Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen.

Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2001, no.01.003481, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen.

De achtergrond van dit wetsvoorstel is gelegen in een inbreukprocedure die de Europese Commissie is gestart tegen Nederland wegens het niet (afdoende) implementeren van richtlijn nr.79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) (hierna: de Vogelrichtlijn) en richtlijn nr.92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) (hierna: de Habitatrichtlijn). Deze inbreukprocedure noodzaakt er - bij het ontbreken van het geschikte wettelijke kader - toe om daadwerkelijk en op korte termijn de wettelijke maatregelen te treffen die nodig zijn voor de implementatie van deze richtlijnen. Ook vanuit de praktijk is deze noodzaak aanwezig, gezien de vele onduidelijkheden waarmee deze op dit moment worstelt op dit terrein.
Tegelijkertijd is het wenselijk om bij de implementatie een zodanige wettelijke verankering in de bestaande wettelijke structuur te bewerkstelligen dat een stelsel ontstaat dat voldoet aan eisen van rechtszekerheid, transparantie en uitvoerbaarheid. Daarbij speelt de afstemming op bestaande regelingen en de coördinatie van procedures, in het bijzonder die van het bestemmingsplan, de bouwvergunning en de vergunning, betreffende de Wet milieubeheer (hierna: Milieuvergunning) een belangrijke rol. De praktijk moet er - met andere woorden - goed mee uit de voeten kunnen.
Het voorliggende wetsvoorstel geeft naar het oordeel van de Raad van State de wettelijke aangrijpingspunten die nodig zijn om in de Nederlandse rechtsorde recht te doen aan de Vogel- en de Habitatrichtlijn. Naast een regeling van de aanwijzing en het beheer van gebieden wordt voor het voorkómen van schadelijke ontwikkelingen in de eerste plaats een aan de richtlijnen ontleend aanvullend afwegings- en toetsingskader door middel van algemeen geformuleerde schakelbepalingen aan reeds in bijzondere wetten bestaande besluitvormingprocedures en -kaders toegevoegd. Voor niet reeds elders geregelde plannen, projecten en handelingen bevat het wetsvoorstel een vangnetregeling. Deze methode sluit goed aan bij de resultaten die ingevolge deze richtlijnen worden verlangd.
Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het voorgestelde stelsel te veel onduidelijkheden voor de praktijk laat. Ten dele zijn deze onlosmakelijk met de richtlijn verbonden en kunnen ze daarom niet goed worden voorkomen. Dat neemt niet weg dat er verschillende mogelijkheden zijn om een betere aansluiting met het bestaande stelsel te bewerkstelligen, besluitvorming beter te kanaliseren en een betere coördinatie te bewerkstelligen, zodat een voor de praktijk beter hanteerbaar stelsel ontstaat.
Het geheel overziende komt de Raad tot de conclusie dat het wetsvoorstel weliswaar geschikt is om op korte termijn het geconstateerde implementatiegebrek weg te nemen, maar dat de regeling structureel verbetering behoeft. Het wetsvoorstel kan dan ook worden gezien als een voorlopige en niet als definitieve regeling.
Gezien de noodzaak om nu snel een regeling te treffen, is het van groot belang dat dit wetsvoorstel snel voortgang vindt. Tegelijkertijd dient dan wel gewerkt te worden aan toegespitste uitwerkingen om structureel een goed functionerend stelsel te creëren. Daarbij zal, zoals dat ook meer in het algemeen in milieuwetgeving (in ruime zin) geboden is, tevens rekenschap moeten worden gegeven van de samenloop met de MER-richtlijn en (in bepaalde gevallen) de noodzaak van de invoering van een geïntegreerde beoordeling van mogelijk schadelijke activiteiten, zoals die volgens richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 14 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG (25)) (hierna: IPPC-richtlijn) voor grote installaties is vereist.

Coördinatie

1. Algemeen

a. Het voorstel implementeert de beschermingsregimes die gelden ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in de Nederlandse wetgeving. Het gaat daarbij om drie aspecten:
1°. de aanwijzing van gebieden;
2°. het (natuur)beheer van aangewezen gebieden;
3°. de bescherming van aangewezen gebieden.
Vooral waar het gaat om artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn (beoordeling van projecten die niet te maken hebben met het beheer van het gebied) zijn er sterke raakvlakken met andere toepasselijke regelingen. Europeesrechtelijk gezien is er in veel gevallen in het bijzonder sprake van samenloop met de MER-richtlijn en de IPPC-richtlijn, en in samenhang daarmee, met de verschillende sectorale richtlijnen.
Zo vertonen de kwetsbare gebieden in het kader van de waterrichtlijnen (afvalwater, nitraatrichtlijn etc.) sterke overlapping met de habitat- en vogelgebieden. De IPPC-richtlijn integreert de verschillende richtlijnen wanneer het gaat om installaties in de zin van die richtlijn (zware industrie, alsmede intensieve veeteelt). De samenhang met de MER-richtlijn en de IPPC-richtlijn betekent in de praktijk dat zowel onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, als onder de IPPC-richtlijn en de MER-richtlijn, het beschermingsregime begint met het adequaat beoordelen van de milieugevolgen van een bepaald project, plan of een bepaalde activiteit, een en ander zonder de verschillen in de aangrijpingspunten voor deze beoordelingsverplichtingen te verwaarlozen. Het verdient daarom de voorkeur de regelingen die strekken tot de implementatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn meer af te stemmen op die situaties waar in de praktijk samenloop blijkt met andere toepasselijke richtlijnen.
Waar het gaat om installaties in de zin van de IPPC-richtlijn bestaat daartoe zelfs een verplichting. Doel van die richtlijn is immers een geïntegreerde en gecoördineerde milieubeoordeling.

b. In het voorgestelde stelsel zal een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit dat gevolgen kan hebben voor een aangewezen gebied, de in deze wet opgenomen waarborgen in acht dienen te nemen. Deze waarborgen komen - ongeacht het wettelijke kader waarin het bestuursorgaan het desbetreffende besluit neemt - bovenop de uit anderen hoofde geldende voorschriften. Het doorbreekt ook het aanwezige - soms gebonden - beoordelingskader van andere regelingen. In de toelichting wordt in dat verband gewezen op de bouwvergunning en het bestemmingsplan. De aanvullende werking van het wetsvoorstel zal zich echter zeker ook doen gevoelen bij de milieuvergunning. Het voordeel van deze methode is dat de coördinatie tussen de onderhavige wet en de desbetreffende van toepassing zijnde regeling wordt versterkt.
Het is evenwel de vraag of de gekozen algemene aanpak voldoende zal zijn in het Nederlandse stelsel van gelaagde besluitvormingsstructuur (bijvoorbeeld: streekplan, bestemmingsplan en bouwvergunning). Elk besluitvormingstraject afzonderlijk is niet als zodanig beslissend voor het uitoefenen van bepaalde activiteiten op een bepaalde plek, maar geeft daarvoor wel een bepaalde inkadering. De richtlijnen gaan daarentegen uit van een bepaald resultaat (kort gezegd: onderzoek doen en afweging maken). Dat leidt tot de vraag wanneer het in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn bedoelde onderzoek moet worden gedaan (bij het streekplan, het bestemmingsplan, de bouwvergunning, de milieuvergunning, de ontgrondingsvergunning, de lozingsvergunning of bij elk beslismoment voor dat gedeelte dat wordt geregeld?).
In het verlengde hiervan moet worden gewezen op vergelijkbare vragen met betrekking tot de vergelijkbare beoordelingen bij de MER- en de IPPC-richtlijn. Ook bij die regelingen is telkens de vraag in welke fase van het besluitvormingsproces een beoordeling gemaakt moet worden.
Indien de beoordeling in een te vroeg stadium plaatsvindt, bestaat veelal nog onvoldoende zicht op de milieugevolgen van het project omdat het project als zodanig nog onvoldoende is uitgekristalliseerd. Indien deze te laat plaatsvindt, is de besluitvorming al zo ver gevorderd en onherroepelijk geworden dat reële alternatieven niet meer kunnen worden bezien (voldongen feit). Telkens een klein stukje beoordelen leidt al snel tot verbrokkeling, wat ook gevolgen heeft voor de effectiviteit van de onderscheiden rechtsgangen. Het is daarbij de vraag of de thans in artikel 19j voorgestelde algemene coördinatieprocedure, die beperkt is tot coördinatie tussen bestuursorganen, voldoende zal zijn om de hiervoor genoemde vragen weg te nemen. In ieder geval behoeft deze procedure nadere uitwerking.

c. De conclusie van het voorgaande is dat er weliswaar een stap is gezet voor de implementatie van de Habitat- en de Vogelrichtlijn maar dat alleen door een verdergaande onderlinge afstemming van regelingen en coördinatie van procedures - zowel bij de implementatie van de verschillende Europese regelingen als bij de afstemming van de verschillende nationale regelingen op elkaar - bestuurlijke en rechtsbeschermingslasten kunnen worden beperkt.
Daarbij zal, gelet op de verschillen tussen de sectorale stelsels, aan implementatie in de desbetreffende bijzondere wetgeving zelf vermoedelijk niet kunnen worden ontkomen. Het verdient daarom aanbeveling het voorstel nader op dit aspect te bezien en waar mogelijk het wetsvoorstel aan te vullen met gerichte wijzigingen van de voor de implementatie van de richtlijnen belangrijkste bijzondere wetten. In dit verband verwijst de Raad bijvoorbeeld naar de coördinatieregeling die voor de bescherming van natuurmonumenten in de artikelen 8.39a en volgende van de Wet milieubeheer (WMB) is opgenomen.

2. Voorbeelden
De Raad wil het voorgaande adstrueren aan de hand van de volgende onvolkomenheden en dringende knelpunten.

a. Onduidelijk is in welke procedure aan de orde kan worden gesteld of een bepaald gebied als beschermd had moeten worden aangewezen. Uit een oogpunt van proceseconomie ligt het voor de hand deze vraag uitsluitend in het kader van artikel 10a van de Natuurbeschermingwet 1998 (NB-wet 1998) toe te laten en vervolgens uit te gaan van de formele rechtskracht van het in dat kader genomen besluit. Hiertoe zou artikel 10a aangevuld kunnen worden met een actio popularis voor de vaststelling van een gebied als beschermd gebied, waarbij dan tevens wordt bepaald dat die procedure bij uitsluiting van andere procedures moet worden gevolgd. Wel dient daarbij uiteraard een voorziening te worden getroffen voor de situatie dat een besluit nog niet onherroepelijk is geworden. Een verdere uitbouw van artikel 12 kan daartoe uitkomst bieden, namelijk door dat artikel niet alleen te laten zien op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing van een beschermd gebied, maar ook op het toepasselijke regime zolang een besluit omtrent de al dan niet beschermwaardigheid van een gebied nog niet onherroepelijk is geworden. Aanvulling met de actio popularis in plaats van toepassing van het begrip belanghebbende heeft het volgende voordeel. Indien de onder punt 1c bepleite implementatie in bijzondere wetten wordt gevolgd, voorkomt de voorziening van een actio popularis dat er, al naar gelang van de betrokken bijzondere wet, uiteenlopende interpretaties van het begrip belanghebbende worden gebezigd.

b. De structuur van artikel 19d lijkt op die van artikel 16 (beschermde natuurmonumenten) maar de praktische werking is heel anders omdat artikel 19d, eerste lid, een zelfstandige beschikkingsprocedure impliceert (als vangnet) voor al die gevallen waarin niet bij procedures op grond van andere wetgeving kan worden aangeknoopt. Het verdient de voorkeur dit aanvullend karakter beter in de wettekst tot uitdrukking te laten komen door de hoofdregel dat wordt aangeknoopt bij bestaande procedures duidelijk voorop te zetten. Voorts zou scherper moeten worden geformuleerd in welke gevallen en in hoeverre er ruimte bestaat voor toepassing van de vangnetbepaling. Daarbij speelt ook de eerder aan de orde gestelde coördinatieproblematiek een rol, in het bijzonder de vraag of de vangnetbepaling nu wel of niet van toepassing is indien in een voorgaande procedure een deelaspect aan de orde is geweest, maar andere deelaspecten niet.

c. In artikel 19d, derde lid, is de basis neergelegd voor het aanvullende afwegingskader voor besluitvorming op grond van andere wetten. In de praktijk kunnen onduidelijkheden ontstaan bij de toepassing van deze bepaling. Bijvoorbeeld kan de vraag opkomen of het verbod in het eerste lid van toepassing is indien bij een bestemmingsplan de beoordelingen, zoals vereist in de artikelen 19e en volgende, hebben plaatsgehad en vervolgens een niet-vergunningplichtige activiteit wordt verricht. Bovendien speelt hierbij nog de vraag of de voorschriften van een bestemmingsplan beschouwd moeten worden als de in het derde lid bedoelde algemeen verbindende voorschriften. Bij een positief antwoord op deze vraag is de vangnetbepaling in artikel 19d, eerste lid, van toepassing, waardoor het stelsel van artikel 19d, derde lid, ten aanzien van planologische besluitvorming wordt doorbroken. Indien zulks niet de bedoeling is - hetgeen de Raad zich goed zou kunnen voorstellen - verdient het voorstel een passende verduidelijking.

d. Onduidelijk is hoe het aanvullende afwegingskader kan worden toegepast in die gevallen waarin geen vergunningplicht bestaat maar waarvoor algemene regels zijn gesteld op grond van artikel 8.40 respectievelijk artikel 8.44 WMB. Geldt artikel 19d, derde lid, omdat het bevoegd gezag ten aanzien van die inrichtingen nadere eisen kan stellen (met inachtneming van dit wetsvoorstel) of geldt daarvoor de vangnetregeling van artikel 19d, eerste lid?

e. De inbreuk op het specialiteitsbeginsel (artikel 19e, eerste lid, paragraaf 4.4.2 van de memorie van toelichting) kan ernstige gevolgen hebben voor de uitvoerbaarheid van bijzondere wetgeving waarin reeds een complex van belangen is afgewogen, zoals het voorstel van Wet ammoniak en veehouderij(zie noot 1) in samenhang met de komende Reconstructiewet concentratiegebieden. Teneinde reconstructie als structureel verbeterende milieu- en diergezondheidsmaatregel mogelijk te maken, is in dat wetsvoorstel de bescherming op vergunningsniveau tegen ammoniakemissies beperkt tot "kwetsbare gebieden" en binnen een cirkel van 500 meter daaromheen. Voor het overige zullen algemene emissieregels op grond van een algemene maatregel van bestuur op grond van de WMB en planologische maatregelen en de reconstructie zelf de nodige bescherming moeten bieden. Daarbij is dus waar het gaat om de eventuele schadelijke gevolgen van ammoniak van dierenverblijven op natuurlijke habitats, eigenlijk al voorzien in een regeling, ook voor de externe effecten. Het is de vraag of de knopen welke in die en in vergelijkbare andere wetgeving zijn doorgehakt de toets aan de artikelen 19e en volgende kunnen doorstaan.

f. De aansluiting op de andere wetten is ook niet volledig op het punt van de toepassing van bestuursdwang en de handhaving met toepassing van de Wet op de economische delicten (WED). Er is niet voorzien in uitbreiding van de grondslag daarvoor in de bijzondere wetten of in een aanvulling daarvan in dit wetsvoorstel. Artikel 57, eerste lid, dat de minister bevoegd verklaart voor de gevallen waarin geen ander bestuursorgaan tot toepassing van bestuursdwang bevoegd is, heeft daardoor een onbedoeld ruime reikwijdte.
g. In samenhang met de gewijzigde opzet van de NB-wet 1998 en de daarin opgenomen nieuwe schadevergoedingsbepaling (artikel 31) zal ook de regeling van de grondslag voor onteigening in het belang van de natuurbescherming in artikel 141 van de onteigeningswet moeten worden aangepast.

h. In artikel 15a wordt voorzien in de integratie van de bescherming van eerder aangewezen natuurmonumenten in de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a aangewezen gebied. De vraag rijst of dat mogelijk is in gevallen waarin sprake is van strijd tussen de onderscheidende belangen. In het bijzonder is daarbij de verhouding tot bestaande subsidievoorwaarden aan de orde. De bepaling moet nader worden bezien op dit aspect.

3. De implementatie op zichzelf beschouwd
Ingevolge artikel 19a, derde lid, onderdeel a, behoort mede tot de inhoud van een beheersplan:
een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied.
Uit de inbedding van deze bepaling in het stelsel kan worden afgeleid dat bestaand gebruik in een aangewezen gebied zal worden gerespecteerd. Alle plannen of projecten die voorzien in continuering van bestaand gebruik en die worden verricht overeenkomstig het mede in samenhang met dat gebruik vastgestelde beheersplan, zijn ingevolge artikel 19d, tweede lid, vrijgesteld van het verbod van artikel 19d, eerste lid, en van de beoordelingskaders bedoeld in de artikelen 19e en verder.
Die aansluiting op een bestaande beheerssituatie kan onder omstandigheden op gespannen voet komen te staan met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, dat bepaalt dat - kort gezegd - passende maatregelen moeten worden genomen ter handhaving van de kwaliteit en ter voorkoming van storende factoren. Artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn gaat uit van permanent toezicht en noodzaakt tot ingrijpen indien kwalificerende verslechteringen optreden. Eerbiediging van rechten is daarbij niet zonder meer een gegeven. Weliswaar wordt dit (uiteindelijk) in de memorie van toelichting onderkend (paragraaf 4.2.3.3, bladzijde 33, voorlaatste alinea), maar het komt in het voorstel zelf niet tot uitdrukking.
Een en ander kan ook op gespannen voet staan met de IPPC-richtlijn, die in artikel 5 expliciet voorziet in de noodzaak van permanente toetsing - en zo nodig aanpassing - van bestaande vergunningen.
De Raad adviseert de genoemde bepalingen in overeenstemming met de richtlijn te brengen.

4. De verplichtingen inzake de bescherming, zoals neergelegd in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, zijn vrijwel letterlijk opgenomen in de voorgestelde artikelen 19f, 19g en 19h. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan een belangrijk deel van de kritiek die de Europese Commissie in oktober 2000 formuleerde bij de aanvang van de inbreukprocedure. Maar evenals de richtlijn zelf geven de voorgestelde bepalingen niet aan op welk niveau van overheidsbestuur moet worden bepaald welk beschermingsregime dient te gelden voor elk afzonderlijk aangewezen gebied. Dat betekent dat de feitelijke inhoud van het begrip bescherming pas gestalte krijgt als bescherming concreet aan de orde komt. Ook het antwoord op de vraag welk overheidsorgaan daarmee zal zijn belast komt pas dan aan de orde. Een en ander betekent dat de concretisering van begrippen als "passende beoordeling" en "significant gevolg" wordt overgelaten aan de praktijk van bestuur en rechtspraak. Meer duidelijkheid op deze punten zou kunnen worden verkregen indien voor elk aangewezen gebied een beheersplan zou worden vastgesteld met daarin het voor dat gebied vastgestelde beschermingsregime, zodat duidelijk zou zijn wat wel en niet mogelijk is in het betrokken gebied. Van deze opzet is blijkens de memorie van toelichting (paragraaf 4.3.) afgezien vanwege te verwachten hoge bestuurslasten en omdat de beheersplannen voor vaststelling gereed zouden moeten zijn op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet.
Gegeven de noodzaak om snel met een wettelijke regeling te komen is deze redengeving niet onaanvaardbaar - maar bij het opzetten van de door de Raad aanbevolen structurele wetgeving verdient deze variant opnieuw te worden overwogen.
Verder verdient het aanbeveling om reeds nu ten minste in de toelichting tot enige nadere verduidelijking te komen, speciaal waar het betreft de inhoud van de kwalificatie "significant". Een limitatieve lijst van activiteiten die te beschouwen zijn als activiteiten met significante gevolgen is niet denkbaar, omdat de significantie van een bepaalde handeling in sterke mate afhankelijk is van de te beschermen waarden van het gebied zoals omschreven in de instandhoudingsdoelstelling.
Dat wil echter niet zeggen dat enige verduidelijking in algemene zin bij voorbaat uitgesloten is. De instandhoudingsdoelstellingen laten zich vermoedelijk wel verdelen in een aantal voorname categorieën; voor elk van die categorieën valt mogelijkerwijze aan te geven welke activiteit in elk geval als significant moet worden beschouwd, respectievelijk in elk geval als niet-significant. Door een dergelijke indicatieve benadering(zie noot 2) zou althans enige helderheid worden gebracht in een gebied dat in de huidige opzet uitmunt door duisternis. Een aanpak min of meer naar analogie van het Besluit Milieu-effectrapportage verdient overweging.

5. Overige opmerkingen
De totstandkoming van een beheersplan heeft verstrekkende gevolgen voor de eigenaren en gebruikers van het desbetreffende gebied. Deze vloeien uiteraard voor een belangrijk deel reeds voort uit de richtlijnen en kunnen derhalve niet als een verrassing worden gezien. Het begrip gebruiker is in artikel 1 gedefinieerd als degene, die anders dan als eigenaar een onroerende zaak in gebruik heeft. Deze definitie is zeer vaag. De bedoeling lijkt te zijn dat het gaat om degene die anders dan als eigenaar een gebied bestendig in beheer of gebruik heeft (bijvoorbeeld als pachter, huurder, economisch eigenaar, jager etc.). Het is de vraag of deze definitie in het kader van het voorgestelde stelsel en de daaraan verbonden rechtsgevolgen voldoende nauwkeurig is. Het gaat dan bijvoorbeeld om het opleggen van verplichtingen aan gebruikers in een beheersplan en om de vraag of met alle gebruikers overeenkomstig artikel 19a, eerste lid, overleg is gepleegd bij de totstandkoming van een beheersplan.
De Raad adviseert het gehanteerde begrip gebruiker exacter te omschrijven. Wellicht kan worden teruggevallen op de definitie in artikel 1, aanhef en onder d, van de nog geldende Natuurbeschermingswet (gebruik op basis van een rechtsverhouding). Overigens is de Raad, anders dan de memorie van toelichting op bladzijde 28, van mening dat het met de betrokken eigenaren en gebruikers te voeren overleg afzonderlijk, dus niet in het kader van de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht dient plaats te vinden. Die procedure leent zich niet goed voor overleg met belanghebbenden aan wie beheersverplichtingen zullen worden opgelegd.

6. In de artikelen 19e en 19f wordt verwezen naar een besluit als bedoeld in artikel 19d, eerste of derde lid. Het eerste lid van artikel 19d bevat echter geen besluit maar een algemeen verbod om zonder vergunning of in strijd met aan een vergunning verbonden voorschriften plannen, projecten of andere handelingen te realiseren. De Raad adviseert deze verwijzingen te preciseren.

7. Ingevolge artikel 39a kan een belanghebbende geen beroep instellen tegen een besluit inzake een verklaring van geen bezwaar. Het verdient aanbeveling dat naar analogie van artikel 55 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening het besluit waarvoor de verklaring is gegeven en de verklaring zelf als één appellabel besluit worden aangemerkt.

8. De overtreding van de zorgplichtbepaling in artikel 19l zal strafbaar zijn op grond van de WED (artikel II). In de memorie van toelichting ware aan te geven waarom wordt afgeweken van de lijn die bij de zorgplichtbepalingen in artikel 2, tweede lid, van de Flora- en faunawet en artikel 1.1a WMB is gevolgd.

9. In de toelichting (algemeen deel, paragraaf 4.1.2) wordt gesteld dat uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (IJburg, Texel) blijkt dat artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft. Dat heeft de Afdeling in die bedoelde uitspraak echter niet beslist. In de aangehaalde zaak Texel is rechtstreekse werking erkend van artikel 6, tweede lid, voorzover het de in die bepaling vervatte grenzen van de beoordelingsvrijheid betreft. Over een eventuele rechtstreekse werking van het derde en vierde lid heeft de Afdeling zich tot nu toe niet uitgesproken.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 13 december 2001

Gezien de noodzaak nu snel een regeling te treffen geeft de Raad van State U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten- Generaal, nadat met het advies rekening is gehouden.

Naar aanleiding van het advies zijn waar nodig wijzigingen in het wetsvoorstel doorgevoerd. Het advies en de wijzigingen van het wetsvoorstel worden hieronder puntsgewijs besproken.

De Raad concludeert in de inleiding van het advies dat het wenselijk is thans een snelle voortgang van het wetsvoorstel te betrachten maar dat de regeling structureel verbetering behoeft op termijn.
Vooreerst acht ook ik een snelle totstandkoming van dit voorstel van groot belang. Ik streef ernaar de inwerkingtreding van het voorgestelde stelsel gedegen te begeleiden. Vooral een goede voorlichting aan bestuur en publiek staat daarbij voorop. Daarnaast zal de werking van het wettelijk stelsel nauwkeurig worden gevolgd. Op basis daarvan zal kunnen worden beoordeeld of dit stelsel de werking heeft die ermee beoogd wordt, namelijk een juiste besluitvorming overeenkomstig de eisen van de Habitatrichtlijn. Voorshands ben ik er echter van overtuigd dat de voorgestelde wijze van implementatie van die richtlijn een goede is. Vooral hecht ik er waarde aan dat hiermee wordt bewerkstelligd dat elk bestuursorgaan zich in voorkomend geval rekenschap dient te geven van de eisen die de Habitatrichtlijn stelt aan de besluitvorming voorzover daarbij natuurwaarden in het geding zijn.
Zoals ik in het hiernavolgende onder 1 uiteen zal zetten, is naar mijn oordeel ook met het onderhavig voorstel reeds voldoende rekening gehouden met de milieuwetgeving.

1. De Raad meent dat het de voorkeur verdient de regelingen die strekken tot implemenatie van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn meer af te stemmen op die situaties waar in de praktijk samenloop blijkt met andere toepasselijke richtlijnen zoals de IPPC-richtlijn en de MER-richtlijn.

Deze laatste richtlijnen zijn in de Wet milieubeheer, het Besluit milieu-effectrapportage 1994 en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer omgezet. De door de Raad bepleite afstemming betreft in feite de afstemming van het wetsvoorstel met de Wet milieubeheer.
Het wetsvoorstel leidt er toe dat voor het oprichten van installaties bedoeld in de IPPC-richtlijn, in of in de nabijheid van richtlijngebieden de habitattoets geheel geïncorporeerd wordt in de besluitvorming over de milieuvergunning voor deze installaties. Bijzondere nadere voorzieningen in dit wetsvoorstel op dit punt zijn daarom naar mijn oordeel niet nodig.
Ik onderschrijf overigens wel het advies van de Raad dat meer afstemming van de in het wetsvoorstel voorgeschreven passende beoordeling met de milieu-effectrapportage wenselijk is. Artikel 19e van het wetsvoorstel is hiertoe aangepast. Daarmee is in samenhang met artikel 19f van het wetsvoorstel vastgelegd dat ten aanzien van activiteiten en besluiten, waarvoor een milieu-effectrapport is voorgeschreven, tevens moet worden bezien of de op grond van de Habitatrichtlijn voorgeschreven passende beoordeling moet worden uitgevoerd. In dit verband moge ik u tevens verwijzen naar mijn uiteenzetting onder punt 1b.

1b. De Raad geeft aan dat niet altijd duidelijk is bij welke activiteit en voor welk
besluit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet worden uitgevoerd.

Ik merk daarover op dat in het wetsvoorstel vooralsnog gekozen is voor een algemene benadering omdat anders dan voor de milieu-effectbeoordeling, een limitatieve lijst van activiteiten en besluiten, waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt niet kan worden vastgesteld gezien de eisen die artikel 6 van de Habitatrichtlijn stelt. De Europese Commissie heeft zich, gelet hierop, in de inbreukprocedure tegen Nederland dan ook uitgesproken tegen het gebruik van een dergelijke limitatieve lijst. Desondanks deel ik de zorg van de Raad of de gekozen aanpak voldoende helderheid biedt aan de bestuurspraktijk, hetgeen mij aanleiding heeft gegeven tot een wijziging van het wetsvoorstel op dit punt. Voorgesteld wordt in artikel 19e aan te geven bij welke besluiten bestuursorganen zich in ieder geval zullen dienen af te vragen of de habitattoets doorlopen dient te worden. In artikel 19f wordt thans voorgesteld te bepalen dat het milieu-effectrapport in beginsel het kader is voor de passende beoordeling als bedoeld in dat artikel. Hoewel hierdoor meer helderheid wordt gegeven bij welke besluiten de habitattoets aan de orde kan zijn, neemt dit niet weg dat bestuursorganen ook in andere gevallen toch steeds de vraag dienen te beantwoorden of die toets niet zal dienen te worden doorlopen.
Door deze voorgestelde koppeling met het Besluit milieu-effectrapportage 1994 wordt ook meer duidelijk dat bij gelede besluitvorming eenzelfde systeem zal gelden ten aanzien van het maken van een passende beoordeling als geldt voor het maken van milieu-effectrapporten. Besluiten die volgtijdelijk leiden tot bepaalde projecten zullen volgtijdelijk een passende beoordeling dienen te krijgen, met dien verstande dat aspecten van het project die eerder zijn gewogen, niet opnieuw een passende beoordeling behoeven te doorlopen. Dit vloeit thans voort uit het voorgestelde en gewijzigde artikel 19f.

1c. De Raad geeft aan dat in bepaalde gevallen vermoedelijk niet ontkomen kan worden aan een aantal gerichte wijzigingen van bijzondere sectorale wetgeving teneinde verdergaande onderlinge afstemming van regelingen en procedures te realiseren. In dit verband pleit de Raad ook voor verdergaande afstemming en coördinatie van procedures.
Het wetsvoorstel zal ertoe leiden dat de volgens de Habitatrichtlijn voorgeschreven afweging geheel geïncorporeerd is in de besluitvorming in andere wettelijke kaders. De coördinatie in artikel 19j van het wetsvoorstel is beperkt tot een procedurele afstemming voor de gevallen waarin voor een plan, project of andere handeling meer besluiten tegelijk op grond van andere wettelijke kaders vereist zijn. Van een verdergaande inhoudelijke coördinatie is in het wetsvoorstel afgezien vanwege de inbreuk die daar vanuit gaat op het stelsel van gelaagde bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de Nederlandse bestuurspraktijk. Ik verwacht echter dat van de coördinatieregeling in artikel 19j en in een uiterste geval het in het wetsvoorstel neergelegde preventieve toezicht voldoende impulsen uitgaan om te komen tot inhoudelijke afstemming.
Niettemin heb ik in het betoog van de Raad aanleiding gezien de memorie van toelichting op dit punt van coördinatie van besluitvorming nader te verduidelijken en in het artikel enkele verdere aanpassingen voor te stellen.

2a. Naar het oordeel van de Raad is het onduidelijk in welke procedure aan de orde kan komen of een gebied beschermd moet worden. De Raad pleit ervoor dit uitsluitend aan de orde te laten komen in de Natuurbeschermingswet 1998. Een ieder zou dan gerechtigd moeten zijn beroep tegen de aanwijzing in te stellen. De regeling in het wetsvoorstel voor de aanwijzing van vogel- en habitatrichtlijngebieden is analoog aan die voor de aanwijzing van beschermde natuurmonumenten. In lijn hiermee is het de exclusieve bevoegdheid van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij om vogel- en Habitatrichtlijngebieden aan te wijzen. Dit laat naar mijn oordeel evenwel onverlet de bevoegdheid van andere bestuursorganen aanvullend (delen van) deze gebieden bijvoorbeeld in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te bestemmen als natuurgebied. Hiermee kan de bescherming van kwetsbare natuurgebieden vanuit andere wettelijke kaders worden versterkt.
Ten aanzien van de kring van beroepsgerechtigden wijs ik op artikel 39 van de Natuurbeschermingswet 1998 waarin thans het beroepsrecht tegen aanwijzing van gebieden als beschermd natuurmonument is beperkt tot belanghebbenden overeenkomstig de algemene beleidslijn op dit punt, neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht. Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, eenmaal wet, zal artikel 39 ook gaan gelden voor de aanwijzing van vogel- en habitatrichtlijngebieden. Het ligt naar mijn oordeel dan ook niet in de rede thans op dit punt een andere lijn in te slaan.

2b. De Raad is van mening dat het aanvullend karakter van de vangnetbepaling (artikel 19d) van het wetsvoorstel onduidelijk is.

Met het wetsvoorstel wordt beoogd dat voorzover voor een plan, project of andere handeling een vergunning, ontheffing of anderszins toestemming op grond van andere wetgeving vereist is, daarnaast geen vergunning ex artikel 19d, eerste lid, nodig is. Een dergelijke vergunning is ook niet noodzakelijk in de gevallen dat de vergunning, ontheffing of toestemming niet (geheel) conform de Habitatrichtlijn is genomen. Ik heb voor deze opzet gekozen om te voorkomen dat een initiatiefnemer door een niet correcte afweging in een ander wettelijk kader plots geconfronteerd wordt met het herleven van het in artikel 19d van het wetsvoorstel neergelegde verbod. Overigens voorziet het wetsvoorstel in een uitgebreid toezichtarrangement om de correcte toepassing van de habitattoets in andere wettelijke kaders af te dwingen.
In samenhang met het gestelde onder punt 2c is zowel het wetsvoorstel aangepast als ook zijn in de memorie van toelichting nadere passages opgenomen.

2c. De Raad acht de relatie tussen de vangnetbepaling (artikel 19d) van het wetsvoorstel en de besluitvorming in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening onduidelijk.

Hieromtrent merk ik op dat in de gevallen dat geen besluit in een ander wettelijk kader voorhanden is waaraan de afweging van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn kan worden toegepast, de vangnetbepaling in het wetsvoorstel vergunning eist op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze gevallen doen zich voor als voor een activiteit geen besluit is voorzien of algemene regels gelden. In het door de Raad aangehaalde voorbeeld betekent dit dat voorzover in het bestemmingsplan algemene regels zijn opgenomen voor niet-vergunningplichtige activiteiten, voor die activiteiten een vergunning op grond van de vangnetbepaling vereist is.

2d. De Raad wijst erop dat niet duidelijk is of in de gevallen waarvoor algemene regels zijn gesteld op grond van artikel 8.40 respectievelijk 8.44 van de Wet milieubeheer, een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, vereist is.

Ook in de door de Raad aangeduide gevallen zal op het in artikel 19d, eerste lid, neergelegde verbod worden teruggevallen. De reden daarvan is dat de door de Habitatrichtlijn voorgeschreven afweging voor plannen, projecten en andere handelingen met significante gevolgen moet worden gemaakt voordat een besluit wordt genomen dat strekt tot het uitvoeren van deze plannen, projecten en andere handelingen. Deze afweging inclusief de passende beoordeling kan daarom niet worden gekoppeld aan de nadere eisen die het bevoegd gezag in een voorkomend geval stelt aan inrichtingen, waarvan de oprichting of wijziging immers reeds bij algemene regels is toegestaan.
In deze gevallen moet het in artikel 19d, eerste lid, neergelegde verbod om deze plannen en projecten zonder vergunning uit te voeren uitkomst bieden. De habitatafweging vindt dan plaats in het kader van de te verlenen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Teneinde elke onduidelijkheid hieromtrent weg te nemen is de memorie van toelichting op dit punt verder aangevuld.

2e. De Raad spreekt zijn zorg uit over de uitvoerbaarheid van bijzondere wetgeving, waarin reeds een complex van belangen is afgewogen zoals het voorstel van Wet ammoniak en veehouderij in relatie tot de door de Habitatrichtlijn vereiste afweging.

Ik deel de zorg van de Raad of de aan bijzondere wetgeving ten grondslag liggende beleidskeuzes in alle gevallen de door de Habitatrichtlijn voorgeschreven toets kunnen doorstaan. Om deze problematiek te ondervangen staan feitelijk twee wegen open. De eerste is het introduceren van een op de Habitatrichtlijn toegesneden vergunningenstelsel in de Natuurbeschermingswet 1998 naast de besluitvormingskaders in bijzondere wetgeving. In dat geval is voor het realiseren van plannen, projecten en andere handelingen in of in de nabijheid van richtlijngebieden naast de toestemming op grond van bijzondere wetgeving tevens een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 met de daaraan gekoppelde habitatafweging noodzakelijk. Deze stapeling van besluitvormingsprocedures is evenwel ongewenst. Daarom is in dit wetsvoorstel voor de tweede optie gekozen, die eruit bestaat dat de Natuurbeschermingswet 1998 verplicht dat terzake van besluiten op grond van andere wetten de habitatafweging wordt gemaakt. In de gevallen waarop het voorstel van Wet ammoniak en veehouderij ziet, dient deze afweging plaats te vinden in het kader van de te verlenen milieuvergunning zoals ook bij de behandeling van het voorstelvan wet in de Tweede Kamer aan de orde gesteld. Deze algemene aanpak in het wetsvoorstel, waarbij aansluiting wordt gezocht bij besluitvorming in andere wetten, vereist ook dat inbreuk moet kunnen worden gemaakt op wettelijke toetsingskaders, die zich tegen de habitatafweging verzetten. In artikel 19e van het wetsvoorstel is hiertoe een voorziening opgenomen. Het betrokken bestuursorgaan zal zich in die gevallen ook moeten vergewissen van het in de artikelen 19f, 19g en 19h neergelegde toetsingskader. Bij de introductie van het wetsvoorstel in de bestuurspraktijk zal ik hiervoor bij de betrokken bestuursorganen extra aandacht vragen.

2f. De Raad oordeelt dat het wetsvoorstel niet volledig is op het punt van de
bestuursdwang en de handhaving.

Hierover merk ik op dat het wettelijk stelsel, dat aansluiting zoekt bij besluitvorming in andere kaders, ertoe leidt dat ook de handhaving volgens de regels van die andere wettelijke kaders dient te geschieden. Een uitbreiding van de grondslag tot handhavend optreden in bijzondere wetten is daarmee niet noodzakelijk. Dit is anders voor de handhaving van in het wetsvoorstel voorziene besluiten zoals de vergunning op grond van artikel 19d en de aanschrijving op grond van artikel 19c. Voor het toepassen van bestuursdwang terzake van deze besluiten voorziet artikel 57 in een aanvullende grondslag. De Raad stelt terecht dat de algemene redactie van dit artikel leidt tot een onbedoeld ruime reikwijdte. Artikel 57 is in het wetsvoorstel daarom aangepast, waarbij tevens is voorzien in een aanvullende bestuursdwangbevoegdheid voor andere ministers.

2g. De Raad is van mening dat ook de regeling voor de grondslag voor onteigening in het belang van de natuurbescherming in de onteigeningswet aanpassing behoeft.

Artikel 141 van de onteigeningswet bepaalt dat bij wet onteigening kan plaatsvinden in het belang van de natuurbescherming. Ik stel vast dat onder deze onteigeningstitel van artikel 141 van de onteigeningswet de onteigening bij wet in het belang van de instandhouding van een vogel- of habitatrichtlijngebied kan worden begrepen.

2h. De Raad vraagt zich af of de integratie van de bescherming van in een vogel- of habitatrichtlijngebied gelegen natuurmonument in alle gevallen mogelijk is.

Ik merk op dat niet volledig uitgesloten is dat in een beperkt aantal gevallen de waarden van het richtlijngebied en die van het inliggende beschermde natuurmonument een tegengesteld beheer verlangen. In die gevallen is het uitgangspunt dat de instandhoudingsdoelstellingen van het vogel- of habitatrichtlijngebied prevaleren boven de daarmee strijdige natuurdoelstellingen van het beschermde natuurmonument. Het wetsvoorstel biedt instrumenten het aanwijzingsbesluit en het beheer van het richtlijngebied met dit vertrekpunt in overeenstemming te brengen. Gewezen wordt op onder meer het voorgestelde artikel 15, derde lid, op grond waarvan een aanwijzingsbesluit gewijzigd kan worden.

3. De Raad is van mening dat het wetsvoorstel met betrekking tot het bestaand gebruik op gespannen voet staat met de Habitatrichtlijn.
De regeling van het bestaand gebruik in het wetsvoorstel is in lijn is met de brief die ik op 1 februari 2000 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 XIV, nr.86) over dit onderwerp heb gezonden. Deze lijn houdt in dat bestaand gebruik in principe kan worden voortgezet. Een en ander komt echter anders te liggen indien op enig moment mocht blijken dat in een richtlijngebied toch een vorm van gebruik bestaat die significante gevolgen heeft voor de waarden, waarvoor het gebied is aangewezen. Nederland is dan gehouden conform het gestelde in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn maatregelen te nemen. Het wetsvoorstel biedt hiervoor in de artikelen 19a, 19b en 21 instrumenten om een verslechtering van het richtlijngebied te keren. Ten aanzien van de door de Raad geuite vrees dat bestaand gebruik met mogelijk significante gevolgen onder het beheersplan wordt gebracht en daarmee buiten het bereik van de habitattoets valt, merk ik op dat het wetsvoorstel in de sfeer van het toezicht mogelijkheden biedt dergelijk gebruik van het beheersplan in strijd met de door mij in de memorie van toelichting uitgezette lijn te redresseren. Ik wijs in dit verband op de voorgestelde wijziging van artikel 45, eerste lid. Op grond van deze bepaling kan terzake van een beheersplan een aanwijzing worden gegeven.

4. De Raad vraagt meer duidelijkheid voor de bestuurspraktijk en pleit voor een indicatieve lijst van activiteiten en besluiten waarvoor het afwegingskader uit het wetsvoorstel gaat gelden.

Ik moge kortheidshalve verwijzen naar hetgeen ik onder 1b over dit onderwerp naar voren heb gebracht.

5. De Raad adviseert het begrip gebruiker in de Natuurbeschermingswet 1998 exacter te omschrijven door terug te vallen op de formulering in de vigerende Natuurbeschermingswet.

Ik merk op dat met de formulering van het begrip gebruiker in de Natuurbeschermingswet 1998 niet is beoogd een andere reikwijdte aan het begrip te geven dan deze in de vigerende Natuurbeschermingswet heeft. Ik ben met de Raad van oordeel dat de formulering in laatstgenoemde wet scherper is geformuleerd, hetgeen wenselijk is gelet op de verplichtingen die het wetsvoorstel oplegt aan gebruikers. Artikel 1, onderdeel e, wordt in de door de Raad geadviseerde zin gewijzigd.

6. De Raad wijst er terecht op dat de verwijzingen in de artikelen 19e en 19f van het wetsvoorstel naar een besluit in artikel 19d niet geheel correct zijn. In het wetsvoorstel zijn deze verwijzingen daarom gepreciseerd.

7. De Raad pleit ervoor het besluit waarvoor een verklaring van geen bezwaar is gegeven en de verklaring als één appellabel besluit aan te merken.

Uit een oogpunt van proceseconomie is in artikel 39a van het wetsvoorstel bepaald dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen een verklaring van geen bezwaar. Dit artikel is analoog aan artikel 20.2 van de Wet milieubeheer. Dit laatste artikel maakt onderdeel uit van de regeling in artikel 8.39a en volgende van de Wet milieubeheer waarbij de vergunning ingevolge artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 opgaat in de milieuvergunning. Aangezien deze regeling in meer opzichten model heeft gestaan voor het wetsvoorstel meen ik dat het de voorkeur heeft vast te houden aan de in het wetsvoorstel neergelegde regeling.

8. Naar aanleiding van het advies van de Raad heb ik in de memorie van toelichting onder verwijzing naar de nota Met recht verantwoordelijk (Kamerstukken II
2000-2001, 27 664, nr. 2) nader uiteengezet waarom de zorgplichtbepaling in het wetsvoorstel onder de Wet economische delicten is gebracht.

9. In de memorie van toelichting is de besproken jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad in de door de Raad aangegeven zin genuanceerd.

Voorts meen ik van de gelegenheid gebruik te kunnen maken om in het wetsvoorstel ten aanzien van de artikelen 19 en 75 van de Flora- en faunawet wijzigingen voor te stellen, welke niet zijn opgenomen in het aan de Raad van State toegezonden wetsvoorstel. In artikel 19 van de Flora- en faunawet is de mogelijkheid geopend om een bepaalde plaats als beschermde leefomgeving aan te wijzen voor beschermde inheemse planten- of diersoorten. Hiervoor geldt dan een specifiek op deze plaats toegesneden beschermingsregime. Met het thans voorgestelde artikel 19, derde lid, wordt beoogd de stapeling van dit regime met dat uit de Natuurbeschermingswet 1998 te voorkomen voorzover het dezelfde planten- of diersoorten betreft als die waarop de bescherming van het aangewezen gebied betrekking heeft.
Ten aanzien van artikel 75 van de Flora- en faunawet merk ik het volgende op. Op grond van dit artikel kan van de in deze wet opgenomen verbodsbepalingen onder bepaalde, aan artikel 16 van de Habitatrichtlijn ontleende, voorwaarden vrijstelling en ontheffing worden verleend. In Habitatrichtlijn geldt deze clausulering voor de op Bijlage IV van de Habitatrichtlijn voorkomende planten- en diersoorten en alle in artikel 1 van de vogelrichtlijn genoemde vogels. Als gevolg van de aan de Flora- en faunawet ten grondslag liggende systematiek hebben deze strenge voorwaarden betrekking op thans alle beschermde dier- en plantensoorten, waaronder algemeen in Nederland voorkomende soorten. Deze voorwaarden krijgen daarmee een onbedoeld grotere reikwijdte. Met de voorgestelde aanpassing wordt artikel 75 op dit punt gerepareerd.

Tenslotte zijn in het wetsvoorstel kleine ondergeschikte aard aangebracht.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) Kamerstukken II 2001/02, 27 835, nrs.1-2.
(2) Daarbij ware tevens aan te knopen bij de brochure van de Commissie inzake artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (Europese Commissie: Beheer van Natura 2000-gebieden, Luxemburg 2000).