Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels over de erkenning van tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs (Besluit erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs Meststoffenwet).

Bij Kabinetsmissive van 4 april 2001, no.01.001688, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels over de erkenning van tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs (Besluit erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs Meststoffenwet).

Met het ontwerpbesluit wordt het in de te wijzigen Meststoffenwet(zie noot 1), (zie noot 2) neergelegde stelsel van mestafzetovereenkomsten uitgewerkt voor de gevallen waarin de afzet van dierlijke mest afhankelijk is van afzet via een tussenpersoon, een mestverwerker of een exporteur. Dat geschiedt in de vorm van regels voor de erkenning van deze categorieën, met daaraan verbonden verplichtingen. Tevens worden de erkenning en de verplichtingen geregeld van mestproducenten die zelf de mest op hun bedrijf be- of verwerken en laten exporteren of onomkeerbaar omzetten in een ander product dat binnen of buiten Nederland wordt afgezet. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
In het verlengde van het wetsvoorstel tot wijziging van de Meststoffenwet brengt het ontwerpbesluit aanzienlijke lasten voor het bedrijfsleven en de overheid mee. Evenals bij de wijziging van de wet moeten die worden geplaatst tegen de noodzaak van een volumebeheersing van de mestproductie in Nederland om de uitvoering van de Nitraatrichtlijn door middel van het stelsel van regulerende mineralenheffingen te ondersteunen. In het ontwerpbesluit worden de gevolgen van het stelsel van mestafzetovereenkomsten als volumemaatregel duidelijker zichtbaar. De uitvoering en preventieve controle vindt voor een belangrijk deel reeds plaats in de fase van de aanvraag om erkenning, waarbij de belanghebbende mestproducent, tussenpersoon, mestverwerker of exporteur onder overlegging van bewijsstukken aannemelijk moet maken dat een aantal aan de erkenning te stellen voorwaarden kan worden nageleefd. Wanneer de erkenning eenmaal is verleend, is de controlerende overheid in een aanmerkelijk zwakkere positie: aan de hand van door de betrokken ondernemers zelf vastgelegde gegevens over de
daadwerkelijke afzet zal moeten worden nagegaan of de aan de erkenning verbonden voorwaarden en verplichtingen zijn nageleefd. Tegen deze achtergrond wijst de Raad op de volgende mogelijke knelpunten.

a. In de mestproductiefase wordt het stikstofgehalte in dierlijke mest op grond van artikel 58ab juncto bijlage E van de wijz. MW forfaitair per diersoort vastgesteld. Daarnaast voorziet het ontwerpbesluit met het oog op de afzet (artikel 1, derde lid, en de bijlage) in de forfaitaire vaststelling van de stikstof- en fosfaatgehalten per 1.000 kg mest van verschillende categorieën. Voor de bepaling van de mestplaatsingsruimte op de veehouderij worden eventuele fricties tussen deze berekeningswijzen wetstechnisch ondervangen in artikel 58ac van de wijz. MW; voor de mestproducent is het een (ingewikkelde) kwestie van rekenen. Bij de aflevering van mest in de vervolgfasen (via tussenpersonen, mestverwerking, export) zullen echter veelal in verband met het stelsel van verfijnde mineralenheffing de stikstof- en fosfaatgehalten van de aangeboden mest nauwkeurig worden bepaald, door middel van monsterneming op de voet van artikel 11 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet. Daardoor ontstaat het risico dat voor één en dezelfde meststroom de afnameplicht van tussenpersoon of mestverwerker jegens de mestproducent (artikel 17, eerste lid, respectievelijk artikel 18, eerste lid) niet correspondeert met de leveringsplicht aan hun afnemers (artikel 17, tweede lid, respectievelijk artikel 18, tweede lid). Met die mogelijke discrepantie is ook geen rekening gehouden in de regeling van de verantwoording in artikel 21, eerste lid. In het ongunstige geval is zelfs een mesttekort in de tussenhandel en bij mestverwerkers en exporteurs mogelijk, wat niet de bedoeling zal zijn. Er zijn dus gevallen mogelijk waarin als gevolg van niet op elkaar aansluitende stelsels voor de berekening van het fosfaat- en nitraatgehalte in dierlijke meststoffen niet alleen niet aan de verplichtingen van het besluit, maar ook niet aan contractuele verplichtingen zal kunnen worden voldaan.

b. Ten aanzien van de bewerkings- of verwerkingsinstallatie van de mestverwerker en van de mestproducent die zelf de mest ver- of bewerkt, zal een daarop betrekking hebbende milieuvergunning moeten zijn afgegeven (artikel 6, eerste lid, aanhef en onderdeel d, en artikel 8, tweede lid). Dit betekent dat in geval van een nieuwe vergunning de betrokken ondernemers wat het ontwerpbesluit betreft de vergunning reeds mogen exploiteren ook wanneer nog procedures tegen de afgifte van de vergunning lopen. Uit een oogpunt van effectiviteit van het beleid op korte termijn, dat is gebaat bij een snelle start van nieuwe mestverwerkingsinrichtingen, is dat niet onbegrijpelijk, maar het risico van een vernietiging van de vergunning in beroep met daarmee samenhangende gevolgen voor de nakoming van afname- en afzetplichten wordt bij de ondernemer gelegd. Tegelijkertijd worden daarmee ook risico’s genomen voor de afzet van de betrokken dierlijke meststoffen op langere termijn.

c. Zoals in paragraaf 3.1 van de nota van toelichting wordt uiteengezet, zal de exporteur van onbewerkte, ingedikte of gedroogde pluimveemest ingevolge Verordening (EEG) nr.259/93 (hierna: de verordening) voorafgaand aan het transport van die meststoffen onder andere een mestafzetovereenkomst met een afnemer in het buitenland moeten kunnen overleggen. De in het ontwerpbesluit neergelegde voorwaarde dat de exporteur voor ten minste de helft van de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvoor een erkenning wordt verleend een mestafzetovereenkomst moet overleggen (artikel 7, derde lid), sluit daarbij aan en brengt derhalve niet een extra last voor de exporteur mee, aldus de toelichting. Hetzelfde wordt opgemerkt ten aanzien van de melding die aan het feitelijke transport dient vooraf te gaan (artikel 19, derde lid). Naar de mening van de Raad kan hiermee niet worden volstaan. Duidelijk zal moeten zijn dat beide regimes ook op andere punten, zoals het stellen van zekerheid (artikel 27 van de verordening) en op het punt van andere verplichtingen en rechten op elkaar aansluiten. In dit verband is van belang dat de toepassing van het stelsel van mestafzetovereenkomsten niet in strijd mag komen met de verordening.

d. De exporterende mestverwerkers, de exporteurs en de exporterende mestproducenten dienen een toereikende capaciteit aan transportmiddelen tot hun beschikking te hebben en die middelen dienen te zijn voorzien van satellietvolgapparatuur (de artikelen 6, eerste lid, onderdelen f en g, 7, eerste lid, onderdelen c en d, en 8, eerste lid, juncto artikel 6, eerste lid). De vraag rijst hoe zij die voorwaarden kunnen nakomen wanneer zij voor het transport afhankelijk zijn van derden (artikel 1, tweede lid). Het lijkt niet waarschijnlijk dat zij reeds bij de indiening van de aanvraag om erkenning transporteurs voor toekomstig vervoer kunnen binden (de artikelen 12, eerste lid, onderdeel f, 13, eerste lid, onderdeel a, en 14 juncto artikel 12, eerste lid).

De Raad adviseert het ontwerpbesluit aan de hand van deze (potentiële) knelpunten nader op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te bezien.

2. Het in te zetten handhavingsinstrumentarium
In de hoofdstukken II (de artikelen 5 tot en met 9) en III (de artikelen 10 tot en met 14) zijn de voorwaarden genoemd waaraan naar het oordeel van de minister moet zijn voldaan wil iemand kunnen worden erkend als tussenpersoon, mestverwerker, exporteur of mestverwerkende mestproducent. In artikel 16, eerste lid, is de verplichting opgenomen dat deze ondernemers steeds aan de daarin genoemde voorwaarden voor erkenning moeten voldoen. Die verplichting zal zowel bestuursrechtelijk (artikel 27) als strafrechtelijk (artikel 71, in samenhang met de artikelen 58ae, vierde lid, en 58aka, derde lid, van de wijz. MW) kunnen worden gehandhaafd. Daarover merkt de Raad het volgende op.

a. In de eerste plaats gaat het niet aan dat de inhoud van een strafrechtelijk te handhaven verplichting zou worden bepaald door voorwaarden die primair zijn bedoeld als beoordelingskader voor de minister bij het verlenen van een erkenning, en die zich voor een deel ook lenen voor verschillende interpretaties. Het gaat bijvoorbeeld om de verplichting om te voldoen aan de voorwaarde van reële afzetmogelijkheden op de markt (onder andere artikel 16 juncto artikel 6, eerste lid, onderdeel a), de voorwaarde dat de onderneming solvabel, rendabel moet zijn en over voldoende liquide middelen dient te beschikken (onder andere artikel 16 juncto artikel 5, aanhef en onderdeel b) en de voorwaarde dat over voldoende transportcapaciteit moet worden beschikt (onder andere artikel 16 juncto artikel 6, eerste lid, onderdeel f). Deze voorwaarden maken de besluitvorming met betrekking tot de erkenning al gecompliceerd, maar zijn in die context aanvaardbaar te achten. Met enige moeite geldt datzelfde voor de fase van de bestuursrechtelijke handhaving door middel van herstelsancties.
Anders ligt dat bij de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving van de aan deze beoordelingscriteria gekoppelde verplichting tot naleving. De rechtszekerheid is dan rechtstreeks in het geding. Voorwaarden als hiervoor genoemd zouden hooguit aan de orde kunnen komen in het kader van de handhaving van andere verplichtingen en voorwaarden, bij de niet-nakoming waarvan de afzet van dierlijke meststoffen of controleerbaarheid daarvan duidelijk in het geding is. De Raad adviseert artikel 16, eerste lid, in die zin te preciseren.

b. Het lijkt niet de bedoeling te zijn dat alle verplichtingen zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd. Zo kan artikel 16, derde lid (er mogen geen verplichtingen worden aangegaan tot de afname van meer dierlijke meststoffen dan de bij de erkenning vastgestelde hoeveelheid), slechts betekenis hebben als bestuursrechtelijk te handhaven verplichting. Als strafrechtelijke te handhaven bepaling zou zij een doublure zijn van artikel 58aka, eerste lid, van de wijz. MW. Paragraaf 5.1 van de nota van toelichting wijst ook in die richting. Voor artikel 16, eerste lid, juncto artikel 6, eerste lid, onderdeel d, geldt hetzelfde. In verband hiermee adviseert de Raad om niet alleen deze verplichtingen maar ook alle andere in het ontwerpbesluit opgenomen verplichtingen nader op de passende wijze van handhaving te bezien en waar nodig te splitsen.

3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 21 juni 2001, no.W11.01.0169/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- De delegatie van regelgeving aan de minister in de definitie van "satellietvolgapparatuur" in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel f, uit de definitiebepaling lichten en afzonderlijk regelen.
- In het ontwerpbesluit en in de nota van toelichting het werkwoord overleggen consequent in de betekenis van verstrekken gebruiken (bijvoorbeeld in artikel 12, eerste lid, "overlegt" vervangen door: legt … over).
- In de verwijzing in artikel 8 naar de voorwaarden in artikel 6, eerste lid, tot uitdrukking laten komen dat in plaats van mestverwerker steeds "producent" moet worden gelezen.
- In de opsommingen in de artikelen 11, eerste lid, 12, eerste lid, en 13, eerste lid, steeds aanwijzing 101 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) in acht nemen.
- In artikel 15, eerste en tweede lid, en in artikel 27 aanwijzing 101 Ar in acht nemen.
- In artikel 16 met betrekking tot de verplichtingen van de erkende producent tevens verwijzen naar artikel 8, eerste lid (als schakelbepaling).
- In artikel 19, tweede lid, "overeenkomst als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel i" preciseren (doorverwijzen naar artikel 9, tweede lid, onderdelen d en/of e; in artikel 6, eerste lid, onderdeel i, komt het begrip overeenkomst in het geheel niet voor).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 juli 2001

1. Het uitgangspunt van het stelsel van mestafzetovereenkomsten is dat er voor de te produceren dierlijke mest voldoende aanwendingsmogelijkheden aanwezig moeten zijn op eigen grond of - op grond van een mestafzetovereenkomst - er afzetmogelijkheden moeten zijn op andere Nederlandse landbouwbedrijven. In het kader van artikel 58ae van de Meststoffenwet wordt een uitzondering toegelaten op dit uitgangspunt voor een aantal situaties waarin is verzekerd dat de geproduceerde dierlijke meststoffen niet drukken op de schaarse plaatsingsruimte voor de reguliere dierlijke meststoffen op landbouwgrond in Nederland. In het algemeen deel van de nota van toelichting zijn deze situaties beschreven. Voor een goede werking van het stelsel van mestafzetovereenkomsten is het cruciaal dat de dierlijke meststoffen niet alsnog de Nederlandse mestmarkt zullen belasten. Het geheel aan erkenningsvoorwaarden en verplichtingen dat is neergelegd in het ontwerpbesluit moet dit bewerkstelligen. Bij de totstandkoming van deze voorschriften zijn de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van het ontwerp-besluit een belangrijk punt van aandacht geweest. Zij zullen worden betrokken bij de tweejaarlijkse evaluatie van de Meststoffenwet.

1a. In de artikelen 58ae, eerste lid, onderdelen a en b, en 58aka, tweede en derde lid, van de Meststoffenwet is een tweetal leveringsverplichtingen opgenomen waaromtrent nadere regels zijn gesteld in het ontwerpbesluit erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs Meststoffenwet (hierna: ontwerpbesluit). Hieronder zal worden aangeven in hoeverre deze verplichtingen corresponderen met de in het ontwerp-besluit opgenomen afnameverplichtingen en de andere verplichtingen voor de verschillende partijen, alsmede de contractuele (leverings)verplichtingen. Een en ander tegen de achtergrond van de door de Raad uitgesproken zorg dat een erkende tussenpersoon, een erkende mestverwerker of een erkende exporteur mogelijk niet aan zijn verplichtingen kan voldoen als gevolg van het feit dat de productie van mest, uitgedrukt in stikstof, voorafgaand aan het jaar wordt bepaald aan de hand van forfaits en de hoeveelheid stikstof in de daadwerkelijk aan- en afgevoerde dierlijke mest op basis van het werkelijke stikstofgehalte in die mest wordt bepaald door bemonstering en analyse.
Ingevolge artikel 17, tweede lid, van het ontwerpbesluit moet de erkende tussenpersoon de in de met een erkende mestverwerker of erkende exporteur afgesloten mestafzetovereenkomst overeengekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen daadwerkelijk afvoeren naar die mestverwerker of exporteur. Deze verplichting is opgenomen om te bewerkstelligen dat de hoeveelheid stikstof ten aanzien waarvan een mestafzetovereenkomst met een erkende mestverwerker of een erkende exporteur is gesloten ook daadwerkelijk - al dan niet na bewerking of verwerking - wordt geëxporteerd. Voor deze mest is immers niet middels een met een landbouwbedrijf afgesloten mestafzetovereenkomst plaatsingsruimte in Nederland beschikbaar. Derhalve moet de mest als eerste stap worden afgevoerd naar de erkende mestverwerker of de erkende exporteur. Gelet op de functie van de tussenpersoon lijkt het uitgesloten dat hij niet aan de verplichting opgenomen in artikel 17, tweede lid, van het ontwerp-besluit of niet aan contractuele leveringsverplichtingen kan voldoen. Een erkende tussenpersoon zal over het algemeen grote hoeveelheden mest aanvoeren op en afvoeren van zijn onderneming. Gelet daarop zal hij in de praktijk voldoende dierlijke meststoffen aanvoeren om aan zijn leveringsplicht te kunnen voldoen. Bovendien kan een erkende tussenpersoon zich er in de mestafzetovereenkomst die hij als afnemer sluit met een mestproducent contractueel van verzekeren dat hij in ieder geval voldoende mest krijgt aangeleverd om te kunnen voldoen aan voornoemde leveringsplicht. Daarnaast zal een tussenpersoon over het algemeen mestafzetovereenkomsten afsluiten met landbouwbedrijven als leverancier van dierlijke meststoffen. In dat geval verkeert de erkende tussenpersoon in een vergelijkbare positie als de producent die een mestafzetovereenkomst heeft gesloten met een landbouwbedrijf. Dit betekent dat de wederpartij wel een afnameplicht heeft, maar dat op de erkende tussenpersoon geen leveringsplicht rust. Bij het aangaan van de mestafzetovereenkomst en het bepalen van de exacte voorwaarden waaronder deze wordt aangegaan, kan de erkende tussenpersoon derhalve rekening houden met de eventuele omstandigheid dat hij minder stikstof krijgt geleverd dan aangenomen.
Op een erkende mestverwerker, een erkende exporteur en een erkende producent rust ingevolge artikel 18, tweede lid, van het ontwerpbesluit de verplichting om een hoeveelheid dierlijke meststoffen overeenkomend met de hoeveelheid die bij hun erkenning is vastgesteld daadwerkelijk af te voeren van hun onderneming of bedrijf. In deze bepaling is tevens opgenomen dat dit slechts hoeft te gebeuren voor zover deze hoeveelheid aan de erkende mestverwerker of de erkende exporteur is afgeleverd of voor zover deze door erkende producent is geproduceerd. Als de erkende mestverwerker of de erkende exporteur de hoeveelheid dierlijke meststoffen die hij op grond van een mestafzetovereenkomst met een producent of een erkende tussenpersoon krijgt aangeleverd, verwerkt en of exporteert, dan heeft hij aan de verplichting opgenomen in artikel 18, tweede lid, van het ontwerpbesluit voldaan. Ook indien deze aangevoerde hoeveelheid kleiner is dan de hoeveelheid die is overeengekomen in de mestafzetovereenkomsten. De situatie dat een erkende mestverwerker of een erkende exporteur van een producent minder stikstof - in de vorm van dierlijke meststoffen - krijgt aangeleverd dan overeengekomen in de mestafzetovereenkomst zal zich niet snel voordoen. De producent kan voor een bepaalde hoeveelheid stikstof slechts een beroep doen op artikel 58ae van de Meststoffenwet indien er voor die hoeveelheid een mestafzetovereenkomst is afgesloten met een erkende mestverwerker of een erkende exporteur én die hoeveelheid daadwerkelijk is afgevoerd aan die mestverwerker of exporteur. De producent zal zich derhalve inspannen om voor gehele hoeveelheid stikstof waarvoor de mestafzetovereenkomst is afgesloten aan de voorwaarde van daadwerkelijke afvoer te voldoen, zodat die gehele hoeveelheid onder de toepassing van artikel 58ae van de Meststoffwet valt en de desbetreffende mestafzetovereenkomst volledig meetelt bij de beoordeling of het jaarplafond van artikel 58aa van de Meststoffenwet is overschreden. Daarbij zij opgemerkt dat de mestverwerker, de mestverwerkende producent en de exporteur bij de erkenningsaanvraag voor tenminste de helft van de aangevraagde hoeveelheid stikstof overeenkomsten met afnemers van meststoffen in het buitenland moeten overleggen. Lopende het jaar kan de mestverwerker, de mestverwerkende producent of de exporteur - mede afhankelijk van de hoeveelheid stikstof die hij krijgt aangeleverd - beoordelen hoeveel afzetmogelijkheden hij aanvullend moet regelen. Op deze wijze kan hij voorkomen dat hij zich contractueel verplicht tot de levering van meer dierlijke mest dan hij krijgt geleverd.
Concluderend wordt opgemerkt dat de situatie zich voor kan doen dat er een verschil bestaat tussen de forfaitair bepaalde hoeveelheid stikstof die in een mestafzetovereenkomst is opgenomen en de hoeveelheid stikstof die uiteindelijk op grond van die overeenkomst wordt geleverd, maar dat dit niet tot gevolg heeft dat de erkende tussenpersoon, de erkende mestverwerker of de erkende exporteur de op hen rustende verplichtingen ingevolge het ontwerpbesluit of de door hen aangegane contractuele verplichtingen niet kan nakomen. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de toelichting op artikel 17, tweede lid, van het ontwerpbesluit in paragraaf 7 van de nota van toelichting aangevuld.

1b. Indien als voorwaarde voor de erkenning van een mestverwerker wordt gesteld dat ten aanzien van de bewerkings- of verwerkingsinstallatie een milieuvergunning is verleend die onherroepelijk is, zou dit een te grote drempel opwerpen voor de erkenning van mestverwerkers en een remmende invloed hebben op mestverwerkingsinitiatieven in het algemeen. Juist ook mestverwerkers die recent mestverwerkingsinitiatieven zijn gestart mede met het oog op de invoering van het stelsel van mestafzetovereenkomsten, zullen in aanmerking wensen te komen voor erkenning. Het is ook wenselijk dat - indien aan de overige gestelde voorwaarden wordt voldaan - ook dergelijke nieuwe initiatieven voor een erkenning in aanmerking komen. Ik heb er derhalve niet voor gekozen te eisen dat de milieuvergunning onherroepelijk moet zijn. Voldoende is dat een milieuvergunning is verleend. Naar mijn mening moet de mestverwerker de milieuvergunning na verlening ten volle kunnen benutten. De vergunning is immers door het bestuur verleend na een zorgvuldige belangenafweging, daaronder begrepen de belangen van derden. Daarbij wordt onderkend dat de situatie zich voor kan doen dat de milieuvergunning van een reeds erkende mestverwerker wordt vernietigd. Dit behoort echter tot het normale ondernemersrisico van de mestverwerker en van elke ondernemer die een bedrijf voert waarvan de milieuvergunning niet onherroepelijk is. Om de risico's voor de mestafzet te beperken, is als een van de erkenningsvoorwaarden opgenomen dat de mestverwerker moet voorzien in een zekerheidsstelling. Deze zekerheid kan worden aangesproken zodat de erkende mestverwerker alsnog geheel of gedeeltelijk aan zijn verplichtingen kan voldoen.

1c. De toepassing van het stelsel van mestafzetovereenkomsten komt niet in strijd met de Verordening (EEG) nr.259/93. Uitgangspunt is dat bij de export van dierlijke meststoffen moet worden voldaan aan de voorschriften van de verordening. Dit is expliciet neergelegd in artikel 19, zesde lid, van het ontwerpbesluit. In de erkenningsregeling worden geen voorwaarden gesteld en zijn geen verplichtingen opgenomen die strijdig zijn met de rechten en verplichtingen uit de verordening.
Nakoming van de verplichtingen die ingevolge de erkenningsregeling rusten op de exporteur leidt er niet toe dat de exporteur in strijd met de verordening handelt.
Heeft een exporteur de overbrenging van een vracht dierlijke mest niet conform de verordening uitgevoerd, dan handelt hij daarmee in strijd met de verordening en de erkenningsregeling. Ingevolge de verordening zal de exporteur de dierlijke mest terug moeten nemen. De erkenningsregeling staat daaraan niet in de weg, echter op de exporteur rust ingevolge de erkenningsregeling de verplichting om een bepaalde hoeveelheid dierlijke mest buiten Nederland af te zetten en aan die verplichting zal hij op andere wijze alsnog moeten voldoen.
Op een drietal verplichtingen die zijn opgenomen in de erkenningsregeling zal hieronder specifiek worden ingegaan en zal worden aangegeven hoe deze zich verhouden tot de verordening omdat deze verplichtingen vergelijkbaar zijn met uit de verordening voortvloeiende verplichtingen. De verplichting tot het sluiten van een overeenkomst met een afnemer in het buitenland voor ten minste de helft van de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvoor een erkenning wordt aangevraagd (artikel 7, tweede lid, ontwerpbesluit), verschilt ten aanzien van het tijdstip waarop aan deze verplichting moet zijn voldaan met de in de verordening opgenomen verplichting (artikelen 3, zesde lid, en 69 zesde lid van de verordening). De erkenningsregeling eist dat de overeenkomsten bij de aanvraag om erkenning moeten worden overgelegd. De verordening verlangt een overeenkomst met een afnemer voorafgaand aan het transport van de vracht dierlijke meststoffen hetgeen lopende het kalenderjaar kan zijn. De exporteur kan de overeenkomsten die hij in het kader van de erkenningsregeling heeft overgelegd daarvoor gebruiken. De exporteur kan derhalve aan beide verplichtingen voldoen zonder in strijd te handelen met de verordening of de erkenningsregeling.
Ingevolge artikel 19, derde lid, van het ontwerpbesluit moet voorafgaand aan het transport van onbewerkte pluimveemest en van bewerkte dierlijke meststoffen naar het buitenland daarvan melding worden gemaakt. Ingevolge de artikelen 5, tweede lid, en 8, tweede lid, van de verordening moet een exporteur van onbewerkte pluimvee mest - bewerkte dierlijke meststoffen kunnen niet worden aangemerkt als afvalstof - voorafgaand aan het transport naar het buitenland daarvan melding maken. Zonder nadere voorziening zou de erkende exporteur van onbewerkte pluimveemest tweemaal een melding moeten verrichten: een melding ingevolge de erkenningsregeling en een melding ingevolge de verordening. Deze meldingen bevatten voor het overgrote deel dezelfde gegevens. De exporteur zal met de melding in het kader van de verordening kunnen volstaan mits een zeer beperkt aantal gegevens die cruciaal zijn voor de controle door de Algemene Inspectiedienst, zoals laadplaats en grensovergang, op een apart blad worden vermeld. Een en ander zal worden geregeld in een op artikel 19, derde lid, van het ontwerpbesluit gebaseerde ministeriële regeling. Artikel 19, derde lid, van het ontwerpbesluit is aangepast om dit mogelijk te maken.
Zowel in het kader van erkenningsregeling als de verordening moet door de exporteur een zekerheid worden gesteld. De zekerheid die ingevolge de verordening moet worden gesteld dient ter dekking van de kosten van het vervoer van afvalstoffen indien deze moeten worden teruggebracht naar het exporterende land omdat niet is voldaan aan de in de verordening opgenomen eisen voor de overbrenging van die stoffen. De zekerheid die ingevolge de erkenningsregeling is vereist, dient een ander doel. Als de erkende exporteur niet aan zijn verplichting tot afname van de dierlijke meststoffen voldoet of niet de voorgeschreven hoeveelheid dierlijke meststoffen afzet buiten Nederland, kan de zekerheid worden aangesproken teneinde alsnog aan deze verplichtingen te voldoen. Gelet op de verschillende risico's die met de zekerheden worden afgedekt, is gekozen voor een afzonderlijke zekerheidstelling in het kader van de erkenningsregeling. Van strijdigheid is geen sprake. In de nieuwe paragraaf 4.3 van de nota van toelichting is een en ander naar aanleiding van de opmerking van de Raad nader toegelicht.

1d. Om te kunnen controleren of dierlijke meststoffen daadwerkelijk buiten Nederland zijn afgezet, is het van cruciaal belang dat de dierlijke meststoffen worden geëxporteerd met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur waarmee periodiek de geografische positie van het transportmiddel wordt bepaald. Gelet daarop is in artikel 19, vierde lid, van het ontwerpbesluit de verplichting daartoe opgenomen. Om bij de erkenningverlening reeds te kunnen controleren of aan de verplichting in artikel 19, vierde lid, van het ontwerpbesluit door een aanvrager kan worden voldaan, was in het oorspronkelijke ontwerpbesluit als voorwaarde voor erkenning opgenomen dat een aanvrager aan moet tonen dat hij de beschikking heeft over voldoende met satellietvolgapparatuur uitgeruste transportmiddelen (artikelen 6, eerste lid, onderdelen f en g, 7, eerste lid, onderdelen c en d, en 8, eerste lid, juncto 6, eerste lid, oorspronkelijke ontwerpbesluit). Voor zover door een mestverwerker bij het vervoeren van dierlijke meststoffen een derde zou worden ingeschakeld, moesten bij de aanvraag vervoersovereenkomsten worden overgelegd (artikel 6, eerste lid, onderdeel h, oorspronkelijke ontwerpbesluit). Na een nadere bestudering van deze voorwaarden, onderken ik dat te veel van een aanvrager wordt verlangd indien hij op het moment van de indiening van de aanvraag al definitief moet hebben geregeld dat de dierlijke meststoffen in het komende kalenderjaar kunnen worden vervoerd naar het buitenland, met name in die gevallen dat daarbij een derde wordt ingeschakeld. Wel kan van een aanvrager worden verlangd dat hij bij zijn aanvraag aangeeft hoe hij voornemens is het vervoer te regelen. Met name indien de aanvrager een exporteur is: Het vervoeren van dierlijke meststoffen naar het buitenland is immers de hoofdactiviteit van een exporteur. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad zijn de genoemde artikelen in bovengenoemde zin aangepast. Voornoemde verplichting opgenomen in artikel 19, vierde lid, van het ontwerp-besluit blijft ongewijzigd gehandhaafd.

2a. De verplichting opgenomen in artikel 16, eerste lid, van het ontwerpbesluit kan zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. Met de Raad ben ik van mening dat deze bepaling zich primair leent voor bestuursrechtelijke handhaving. Indien niet langer aan de erkenningsvoorwaarden wordt voldaan, ligt het voor de hand dat dit gevolgen heeft voor de afgegeven erkenning. Voor zelfstandige strafrechtelijke handhaving is de bepaling zoals de Raad ook opmerkt inderdaad te weinig bepaald. Wel kan strafrechtelijke handhaving van artikel 16, eerste lid, van het ontwerpbesluit plaatsvinden in het kader van de handhaving van andere verplichtingen en voorwaarden zoals de Raad aangeeft in zijn advies. Het voorgaande zal tot uitdrukking komen in de afspraken die met het Openbaar Ministerie over de inzet van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke middelen zullen worden gemaakt en zullen worden gepubliceerd. Van strijdigheid met de rechtszekerheid is derhalve geen sprake. In de nota van toelichting is naar aanleiding van de opmerking van de Raad aangegeven dat artikel 16, eerste lid, van het ontwerpbesluit in beginsel bestuursrechtelijk zal worden gehandhaafd.
Overigens merk ik nog op dat gelet op artikel 58ae, vierde lid, in samenhang met artikel 71, tweede lid, van de Meststoffenwet het wat betreft de erkenning van een mestverwerker, producent en een exporteur niet mogelijk is de strafrechtelijke handhaving van artikel 16, eerste lid, van het ontwerpbesluit via een aanpassing van het ontwerpbesluit uit te sluiten. Artikel 58ae, vierde lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat nadere voorwaarden en beperkingen kunnen worden gesteld aan de erkenning en dat deze in ieder geval betreffen de voortdurende voldoening aan de voorwaarden die krachtens het derde lid van artikel 58ae van de Meststoffenwet zijn gesteld. Gelet op het voorgaande is volstaan met een verduidelijking in de nota van toelichting.

2b. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad over het in te zetten handhavingsinstrumentarium merk ik allereerst ten algemene het volgende op. In de Meststoffenwet is vastgelegd dat de voorwaarden en beperkingen die aan een erkenning worden verbonden - in het ontwerpbesluit opgenomen in hoofdstuk V en aangeduid als verplichtingen - strafrechtelijk kunnen worden gehandhaafd (artikelen 58ae, vierde lid, 58aka, derde lid, in samenhang met artikel 71, tweede lid, van de Meststoffenwet en artikel 1a, onder 3°, van de Wet op de economische delicten). De strafrechtelijke handhaving van de verplichtingen staat los van enige bepaling in het ontwerpbesluit. Ingevolge artikel 27 van het ontwerpbesluit is het mogelijk bestuursrechtelijk op te treden indien niet aan een van de verplichtingen wordt voldaan. Bestuurlijke handhaving is wenselijk om te zorgen dat slechts die tussenpersonen, mestverwerkers, producenten en exporteurs erkend zijn en blijven die voldoen aan de voorwaarden en verplichtingen neergelegd in het ontwerpbesluit. De artikelen 16 tot en met 23 van het ontwerpbesluit kunnen derhalve zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. Dit wil niet zeggen dat indien een verplichting niet wordt nagekomen er per definitie een bestuursrechtelijke en een strafrechtelijke reactie volgt. Zoals in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit is aangegeven en hierboven vermeld, zullen in overleg met het Openbaar Ministerie afspraken worden gemaakt over de inzet van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke middelen om zo te komen tot een geïntegreerd afgewogen handhavingsbeleid. De in dat kader gehanteerde beleidsregels zullen worden gepubliceerd, zodat een en ander kenbaar is voor de normadressaten. Dit is een zeer gebruikelijke gang van zaken bijvoorbeeld op het terrein van de sociale zekerheid en belastingen.
De Raad wijst er op dat bepaalde verplichtingen daarnaast in de Meststoffenwet afzonderlijk strafbaar zijn gesteld. Dit is het geval bij, zoals de Raad opmerkt, de verplichting dat een erkende tussenpersoon zich door het sluiten van een mestafzetovereenkomst niet mag verplichten tot de afname van meer dierlijke meststoffen dan de hoeveelheid die bij zijn erkenning is vastgesteld (afzonderlijk strafbaar gesteld in artikel 58aka, eerste lid, Meststoffenwet). Op de erkende mestverwerker en de erkende exporteur rust een vergelijkbare verplichting die eveneens afzonderlijke strafbaar is gesteld (artikel 58al van de Meststoffenwet).
Strafrechtelijke handhaving van een of meer verplichtingen is gelet op de wettelijke systematiek echter niet uit te sluiten, ook niet indien een gedraging in voorkomend geval al afzonderlijk strafbaar is gesteld. De door de Raad voorgestelde splitsing biedt derhalve geen uitkomst. De wettelijke basis voor de verplichtingen kan geen andere zijn dan de artikelen 58ae, vierde lid, en 58aka, derde lid van de Meststoffenwet en handelen in strijd met het bepaalde bij of krachtens deze artikelen is ingevolge artikel 71, tweede lid, Meststoffenwet een strafbaar feit en ingevolge artikel 1a, onder 3°, van de Wet op de economische delicten een economisch delict. De samenloop is derhalve niet te voorkomen. In de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit is uitgebreid aangegeven welke strafbepaling van toepassing is in het geval er sprake is van een samenloop van twee strafbare feiten zodat voor de genoemde gevallen duidelijk is welke strafbepaling van toepassing is en welke strafmaat. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad wordt in de nota van toelichting thans tevens gewezen op de mogelijke samenloop van de verplichting dat ten aanzien van de mestverwerkingsinstallatie een milieuvergunning moet zijn verleend (artikel 16, eerste lid, in samenhang met artikel 6, eerste lid, onderdeel d, van het ontwerpbesluit) en de in artikel 8, eerste lid, van de Wet milieubeheer opgenomen vergunningplicht waarvan de overtreding is strafbaar gesteld ingevolge artikel 1a, onder 1° van de Wet op de economische delicten.

3. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt in het ontwerpbesluit.

4. Naast de in het bovenstaande genoemde wijzigingen naar aanleiding van opmerkingen van de Raad van State zijn in het ontwerpbesluit nog de volgende wijzigingen aangebracht.
a. In artikel 9, tweede lid, van het ontwerpbesluit is verduidelijkt dat het alleen mogelijk is de in de onderdelen a tot en met e van dat artikellid genoemde vormen van zekerheid te combineren. Dit betekent dat aansluiting bij een waarborgfonds niet kan worden gecombineerd met een andere vorm van zekerheid hetgeen ook niet in de rede ligt omdat aansluiting bij een waarborgfonds de garantie biedt dat de verplichtingen die rusten op de erkende tussenpersoon, de erkende mestverwerker of de erkend exporteur volledig door het waarborgfonds worden overgenomen indien deze niet door hem zelf worden nagekomen.
b. Op suggestie van het Adviescollege toetsing administratieve lasten is artikel 16, tweede lid, van het ontwerpbesluit aangepast waarin oorspronkelijk de verplichting was opgenomen om wijzigingen in de in het kader van de aanvraag om erkenning aan het Bureau Heffingen verstrekte gegevens binnen zes weken aan dat bureau door te geven. Thans is in artikel 16, tweede lid, van het ontwerpbesluit uit een oogpunt van de beperking van de administratieve lasten bepaald dat aan het begin van elk kwartaal de eventuele wijzigingen moeten worden doorgegeven die in het kwartaal daaraan voorafgaand hebben plaatsgevonden. Omdat meerdere wijzigingen aan het begin van elk kwartaal tegelijkertijd kunnen worden doorgegeven, zal er minder vaak een melding plaats te hoeven vinden. Voorts is op suggestie van voornoemd adviescollege paragraaf 3.1 van de nota van toelichting waar het de administratieve lasten betreft aangepast en verduidelijkt.
c. De artikelen 9, vierde lid, 19, derde en vijfde lid, en 29, eerste lid, van het ontwerpbesluit zijn aangepast omdat de daarin opgenomen delegatie van regelgeving te beperkt is gebleken.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om zowel in het ontwerpbesluit als in de nota van toelichting enkele redactionele verbeteringen aan te brengen.

Ik moge U hierbij, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verzoeken het gewijzigd ontwerpbesluit ende gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

---

(1) Kamerstukken I 2000/01, 27 276, nr.223.
(2) Hierna ook wel: wijz. MW.