Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor voorzieningen en installaties (Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer).
- Kenmerk
- W08.01.0179/V
- Datum advies
- 27 juni 2001
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 13 november 2001, nr 220
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor voorzieningen en installaties (Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer).
Bij Kabinetsmissive van 12 april 2001, no.01.001846, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor voorzieningen en installaties (Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer).
Het ontwerpbesluit voorzieningen en installaties milieubeheer strekt tot vervanging van het Besluit gasdrukregel- en meetstations milieubeheer, het Besluit riool- of poldergemalen milieubeheer, het Besluit opslag propaan milieubeheer en het Besluit propaan in de bouw milieubeheer. De te vervangen besluiten zijn gebaseerd op artikel 8.40 en/of artikel 8.44 van de Wet milieubeheer (WMB). Daarnaast wordt de werkingssfeer uitgebreid met de volgende installaties: warmtekrachtinstallaties, stookinstallaties voor verwarmingsdoeleinden, telecommunicatiegebouwen, windturbines en grond- en grondwaterreinigingsinstallaties. De installaties zijn soms onderdeel van een groter geheel, maar kunnen ook als zelfstandige inrichting voorkomen. Het ontwerpbesluit kent, vergeleken met de besluiten die het vervangt en met de meeste vergunningen, een geringer aantal voorschriften. De voorschriften zijn over het algemeen iets minder stringent.
Naar aanleiding van het ontwerpbesluit heeft de Raad van State een aantal opmerkingen. In verband daarmee acht hij enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk.
Opmerkingen bij het ontwerpbesluit
Artikelen
1. Artikel 2 geeft de Raad aanleiding tot drie kanttekeningen.
a. De in punt 3 van artikel 2, onderdeel e, genoemde afstanden betekenen dat bij de huidige stand van de techniek voor één of meer windturbines met een totale hoogte van 100 meter (67 meter masthoogte en 66 meter rotordiameter) op 268 meter afstand van een geluidgevoelige bestemming de vergunningplicht al niet meer geldt. De praktijk leert echter dat nog bij een afstand van 300 meter tot één of meer windturbines het probleem speelt dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van het geluid van de windturbine(s) het referentieniveau van het omgevingsgeluid overschrijdt, afhankelijk van de windsnelheid. Ook dient nog rekening te worden gehouden met cumulatie, wanneer een geluidgevoelige bestemming zich op een afstand van 300 meter van meer dan één windturbine bevindt.
Daarom adviseert de Raad grotere afstanden aan te houden. In elk geval is de thans gegeven motivering - welke voortbouwt op een brochure die betrekking heeft op ruimtelijk-ordeningsbeleid - niet deugdelijk.
b. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel e, aanhef en punt 4, is het besluit van toepassing op het omzetten van windenergie in elektrische energie in één of meer windturbines voorzover door de windturbine of het samenstel van windturbines een gezamenlijk elektrisch vermogen van meer dan 20 MW wordt geleverd. Volgens het Besluit milieu-effectrapportage (D-lijst, onder 22.2) kan een MER-beoordelingsplicht gelden voor de oprichting, wijziging of uitbreiding van één of meer samenhangende installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een gezamenlijk vermogen van 10 MW per jaar of meer. Het lijkt ongerijmd dat voor een activiteit waarvoor onder omstandigheden een MER-beoordelingsplicht geldt, straks geen vergunningplicht meer zou bestaan.
De Raad beveelt aan de regelingen op elkaar af te stemmen door ofwel vergunningsplicht èn MER-beoordelingsplicht, dan wel geen van beide voor te schrijven.
c. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel f, is het besluit onder meer van toepassing op een inrichting of een onderdeel daarvan, waarbij uitsluitend of in hoofdzaak sprake is van het zuiveren van grond- of oppervlaktewater voor drinkwaterdoeleinden. Volgens de artikelsgewijze toelichting vallen kleine zuiveringsinstallaties voor grond- of oppervlaktewater waar nader genoemde zuiveringsstappen worden verricht, onder de reikwijdte van het besluit. Bij de grotere (complexe) installaties, zo vervolgt de toelichting, zijn de voor de zuivering benodigde gevaarlijke stoffen doorgaans opgeslagen in bovengrondse reservoirs en blijven die inrichtingen om die reden vergunningplichtig.
Uit het genoemde artikelonderdeel blijkt het onderscheid tussen kleine en grotere zuiveringsinstallaties echter niet. Het is dan ook niet uitgesloten dat de regeling op dit punt in de praktijk tot interpretatieverschillen aanleiding zal geven. De Raad adviseert het artikelonderdeel in overeenstemming te brengen met de toelichting.
Nota van toelichting
2. In de algemene toelichting, paragraaf 1.3 (Relatie met andere beleidsterreinen), wordt onder het kopje Gemeentelijke verordening een kort betoog gehouden over de vraag of er aanvullende gemeentelijke verordeningsbevoegdheid is. De vraag wordt echter niet beantwoord. Tegen de achtergrond van artikel 121 van de Gemeentewet lijkt het antwoord in beginsel bevestigend te moeten luiden.
De Raad adviseert het betoog aan te vullen.
Opmerkingen bij de bijlagen
3. De voorschriften van bijlage 2 hebben net zulke nummers als die van bijlage 1; om verwarring te voorkomen adviseert de Raad dat te vermijden.
Bijlage 1
4. Voorschrift 1.1.1 noemt de datum van 1 mei 1994, zonder dat deze datum wordt toegelicht. Geadviseerd wordt deze toelichting alsnog te geven.
5. Over voorschrift 5.1.3 valt het volgende op te merken.
a. Het voorschrift bevat grenswaarden voor het equivalente geluidniveau (LAeq), terwijl in het algemene voorschrift 1.1.1 onder andere grenswaarden zijn gesteld voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr, LT) op de gevels van woningen. Deze laatste eenheid is de thans gebruikelijke. In verband hiermee dient de eenheid LAeq in voorschrift 5.1.3 te worden vervangen.
b. Het voorschrift wijst een norm aan voor de beoordeling van het geluid van windturbines op gevels, te weten die welke voortvloeit uit de windnormcurve van bijlage 3. Tegelijk geldt echter het algemene geluidsvoorschrift 1.1.1 van bijlage 2. Deze dubbele normstelling moet worden voorkomen.
c. Ook beveelt de Raad aan de meethoogte in dit voorschrift, te weten op ashoogte, te wijzigen in 10 meter hoogte boven het maaiveld, aangezien de windnormcurve (bijlage 3) waaraan getoetst moet worden, normen stelt die gelden bij diverse windsnelheden op die hoogte.
Toelichting bij bijlage 1
6. Volgens paragraaf 7.1.3 van de toelichting bij bijlage 1 (Grond- en grondwaterreinigingsinstallaties, Voorschriften met betrekking tot de installatie) zijn de gegevens die ingevolge het Lozingenbesluit Wvo bodemsanering en proefbronnering gemeld moeten worden aan het bevoegd gezag (de waterkwaliteitsbeheerder), ook van belang voor het op grond van de WMB bevoegde gezag. In het ontwerpbesluit is echter geen verplichting opgenomen om de desbetreffende informatie ook aan het op grond van de WMB bevoegde gezag te zenden. Er wordt van uitgegaan dat de betrokken instanties onderling afspraken maken over de uitwisseling van door de ondernemers aangedragen informatie, aldus de toelichting.
De Raad meent dat op dit punt wel erg veel vertrouwen wordt gesteld in de goede wil van de betrokken overheidsinstanties. Mede in aanmerking nemende dat de goede werking van het ontwerpbesluit afhangt van het meten, registreren en melden van de noodzakelijke gegevens, adviseert de Raad in het ontwerpbesluit alsnog een verplichting tot het verstrekken van dergelijke informatie op te nemen.
Bijlage 2
7. Voorschrift 1.2.2 verwijst naar de SBR-richtlijn "Hinder voor personen in gebouwen door trillingen" uit 1993. De Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening (1998) beveelt echter het gebruik van andere trillingsnormen aan. Dit heeft tot gevolg dat zich situaties zullen voordoen waarin deels de trillingsnormen van het onderhavige besluit, deels, zij het op andere titel, de normen uit de Handreiking zullen (moeten) worden toegepast. Dat moet worden vermeden.
Daarom beveelt de Raad aan, een beredeneerde keuze te maken voor ofwel het ene ofwel het andere stel normen, en te bewerkstelligen dat die niet alleen in dit besluit maar ook in de Handreiking worden gehanteerd.
De Raad adviseert de hier gemaakte keuze toe te lichten.
8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 27 juni 2001, no.W08.01.0179/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In voorschrift 5.2.1 van bijlage 1 de kwalificatie "aantoonbare" deskundigheid vermijden.
- In voorschrift 5.3.1 van bijlage 1 "concrete maatregelen of voorzieningen" vervangen door: maatregelen of voorzieningen.
- In paragraaf 1.3 van de algemene toelichting, onder Gemeentelijke verordening niet reppen van de algemene plaatselijke verordening maar van gemeentelijke verordening, nu regels als bedoeld ook in een andere verordening dan de algemene plaatselijke verordening kunnen worden opgenomen. Tevens "gemeenten" telkens vervangen door: gemeentebesturen.
Nader rapport (reactie op het advies) van 11 oktober 2001
1a. De Raad van State stelt dat het geluidniveau als gevolg van één of meer windturbines, op een afstand van 300 meter het referentieniveau van het omgevingsgeluid kan overschrijden. In de systematiek van beoordeling van het geluidniveau is echter dit referentieniveau niet meer de bepalende factor. In beginsel geldt het geluidniveau uit het besluit als standaard waaraan moet worden getoetst, tenzij het gemeentebestuur tot een andere waarde heeft besloten. Dit kan op basis van een geluidsbeleidsplan waarbij al of niet met referentiewaarden rekening wordt gehouden. Daarnaast dient bij de melding een akoestisch onderzoek te zijn gevoegd op basis waarvan een toets aan de geluidsnorm kan worden uitgevoerd en waarin eventuele geluidbeperkende maatregelen zijn opgenomen. Buiten het gestelde afstandscriterium wordt op afdoende wijze voorzien in een toetsing op geluid en kunnen vooraf maatregelen worden getroffen met het oog op de naleving van de normen. In deze aanpak wordt tevens eventuele cumulatie van meerdere windturbines meegenomen. Over de cumulatie merk ik op dat de onderlinge afstand tussen windturbines aanzienlijk is, tot circa 5 maal de rotordiameter, en dat de versterking van het geluid bij een toenemend aantal turbines niet lineair oplopend is maar relatief beperkt blijft.
Omdat de bovenstaande voorgeschreven aanpak niet wezenlijk verschilt van de aanpak die bij een vergunningsprocedure doorgaans wordt gevolgd, wordt geen aanleiding gezien de werkingssfeer van de vergunningplicht uit te breiden door het verruimen van het afstandscriterium. Wel is naar aanleiding van het advies het begrip "masthoogte" als variabele in de werkingssfeer vervangen door ashoogte. Hierdoor wordt het afstandscriterium vergroot met een omvang variërend van circa 5 tot 15 meter, afhankelijk van de vormgeving van de fundering van de installatie. Dit is ook meer in overeenstemming met het gebruikelijke vakjargon in de windsector dat doorgaans spreekt van ashoogten en schept daardoor voor de sector meer duidelijkheid over de hoogtemaat die moet worden aangehouden.
1b. In het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is als drempelwaarde voor de mer-plicht van windturbines een gezamenlijk vermogen van 20 MW of 20 turbines of meer, opgenomen. Bij de voorbereiding van het ontwerpbesluit is de drempelwaarde 20 MW als criterium voor de werkingssfeer opgenomen. In 1999 is het Besluit milieu-effectrapportage 1994 gewijzigd en is voor windturbines een mer-beoordelingsplicht ingevoerd vanaf een drempelwaarde van 10 MW of 10 turbines. Een beoordelingsplicht betekent dat per geval moet worden beoordeeld of het maken van een milieu-effectrapport noodzakelijk is. Hieruit volgt dat dus ook kan worden afgezien van een milieu-effectrapport in daartoe geschikte situaties of omstandigheden.
De werkingssfeer van het ontwerpbesluit is door deze verandering niet geheel consistent meer met de genoemde drempelwaarde. Dit komt de duidelijkheid niet ten goede. Het advies van de Raad van State om tot een betere onderlinge afstemming te komen wordt dan ook gevolgd. In het ontwerpbesluit is de drempelwaarde als criterium voor de werkingssfeer daarom vastgesteld op 15 MW. In de in voorbereiding zijnde wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 zal bij de werkingssfeer van het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer worden aangesloten. De drempelwaarde voor de mer-beoordelingsplicht voor installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie zal eveneens moeten worden vastgesteld op 15 MW of meer.
1c. Het onderscheid in grotere en kleinere installaties kan onder meer worden gevonden in de hoeveelheden opgeslagen vloeibare gevaarlijke stoffen. In het ontwerp zoals voorgelegd aan de Raad van State, blijkt echter in de werkingssfeer een gekwantificeerde afbakening van dit onderscheid te ontbreken. Aan het advies van de Raad van State is tegemoetgekomen door in artikel 3, eerste lid, onderdeel d, onder 3°, de daarin toegestane stoffen te binden aan een maximale hoeveelheid van 10.000 kg, die overeenkomt met de richtlijn CPR 15-1 als landelijk toegepaste opslagmodaliteit in alle besluiten ex artikel 8.40 Wm.
2. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is het betoog in paragraaf 1.3 van de nota van to7elichting verduidelijkt.
3. De overeenkomstige nummering in bijlage 1 en bijlage 2 betreft een deel van het totale aantal voorschriften, namelijk 16 voorschriften van de in totaal 106 voorschriften van de bijlagen tezamen. Het gaat daarbij om de voorschriften met de nummers 1.1.1 t/m 1.1.4, 1.2.1, 1.2.2, 2.1.1 t/m 2.1.5, 3.1.1., 3.1.2 en 4.1.1 t/m 4.1.3. Om aan de suggestie van de Raad van State tegemoet te komen zou een geheel andere nummering dan wel een oplopende nummering kunnen worden ingevoerd. Een andere nummering doorkruist echter de tot nu toe in alle besluiten gehanteerde systematiek en gaat ten koste van de nagestreefde landelijke uniformiteit. Ook het opnemen van een oplopende nummeringssystematiek zou de bedoelde uniformiteit doorkruisen maar heeft bovendien als nadeel dat met een reservering in nummers rekening moet worden gehouden met het oog op wenselijke latere toevoeging van voorschriften omtrent specifieke installaties aan het besluit. Gegeven bovengenoemde nadelen en het feit dat het om een relatief klein aantal voorschriften gaat, is de nummering niet aangepast. Het bevoegd gezag zal bij de invoering van het besluit expliciet gewezen worden op de nummeringssystematiek en de overeenkomsten daarin tussen bijlage 1 en bijlage 2, met het oogmerk eventuele onduidelijkheden te voorkomen.
4. In mei 1994 is de NEN 1059 door het NNI gepubliceerd. In deze NEN 1059 is vrijwel integraal de tekst van het Besluit gasdrukregel- en meetstations milieubeheer overgenomen onder toevoeging van enkele technisch-inhoudelijke actualisaties. De datum van 1 mei 1994 is in het voorschrift opgenomen omdat vanaf dat moment de aanwijzingen uit de NEN 1059 bepalend zijn voor het bedrijfsleven, dat wil zeggen de leveranciers en gebruikers van de gasdrukregel- en meetstations. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de toelichting in bovengenoemde zin aangevuld.
5a. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is voorschrift 5.1.3 zodanig redactioneel aangepast dat dit in overeenstemming is met de thans gebruikelijke eenheid voor geluidniveaus.
5b. In voorschrift 5.1.3 van bijlage 1 is geen sprake van een met voorschrift 1.1.1 van bijlage 2 overlappende of dubbele normstelling. Voorschrift 5.1.3 geeft slechts de meetmethode die in de beoordeling van het geluidniveau volgens voorschrift 1.1.1 moet worden toegepast. In een nog uit te geven informatieblad zal het meten en beoordelen van geluid van windturbines meer uitgebreid worden beschreven en met voorbeelden toegelicht voor zowel bevoegd gezag als initiatiefnemers.
5c. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de meethoogte op 10 meter boven maaiveld gesteld.
6. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is in bijlage 1 een nieuw voorschrift 7.1.4 opgenomen.
7. In de Handleiding Industrielawaai en vergunningverlening is de Duitse DIN-normering gecombineerd met de SBR-systematiek. Uit deze combinatie volgt dat voor woningen een differentiatie heeft plaatsgevonden in termen van omgevingskenmerken maar dat de grootheden van de norm zijn afgeleid uit de SBR-richtlijn. Als startpunt voor het beschermingsniveau zijn de waarden uit de SBR-richtlijn genomen waarbij vervolgens dat beschermingsniveau bij afnemende kwaliteit van een woongebied (lees: van een landelijke omgeving naar industrieel), successievelijk wordt versoepeld. Deze opsplitsing is in bovengenoemde handleiding uitsluitend toegepast voor de categorie woningen en niet voor andere geluidgevoelige bestemmingen die overigens wel in de SBR-systematiek zijn opgenomen. Er is geen aanleiding de SBR-normstelling zoals deze in het ontwerpbesluit is opgenomen, als hoogst te bereiken beschermingsniveau, te vervangen door de smallere benadering uit de handleiding.
In bijzondere gevallen waarbij het stellen van een andere eis aan de orde is, kan toepassing van normstelling uit de handleiding opportuun zijn in verband met bijvoorbeeld de specifieke aard van een gebied. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in de toelichting van het besluit een verwijzing opgenomen naar de Handleiding Industrielawaai en vergunningverlening.
8. De redactionele kanttekeningen zijn gevolgd.
9. Daarnaast zijn enkele wijzigingen in andere besluiten ingevoegd die onderstaand nader worden toegelicht.
In het ontwerpbesluit is in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, ten vierde, de werkingssfeer voor gasdrukregel- en meetstations enigszins ingeperkt. Dit houdt verband met een nieuwe technische ontwikkeling in de toepassing van expansieturbines met een verhoogd risico naar de omgeving. In artikel 6, zevende lid, is een vrijstelling opgenomen voor het verrichten van een akoestisch onderzoek bij windturbines. Deze vrijstelling is gebaseerd op de grootte van de turbine in combinatie met de afstand tussen de turbine en woningen van derden. Deze afstand is nu geheel in overeenstemming gebracht met de recente VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering" (Milieureeks nr.9). Deze publikatie geeft aan buiten welke afstanden er in principe geen beletselen zijn voor vestiging van daarin genoemde bedrijfsactiviteiten.
In de bij de artikelen 11 tot en met 14 gewijzigde besluiten werd verwezen naar het Besluit opslag propaan milieubeheer dat echter ingevolge artikel 21 wordt ingetrokken op het moment dat dit besluit in werking treedt. Teneinde te voorkomen dat naar het "oude" besluit wordt verwezen zijn deze verwijzingen vervangen door verwijzingen naar het onderhavige besluit.
Op 1 oktober 1998 is het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer in werking getreden. Dit was het eerste herziene besluit in het kader van de MDW-operatie. Het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer en het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer zijn op 1 december 1998 in werking getreden. Per abuis zijn in genoemde besluiten de vermogensniveaus voor stookinstallaties verkleind ten opzichte van de daarvoor geldende en inmiddels ingetrokken besluiten. Dit is echter nimmer de bedoeling geweest, en wordt met de ingevoegde wijziging in onderdeel A, onder 1, van de artikelen 14, 15 en 16 dan ook hersteld.
In de onderdelen B van de artikelen 14 en 15, is voorschrift 1.4.3, onder b, van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, respectievelijk voorschrift 1.4.4, onder b, van het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer in overeenstemming gebracht met het overeenkomstige voorschrift van het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer.
Met deze wijziging wordt duidelijk gemaakt dat met dit voorschrift tevens wordt beoogd de werking van de ontgeuringsinstallatie te waarborgen. Met de wijziging in de artikelen 14 en 15, onderdelen A, onder 2, wordt artikel 3, eerstel lid, onderdeel d, ten derde, van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer respectievelijk artikel 3, onderdeel e, ten derde, van het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer in overeenstemming gebracht met voorschrift 2.1.5, onder a. Abusievelijk is de bij zwembaden gebruikelijke opslag in tanks niet als uitzondering opgenomen, waardoor zwembaden met een opslag van genoemde stoffen in tanks buiten het besluit vallen. In de voorbereiding en uiteindelijke vormgeving van dit besluit zijn echter wel degelijk zwembaden als onderdeel van de doelgroep gezien en in materiële zin meegenomen. Deze overwegend technische wijzigingen zijn van belang uit het oogpunt van een consistente en adequate handhaving op deze punten.
Met artikel 16, onderdeel B, van dit besluit wordt voorschrift 1.1.1, onder b, van bijlage 2, van het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer gewijzigd. Deze wijziging houdt verband met de tussenevaluatie van het lopende Meerjarenprogramma Piek 1999-2000. De aanleiding voor dit meerjarenprogramma en de afspraak inzake de inmiddels door de Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu (Novem) uitgevoerde tussenevaluatie, is uitvoerig beschreven in paragraaf 1.4.1. van de nota van toelichting van genoemd besluit. Een grote inspanning is vereist om het bevoorradingsverkeer en de laad- en loshandelingen in de bewoonde omgeving stiller te maken. De ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat werken in het Meerjarenprogramma Piek samen om de markt de mogelijkheden te verschaffen zich aan te passen aan het vernieuwde besluit. De afgelopen jaren zijn grote vorderingen gemaakt. Echter nog niet voor alle aspecten zijn stille oplossingen voorhanden. Dit geldt zeker voor de nachtelijke norm van 60 dB(A). Door de drie ministeries is met het bedrijfsleven vastgesteld dat de oorspronkelijke termijn te krap is en dat een zodanige verlenging noodzakelijk is dat het akoestisch inzicht volledig is en het uitvoeringstechnisch en economisch verantwoord is de normstelling in te voeren. Voor een uitvoerige beschrijving van de resultaten van het meerjarenprogramma tot nu toe wordt verwezen naar het rapport "Tussenevaluatie Piek" van 31 maart 2001, dat is opgesteld door de Novem.
Verder is in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting nog een aantal aanpassingen van redactionele aard aangebracht.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de daarbij gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Het ontwerpbesluit voorzieningen en installaties milieubeheer strekt tot vervanging van het Besluit gasdrukregel- en meetstations milieubeheer, het Besluit riool- of poldergemalen milieubeheer, het Besluit opslag propaan milieubeheer en het Besluit propaan in de bouw milieubeheer. De te vervangen besluiten zijn gebaseerd op artikel 8.40 en/of artikel 8.44 van de Wet milieubeheer (WMB). Daarnaast wordt de werkingssfeer uitgebreid met de volgende installaties: warmtekrachtinstallaties, stookinstallaties voor verwarmingsdoeleinden, telecommunicatiegebouwen, windturbines en grond- en grondwaterreinigingsinstallaties. De installaties zijn soms onderdeel van een groter geheel, maar kunnen ook als zelfstandige inrichting voorkomen. Het ontwerpbesluit kent, vergeleken met de besluiten die het vervangt en met de meeste vergunningen, een geringer aantal voorschriften. De voorschriften zijn over het algemeen iets minder stringent.
Naar aanleiding van het ontwerpbesluit heeft de Raad van State een aantal opmerkingen. In verband daarmee acht hij enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk.
Opmerkingen bij het ontwerpbesluit
Artikelen
1. Artikel 2 geeft de Raad aanleiding tot drie kanttekeningen.
a. De in punt 3 van artikel 2, onderdeel e, genoemde afstanden betekenen dat bij de huidige stand van de techniek voor één of meer windturbines met een totale hoogte van 100 meter (67 meter masthoogte en 66 meter rotordiameter) op 268 meter afstand van een geluidgevoelige bestemming de vergunningplicht al niet meer geldt. De praktijk leert echter dat nog bij een afstand van 300 meter tot één of meer windturbines het probleem speelt dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van het geluid van de windturbine(s) het referentieniveau van het omgevingsgeluid overschrijdt, afhankelijk van de windsnelheid. Ook dient nog rekening te worden gehouden met cumulatie, wanneer een geluidgevoelige bestemming zich op een afstand van 300 meter van meer dan één windturbine bevindt.
Daarom adviseert de Raad grotere afstanden aan te houden. In elk geval is de thans gegeven motivering - welke voortbouwt op een brochure die betrekking heeft op ruimtelijk-ordeningsbeleid - niet deugdelijk.
b. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel e, aanhef en punt 4, is het besluit van toepassing op het omzetten van windenergie in elektrische energie in één of meer windturbines voorzover door de windturbine of het samenstel van windturbines een gezamenlijk elektrisch vermogen van meer dan 20 MW wordt geleverd. Volgens het Besluit milieu-effectrapportage (D-lijst, onder 22.2) kan een MER-beoordelingsplicht gelden voor de oprichting, wijziging of uitbreiding van één of meer samenhangende installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een gezamenlijk vermogen van 10 MW per jaar of meer. Het lijkt ongerijmd dat voor een activiteit waarvoor onder omstandigheden een MER-beoordelingsplicht geldt, straks geen vergunningplicht meer zou bestaan.
De Raad beveelt aan de regelingen op elkaar af te stemmen door ofwel vergunningsplicht èn MER-beoordelingsplicht, dan wel geen van beide voor te schrijven.
c. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel f, is het besluit onder meer van toepassing op een inrichting of een onderdeel daarvan, waarbij uitsluitend of in hoofdzaak sprake is van het zuiveren van grond- of oppervlaktewater voor drinkwaterdoeleinden. Volgens de artikelsgewijze toelichting vallen kleine zuiveringsinstallaties voor grond- of oppervlaktewater waar nader genoemde zuiveringsstappen worden verricht, onder de reikwijdte van het besluit. Bij de grotere (complexe) installaties, zo vervolgt de toelichting, zijn de voor de zuivering benodigde gevaarlijke stoffen doorgaans opgeslagen in bovengrondse reservoirs en blijven die inrichtingen om die reden vergunningplichtig.
Uit het genoemde artikelonderdeel blijkt het onderscheid tussen kleine en grotere zuiveringsinstallaties echter niet. Het is dan ook niet uitgesloten dat de regeling op dit punt in de praktijk tot interpretatieverschillen aanleiding zal geven. De Raad adviseert het artikelonderdeel in overeenstemming te brengen met de toelichting.
Nota van toelichting
2. In de algemene toelichting, paragraaf 1.3 (Relatie met andere beleidsterreinen), wordt onder het kopje Gemeentelijke verordening een kort betoog gehouden over de vraag of er aanvullende gemeentelijke verordeningsbevoegdheid is. De vraag wordt echter niet beantwoord. Tegen de achtergrond van artikel 121 van de Gemeentewet lijkt het antwoord in beginsel bevestigend te moeten luiden.
De Raad adviseert het betoog aan te vullen.
Opmerkingen bij de bijlagen
3. De voorschriften van bijlage 2 hebben net zulke nummers als die van bijlage 1; om verwarring te voorkomen adviseert de Raad dat te vermijden.
Bijlage 1
4. Voorschrift 1.1.1 noemt de datum van 1 mei 1994, zonder dat deze datum wordt toegelicht. Geadviseerd wordt deze toelichting alsnog te geven.
5. Over voorschrift 5.1.3 valt het volgende op te merken.
a. Het voorschrift bevat grenswaarden voor het equivalente geluidniveau (LAeq), terwijl in het algemene voorschrift 1.1.1 onder andere grenswaarden zijn gesteld voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr, LT) op de gevels van woningen. Deze laatste eenheid is de thans gebruikelijke. In verband hiermee dient de eenheid LAeq in voorschrift 5.1.3 te worden vervangen.
b. Het voorschrift wijst een norm aan voor de beoordeling van het geluid van windturbines op gevels, te weten die welke voortvloeit uit de windnormcurve van bijlage 3. Tegelijk geldt echter het algemene geluidsvoorschrift 1.1.1 van bijlage 2. Deze dubbele normstelling moet worden voorkomen.
c. Ook beveelt de Raad aan de meethoogte in dit voorschrift, te weten op ashoogte, te wijzigen in 10 meter hoogte boven het maaiveld, aangezien de windnormcurve (bijlage 3) waaraan getoetst moet worden, normen stelt die gelden bij diverse windsnelheden op die hoogte.
Toelichting bij bijlage 1
6. Volgens paragraaf 7.1.3 van de toelichting bij bijlage 1 (Grond- en grondwaterreinigingsinstallaties, Voorschriften met betrekking tot de installatie) zijn de gegevens die ingevolge het Lozingenbesluit Wvo bodemsanering en proefbronnering gemeld moeten worden aan het bevoegd gezag (de waterkwaliteitsbeheerder), ook van belang voor het op grond van de WMB bevoegde gezag. In het ontwerpbesluit is echter geen verplichting opgenomen om de desbetreffende informatie ook aan het op grond van de WMB bevoegde gezag te zenden. Er wordt van uitgegaan dat de betrokken instanties onderling afspraken maken over de uitwisseling van door de ondernemers aangedragen informatie, aldus de toelichting.
De Raad meent dat op dit punt wel erg veel vertrouwen wordt gesteld in de goede wil van de betrokken overheidsinstanties. Mede in aanmerking nemende dat de goede werking van het ontwerpbesluit afhangt van het meten, registreren en melden van de noodzakelijke gegevens, adviseert de Raad in het ontwerpbesluit alsnog een verplichting tot het verstrekken van dergelijke informatie op te nemen.
Bijlage 2
7. Voorschrift 1.2.2 verwijst naar de SBR-richtlijn "Hinder voor personen in gebouwen door trillingen" uit 1993. De Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening (1998) beveelt echter het gebruik van andere trillingsnormen aan. Dit heeft tot gevolg dat zich situaties zullen voordoen waarin deels de trillingsnormen van het onderhavige besluit, deels, zij het op andere titel, de normen uit de Handreiking zullen (moeten) worden toegepast. Dat moet worden vermeden.
Daarom beveelt de Raad aan, een beredeneerde keuze te maken voor ofwel het ene ofwel het andere stel normen, en te bewerkstelligen dat die niet alleen in dit besluit maar ook in de Handreiking worden gehanteerd.
De Raad adviseert de hier gemaakte keuze toe te lichten.
8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 27 juni 2001, no.W08.01.0179/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In voorschrift 5.2.1 van bijlage 1 de kwalificatie "aantoonbare" deskundigheid vermijden.
- In voorschrift 5.3.1 van bijlage 1 "concrete maatregelen of voorzieningen" vervangen door: maatregelen of voorzieningen.
- In paragraaf 1.3 van de algemene toelichting, onder Gemeentelijke verordening niet reppen van de algemene plaatselijke verordening maar van gemeentelijke verordening, nu regels als bedoeld ook in een andere verordening dan de algemene plaatselijke verordening kunnen worden opgenomen. Tevens "gemeenten" telkens vervangen door: gemeentebesturen.
Nader rapport (reactie op het advies) van 11 oktober 2001
1a. De Raad van State stelt dat het geluidniveau als gevolg van één of meer windturbines, op een afstand van 300 meter het referentieniveau van het omgevingsgeluid kan overschrijden. In de systematiek van beoordeling van het geluidniveau is echter dit referentieniveau niet meer de bepalende factor. In beginsel geldt het geluidniveau uit het besluit als standaard waaraan moet worden getoetst, tenzij het gemeentebestuur tot een andere waarde heeft besloten. Dit kan op basis van een geluidsbeleidsplan waarbij al of niet met referentiewaarden rekening wordt gehouden. Daarnaast dient bij de melding een akoestisch onderzoek te zijn gevoegd op basis waarvan een toets aan de geluidsnorm kan worden uitgevoerd en waarin eventuele geluidbeperkende maatregelen zijn opgenomen. Buiten het gestelde afstandscriterium wordt op afdoende wijze voorzien in een toetsing op geluid en kunnen vooraf maatregelen worden getroffen met het oog op de naleving van de normen. In deze aanpak wordt tevens eventuele cumulatie van meerdere windturbines meegenomen. Over de cumulatie merk ik op dat de onderlinge afstand tussen windturbines aanzienlijk is, tot circa 5 maal de rotordiameter, en dat de versterking van het geluid bij een toenemend aantal turbines niet lineair oplopend is maar relatief beperkt blijft.
Omdat de bovenstaande voorgeschreven aanpak niet wezenlijk verschilt van de aanpak die bij een vergunningsprocedure doorgaans wordt gevolgd, wordt geen aanleiding gezien de werkingssfeer van de vergunningplicht uit te breiden door het verruimen van het afstandscriterium. Wel is naar aanleiding van het advies het begrip "masthoogte" als variabele in de werkingssfeer vervangen door ashoogte. Hierdoor wordt het afstandscriterium vergroot met een omvang variërend van circa 5 tot 15 meter, afhankelijk van de vormgeving van de fundering van de installatie. Dit is ook meer in overeenstemming met het gebruikelijke vakjargon in de windsector dat doorgaans spreekt van ashoogten en schept daardoor voor de sector meer duidelijkheid over de hoogtemaat die moet worden aangehouden.
1b. In het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is als drempelwaarde voor de mer-plicht van windturbines een gezamenlijk vermogen van 20 MW of 20 turbines of meer, opgenomen. Bij de voorbereiding van het ontwerpbesluit is de drempelwaarde 20 MW als criterium voor de werkingssfeer opgenomen. In 1999 is het Besluit milieu-effectrapportage 1994 gewijzigd en is voor windturbines een mer-beoordelingsplicht ingevoerd vanaf een drempelwaarde van 10 MW of 10 turbines. Een beoordelingsplicht betekent dat per geval moet worden beoordeeld of het maken van een milieu-effectrapport noodzakelijk is. Hieruit volgt dat dus ook kan worden afgezien van een milieu-effectrapport in daartoe geschikte situaties of omstandigheden.
De werkingssfeer van het ontwerpbesluit is door deze verandering niet geheel consistent meer met de genoemde drempelwaarde. Dit komt de duidelijkheid niet ten goede. Het advies van de Raad van State om tot een betere onderlinge afstemming te komen wordt dan ook gevolgd. In het ontwerpbesluit is de drempelwaarde als criterium voor de werkingssfeer daarom vastgesteld op 15 MW. In de in voorbereiding zijnde wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 zal bij de werkingssfeer van het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer worden aangesloten. De drempelwaarde voor de mer-beoordelingsplicht voor installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie zal eveneens moeten worden vastgesteld op 15 MW of meer.
1c. Het onderscheid in grotere en kleinere installaties kan onder meer worden gevonden in de hoeveelheden opgeslagen vloeibare gevaarlijke stoffen. In het ontwerp zoals voorgelegd aan de Raad van State, blijkt echter in de werkingssfeer een gekwantificeerde afbakening van dit onderscheid te ontbreken. Aan het advies van de Raad van State is tegemoetgekomen door in artikel 3, eerste lid, onderdeel d, onder 3°, de daarin toegestane stoffen te binden aan een maximale hoeveelheid van 10.000 kg, die overeenkomt met de richtlijn CPR 15-1 als landelijk toegepaste opslagmodaliteit in alle besluiten ex artikel 8.40 Wm.
2. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is het betoog in paragraaf 1.3 van de nota van to7elichting verduidelijkt.
3. De overeenkomstige nummering in bijlage 1 en bijlage 2 betreft een deel van het totale aantal voorschriften, namelijk 16 voorschriften van de in totaal 106 voorschriften van de bijlagen tezamen. Het gaat daarbij om de voorschriften met de nummers 1.1.1 t/m 1.1.4, 1.2.1, 1.2.2, 2.1.1 t/m 2.1.5, 3.1.1., 3.1.2 en 4.1.1 t/m 4.1.3. Om aan de suggestie van de Raad van State tegemoet te komen zou een geheel andere nummering dan wel een oplopende nummering kunnen worden ingevoerd. Een andere nummering doorkruist echter de tot nu toe in alle besluiten gehanteerde systematiek en gaat ten koste van de nagestreefde landelijke uniformiteit. Ook het opnemen van een oplopende nummeringssystematiek zou de bedoelde uniformiteit doorkruisen maar heeft bovendien als nadeel dat met een reservering in nummers rekening moet worden gehouden met het oog op wenselijke latere toevoeging van voorschriften omtrent specifieke installaties aan het besluit. Gegeven bovengenoemde nadelen en het feit dat het om een relatief klein aantal voorschriften gaat, is de nummering niet aangepast. Het bevoegd gezag zal bij de invoering van het besluit expliciet gewezen worden op de nummeringssystematiek en de overeenkomsten daarin tussen bijlage 1 en bijlage 2, met het oogmerk eventuele onduidelijkheden te voorkomen.
4. In mei 1994 is de NEN 1059 door het NNI gepubliceerd. In deze NEN 1059 is vrijwel integraal de tekst van het Besluit gasdrukregel- en meetstations milieubeheer overgenomen onder toevoeging van enkele technisch-inhoudelijke actualisaties. De datum van 1 mei 1994 is in het voorschrift opgenomen omdat vanaf dat moment de aanwijzingen uit de NEN 1059 bepalend zijn voor het bedrijfsleven, dat wil zeggen de leveranciers en gebruikers van de gasdrukregel- en meetstations. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de toelichting in bovengenoemde zin aangevuld.
5a. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is voorschrift 5.1.3 zodanig redactioneel aangepast dat dit in overeenstemming is met de thans gebruikelijke eenheid voor geluidniveaus.
5b. In voorschrift 5.1.3 van bijlage 1 is geen sprake van een met voorschrift 1.1.1 van bijlage 2 overlappende of dubbele normstelling. Voorschrift 5.1.3 geeft slechts de meetmethode die in de beoordeling van het geluidniveau volgens voorschrift 1.1.1 moet worden toegepast. In een nog uit te geven informatieblad zal het meten en beoordelen van geluid van windturbines meer uitgebreid worden beschreven en met voorbeelden toegelicht voor zowel bevoegd gezag als initiatiefnemers.
5c. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de meethoogte op 10 meter boven maaiveld gesteld.
6. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is in bijlage 1 een nieuw voorschrift 7.1.4 opgenomen.
7. In de Handleiding Industrielawaai en vergunningverlening is de Duitse DIN-normering gecombineerd met de SBR-systematiek. Uit deze combinatie volgt dat voor woningen een differentiatie heeft plaatsgevonden in termen van omgevingskenmerken maar dat de grootheden van de norm zijn afgeleid uit de SBR-richtlijn. Als startpunt voor het beschermingsniveau zijn de waarden uit de SBR-richtlijn genomen waarbij vervolgens dat beschermingsniveau bij afnemende kwaliteit van een woongebied (lees: van een landelijke omgeving naar industrieel), successievelijk wordt versoepeld. Deze opsplitsing is in bovengenoemde handleiding uitsluitend toegepast voor de categorie woningen en niet voor andere geluidgevoelige bestemmingen die overigens wel in de SBR-systematiek zijn opgenomen. Er is geen aanleiding de SBR-normstelling zoals deze in het ontwerpbesluit is opgenomen, als hoogst te bereiken beschermingsniveau, te vervangen door de smallere benadering uit de handleiding.
In bijzondere gevallen waarbij het stellen van een andere eis aan de orde is, kan toepassing van normstelling uit de handleiding opportuun zijn in verband met bijvoorbeeld de specifieke aard van een gebied. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in de toelichting van het besluit een verwijzing opgenomen naar de Handleiding Industrielawaai en vergunningverlening.
8. De redactionele kanttekeningen zijn gevolgd.
9. Daarnaast zijn enkele wijzigingen in andere besluiten ingevoegd die onderstaand nader worden toegelicht.
In het ontwerpbesluit is in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, ten vierde, de werkingssfeer voor gasdrukregel- en meetstations enigszins ingeperkt. Dit houdt verband met een nieuwe technische ontwikkeling in de toepassing van expansieturbines met een verhoogd risico naar de omgeving. In artikel 6, zevende lid, is een vrijstelling opgenomen voor het verrichten van een akoestisch onderzoek bij windturbines. Deze vrijstelling is gebaseerd op de grootte van de turbine in combinatie met de afstand tussen de turbine en woningen van derden. Deze afstand is nu geheel in overeenstemming gebracht met de recente VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering" (Milieureeks nr.9). Deze publikatie geeft aan buiten welke afstanden er in principe geen beletselen zijn voor vestiging van daarin genoemde bedrijfsactiviteiten.
In de bij de artikelen 11 tot en met 14 gewijzigde besluiten werd verwezen naar het Besluit opslag propaan milieubeheer dat echter ingevolge artikel 21 wordt ingetrokken op het moment dat dit besluit in werking treedt. Teneinde te voorkomen dat naar het "oude" besluit wordt verwezen zijn deze verwijzingen vervangen door verwijzingen naar het onderhavige besluit.
Op 1 oktober 1998 is het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer in werking getreden. Dit was het eerste herziene besluit in het kader van de MDW-operatie. Het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer en het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer zijn op 1 december 1998 in werking getreden. Per abuis zijn in genoemde besluiten de vermogensniveaus voor stookinstallaties verkleind ten opzichte van de daarvoor geldende en inmiddels ingetrokken besluiten. Dit is echter nimmer de bedoeling geweest, en wordt met de ingevoegde wijziging in onderdeel A, onder 1, van de artikelen 14, 15 en 16 dan ook hersteld.
In de onderdelen B van de artikelen 14 en 15, is voorschrift 1.4.3, onder b, van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, respectievelijk voorschrift 1.4.4, onder b, van het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer in overeenstemming gebracht met het overeenkomstige voorschrift van het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer.
Met deze wijziging wordt duidelijk gemaakt dat met dit voorschrift tevens wordt beoogd de werking van de ontgeuringsinstallatie te waarborgen. Met de wijziging in de artikelen 14 en 15, onderdelen A, onder 2, wordt artikel 3, eerstel lid, onderdeel d, ten derde, van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer respectievelijk artikel 3, onderdeel e, ten derde, van het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer in overeenstemming gebracht met voorschrift 2.1.5, onder a. Abusievelijk is de bij zwembaden gebruikelijke opslag in tanks niet als uitzondering opgenomen, waardoor zwembaden met een opslag van genoemde stoffen in tanks buiten het besluit vallen. In de voorbereiding en uiteindelijke vormgeving van dit besluit zijn echter wel degelijk zwembaden als onderdeel van de doelgroep gezien en in materiële zin meegenomen. Deze overwegend technische wijzigingen zijn van belang uit het oogpunt van een consistente en adequate handhaving op deze punten.
Met artikel 16, onderdeel B, van dit besluit wordt voorschrift 1.1.1, onder b, van bijlage 2, van het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer gewijzigd. Deze wijziging houdt verband met de tussenevaluatie van het lopende Meerjarenprogramma Piek 1999-2000. De aanleiding voor dit meerjarenprogramma en de afspraak inzake de inmiddels door de Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu (Novem) uitgevoerde tussenevaluatie, is uitvoerig beschreven in paragraaf 1.4.1. van de nota van toelichting van genoemd besluit. Een grote inspanning is vereist om het bevoorradingsverkeer en de laad- en loshandelingen in de bewoonde omgeving stiller te maken. De ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat werken in het Meerjarenprogramma Piek samen om de markt de mogelijkheden te verschaffen zich aan te passen aan het vernieuwde besluit. De afgelopen jaren zijn grote vorderingen gemaakt. Echter nog niet voor alle aspecten zijn stille oplossingen voorhanden. Dit geldt zeker voor de nachtelijke norm van 60 dB(A). Door de drie ministeries is met het bedrijfsleven vastgesteld dat de oorspronkelijke termijn te krap is en dat een zodanige verlenging noodzakelijk is dat het akoestisch inzicht volledig is en het uitvoeringstechnisch en economisch verantwoord is de normstelling in te voeren. Voor een uitvoerige beschrijving van de resultaten van het meerjarenprogramma tot nu toe wordt verwezen naar het rapport "Tussenevaluatie Piek" van 31 maart 2001, dat is opgesteld door de Novem.
Verder is in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting nog een aantal aanpassingen van redactionele aard aangebracht.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de daarbij gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer