Tweede nota van wijziging op het voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, met toelichting.
- Kenmerk
- W09.01.0365/V
- Datum advies
- 31 augustus 2001
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2001/02, 27 603, B
- Infrastructuur en Waterstaat
- Wet
Toon inhoud
Volledige tekst
Tweede nota van wijziging op het voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, met toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 26 juli 2001, no.01.003657, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de tweede nota van wijziging op het voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, met toelichting.
De tweede nota van wijziging op het Voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtverkeer inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol(zie noot 1) is de laatste legislatieve stap voorafgaand aan een mogelijke beursgang van de NV Luchthaven Schiphol (NVLS) en regelt de luchthavenexploitatievergunning alsmede het sectorspecifieke toezicht met betrekking tot de tarieven en voorwaarden voor het gebruik van die luchthaven. In verband met dat toezicht, dat wordt uitgeoefend door de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa), blijven de artikelen 36 en 37 van de Luchtvaartwet voor Schiphol buiten toepassing (artikel XVI).
Om het publieke belang van de NVLS te borgen wordt de in hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart - dat speciaal is gericht op de luchthaven Schiphol - geregelde luchthavenexploitatievergunning uitsluitend verleend in combinatie met een erfpachtovereenkomst. Voor de vestiging van het erfpachtrecht zal de staat de gronden om niet van de NVLS verwerven in ruil voor een eeuwigdurend erfpachtrecht voor de NVLS, waarbij de jaarlijkse canon op nihil wordt gefixeerd. Als gevolg van die erfpachtconstructie zal de juridische eigendom van de luchthavengronden en de daarmee door natrekking verbonden onroerende zaken (zoals de terminal-gebouwen) berusten bij de staat en zal de NVLS als erfpachthouder daarvan de economische eigendom hebben. Bij intrekking van de exploitatievergunning kan de staat het erfpachtrecht beëindigen, zodat zowel de juridische als de economische eigendom bij de staat berusten. Beëindiging van het erfpachtrecht geeft de staat de mogelijkheid om een nieuw erfpachtrecht te verlenen aan een nieuw aan te wijzen exploitant die alsdan een luchthaven-exploitatievergunning zal krijgen.
De Raad van State onderschrijft de strekking van de nota van wijziging, maar is van oordeel dat in verband met zijn opmerkingen enkele aanpassingen van het wetsvoorstel wenselijk zijn.
Hoewel met dit wetsvoorstel de beursgang van de NVLS mogelijk wordt gemaakt, acht de Raad het niet op zijn weg liggen in te gaan op de vraag of, en zo ja wanneer, de beursgang van de NVLS plaats moet vinden.
1. De activiteiten van de houder van de exploitatievergunning zullen in het kader van het toezicht periodiek worden getoetst ten aanzien van de criteria grove verwaarlozing en wanbeheer door de Handhavingsdienst Luchtvaart (HDL). Als sprake is van een dergelijke overtreding dan zal de HDL daarvan melding maken bij de Minister van Verkeer en Waterstaat met een advies over het al dan niet laten voortbestaan van de vergunning. De minister kan naar aanleiding daarvan besluiten de vergunning in te trekken en een andere exploitant aan te trekken. Naast dit "gewone" toezicht door de HDL bestaat het sectorspecifieke toezicht door de directeur-generaal van de NMa. Zo kan de directeur-generaal van de NMa op grond van artikel 8.25f, derde lid, bepalen dat de "tarieven en voorwaarden" die door de exploitant zijn vastgesteld in strijd zijn met bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels. Het college geeft in overweging toe te lichten hoe het "gewone" toezicht door de HDL zich verhoudt tot het sectorspecifieke toezicht door de NMa.
In dat kader dient naar de mening van de Raad tevens verduidelijkt te worden in hoeverre het door de directeur-generaal van de NMa uit te oefenen toezicht in de toekomst zal worden overgenomen door de binnen de NMa op te richten aparte Vervoerkamer.(zie noot 2)
2. Artikel 8.25e, eerste lid, bevat de verplichting de gebruikers van de luchthaven voorafgaand aan de vaststelling van tarieven en voorwaarden te consulteren. In het vierde lid van die bepaling wordt zelfs de mogelijkheid geopend bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de wijze waarop de raadpleging van de gebruikers plaatsvindt. Gezien het commerciële kader waarbinnen de partijen opereren en gezien de mogelijkheid de tarieven en voorwaarden aan de directeur-generaal van de NMa ter toetsing voor te leggen (artikel 8.25f) vermag de Raad vooralsnog niet de noodzaak in te zien van de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels omtrent de raadpleging van de gebruikers. In dit verband wijst het college tevens op de in het recente verleden gedane toezegging(zie noot 3) de "onderhandelingen" aan de marktpartijen over te laten omdat dat in overeenstemming zou zijn met het principe van heldere verhoudingen tussen overheid en bedrijfsleven.
3. Artikel 8.25f, zevende lid, maakt het mogelijk ook na herziening van met de wet strijdige tarieven en voorwaarden over de nieuwe tarieven en voorwaarden een oordeel te vragen van de directeur-generaal van de NMa. Volgens de toelichting ligt het niet in de bedoeling dat partijen eindeloos opnieuw om toepassing van artikel 8.25f, zevende lid zullen vragen. Wanneer partijen die bedoeling evenwel niet delen bestaat er geen enkel beletsel zulks toch te doen. De Raad adviseert de procedure op dit onderdeel aan te scherpen.
4. Volgens artikel XVI, tweede lid, blijven de artikelen 36 en 37 van de Luchtvaartwet voor de luchthaven Schiphol vanaf de inwerkingtreding van het door artikel I ingevoegde artikel 8.25d tot de inwerkingtreding van artikel II buiten toepassing. Daarmee bestaat echter nog geen duidelijkheid over de positie die artikel 36 van de Luchtvaartwet daarna zal innemen. Volgens de toelichting op onderdeel E van de nota van wijziging (artikel XVI) wordt artikel 36 van de Luchtvaartwet ingetrokken, terwijl de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Financiën hebben laten weten dat in artikel 36 van de Luchtvaartwet ten aanzien van de tariefstelling met betrekking tot de passagiers-, landings- en vliegtuigparkeergelden ex-ante voorschriften(zie noot 4) worden opgenomen. De Raad adviseert inzicht te geven in de toekomstige positie van artikel 36 van de Luchtvaartwet.
5. Tot aan de inwerkingtreding van de luchthavenexploitatievergunning (naar verwachting in 2003) geldt een overgangsregime waarin de erfpacht gekoppeld is aan het bestaande publiekrechtelijke instrument van de Aanwijzing van Schiphol als luchthaven.(zie noot 5) Indien er sprake is van taakverwaarlozing door de NVLS kan blijkens de toelichting op grond van erfpachtvoorwaarden tegen de NVLS worden opgetreden. De Aanwijzing zal in die periode alleen op naam van een andere exploitant gesteld kunnen worden op de gronden die gelden voor intrekking van de luchthavenexploitatievergunning (genoemd in het voorgestelde artikel 8.25b). Dit overgangsregime wordt gedurende die periode verankerd in de erfpachtovereenkomst tussen de NVLS en de staat.(zie noot 6) De Raad adviseert dit overgangsregime niet te regelen in een privaatrechtelijke overeenkomst maar daarvoor een specifieke wettelijke voorziening te creëren.
6. In het wetsvoorstel is geen bepaling opgenomen die de aanvrager en derden belanghebbende het recht toekent tegen een op grond van artikel 8.25 van de Wet luchtvaart toegekende luchthavenexploitatievergunning beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak.(zie noot 7)
Op grond van de Algemene wet bestuursrecht staat tegen een dergelijk besluit bezwaar en beroep bij de rechtbank open, tenzij een bijzondere regeling is getroffen. Aangezien zowel voor het luchthavenindelingsbesluit (artikel 8.4 van het wetsvoorstel) als voor het luchthavenverkeersbesluit (artikel 8.13 van het wetsvoorstel) voor rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak is gekozen ligt het voor de hand ten aanzien van het besluit tot verlening van een luchthavenexploitatievergunning voor dezelfde wijze van rechtsbescherming te kiezen. Het college stelt voor het wetsvoorstel aldus aan te passen.
7. In de toelichting dient naar de mening van de Raad verduidelijkt te worden wanneer de luchthavenexploitatievergunning en het sectorspecifieke toezicht voor de overige (kleinere en militaire) luchthavens wordt geregeld.(zie noot 8)
De Raad van State geeft in overweging het wetsvoorstel niet in de door de tweede nota gewijzigde vorm te handhaven, doch dit aan te passen aan de hand van het vorenstaande.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 21 september 2001
1. De verhouding tussen het door de Handhavingsdienst Luchtvaart (HDL) uit te oefenen "gewone" toezicht op de naleving van de Wet luchtvaart en het door de directeur-generaal van de NMa uit te oefenen sectorspecifieke toezicht, kan als volgt worden toegelicht. Het sectorspecifieke toezicht van de NMa beperkt zich tot de bepalingen die een mededingingsrechtelijk karakter hebben. Dat is het geval bij de bepalingen die met het oog op het voorkomen van misbruik van machtpositie in het wetsvoorstel zijn opgenomen. Grosso modo is dit het geval bij de bepalingen die betrekking hebben op het toezicht op voorwaarden en tarieven voor het gebruik van de luchthaven Schiphol. Het overige toezicht, waaronder het toezicht op de exploitatie van de luchthaven in brede zin, geschiedt door de HDL. Dit toezicht zal in beginsel de toezichtstaken van de NMa niet overlappen. De toezichthoudende taken die aan de directeur-generaal van de NMa zijn toegekend, zullen door de vervoerkamer bij de NMa worden voorbereid. Deze vervoerkamer is reeds in oprichting. Deze kamer maakt onderdeel uit van de organisatie van de NMa. De totstandkoming van deze kamer heeft op zich geen gevolgen voor de bevoegdheden van de directeur-generaal.
2. De Raad ziet niet de noodzaak in van de in artikel 8.25e, eerste lid, verplicht gestelde nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur over de wijze waarop de luchthaven Schiphol gebruikers consulteert voorafgaande aan de vaststelling van tarieven en voorwaarden. Deze delegatiebepaling wordt echter gehandhaafd, omdat het de rechtszekerheid dient dat er duidelijkheid bestaat over de procedurele minimumeisen die moeten waarborgen dat de gebruikers in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijze kenbaar te maken. In de voorliggende situatie, waarin marktpartijen onderhandelen met een monopolist, zijn die minimumeisen ook noodzakelijk om de benodigde countervailing power aan de kant van de marktpartijen zeker te stellen. Het ligt niet in de bedoeling dat de nadere regels op dit punt boven het niveau van procedurele minimumeisen uitgaan. Daarmee is een en ander derhalve in overeenstemming met het uitgangspunt, waarnaar de Raad verwijst, dat de "onderhandelingen" als zodanig aan de marktpartijen worden overgelaten, met het oog op heldere verhouding tussen overheid en bedrijfsleven.
3. De Raad merkt terecht op dat de voorziening in artikel 8.25f, zevende lid niet verhindert dat gebruikers eindeloos opnieuw de NMa om een oordeel vragen. Zoals reeds uit de toelichting op dat artikellid blijkt, is het niet de bedoeling van dat artikel om een dergelijk gebruik van artikel 8.25f, zevende lid, mogelijk te maken. Om redenen van rechtszekerheid is het niet wenselijk dat gedurende langere tijd onzekerheid kan bestaan over de rechtsgeldigheid van de vastgestelde tarieven en voorwaarden. Ook op andere wijze kan worden gewaarborgd dat de herziene vaststelling van tarieven en voorwaarden door de exploitant van de luchthaven geschiedt met inachtneming van het oordeel van de NMa. Op grond van artikel 11.14a oefent de NMa immers toezicht uit op onder meer de juiste vaststelling van tarieven en voorwaarden. De NMa is op deze wijze in de gelegenheid om, mocht een met de overwegingen van de NMa strijdige vaststelling worden geconstateerd, alsnog met behulp van zijn toezichthoudende bevoegdheden, naleving af te dwingen. Om die reden zal bij nota van wijziging artikel 8.25f, zevende lid, worden geschrapt.
4. In de door de Raad genoemde brief aan de Tweede Kamer van 12 februari 2001 (Kamerstukken II 2000/01, 25 435, nr.3 pag.5) is gemeld dat ter voorkoming van misbruik van economische machtspositie sectorspecifieke bepalingen zoals de genoemde ex-ante voorschriften met betrekking tot de tarieven zouden worden opgenomen in artikel 36 van de Luchtvaartwet. Inmiddels is ervoor gekozen voor schiphol een separaat regime terzake wettelijk vast te leggen. Bepalingen van deze aard zijn om die reden middels de tweede nota van wijziging opgenomen in het wetsontwerp Wet luchtvaart betreffende Schiphol. Artikel 36 van de Luchtvaartwet zal, indien dit wetsvoorstel wet wordt, niet meer gelden voor de luchthaven Schiphol, maar blijft vooralsnog wel voor de overige luchthavens in Nederland van kracht.
5. Het advies van de Raad inzake het wettelijk regelen van het overgangsregime in afwachting van de nieuwe wettelijke regeling van de exploitatievergunning wordt niet overgenomen, omdat een wettelijke overgangsregeling niet eerder in werking zou kunnen treden dan de wettelijke regeling van de exploitatievergunning en van de intrekkingsmogelijkheden daarvan. Tot de inwerking van laatstbedoelde wettelijke regeling zullen ontbindende voorwaarden in de erfpachtsovereenkomst een effectieve mogelijkheid bieden tegen eventueel wanbeheer door de luchthaven Schiphol.
6. Het voorstel van de Raad om de rechtsbescherming inzake een besluit tot verlening van een vergunning op grond van artikel 8.25 op eenzelfde wijze te regelen als voorgesteld voor besluiten elders in het wetsvoorstel is door mij overgenomen. Bij nota van wijziging is artikel 8.34 terzake aangepast zodat tegen besluiten inzake de verlening van een exploitatievergunning (de artikelen 8.25, 8.25b en 8.25c) beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
7. De in onderhavig wetsvoorstel voorgestelde exploitatievergunning en het sectorspecifieke toezicht zijn uitsluitend ontwikkeld ten behoeve van de luchthaven Schiphol. Er bestaan geen voornemens om deze bepalingen ook onverkort voor de overige luchtvaartterreinen in het leven te roepen. De toezegging waarop de Raad doelt, onder verwijzing naar Kamerstukken II 2000/01, 27 603, nr.3, pag.6, heeft geen betrekking op de bepalingen inzake een vergunningenstelsel en sectorspecifiek toezicht op tarieven en voorwaarden van luchtverkeer, maar op het huidig stelsel voor het beheersen van veiligheids- en milieubelasting bij luchthavens. Ik moge verwijzen naar hetgeen terzake in die memorie van toelichting is genoemd.
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van een aangepaste nota van wijziging en de toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Minister van Verkeer en Waterstaat
(1) De tweede nota van wijziging is reeds op 7 juni 2001 door de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen (Kamerstukken II 2000/01, 27 603, nr.8).
(2) Kamerstukken II 2000/01, 25 435, nr.3, blz.5 en 24.
(3) Kamerstukken II 2000/01, 25 435, nr.3, blz.5.
(4) Die voorschriften zijn aangekondigd in Kamerstukken II 2000/01 25 435, nr.3, blz.5.
(5) Aanwijzing ex artikel 27 juncto artikel 24 van de Luchtvaartwet van het luchtvaartterrein Schiphol (Stcrt.1996, 211).
(6) Kamerstukken II 2000/01, 25 435, nr.2, blz.4-5.
(7) In het voorstel van wet tot wijziging van de Wet Luchtverkeer met betrekking tot luchthavens - waarover de Raad op 6 april 1999 adviseerde - maar dat in verband met wetsvoorstel 27 603 voorshands niet bij de Tweede Kamer aanhangig is gemaakt (Kamerstukken II 2000/01, nr.3, blz.6), was een dergelijke bepaling wel opgenomen. Op grond van artikel 8.15, eerste lid, van dat voorstel van wet kon een belanghebbende tegen een op grond van titel 8.2 (d.i. titel 8.2 De luchthavenvergunning) genomen besluit beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
(8) Volgens eerdere toezeggingen zal dat in een nieuw hoofdstuk 7 van de Wet luchtvaart plaats kunnen vinden (Kamerstukken II 2000/01, 27 603, nr.3, blz.6).
De tweede nota van wijziging op het Voorstel van wet tot wijziging van de Wet luchtverkeer inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol(zie noot 1) is de laatste legislatieve stap voorafgaand aan een mogelijke beursgang van de NV Luchthaven Schiphol (NVLS) en regelt de luchthavenexploitatievergunning alsmede het sectorspecifieke toezicht met betrekking tot de tarieven en voorwaarden voor het gebruik van die luchthaven. In verband met dat toezicht, dat wordt uitgeoefend door de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa), blijven de artikelen 36 en 37 van de Luchtvaartwet voor Schiphol buiten toepassing (artikel XVI).
Om het publieke belang van de NVLS te borgen wordt de in hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart - dat speciaal is gericht op de luchthaven Schiphol - geregelde luchthavenexploitatievergunning uitsluitend verleend in combinatie met een erfpachtovereenkomst. Voor de vestiging van het erfpachtrecht zal de staat de gronden om niet van de NVLS verwerven in ruil voor een eeuwigdurend erfpachtrecht voor de NVLS, waarbij de jaarlijkse canon op nihil wordt gefixeerd. Als gevolg van die erfpachtconstructie zal de juridische eigendom van de luchthavengronden en de daarmee door natrekking verbonden onroerende zaken (zoals de terminal-gebouwen) berusten bij de staat en zal de NVLS als erfpachthouder daarvan de economische eigendom hebben. Bij intrekking van de exploitatievergunning kan de staat het erfpachtrecht beëindigen, zodat zowel de juridische als de economische eigendom bij de staat berusten. Beëindiging van het erfpachtrecht geeft de staat de mogelijkheid om een nieuw erfpachtrecht te verlenen aan een nieuw aan te wijzen exploitant die alsdan een luchthaven-exploitatievergunning zal krijgen.
De Raad van State onderschrijft de strekking van de nota van wijziging, maar is van oordeel dat in verband met zijn opmerkingen enkele aanpassingen van het wetsvoorstel wenselijk zijn.
Hoewel met dit wetsvoorstel de beursgang van de NVLS mogelijk wordt gemaakt, acht de Raad het niet op zijn weg liggen in te gaan op de vraag of, en zo ja wanneer, de beursgang van de NVLS plaats moet vinden.
1. De activiteiten van de houder van de exploitatievergunning zullen in het kader van het toezicht periodiek worden getoetst ten aanzien van de criteria grove verwaarlozing en wanbeheer door de Handhavingsdienst Luchtvaart (HDL). Als sprake is van een dergelijke overtreding dan zal de HDL daarvan melding maken bij de Minister van Verkeer en Waterstaat met een advies over het al dan niet laten voortbestaan van de vergunning. De minister kan naar aanleiding daarvan besluiten de vergunning in te trekken en een andere exploitant aan te trekken. Naast dit "gewone" toezicht door de HDL bestaat het sectorspecifieke toezicht door de directeur-generaal van de NMa. Zo kan de directeur-generaal van de NMa op grond van artikel 8.25f, derde lid, bepalen dat de "tarieven en voorwaarden" die door de exploitant zijn vastgesteld in strijd zijn met bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels. Het college geeft in overweging toe te lichten hoe het "gewone" toezicht door de HDL zich verhoudt tot het sectorspecifieke toezicht door de NMa.
In dat kader dient naar de mening van de Raad tevens verduidelijkt te worden in hoeverre het door de directeur-generaal van de NMa uit te oefenen toezicht in de toekomst zal worden overgenomen door de binnen de NMa op te richten aparte Vervoerkamer.(zie noot 2)
2. Artikel 8.25e, eerste lid, bevat de verplichting de gebruikers van de luchthaven voorafgaand aan de vaststelling van tarieven en voorwaarden te consulteren. In het vierde lid van die bepaling wordt zelfs de mogelijkheid geopend bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de wijze waarop de raadpleging van de gebruikers plaatsvindt. Gezien het commerciële kader waarbinnen de partijen opereren en gezien de mogelijkheid de tarieven en voorwaarden aan de directeur-generaal van de NMa ter toetsing voor te leggen (artikel 8.25f) vermag de Raad vooralsnog niet de noodzaak in te zien van de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels omtrent de raadpleging van de gebruikers. In dit verband wijst het college tevens op de in het recente verleden gedane toezegging(zie noot 3) de "onderhandelingen" aan de marktpartijen over te laten omdat dat in overeenstemming zou zijn met het principe van heldere verhoudingen tussen overheid en bedrijfsleven.
3. Artikel 8.25f, zevende lid, maakt het mogelijk ook na herziening van met de wet strijdige tarieven en voorwaarden over de nieuwe tarieven en voorwaarden een oordeel te vragen van de directeur-generaal van de NMa. Volgens de toelichting ligt het niet in de bedoeling dat partijen eindeloos opnieuw om toepassing van artikel 8.25f, zevende lid zullen vragen. Wanneer partijen die bedoeling evenwel niet delen bestaat er geen enkel beletsel zulks toch te doen. De Raad adviseert de procedure op dit onderdeel aan te scherpen.
4. Volgens artikel XVI, tweede lid, blijven de artikelen 36 en 37 van de Luchtvaartwet voor de luchthaven Schiphol vanaf de inwerkingtreding van het door artikel I ingevoegde artikel 8.25d tot de inwerkingtreding van artikel II buiten toepassing. Daarmee bestaat echter nog geen duidelijkheid over de positie die artikel 36 van de Luchtvaartwet daarna zal innemen. Volgens de toelichting op onderdeel E van de nota van wijziging (artikel XVI) wordt artikel 36 van de Luchtvaartwet ingetrokken, terwijl de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Financiën hebben laten weten dat in artikel 36 van de Luchtvaartwet ten aanzien van de tariefstelling met betrekking tot de passagiers-, landings- en vliegtuigparkeergelden ex-ante voorschriften(zie noot 4) worden opgenomen. De Raad adviseert inzicht te geven in de toekomstige positie van artikel 36 van de Luchtvaartwet.
5. Tot aan de inwerkingtreding van de luchthavenexploitatievergunning (naar verwachting in 2003) geldt een overgangsregime waarin de erfpacht gekoppeld is aan het bestaande publiekrechtelijke instrument van de Aanwijzing van Schiphol als luchthaven.(zie noot 5) Indien er sprake is van taakverwaarlozing door de NVLS kan blijkens de toelichting op grond van erfpachtvoorwaarden tegen de NVLS worden opgetreden. De Aanwijzing zal in die periode alleen op naam van een andere exploitant gesteld kunnen worden op de gronden die gelden voor intrekking van de luchthavenexploitatievergunning (genoemd in het voorgestelde artikel 8.25b). Dit overgangsregime wordt gedurende die periode verankerd in de erfpachtovereenkomst tussen de NVLS en de staat.(zie noot 6) De Raad adviseert dit overgangsregime niet te regelen in een privaatrechtelijke overeenkomst maar daarvoor een specifieke wettelijke voorziening te creëren.
6. In het wetsvoorstel is geen bepaling opgenomen die de aanvrager en derden belanghebbende het recht toekent tegen een op grond van artikel 8.25 van de Wet luchtvaart toegekende luchthavenexploitatievergunning beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak.(zie noot 7)
Op grond van de Algemene wet bestuursrecht staat tegen een dergelijk besluit bezwaar en beroep bij de rechtbank open, tenzij een bijzondere regeling is getroffen. Aangezien zowel voor het luchthavenindelingsbesluit (artikel 8.4 van het wetsvoorstel) als voor het luchthavenverkeersbesluit (artikel 8.13 van het wetsvoorstel) voor rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak is gekozen ligt het voor de hand ten aanzien van het besluit tot verlening van een luchthavenexploitatievergunning voor dezelfde wijze van rechtsbescherming te kiezen. Het college stelt voor het wetsvoorstel aldus aan te passen.
7. In de toelichting dient naar de mening van de Raad verduidelijkt te worden wanneer de luchthavenexploitatievergunning en het sectorspecifieke toezicht voor de overige (kleinere en militaire) luchthavens wordt geregeld.(zie noot 8)
De Raad van State geeft in overweging het wetsvoorstel niet in de door de tweede nota gewijzigde vorm te handhaven, doch dit aan te passen aan de hand van het vorenstaande.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 21 september 2001
1. De verhouding tussen het door de Handhavingsdienst Luchtvaart (HDL) uit te oefenen "gewone" toezicht op de naleving van de Wet luchtvaart en het door de directeur-generaal van de NMa uit te oefenen sectorspecifieke toezicht, kan als volgt worden toegelicht. Het sectorspecifieke toezicht van de NMa beperkt zich tot de bepalingen die een mededingingsrechtelijk karakter hebben. Dat is het geval bij de bepalingen die met het oog op het voorkomen van misbruik van machtpositie in het wetsvoorstel zijn opgenomen. Grosso modo is dit het geval bij de bepalingen die betrekking hebben op het toezicht op voorwaarden en tarieven voor het gebruik van de luchthaven Schiphol. Het overige toezicht, waaronder het toezicht op de exploitatie van de luchthaven in brede zin, geschiedt door de HDL. Dit toezicht zal in beginsel de toezichtstaken van de NMa niet overlappen. De toezichthoudende taken die aan de directeur-generaal van de NMa zijn toegekend, zullen door de vervoerkamer bij de NMa worden voorbereid. Deze vervoerkamer is reeds in oprichting. Deze kamer maakt onderdeel uit van de organisatie van de NMa. De totstandkoming van deze kamer heeft op zich geen gevolgen voor de bevoegdheden van de directeur-generaal.
2. De Raad ziet niet de noodzaak in van de in artikel 8.25e, eerste lid, verplicht gestelde nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur over de wijze waarop de luchthaven Schiphol gebruikers consulteert voorafgaande aan de vaststelling van tarieven en voorwaarden. Deze delegatiebepaling wordt echter gehandhaafd, omdat het de rechtszekerheid dient dat er duidelijkheid bestaat over de procedurele minimumeisen die moeten waarborgen dat de gebruikers in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijze kenbaar te maken. In de voorliggende situatie, waarin marktpartijen onderhandelen met een monopolist, zijn die minimumeisen ook noodzakelijk om de benodigde countervailing power aan de kant van de marktpartijen zeker te stellen. Het ligt niet in de bedoeling dat de nadere regels op dit punt boven het niveau van procedurele minimumeisen uitgaan. Daarmee is een en ander derhalve in overeenstemming met het uitgangspunt, waarnaar de Raad verwijst, dat de "onderhandelingen" als zodanig aan de marktpartijen worden overgelaten, met het oog op heldere verhouding tussen overheid en bedrijfsleven.
3. De Raad merkt terecht op dat de voorziening in artikel 8.25f, zevende lid niet verhindert dat gebruikers eindeloos opnieuw de NMa om een oordeel vragen. Zoals reeds uit de toelichting op dat artikellid blijkt, is het niet de bedoeling van dat artikel om een dergelijk gebruik van artikel 8.25f, zevende lid, mogelijk te maken. Om redenen van rechtszekerheid is het niet wenselijk dat gedurende langere tijd onzekerheid kan bestaan over de rechtsgeldigheid van de vastgestelde tarieven en voorwaarden. Ook op andere wijze kan worden gewaarborgd dat de herziene vaststelling van tarieven en voorwaarden door de exploitant van de luchthaven geschiedt met inachtneming van het oordeel van de NMa. Op grond van artikel 11.14a oefent de NMa immers toezicht uit op onder meer de juiste vaststelling van tarieven en voorwaarden. De NMa is op deze wijze in de gelegenheid om, mocht een met de overwegingen van de NMa strijdige vaststelling worden geconstateerd, alsnog met behulp van zijn toezichthoudende bevoegdheden, naleving af te dwingen. Om die reden zal bij nota van wijziging artikel 8.25f, zevende lid, worden geschrapt.
4. In de door de Raad genoemde brief aan de Tweede Kamer van 12 februari 2001 (Kamerstukken II 2000/01, 25 435, nr.3 pag.5) is gemeld dat ter voorkoming van misbruik van economische machtspositie sectorspecifieke bepalingen zoals de genoemde ex-ante voorschriften met betrekking tot de tarieven zouden worden opgenomen in artikel 36 van de Luchtvaartwet. Inmiddels is ervoor gekozen voor schiphol een separaat regime terzake wettelijk vast te leggen. Bepalingen van deze aard zijn om die reden middels de tweede nota van wijziging opgenomen in het wetsontwerp Wet luchtvaart betreffende Schiphol. Artikel 36 van de Luchtvaartwet zal, indien dit wetsvoorstel wet wordt, niet meer gelden voor de luchthaven Schiphol, maar blijft vooralsnog wel voor de overige luchthavens in Nederland van kracht.
5. Het advies van de Raad inzake het wettelijk regelen van het overgangsregime in afwachting van de nieuwe wettelijke regeling van de exploitatievergunning wordt niet overgenomen, omdat een wettelijke overgangsregeling niet eerder in werking zou kunnen treden dan de wettelijke regeling van de exploitatievergunning en van de intrekkingsmogelijkheden daarvan. Tot de inwerking van laatstbedoelde wettelijke regeling zullen ontbindende voorwaarden in de erfpachtsovereenkomst een effectieve mogelijkheid bieden tegen eventueel wanbeheer door de luchthaven Schiphol.
6. Het voorstel van de Raad om de rechtsbescherming inzake een besluit tot verlening van een vergunning op grond van artikel 8.25 op eenzelfde wijze te regelen als voorgesteld voor besluiten elders in het wetsvoorstel is door mij overgenomen. Bij nota van wijziging is artikel 8.34 terzake aangepast zodat tegen besluiten inzake de verlening van een exploitatievergunning (de artikelen 8.25, 8.25b en 8.25c) beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
7. De in onderhavig wetsvoorstel voorgestelde exploitatievergunning en het sectorspecifieke toezicht zijn uitsluitend ontwikkeld ten behoeve van de luchthaven Schiphol. Er bestaan geen voornemens om deze bepalingen ook onverkort voor de overige luchtvaartterreinen in het leven te roepen. De toezegging waarop de Raad doelt, onder verwijzing naar Kamerstukken II 2000/01, 27 603, nr.3, pag.6, heeft geen betrekking op de bepalingen inzake een vergunningenstelsel en sectorspecifiek toezicht op tarieven en voorwaarden van luchtverkeer, maar op het huidig stelsel voor het beheersen van veiligheids- en milieubelasting bij luchthavens. Ik moge verwijzen naar hetgeen terzake in die memorie van toelichting is genoemd.
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van een aangepaste nota van wijziging en de toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Minister van Verkeer en Waterstaat
(1) De tweede nota van wijziging is reeds op 7 juni 2001 door de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen (Kamerstukken II 2000/01, 27 603, nr.8).
(2) Kamerstukken II 2000/01, 25 435, nr.3, blz.5 en 24.
(3) Kamerstukken II 2000/01, 25 435, nr.3, blz.5.
(4) Die voorschriften zijn aangekondigd in Kamerstukken II 2000/01 25 435, nr.3, blz.5.
(5) Aanwijzing ex artikel 27 juncto artikel 24 van de Luchtvaartwet van het luchtvaartterrein Schiphol (Stcrt.1996, 211).
(6) Kamerstukken II 2000/01, 25 435, nr.2, blz.4-5.
(7) In het voorstel van wet tot wijziging van de Wet Luchtverkeer met betrekking tot luchthavens - waarover de Raad op 6 april 1999 adviseerde - maar dat in verband met wetsvoorstel 27 603 voorshands niet bij de Tweede Kamer aanhangig is gemaakt (Kamerstukken II 2000/01, nr.3, blz.6), was een dergelijke bepaling wel opgenomen. Op grond van artikel 8.15, eerste lid, van dat voorstel van wet kon een belanghebbende tegen een op grond van titel 8.2 (d.i. titel 8.2 De luchthavenvergunning) genomen besluit beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
(8) Volgens eerdere toezeggingen zal dat in een nieuw hoofdstuk 7 van de Wet luchtvaart plaats kunnen vinden (Kamerstukken II 2000/01, 27 603, nr.3, blz.6).