Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (Vuurwerkbesluit).

Bij Kabinetsmissive van 24 september 2001, no.01.004521, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.F. Hoogervorst, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (Vuurwerkbesluit).

Het ontwerpbesluit strekt tot integrale herziening van het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen waarbij zowel de regelgeving voor consumentenvuurwerk als die voor professioneel vuurwerk in één nieuwe algemene maatregel van bestuur wordt geïntegreerd. Het besluit beoogt de gehele keten van het invoeren dan wel vervaardigen of assembleren, verhandelen, uitvoeren, opslaan, bewerken en afsteken van vuurwerk te reguleren, met inbegrip van bepaalde vervoershandelingen. Het ontwerpbesluit ziet dus niet alleen op handelingen met vuurwerk, maar ook op inrichtingen waarin vuurwerk wordt bewerkt (daaronder begrepen het verwerken, (her)verpakken, (voor)monteren en assembleren van vuurwerk) of opgeslagen. Tevens zijn veiligheidsafstanden opgenomen die in het kader van de vaststelling van besluiten in de sfeer van de ruimtelijke ordening en bij de beslissing op een aanvraag om een milieuvergunning in acht moeten worden genomen. Bestaande regelgeving wordt geïntegreerd, één bewindspersoon op rijksniveau wordt verantwoordelijk voor de regelgeving en deze regelgeving wordt aangescherpt ten opzichte van de oude situatie. De vuurwerkramp in Enschede heeft duidelijk gemaakt dat aanscherping van de regels op korte termijn noodzakelijk was. Met betrekking tot het ontwerpbesluit heeft de Raad van State de volgende opmerkingen. In verband hiermee acht de Raad enige aanpassing wenselijk.

1. Onderscheid consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk
In de voorgestelde regeling is het onderscheid tussen consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk bepalend voor de toepassing van de verschillende bepalingen en bijgevolg ook voor het in de toekomst te voeren veiligheidsbeleid. Dit vergt dat het onderscheid helder, wederzijds uitsluitend en praktisch toepasbaar is. In de definities in artikel 1.1.1 wordt het onderscheid tussen beide categorieën vuurwerk gezocht in de bestemming. Consumentenvuurwerk is vuurwerk dat is bestemd voor particulier gebruik en professioneel vuurwerk is vuurwerk dat is bestemd voor gebruik tijdens een evenement of voorstelling.
Volgens paragraaf 3 van de nota van toelichting berust het gemaakte onderscheid op de goede ervaringen met de handhaving van het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen. In het licht daarvan is er voor gekozen niet de kenmerken (eigenschappen of samenstelling) maar de feitelijke bestemming van het vuurwerk beslissend te laten zijn. In overeenstemming met de tot nu toe ontwikkelde (strafrechtelijke) jurisprudentie dient "bestemd voor" ruim te worden uitgelegd. Zo dient, aldus de nota van toelichting, vuurwerk dat voldoet aan één of meer in de nota van toelichting nader genoemde criteria, in elk geval als consumentenvuurwerk te worden beschouwd. Dit bevestigt dat toepassing van het criterium van feitelijke bestemming afhangt van een objectivering in nadere regels. Afgezien van het feit dat de nota van toelichting niet dient te worden gebruikt voor het stellen van nadere regels (aanwijzing 214 van de Aanwijzingen voor de regelgeving) is zulks uit een oogpunt van rechtszekerheid en effectieve handhaving ongewenst. De voorgestelde definitiebepalingen hebben tot gevolg dat tot de eindgebruiker onzeker blijft in welke categorie het vuurwerk valt. De onduidelijkheid schuilt mede daarin dat niet duidelijk is wie het bestemmen van het vuurwerk doet en dat het begrippen betreft die elkaar niet uitsluiten: particulier en professioneel.
De behoefte aan objectivering wordt ook door de regelgever zelf onderkend. Gesteld wordt (bladzijde 8) dat consumentenvuurwerk moet voldoen aan een aantal productseisen. De implicatie daarvan is dat eigenschappen en niet uitsluitend de bestemming ervan bepalend zijn. Voorts wordt in artikel 1.1.2 de aanduiding van het vuurwerk bepalend gemaakt. Daarmee wordt voorkomen dat bij het gekozen stelsel van definities er een derde categorie vuurwerk kan ontstaan, te weten vuurwerk dat noch bestemd is voor particulier gebruik noch voor gebruik bij evenementen of voorstellingen. Gevolg is dat het onderscheid tussen beide categorieën vuurwerk bepaald wordt door drie verschillende criteria: de bestemming, de eigenschappen en de aanduiding.
Gegeven het fundamentele belang van dit onderscheid voor zowel de toepassing van het voorliggend besluit als voor het daarop gebaseerde veiligheidsbeleid moet een dergelijke opzet ontraden worden. De Raad adviseert te kiezen voor een definitie van consumentenvuurwerk aan de hand van de eigenschappen daarvan. Ander vuurwerk dat daar niet aan voldoet zou dan gekwalificeerd kunnen worden als professioneel vuurwerk. Een en ander vereist aanpassing van de definities in artikel 1.1.1, bezien in samenhang met artikel 1.1.2.

2. Veiligheidsafstanden/overgangsbepalingen
Hoofdstuk 4 van het ontwerpbesluit bevat een regeling van de veiligheidsafstanden die in acht genomen moeten worden bij, kort gezegd, de vaststelling en goedkeuring van bestemmingsplannen en de verlening of wijziging van een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer (Wm). Het voorgestelde artikel 5.3.2 bevat een overgangsregeling van twee jaar voor de effectuering van de veiligheidsafstanden. Op grond van het tweede lid van dit artikel geldt deze overgangstermijn niet ten aanzien van geprojecteerde kwetsbare objecten, voorzover het bestemmingsplan waarin deze objecten zijn opgenomen, is vastgesteld op een tijdstip meer dan tien jaar voorafgaand aan het tijdstip waarop dit besluit in werking treedt. Blijkens paragraaf 5.2 van de nota van toelichting, Ruimtelijke ordening en vergunningverlening krachtens de Wm, mag, om te voorkomen dat ook bebouwings- en gebruiksmogelijkheden op grond van verouderde bestemmingsplannen als bestaande situatie worden aangemerkt, het bestemmingsplan niet meer dan tien jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit besluit zijn vastgesteld. Bij een verouderd bestemmingsplan, vervolgt de nota van toelichting, zullen gedeputeerde staten er bij de betrokken gemeente op moeten aandringen om het plan zo spoedig mogelijk in overeenstemming te brengen met de veiligheidsafstanden. Deze regeling acht de Raad niet effectief. Immers, niets staat er aan in de weg dat een verouderde bestemming wordt geëffectueerd, in die zin dat de daarvoor benodigde bouwvergunning wordt verleend en gebruikt. Is de bestemming feitelijk gerealiseerd, dan vormt de aanwezigheid van de desbetreffende bebouwing een gegeven dat - indien niet wordt voldaan aan de van toepassing zijnde veiligheidsafstand - gevolgen kan hebben voor de inrichting waarin vuurwerk wordt opgeslagen of bewerkt. De Raad adviseert hierop in de nota van toelichting in te gaan.

3. Begripsomschrijvingen en reikwijdte

a. Het voorgestelde artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder j, definieert als kwetsbare objecten andere objecten en terreinen die met die onder a tot en met i gelijkgesteld kunnen worden. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en effectieve handhaving zou dit artikelonderdeel nader gepreciseerd moeten worden.
Hetzelfde geldt voor onderdeel f. Zo is het begrip arbeid uitermate onbepaald en kan arbeid overal worden verricht.

b. Onderdeel k van dit artikelonderdeel wijst als kwetsbare objecten rijkswegen en spoorwegen aan. Blijkens de artikelsgewijze toelichting is hiervoor gekozen, omdat het in het algemeen wegen betreft waar zich grote aantallen mensen kunnen bevinden. Uit een oogpunt van uitvoerbaarheid van de voorschriften ten aanzien van de in acht te nemen veiligheidsafstanden, is ervan afgezien om ook provinciale wegen onder dit begrip te brengen, aldus de nota van toelichting. Uitgaande van de aantallen mensen die zich op deze wegen kunnen bevinden, is het niet erg consequent om provinciale wegen niet aan te wijzen. In ieder geval behoeft de nota van toelichting op dit punt aanvulling.

4. Handhaving
Paragraaf 5 van de nota van toelichting is gewijd aan handhaving. De teneur is dat er een einde moet komen aan de versnippering van toezicht en handhaving. De regering denkt onder meer aan het opstellen van een handhavingsprotocol vuurwerk, waarin de betrokken partners (op bestuurlijk en strafrechtelijk niveau) zich verbinden tot een gezamenlijke toereikende handhavingsinspanning en handhavingsorganisatie. Dit protocol dient de taken, de organisatie van toezicht, handhaving en opsporing, de beschikbare capaciteit en de financiering daarvan, de werkwijze, de informatie-uitwisseling, de aansturing, voorzieningen voor provinciegrensoverschrijdende samenwerking, de wijze van verantwoording en de borging van de kwaliteit in brede zin, dat wil zeggen preventie, toezicht, opsporing en bestuursrechtelijke handhaving, te beschrijven. De Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie hebben de Landelijke Coördinatie Commissie Milieuwethandhaving verzocht om in 2001 dit protocol op te stellen en te bewerkstelligen dat dit voor de inwerkingtreding van het onderhavige besluit wordt geïmplementeerd in alle provincies, opdat de handhaving hiervan conform dit protocol kan plaatsvinden. De Rijksverkeersinspectie, de Arbeidsinspectie en de douane zullen worden betrokken bij het opstellen van het protocol, aldus de nota van toelichting. De inhoud van het handhavingsplan wordt in de nota van toelichting echter niet (verder) uitgewerkt, zodat de Raad geen inzicht heeft in de handhaafbaarheid van het ontwerpbesluit. De Raad is van oordeel dat handhaving van de gestelde regels hier van cruciaal belang is en adviseert in de nota van toelichting uitvoeriger aandacht te besteden aan die handhaafbaarheid. Niet slechts ware daarbij nader aan te duiden op welke wijze de handhaving gestalte zal krijgen, ook zal duidelijk moeten worden gemaakt dat de invoering van het ontwerpbesluit gepaard zal gaan met een niveau van handhaving dat zowel in kwalitatief als kwantitatief opzicht aan de maat is. De Raad geeft tevens in overweging in de nota van toelichting meer inzicht te geven in de opzet, de inhoud en de uitvoering van het protocol waarnaar de nota van toelichting verwijst.
Ook dient aandacht besteed te worden aan de strafrechtelijke handhaafbaarheid van de in het ontwerpbesluit opgenomen verbodsbepalingen. De Raad neemt aan dat terzake overleg is gevoerd met het College van Procureurs-Generaal en adviseert in de nota van toelichting daarover mededelingen te doen.

5. Verhouding tot vergunning ingevolge de Wm
Uit de regeling blijkt, ondanks de opsomming in de aanhef van een aantal artikelen van de Wm (artikelen 8.40, 8.41 en 8.44), niet duidelijk of en zo ja voor welke inrichtingen de vergunningplicht wordt opgeheven. Voor een goede toepassing van het ontwerpbesluit behoeft dit verduidelijking.
Voor inrichtingen waarin meer dan 1.000 kilogram consumentenvuurwerk wordt opgeslagen en bewerkt en voor inrichtingen bestemd tot de opslag en het bewerken van professioneel vuurwerk blijft de vergunningplicht op grond van de Wm kennelijk bestaan. Naar het oordeel van de Raad is meer duidelijkheid nodig over de vraag welke de verhouding is tussen de voorliggende regeling en deze vergunning. Indien het de bedoeling is dat het ontwerpbesluit bij uitsluiting de regels bevat met betrekking tot de opslag en het bewerken van vuurwerk, ware zulks in het besluit zelf te preciseren. Indien het daarentegen de bedoeling is dat in het kader van de milieuvergunning nog aanvullende voorschriften en eisen gesteld kunnen worden, dan dient in de nota van toelichting te worden ingegaan op de afbakening tussen beide regelingen.

6. Vergunning voor ontbrander etc. van professioneel vuurwerk
Artikel 3.3.2 van het ontwerpbesluit bevat een vergunningstelsel voor degenen die professioneel vuurwerk tot ontbranding brengen en daartoe een installatie opbouwen en die later weer verwijderen. Gedeputeerde staten van de provincie waar de aanvrager is gevestigd zijn hier bevoegd gezag. De vergunning vervalt volgens het zesde lid van dit artikel op het moment dat de geldigheidsduur van het certificaat van vakbekwaamheid als bedoeld in artikel 4.8a, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit afloopt. In dit verband dient bij de aanvraag om een vergunning een afschrift van dit certificaat te worden verstrekt. De vergunning bevat een voorschrift dat inhoudt dat voorafgaand aan het daadwerkelijk tot ontbranding brengen van professioneel vuurwerk daartoe een toestemming moet worden verkregen van gedeputeerde staten van de provincie waar het vuurwerk tot ontbranding zal worden gebracht. Alvorens toestemming te verlenen stellen gedeputeerde staten van de provincie waar het vuurwerk tot ontbranding zal worden gebracht volgens artikel 3.3.4, vierde lid, gedeputeerde staten van de provincie van vestiging van de vergunninghouder in de gelegenheid te adviseren. Een toestemming wordt volgens het vijfde lid van dit artikel niet verleend indien niet van de burgemeester van de gemeente waar het vuurwerk tot ontbranding zal worden gebracht een verklaring is ontvangen dat er in verband met de veiligheid geen bezwaar bestaat tegen het verlenen van toestemming. Al met al levert dit een gecompliceerde regeling op. De Raad gaat in het navolgende op enkele elementen hiervan nader in.

a. De grondslag van de voorgestelde regeling zal moeten worden gevonden in artikel 24 van de Wet milieugevaarlijke stoffen (Wms), gelet op het criterium "het belang van de bescherming van mens en milieu" voor het verbinden van voorschriften aan de vergunning zoals genoemd in het vierde lid van artikel 3.3.4 van het ontwerpbesluit. Artikel 24 Wms biedt een zeer ruime mogelijkheid tot het stellen van voorschriften bij algemene maatregel van bestuur voor uiteenlopende handelingen met stoffen en preparaten. Het tweede lid van het artikel houdt een niet-limitatieve opsomming in van 13 mogelijkheden tot het stellen van regels. Daartoe behoort onder c een verbod tot het verrichten van handelingen zonder vergunning verleend door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Deze 13 mogelijkheden zijn uitgewerkt om enige zekerheid te bieden in relatie tot de zeer ruime delegatiemogelijkheid van het eerste lid van artikel 24. Het verdient aanbeveling om in de toelichting bij het besluit uitdrukkelijk tot uitdrukking te brengen dat het vergunningstelsel van artikel 3.3.4 zijn grondslag vindt in artikel 24 Wms en dat dit artikel deze grondslag ook biedt door de niet-limitatieve opsomming van het tweede lid. Dit kan een a contrario-redenering ondervangen, waarbij uit de expliciete vermelding van de vergunningsbevoegdheid voor de minister zou worden afgeleid dat de wet geen steun biedt voor de introductie van een vergunningsbevoegdheid voor gedeputeerde staten.

b. Artikel 3.3.3, eerste lid, van het ontwerpbesluit schrijft voor dat een afschrift van het certificaat van vakbekwaamheid als bedoeld in artikel 4.8a, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit verstrekt wordt bij de aanvraag om een vergunning. Het ontbreken van een dergelijk certificaat wordt echter niet als een weigeringsgrond voor een vergunningaanvraag vermeld, hoewel de toelichting hier wel van uitgaat. Dit hangt samen met het feit dat het vergunningstelsel steunt op de Wms. Hierdoor kan de ongelukkige situatie ontstaan dat een vergunning moet worden verleend, die meteen daarop vervalt omdat de geldigheidsduur van het certificaat van vakbekwaamheid is afgelopen of omdat er in het geheel geen certificaat is geweest. In ieder geval zal in de nota van toelichting op deze mogelijke consequentie moeten worden ingegaan.

c. De regeling waarbij de vergunning wordt verleend door gedeputeerde staten van de provincie van vestiging en toestemming wordt voorgeschreven van gedeputeerde staten van de provincie waar het vuurwerk wordt afgestoken, met een adviesmogelijkheid door eerstgenoemd college en onder de voorwaarde van een verklaring van geen bezwaar uit een oogpunt van veiligheid door de burgemeester van de plaats van afsteken, is complex. De Raad geeft in overweging te volstaan met het vereiste dat de burgemeester van de betrokken gemeente uit een oogpunt van veiligheid, eventueel na advisering door de vergunningverlener, toestemming dient te geven voor het afsteken van het vuurwerk.

7. Bijlagen
De Raad meent dat ook de voorschriften in de bijlagen een toelichting behoeven. Deze bevatten een groot aantal beperkingen die zonder nadere toelichting niet duidelijk zijn. Zo is bijvoorbeeld niet duidelijk wat moet worden verstaan onder een constructieonderdeel, niet zijnde een bouwconstructie, in de laatste zin van voorschrift 1.12, onderdeel a, van bijlage 1. Evenzo valt zonder nadere toelichting niet goed te begrijpen de keuze voor het criterium van 10.000 kg waarbij ingevolge voorschrift 1.8 van bijlage 1 bewaarplaatsen van verpakt consumentenvuurwerk tevens op de eerste verdieping mogen zijn gesitueerd, mits de onderliggende ruimte eveneens bestemd is voor het opslaan van verpakt consumentenvuurwerk.
Aangezien de voorschriften van de bijlagen bepalend zullen zijn bij de toepassing en handhaving van de voorgestelde regeling adviseert de Raad om deze ook van een toelichting te voorzien.

8. Artikelsgewijs

Artikel 1.1.1, eerste lid
Kennelijk ligt het slechts in de bedoeling de dienst- of bedrijfswoning van de inrichting waar het vuurwerk aanwezig is uit te zonderen. De Raad adviseert dit artikelonderdeel aldus te wijzigen.

Artikel 1.2.4, eerste lid, en artikel 2.3.2
Artikel 1.2.4, eerste lid, behelst een absoluut verbod op het voorhanden hebben van vuurwerk buiten een inrichting. Dit verbod geldt niet indien wordt voldaan aan de omstandigheden en voorwaarden in het tweede lid. Door de beperkte reikwijdte van deze uitzondering is het eerste lid een verstrekkende bepaling. Ze brengt bijvoorbeeld mee dat de particulier die rond oud en nieuw niet al zijn vuurwerk heeft afgeschoten en een kleine partij overhoudt tot het volgende jaar in overtreding is. Hetzelfde geldt voor het verbod consumentenvuurwerk aan een particulier ter beschikking te stellen, zoals dat is neergelegd in artikel 2.3.2.

Artikel 1.2.4, tweede lid, onder a
Het artikelonderdeel betreft de maximale hoeveelheid consumentenvuurwerk die een particulier tijdens, kort gezegd, de oudejaarsperiode aanwezig mag hebben. De toevoeging "per persoon" komt de Raad niet handhaafbaar voor, indien het vuurwerk ergens is opgeslagen. Eén persoon kan als hij honderd kilo vuurwerk in een ruimte heeft opgeslagen, simpelweg zeggen dat tien kilo van hem/haar is en dat hij de rest voor negen andere personen bewaart. In ieder geval dient in de nota van toelichting aan deze kwestie nader aandacht te worden besteed.
Artikel 1.4.3
Het gaat in dit artikel om de informatieverstrekking aan burgemeester en wethouders en de commandant van de regionale brandweer. Het artikel bepaalt dat degene die een inrichting drijft waar vuurwerk wordt opgeslagen ervoor zorgt dat genoemde personen "direct toegang hebben tot" de actuele opslaggegevens. De Raad vraagt zich af of "direct toegang hebben tot" garandeert dat de betrokken personen in geval van een calamiteit ook daadwerkelijk kunnen beschikken over de informatie. Als er door de inrichtinghouder voor wordt gekozen om deze gegevens binnen de inrichting te bewaren zodat hij deze op verzoek direct kan tonen (hetgeen dit artikel niet uitsluit), dan zijn deze gegevens in het geval van een calamiteit mogelijk niet toegankelijk. De Raad meent dat het aanbeveling verdient een actieve informatieplicht voor de inrichtinghouder op te nemen, zodat deze gegevens niet alleen in de inrichting zelf aanwezig zijn.

Artikel 2.1.3
Het is niet duidelijk tot wie artikel 2.1.3 zich richt. In artikel 2.1.4 wordt alleen het aanprijzen of aanbevelen van vuurwerk dat niet aan de eisen van artikel 2.1.3 voldoet, verboden. Volgens de toelichting is de bepaling gericht tegen e-commerce van illegaal vuurwerk. In dit licht valt te overwegen het verbod van artikel 2.1.4 uit te breiden tot het voor handen hebben, ten verkoop aan te bieden en te verkopen.

Artikel 2.2.4, tweede lid, tweede volzin
Deze volzin bevat een uitzondering op de verplichting tot het doen van een melding. Een melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen "geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens". Dit laatste acht de Raad een verkeerd criterium om vast te stellen dat sprake is van een niet belangrijke wijziging. Een nadere wijziging kan immers op een ander aspect van de inrichting zien dan een eerdere gemelde wijziging. In dat geval zal er geen sprake zijn van een "afwijking van de bij die (eerdere) melding verstrekte gegevens". Echter, daarmee is niet gezegd dat die nadere wijziging niet belangrijk is en dus niet gemeld zou moeten worden. De Raad adviseert bedoelde volzin te schrappen.
Bijlage 1

Voorschrift 1.7
De Raad meent dat een algeheel rookverbod/verbod op open vuur in een inrichting waar consumentenvuurwerk wordt opgeslagen of in ieder geval een verbod dat zich mede uitstrekt tot aanpandige ruimten, veiliger is. Vuur dat op een andere plaats ontstaat kan uiteindelijk ook bewaarplaatsen bereiken. In het Handboek Milieuvergunningen was nog opgenomen dat een bewaarplaats niet direct vanuit een ruimte waar open vuur wordt gebezigd, bereikbaar mag zijn (paragraaf 6.4.1, voorschrift 34). Voor wat het open vuur betreft lijkt voorschrift 1.7 voorschrift 1.9 tegen te spreken (hoewel er wellicht onderscheid moet worden gemaakt tussen het aanwezig zijn van open vuur en het bezigen daarvan). De Raad adviseert een algeheel rookverbod/verbod op open vuur op te nemen.
Ingevolge voorschrift D1, onderdeel b, mag ten hoogste één bufferbewaarplaats aanwezig zijn en mag in die bufferbewaarplaats ten hoogste 2.000 kg verpakt en/of onverpakt consumentenvuurwerk aanwezig zijn. Ter voorkoming van enig misverstand, hetgeen de aard van de materie niet verdraagt, ware het voorschrift zodanig te redigeren dat daaruit ondubbelzinnig blijkt dat ten hoogste in totaal maximaal 2.000 kg consumentenvuurwerk aanwezig mag zijn, of dit nu verpakt is of niet.

Bijlage 1, algemene opmerking

a. De Raad mist in bijlage 1 een uitwerking van de gedachte dat het gevaarlijk is om vuurwerk om te pakken in een ruimte waar opslag van vuurwerk plaatsvindt. Omwille van de veiligheid zou ompakken niet moeten geschieden in een ruimte waar opslag plaatsvindt. De bepalingen met betrekking tot een bufferbewaarplaats in bijlage 1 lijken dit evenwel gewoon toe te staan. De bijlage maakt ook niet meer het door het Handboek Milieuvergunningen wel gemaakte onderscheid tussen een ompakruimte (waar niet meer vuurwerk aanwezig mag zijn dan voor een geregelde voortgang van werkzaamheden noodzakelijk is, voorschrift 7 van paragraaf 6.2.1) en een bufferbewaarplaats (waar volgens paragraaf 6.5 van genoemd Handboek niet meer dan 50 kg vuurwerk mag worden opgeslagen). In bijlage 1 worden voor een bufferbewaarplaats aanzienlijk grotere maximaal toegestane hoeveelheden genoemd, tot wel 5.000 kg consumentenvuurwerk.
In de nota van toelichting wordt hierover opgemerkt dat naar aanleiding van inspraak uiteindelijk uit praktische overwegingen is bepaald dat ompakken moet plaatsvinden in de bufferbewaarplaats. Dit zou zijn gedaan om te voorkomen dat twee wat betreft de uitvoering identieke bewaarplaatsen uitsluitend voor één specifieke handeling zouden mogen worden gebruikt, namelijk opslaan óf ompakken. Over de gevaarsaspecten valt evenwel niets te lezen. De Raad meent dat de nota van toelichting op dit punt hoe dan ook moet worden aangevuld. Zo nodig dient het ontwerpbesluit aangescherpt te worden.

b. Nu een algemeen verbod zal gelden voor het ompakken van vuurwerk buiten een bufferbewaarplaats, rijst de vraag of deze regeling ten aanzien van consumentenvuurwerk uitvoerbaar is en adequaat kan worden gehandhaafd. Hierop zal in de toelichting moeten worden ingegaan.

Bijlage 2

Op grond van voorschrift 1.13 moet, teneinde domino-effecten te voorkomen, voldoende afstand in acht worden genomen tussen de bewaarplaats onderscheidenlijk de bewerkingsruimte en andere onderdelen van de inrichting waar gevaarlijke stoffen aanwezig kunnen zijn. Omwille van de rechtszekerheid en de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid dient gepreciseerd te worden wanneer sprake is van voldoende afstand.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 21 januari 2002

1. Onderscheid consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk

De Raad van State adviseerde te kiezen voor een definitie van consumentenvuurwerk aan de hand van de eigenschappen daarvan. Ander vuurwerk dat daar niet aan voldoet zou dan gekwalificeerd kunnen worden als professioneel vuurwerk.

Met het oog op de handhaving is er in het voorstel voor gekozen de bestemming van vuurwerk bepalend te laten zijn voor het oordeel of er sprake is van consumentenvuurwerk dan wel professioneel vuurwerk. Dat biedt het voordeel dat voor het aanmerken van zwaar vuurwerk als consumentenvuurwerk er geen constatering van ter beschikkingstelling aan een particulier nodig is. De feitelijke bestemming is bepalend en daarmee kan de gehele partij vuurwerk die niet voldoet aan de eisen waaraan consumentenvuurwerk normaal gesproken hoort te voldoen (preventief) in beslag worden genomen als niet toegelaten consumentenvuurwerk.

Deze keuze vindt zijn rechtvaardiging in het feit dat de praktijk nu eenmaal uitwijst dat de bestemming van vuurwerk tijdens de levenscyclus daarvan verandert. Niet alleen wordt legaal consumentenvuurwerk soms gebruikt in het kader van een evenement of voorstelling, tezamen met deskundigenvuurwerk, maar omgekeerd komt het laatstbedoelde zwaardere vuurwerk dan wel vuurwerk dat niet aan de voor consumentenvuurwerk gestelde eisen voldoet, met regelmaat in handen van particulieren. Dit vuurwerk is in hoge mate onveilig.

Het is van groot belang dat hiertegen doeltreffend kan worden opgetreden. In de strafrechtelijke handhavingspraktijk is het onderscheid tussen consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk dat gebaseerd is op de bestemming die daaraan door de betrokken importeur, handelaar of particuliere gebruiker kennelijk, blijkens feiten en omstandigheden, is gegeven, goed handhaafbaar gebleken.

Consequentie is dat bij een particulier zogenoemd groot vuurwerk kan worden aangetroffen dat naar zijn bestemming moet worden aangemerkt als consumentenvuurwerk. Doordat dat vuurwerk niet voldoet aan de aan consumentenvuurwerk gestelde eisen is de particulier in overtreding. Kortom, uitsluitend de bestemming van het vuurwerk is bepalend voor het antwoord op de vraag of er sprake is van consumentenvuurwerk en niet de eigenschappen.

Dat er dan bij consumenten vuurwerk wordt aangetroffen dat niet aan de gestelde eigenschappen of samenstelling voldoet, doet niet af aan het feit dat de bestemming bepalend is voor de vraag of het om consumentenvuurwerk of professioneel vuurwerk gaat. Overigens kunnen ook professionele bezigers gebruik maken van vuurwerk dat als het voor particulier gebruik bestemd zou zijn, moet worden beschouwd als consumentenvuurwerk en daarnaast ook nog voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

Aan de opmerking van de Raad dat de begrippen particulier en professioneel niet op elkaar aansluiten is tegemoet gekomen door het begrip professioneel vuurwerk negatief te omschrijven. Verder is in het besluit aangegeven wanneer vuurwerk moet worden aangemerkt als bestemd voor particulier gebruik. Om helderder naar de gebruiker aan te geven welk vuurwerk hij in handen heeft, is voorgeschreven dat op consumentenvuurwerk moet worden vermeld "Geschikt voor particulier gebruik" en op professioneel vuurwerk "Niet geschikt voor particulier gebruik". Met het oog daarop is voorzien in een overgangsbepaling zodat het "oude" vuurwerk niet hoeft te worden voorzien van een nieuwe aanduiding. Tot slot is de redactie van de artikelen 2.1.1 en 2.1.3 aangepast om duidelijker de gedachtengang tof uitdrukking te brengen dat er sprake kan zijn van consumentenvuurwerk, ook wanneer dat vuurwerk niet aan de eisen voldoet.

2. Veiligheidsafstanden/overgangsbepalingen

Aan het advies van de Raad van State om in de nota van toelichting in te gaan op het tweede lid van artikel 5.3.2 is gevolg gegeven.

3. Begripsomschrijvingen en reikwijdte

a. Anders dan de Raad ben ik van mening dat de voorgestelde omschrijving van kwetsbare objecten in onderdeel j (verletterd tot k) reeds voldoende is gepreciseerd door de zinsnede "uit hoofde van hun functie of de gemiddelde tijd per dag gedurende welke personen daar verblijven". Wat het begrip arbeid in onderdeel f (verletterd tot g) betreft is aansluiting gezocht bij de definitie van arbeidsplaats in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998. Aan de opsomming van kwetsbare objecten zijn woonschepen toegevoegd.

b. Aan de door de Raad gemaakte opmerking over het afzien van de aanwijzing van provinciale wegen als kwetsbaar object is gevolg gegeven door de toelichting aan te vullen.

4. Handhaving

Het advies van de Raad om in de toelichting uitvoeriger aandacht te besteden aan de handhaafbaarheid en aandacht te besteden aan de strafrechtelijke handhaafbaarheid is gevolgd. Een paragraaf over de organisatie van toezicht en opsporing is ingevoegd. Over de in het ontwerpbesluit opgenomen verbodsbepalingen is tijdens het opstellen van het ontwerpbesluit veelvuldig overleg gevoerd met vertegenwoordigers van het openbaar ministerie.

5. Verhouding tot vergunning ingevolge de Wm

Uitgangspunt bij algemene maatregelen van bestuur op het terrein van de Wet milieubeheer is dat de in artikel 2.2.1 van het voorstel gehanteerde formulering er op duidt dat er sprake is van regels voor niet-vergunningplichtige inrichtingen. In samenhang met de aanhef is helder welke artikelen berusten op de artikelen 8.40 en 8.41 van de Wet milieubeheer en dus regels bevatten voor niet-vergunningplichtige inrichtingen. Afwijking van deze lijn zou juist tot verwarring aanleiding kunnen geven voor andere op de Wet milieubeheer gebaseerde algemene maatregelen van bestuur.

In reactie op de opmerking van de Raad of het de bedoeling is dat er in het kader van de milieuvergunning nog aanvullende voorschriften en eisen gesteld kunnen worden zij verwezen naar artikel 8.44, vierde lid, van de Wet milieubeheer. In dat lid wordt bepaald dat in de algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat van bij de maatregel gestelde regels kan worden afgeweken. In het ontwerpbesluit is geen mogelijkheid tot afwijking opgenomen, wel de mogelijkheid om nadere eisen te stellen.

6. Vergunning voor ontbrander etc. van professioneel vuurwerk

a. Aan de opmerking van de Raad is gevolg gegeven door voor de duidelijkheid in de toelichting te melden dat de regeling voor het tot ontbranding brengen van professioneel vuurwerk is gebaseerd op artikel 24, eerste lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen en is opgemerkt dat de opsomming in het tweede lid van artikel 24 geen limitatieve opsomming betreft.

b. De mogelijke onduidelijkheid die zou kunnen ontstaan is hier ondervangen door in artikel 3.3.3, eerste lid, onder c, toe te voegen dat bij de aanvraag moet blijken dat er een geldig certificaat van vakbekwaamheid is.

c. De overweging van de Raad om te volstaan met het vereiste dat de burgemeester van de betrokken gemeente uit een oogpunt van veiligheid toestemming dient te geven voor het afsteken van vuurwerk in plaats van door gedeputeerde staten van de provincie waar het vuurwerk wordt afgestoken wordt niet gevolgd. Reden is dat niet valt te verwachten dat alle gemeenten de specifieke deskundigheid benodigd om dergelijke aanvragen integraal te kunnen beoordelen zullen kunnen opbouwen en in stand houden. In het bijzonder is specifieke kennis nodig voor een adequate beoordeling van het werkplan waarvan een afschrift bij de aanvraag om toestemming moet worden toegevoegd.

7. Bijlagen

Het advies van de Raad om de bijlagen toe te lichten is overgenomen.

8. Artikelsgewijs

Artikel 1.1.1. eerste lid

Aan de mogelijke onduidelijkheid over de omschrijving van de onder kwetsbare objecten onder a, genoemde dienst- en bedrijfswoningen is tegemoet gekomen door in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, te verduidelijken dat het slechts gaat om dienst- of bedrijfswoningen bij inrichtingen waar vuurwerk wordt opgeslagen of bewerkt.

Artikel 1.2.4, eerste lid en artikel 2.3.2 en 1.2.4, tweede lid, onder a

De uitzondering op het eerste lid van artikel 1.2.4 is in die zin gewijzigd dat het eerste lid niet van toepassing is voor zover niet meer dan 10 kilogram vuurwerk voor handen is. De toevoeging "per persoon" is geschrapt. De particulier die niet tijdens oud en nieuw al zijn vuurwerk heeft afgeschoten is en een kleine partij heeft overgehouden is als gevolg van deze aanpassing niet tot de volgende jaarwisseling in overtreding. Deze grens wordt ook in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer gehanteerd als ondergrens voor de afbakening van de categorie inrichtingen waar ontplofbare stoffen of producten worden opgeslagen.

Artikel 1.4.3

De door de Raad voorgestelde aanpassing is overgenomen door in artikel 1.4.3, eerste lid, te bepalen dat de gegevens bij de toegang tot de inrichting beschikbaar moeten zijn.

Artikel 2.1.3

In de opmerkingen gemaakt bij artikel 2.1.3 miskent de Raad dat in artikel 1.2.2 in algemene zin wordt verboden consumentenvuurwerk in te voeren, toe te passen, voorhanden te hebben, of aan een ander ter beschikking te stellen, ten aanzien waarvan niet wordt voldaan aan de bij het besluit gestelde eisen of krachtens artikel 24, derde lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen gestelde regels.

Artikel 2.2.4, tweede lid, tweede volzin

Aan de opmerking van de Raad bij artikel 2.2.4 is gevolg gegeven.

Bijlage 1

Voorschrift 1.7

Het advies van de Raad van State om een algeheel rookverbod en verbod op open vuur op te nemen is overgenomen. In de toelichting is voorts opgenomen dat het algehele verbod op open vuur niet geldt voor eventueel aanwezige kook-, warmwater- en verwarmingstoestellen, die zodanig zijn uitgevoerd dat de vlam in open verbinding staat met de ruimte, indien deze installaties in een ruimte zijn opgesteld die geen directe toegang biedt aan ruimten waarin consumentenvuurwerk aanwezig mag zijn. Ook de beperking tot ten hoogste in totaal maximaal 2000 kg is overgenomen.

Bijlage 1, algemene opmerking

a. Het advies van de Raad van State om de gevaarsaspecten van het herverpakken van consumentenvuurwerk toe te lichten is overgenomen. De noodzaak om het ontwerpbesluit op dit punt aan te scherpen is niet aanwezig.

b. De handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het algemeen verbod voor het herverpakken van consumentenvuurwerk buiten een bufferbewaarplaats is nader toegelicht.

Bijlage 2

Omwille van de rechtszekerheid en de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is op advies van de Raad van State voorschrift 1.13 uit bijlage 2 aangepast. Omdat niet volstaan kan worden met één afstand die in alle voorkomende gevallen toereikend is, is een criterium voor de stralingsbelasting op de gevel van de bewaarplaats en de bewerkingsruimte opgenomen.

9. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt. Daarbij is van de gelegenheid gebruik gemaakt de aanhef aan te vullen. In artikel 1.1.1, tweede lid, is voor de term bewerken onderscheiden naar consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk. In artikel 1.3.1, tweede lid, is bepaald dat de aanduiding van de klasse van het vuurwerk niet alleen aanwezig moet blijven maar ook aanwezig moet zijn.

Aan de artikelen 2.2.1, eerste lid, en artikel 2.2.2, eerste lid, onder a, is de term "herverpakt" toegevoegd.

In artikel 3.1.1 is net als in artikel 2.1.3 al was gedaan een aantal bepalingen opgenomen voor vuurwerk van geringe afmeting en is voor vuurwerk bestemd voor het teweegbrengen van effecten in theaters of bij filmproducties buiten het grondgebied van Nederland, een uitzondering gemaakt op de verplichte aanduiding van de bestemming. In artikel 3.3.1 is net als in artikel 2.3.1 een uitzondering gemaakt voor de in het buitenland gevestigde ondernemer. Artikel 4.3 is duidelijker geformuleerd. In artikel 5.2.1 is voorzien in de intrekking van het Interim-besluit bezigen en afleveren professioneel vuurwerk Wms en de Interimregeling aanwijzing toezichthoudende ambtenaren Interim-besluit bezigen en afleveren professioneel vuurwerk Wms. De overgangsbepaling in artikel 5.3.3 is aangevuld voor situaties waarin de vergunning moet worden gewijzigd. Tevens is de inwerkingtredingsbepaling in artikel 5.4.2 in overeenstemming gebracht met artikel 21.6, vijfde lid, van de Wet milieubeheer en artikel 61, tweede lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen. Voorts zijn enkele redactionele verbeteringen en aanscherpingen aangebracht.

Tevens zijn naar aanleiding van de door de Europese Commissie ingebrachte uitvoerig gemotiveerde mening als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de richtlijn nr.98/34/EG enkele aanpassingen aangebracht. Het in de artikel 1.3.2, eerste lid, en artikel 1.4.1, eerste lid, gemaakte onderscheid tussen de termijn voor melding bij invoer van vuurwerk en de termijn voor melding bij handel in Nederland is gelijkgesteld door een termijn van twee werkdagen op te nemen. Omdat deze termijn voor de vuurwerkhandel in de drukke eindejaarsperiode op praktische bezwaren stuit is bepaald dat in de eindejaarsperiode met een termijn van 24 uur kan worden volstaan. Verder is naar aanleiding van een opmerking van de Commissie een gelijkstellingsbepaling in de bijlagen 1 en 2 opgenomen ter waarborging van het vrije verkeer van goederen die niet voldoen aan de normen en voorschriften in het besluit, maar die een soortgelijk beschermingsniveau garanderen. Tenslotte is naar aanleiding van een opmerking van de Commissie ook een gelijkstellingsbepaling in de bijlagen 1 en 2 opgenomen voor tests en analyses die zijn uitgevoerd door laboratoria in andere lidstaten, alsmede certificaten van conformiteit voor goederen die zijn afgegeven conform de voorschriften van de staat waarin deze tests en analyses naar behoren zijn uitgevoerd, wanneer de desbetreffende certificaten zijn afgegeven door een instelling die voldoende garanties van deskundigheid en onafhankelijkheid biedt.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de daarbij gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en u verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer