gezonden, zijn vernummerd in de artikelen 7, 8, 9 en 10.
3a. Differentiatie van beschermingsniveau
De reikwijdte van het wetsvoorstel was beperkt tot de ontwikkelingsgebieden. Deze reikwijdte wordt uitgebreid tot verwevingsgebieden. Onder punt 9 wordt deze uitbreiding nader toegelicht. Buiten genoemde gebieden geldt de Wet milieubeheer ook ten aanzien van vergunningverlening met betrekking tot het voorkomen van stankhinder. Het advies van de Raad, onder 3a, dat de Richtlijn 1996 ook door middel van een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.40 Wet milieubeheer - bedoeld zal zijn een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.44 van de Wet milieubeheer (regels voor vergunningplichtige inrichtingen) - zou kunnen worden ingevoerd voor alle inrichtingen, kan niet worden gevolgd. De bepalingen van het wetsvoorstel dienen als beantwoording van de vraag of al dan niet een vergunning kan worden verleend. Een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 8.44 van de Wet milieubeheer kan alleen rechtstreeks werkende bepalingen bevatten die gelden voor inrichtingen die vergunningplichtig zijn.
b. De Raad spreekt in zijn advies onder 3b van een "onderscheiden behandeling van op het oog gelijke situaties".
De situatie binnen en buiten de landbouwontwikkelingsgebieden en verwevingsgebieden is echter niet gelijk. De landbouwontwikkelingsgebieden (en verwevingsgebieden) worden aangewezen met inachtneming van de doelstellingen zoals deze beschreven zijn in artikel 4 van de Reconstructiewet. De doelstellingen zijn gericht op het verbeteren van de ruimtelijke structuur van de concentratiegebieden, in het bijzonder met betrekking tot landbouw, natuur, bos, landschap, recreatie, water, milieu en infrastructuur. Verder wordt beoogd de economische structuur te verbeteren en een goed woon-, werk- en leefklimaat te bevorderen.
In een landbouwontwikkelingsgebied ligt de nadruk echter op de ontwikkeling van de landbouw. Ook in verwevingsgebieden is het de bedoeling dat de landbouw voorzover mogelijk de ruimte krijgt. In genoemde gebieden wordt uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van de intensieve veehouderij beoogd.
Bij de aanwijzing van landbouwontwikkelingsgebieden wordt gezocht naar gebieden die geschikt zijn voor vestiging en uitbreiding van intensieve veehouderij. De gebiedsaanwijzing in het kader van de reconstructie in samenhang met de stank- normering van het wetsvoorstel beoogt ook andere kwaliteiten zoals bijvoorbeeld een goed woonklimaat zo veel mogelijk te waarborgen, ook in landbouwontwikkelingsgebieden.
Enerzijds leiden de bepalingen van het wetsvoorstel tot een soepelere stanknormering ten opzichte van de normering buiten de betreffende gebieden. Dit geldt echter alleen daar waar in het kader van de reconstructie gebieden zullen worden aangewezen die geschikt en bedoeld zijn voor de uitbreiding of vestiging van veehouderijbedrijven. Dit leidt anderzijds tot de ontlasting van die situaties die niet of minder geschikt zijn voor vestiging of uitbreiding van veehouderijbedrijven, zoals locaties nabij woonbebouwing of natuurgebieden. In het kader van de reconstructie is het de opzet dat bedrijven van deze locaties worden verplaatst naar de landbouwontwikkelings- of verwevingsgebieden. Hierdoor ontstaat over het gehele reconstructiegebied een verbetering van de stankhinderproblematiek.
Hoofddoel van de reconstructie is door middel van indeling in gebieden de opeenstapeling van problemen in concentratiegebieden te verminderen. Belangrijke onderdelen van reconstructieplannen zijn van invloed op de ruimtelijke plannen in een reconstructiegebied. Op het moment dat reconstructieplannen worden opgesteld, worden de functies die de verschillende delen van gebieden krijgen te vervullen of blijven vervullen, integraal en in onderling verband tegen elkaar afgewogen. Bij de reconstructie wordt door middel van een zo breed mogelijke afweging van milieubelangen geprobeerd een lager percentage stankgehinderden te realiseren door, voorzover mogelijk, veehouderijen te concentreren in ontwikkelingsgebieden, die op voldoende afstand van andere voor stank gevoelige objecten liggen.
Het bovenstaande is in de memorie van toelichting in het algemeen deel onder punt 2 en 3 en in de artikelsgewijze toelichting op artikel 1 naar aanleiding van het advies nader uitgelegd.
4. Onder punt 4 van het advies stelt de Raad dat "bestaande stank" in de ontwikkelingsgebieden strenger wordt behandeld dan in de rest van Nederland; terwijl "nieuwe stank" in die gebieden soepeler wordt behandeld.
De bepalingen van dit wetsvoorstel gelden alleen in de landbouwontwikkelingsgebieden en verwevingsgebieden waarvoor een reconstructieplan is bekendgemaakt.
De stelling dat "bestaande stank" buiten de ontwikkelingsgebieden soepeler behandeld zal worden, is nog niet in te nemen omdat dit afhankelijk is van nog te nemen beslissingen met betrekking tot de gebieden die buiten de reikwijdte van deze wet vallen.
Het genoemde verschil in "behandeling" betreft alleen die situaties waarin een bestaande veehouderij (alhoewel deze in het bezit is van een vergunning) op een kortere afstand tot een voor stank gevoelig object ligt dan op grond van de in de richtlijn !996 bepaalde afstand is toegestaan. Deze situatie kan ontstaan vanwege veranderingen in de omgeving of indien de (eerdere) vergunningverlening heeft plaatsgevonden in strijd met de bovengenoemde richtlijn.
Voor bedrijven geldt dat een uitbreiding van het aantal dieren is toegestaan indien in samenhang met de uitbreiding tegelijkertijd, door het toepassen van stankreducerende technieken, de stankemissie, uitgedrukt in mestvarkeneenheden afneemt.
Voor de gebieden waarop de bepalingen van dit wetsvoorstel niet van toepassing zijn is een herziening van het stankbeleid in voorbereiding. Bij deze herziening zal met betrekking tot bedrijven die op kortere afstand zijn gelegen dan op grond van het thans geldende beleid is toegestaan een bepaling worden opgenomen. Bij deze bepaling zal hetgeen hieromtrent voor soortgelijke gevallen in deze wet is geregeld als uitgangspunt dienen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is het algemeen deel onder punt 7 aangevuld.
5. Voor stank gevoelige objecten
Artikel 1, tweede lid, van het wetsvoorstel wijst regels aan voor als voor stank gevoelige objecten. Woningen worden als voor stank gevoelig aangewezen. Woningen (en andere objecten) kunnen in verschillende categorieën worden ingedeeld. De indeling in categorieën geschiedt naar de mate waarin de woningen en objecten gevoelig zijn voor stank afkomstig van veehouderijen. Afhankelijk van de indeling in een bepaalde categorie krijgt een woning een hoge of lage bescherming. De woning die behoort tot een veehouderij met meer dan 500 mestvarkeneenheden krijgt de laagste graad van bescherming. De afstand die veehouderijen uit de omgeving tot de woning van die veehouderij met meer dan 500 mestvarkeneenheden in acht moeten nemen is vanwege de omvang van laatstgenoemde veehouderij op grond van haar stankemissie reeds voldoende om stankhinder te voorkomen.
Het is uiteraard niet de bedoeling onduidelijkheid te scheppen vanwege het onderscheid in artikel 5 (in het wetsvoorstel zoals het naar de Raad voor advies is gezonden, is thans artikel 7) tussen "een bij de veehouderij behorende woning" (eerste lid) en "een bij een veehouderij behorende woning" (tweede en derde lid). Daartoe is de tekst van artikel 5 (in het wetsvoorstel zoals het naar de Raad voor advies is gezonden, is thans artikel 7) aangepast.
De toelichting op de artikelen 1, tweede lid, en 7 (in het wetsvoorstel zoals het naar de Raad voor advies is gezonden: artikel 5) is op dit punt aangevuld.
6a. Artikel 7, tweede lid, (in het wetsvoorstel zoals het voor advies naar de Raad is gezonden: artikel 5, tweede lid) bevat regels voor een niet tot een veehouderij behorende woning die is gebouwd op een kavel die op 19 maart 2000 behoorde tot die veehouderij. De datum van 19 maart 2000 is het moment waarop de Regeling beëindiging veehouderijtakken, naar aanleiding waarvan een extra woning op de door sloop vrijgekomen grond gebouwd kan worden, in werking is getreden. Het ligt vanwege de bestemming van de betrokken gebieden in het kader van de reconstructie mede gezien de gemiddelde grootte van de door sloop vrijgekomen grond, niet voor de hand op zo’n kavel een woonwijk te vestigen.
De woning die op de plaats van de veehouderij wordt gevestigd, wordt beschouwd als bedrijfswoning ten opzichte van de vestiging van nieuwe bedrijven. De woning die in het kader van de Regeling beëindiging veehouderijtakken wordt gebouwd op de plaats van een stakend bedrijf, zou zonder de bepalingen van artikel 5 (in het wetsvoorstel zoals het voor advies naar de Raad is gezonden, is thans artikel 7), in een dergelijke situatie later belastend kunnen worden voor verdere landbouwontwikkelingen, hetgeen in de beoogde gebieden nu juist niet de bedoeling is.
Overigens bepalen de gemeenten en provincies op welke manier herbouw op de kavel of elders plaatsvindt. Gelet op hun verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke kwaliteit voor de buitengebieden, vindt dan op gemeentelijk en provinciaal niveau een integrale afweging van belangen plaats, mede ook in het kader van de reconstructie. De uitvoering van het ruimtelijke ordeningsbeleid en -regelgeving (streek- en bestemmingsplannen) biedt voldoende waarborg om te voorkomen dat woonwijken ontstaan op plaatsen, waar de Raad voor waarschuwt.
b. Bij gemeentelijke verordening worden de kleinschalige nevenactiviteiten (nader) ingevuld. De gemeente is bij deze aanwijzing gebonden aan de definitie van "kleinschalige nevenactiviteit" genoemd in artikel 1 van het wetsvoorstel. De kleinschalige activiteit heeft een organisatorische binding met een agrarisch bedrijf en vindt binnen de inrichting of in de onmiddellijke nabijheid daarvan plaats. Activiteiten die bij gemeentelijke verordening zijn aangewezen, krijgen dezelfde beschermingsgraad als een voor stank gevoelig object van dezelfde categorie als een bij dezelfde veehouderij behorende woning.
Het is moeilijk door middel van landelijke regelgeving de kleinschalige nevenactiviteiten die op lokaal niveau plaatsvinden precies te benoemen en te limiteren. Vanuit het oogpunt van eenduidigheid binnen een gemeente is er voor gekozen het gemeentebestuur door middel van een verordening te laten bepalen hoe de kleinschalige nevenactiviteit nader wordt ingevuld. De gemeente kan zelf bepalen of ze een kleine nevenactiviteit wel of niet wil toelaten.
De aanwijzing van voor stank gevoelige objecten is naar aanleiding van het advies van de Raad (zie punt 2) geregeld op wetsniveau (artikel 1, tweede en derde lid).
7a. Uitbreiding van bestaande bedrijven
De verleende vergunning voldoet in situaties als bedoeld in artikel 3, tweede lid, niet aan de afstand tot een voor stank gevoelig object vereist op grond van de in het wetsvoorstel voorgestelde regeling.
De bedoeling van de "50/50 regeling" van artikel 3, tweede lid, is dat er in overbelaste situaties een "win-win" situatie ontstaat. Indien de veranderingsvergunning wordt verleend voor 50% van het aantal mestvarkeneenheden waarop de veranderingsvergunning betrekking heeft, krijgt de veehouder de mogelijkheid om zijn aantal dieren uit te breiden en daarnaast wordt het milieu ontlast vanwege de toepassing van stankemissiereducerende technieken.
De formulering "ten hoogste" aan het slot van artikel 3, tweede lid, alsook artikel 3, vierde lid zijn naar aanleiding van het advies van de Raad geschrapt.
b. Zoals de Raad terecht opmerkt, kan de bestaande stankoverlast in ernstiger gevallen (onder meer bij een afstand van minder dan 50 meter tot een voor stankgevoelig object) niet met behulp van stankemissiereducerende maatregelen worden verminderd omdat daartoe strekkende aanvragen op grond van artikel 3, derde lid, moeten worden geweigerd. Op geen enkele manier is het de bedoeling om ontoelaatbaar overbelaste situaties die in strijd met de wet zijn en zelfs met behulp van stankemissiereducerende maatregelen in strijd met de wet zullen blijven, te vergunnen. Ingeval van vergunningverlening zou opnieuw een ongewenste situatie blijven bestaan die bovendien in de toekomst zou mogen voortbestaan. De belangen van stankgevoelige objecten die door de wet beschermd zouden moeten worden, worden indien een vergunning zou mogen worden verleend, blijvend geschaad.
Het is niet de bedoeling dat op grond van artikel 3, derde lid, de conclusie zou kunnen worden getrokken dat de in dit artikellid bedoelde gevallen het intrekken van een bestaande vergunning als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer in de rede ligt. Op dit punt is het advies van de Raad gevolgd in die zin dat de verwijzing naar artikel 8.25 is geschrapt uit de memorie van toelichting.
8. Regeling van toezicht
Het advies van de Raad dat een regeling van toezicht in het wetsvoorstel moet worden opgenomen, is niet overgenomen.
Artikel 12 van de Interimwet ammoniak en veehouderij bevat een regeling in het kader van het toezicht. Deze regeling geeft het gemeentebestuur recht op de gegevens die krachtens artikel 6 van de Meststoffenwet moeten worden opgemaakt. Deze gegevens moeten in beginsel door de veehouder op aanvraag van de gemeente worden verstrekt. De gemeente kan op grond van voornoemd artikel 12 die gegevens ook opvragen bij het Bureau Heffingen te Assen. Dat artikel zet de geheimhoudingsplicht opzij die voor het Bureau Heffingen aangaande de mestproductiegegevens zou gelden op grond van artikel 24 van de Meststoffenwet. Dit opzijzetten van de geheimhoudingsplicht kan van belang zijn als een veehouder de gegevens niet wil verstrekken of indien de gemeente de door de veehouderij verstrekte gegevens bij het Bureau Heffingen wil controleren.
De betrokken gegevens zijn van belang omdat ze ook mede kunnen dienen ter bepaling van de ammoniakemissie en depositie van een veehouderij.
Het is niet nodig een soortgelijke regeling in het wetsvoorstel op te nemen omdat voor het bepalen van de mate van stankhinder geen gebruik gemaakt wordt van soortelijke gegevens als bedoeld in de Meststoffenwet.
9. De reikwijdte van het wetsvoorstel (zoals voor advies gezonden aan de Raad) is vergroot. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om aan artikel 2, eerste lid "een verwevingsgebied" toe te voegen.
In het Bestuurlijke afsprakenkader van 15 maart 2000 (kamerstukken II 17 maart 2000, 1999-2000, 26 729, nr.20.) waren zowel de landbouwontwikkelingsgebieden als de verwevingsgebieden genoemd als de gebieden waar de versoepeling van stankregels, zoals die waren opgenomen in de richtlijn 1996, zouden gaan gelden. In het wetsvoorstel, zoals voor advies gezonden aan de Raad, waren alleen de ontwikkelings- gebieden opgenomen. Het voornemen was om na afronding van de discussie omtrent de integrale zonering in het kader van de Reconstructiewet concentratiegebieden het wetsvoorstel zo nodig aan de resultaten van de discussie aan te passen. Deze discussie is inmiddels afgerond. Resultaat is dat de verwevingsgebieden worden opgenomen in het wetsvoorstel onder verwijzing naar de Reconstructiewet concentratiegebieden. Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de motie van de kamerleden van der Vlies, Stellingwerf, Meijer en Oplaat van 14 december 2000, ingediend bij de behandeling van de Reconstructiewet concentratie-gebieden in de Tweede Kamer (kamerstukken II 2000/01, 26 356, nr. 32.).
Vanwege het alsnog opnemen van de verwevingsgebieden in het wetsvoorstel is de citeertitel veranderd. Deze luidt thans: Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden.
Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om artikel 2, tweede lid, uit te breiden met de stankhinder veroorzaakt door de bij de veehouderij behorende mestverwerking. Het wetsvoorstel heeft als gevolg van die uitbreiding niet alleen betrekking op de bij de veehouderij behorende dierenverblijven, maar ook op een of meer installaties voor de verwerking van mest, die zich binnen de veehouderij, zijnde de inrichting bevinden. Tijdens de periode waarin het wetsvoorstel voor advies bij de Raad van State lag, is de Richtlijn mestverwerkingsinstallaties (uitgegeven door Infomil in februari 2001) tot stand gekomen. In de Richtlijn mestverwerkingsinstallaties is opgenomen dat de emissie van de mestverwerking moet worden opgeteld bij de stalemissie.
In artikel 1, vierde lid, is opgenomen dat de stankemissie van een veehouderij waar tevens de mest van de eigen dieren wordt verwerkt, wordt omgerekend in mestvarkeneenheden. De wijze waarop dat gebeurt wordt vastgelegd in een ministeriële regeling.
In de memorie van toelichting wordt onder punt 4 bovengenoemde wijziging nader toegelicht.
Ook is van de gelegenheid gebruik gemaakt enige redactionele wijzigingen van ondergeschikte aard in het wetsvoorstel aan te brengen.
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) Kamerstukken II 1998/99, 26 356.
(2) Installaties genoemd in bijlage I, onder 6.6.
(3) Een vergunning voor een veehouderij wordt niet geweigerd om andere redenen die verband houden met stankhinder.