Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten in verband met aanpassing verlagingspercentages.

Bij Kabinetsmissive van 26 september 2001, no.01.004535, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten in verband met aanpassing verlagingspercentages.

Met het ontwerpbesluit wordt beoogd het kortingsregime, zoals dat is neergelegd in het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten (hierna: het Besluit), voor de tegemoetkomingen in de schade als gevolg van veterinaire maatregelen te matigen. Overtreding van veterinaire voorschriften op een gemengd bedrijf bij één diersoort zal niet meer tot gevolg hebben dat een verlaging zal worden toegepast in de tegemoetkoming in de schade als gevolg van maatregelen bij andere diersoorten. Voorts wordt de korting als gevolg van het niet naleven van identificatie- en registratieverplichtingen (hierna: I en R-regels) gedifferentieerd naar het aantal overtredingen. Hetzelfde geldt voor de overtreding van hygiënevoorschriften. Er zal geen verlaging meer worden toegepast in de tegemoetkoming voor producten en voorwerpen. Het ontwerpbesluit geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

1. Gelet op artikel 86, tweede lid, van de Gezondheids - en welzijnswet voor dieren (GWWD) en de toelichting bij het Besluit zal bij het vaststellen van een kortingsregeling de samenhang tussen de overtreding en de daaraan verbonden veterinaire risico's in het oog moeten worden gehouden. Daarvan uitgaande kan een enkele onregelmatigheid op het bedrijf al tot gevolg hebben dat over de gehele tegemoetkoming wordt gekort, ook wanneer de grond van verlaging slechts betrekking heeft op één of enkele dieren.(zie noot 1) De toelichting op het ontwerpbesluit geeft naar de mening van het college onvoldoende blijk dat de veterinaire risico's ten gevolge van overtreding van voorschriften en de voorgestelde beperking van de thans geldende verlaging van de tegemoetkoming op elkaar zijn afgestemd.
De Raad wijst daartoe op het volgende.

a. De toelichting relateert de verlaging van de tegemoetkoming aan de mate waarbij overtreding van voorschriften de dierziektebestrijding verwijtbaar in gevaar brengt. Vervolgens wordt de mate van verwijtbaarheid gekoppeld aan het aantal overtredingen (vijf of meer). Het college heeft zich afgevraagd waarom naast het
weliswaar praktische maar betrekkelijk willekeurige getalscriterium ter bepaling van de mate van verlaging van de wettelijke tegemoetkoming niet een voorziening is getroffen waardoor tevens gewicht wordt of kan worden toegekend aan het risico van verdere verspreiding van de dierziekte en aan de mate van gevaar voor de bestrijding ervan. Niet zonder meer valt in te zien dat los van de concrete omstandigheden van het geval alle overtredingen van voorschriften even zwaar (dienen te) wegen vanuit een oogpunt van verwijtbaarheid alsook vanuit een oogpunt van gevaarlijkheid. De Raad acht een getalscriterium beter te rechtvaardigen vanuit een benadering die uitgaat van de omvang van de door overtreding van voorschriften geschapen risico's dan op basis van de verwijtbaarheid.

b. In artikel 3, derde lid, wordt bepaald dat indien een tegemoetkoming die betrekking heeft op verschillende diersoorten moet worden verlaagd op grond van het in het eerste lid, onderdelen f, g, h, i, onderscheidenlijk j, en het betrokken verzuim geen betrekking heeft op alle diersoorten waarop de tegemoetkoming betrekking heeft, de verlaging slechts wordt toegepast op het deel van de tegemoetkoming voor de diersoort of diersoorten waarop het verzuim betrekking heeft. Naar het de Raad voorkomt, is deze afgrenzing uit een oogpunt van voorkoming en beperking van veterinaire risico's slechts concludent met betrekking tot een ziekte die slechts bij die diersoort(en) kan voorkomen waarop het verzuim betrekking heeft. Aan die voorwaarde wordt bijvoorbeeld niet voldaan bij mond- en klauwzeer (mkz), aangezien die ziekte bij alle tweehoevigen kan voorkomen en even besmettelijk is. Bij gevaar van uitbreiding van een ziekte als mkz zal doorgaans het niet nakomen van de I en R-regeling op een gemengd bedrijf met varkens en runderen voor beide diersoorten riskant zijn en tevens hinderlijk bij het traceren van verdachte dieren.

c. In de toelichting op artikel 3, eerste lid, onderdeel j, wordt de keuze van de lagere kortingspercentages voor overtredingen van de Regeling inzake hygiënevoorschriften besmettelijke dierziekten 2000 gemotiveerd met het argument dat die noodzakelijk zijn omdat anders varkenshouders die naar verhouding meer met die voorschriften te maken hebben ten opzichte van andere veehouders onevenredig zouden worden gekort. Indien die voorschriften juist bij varkenshouderijen zijn getroffen met het oog op (de) bijbehorende bijzondere veterinaire risico's in vergelijking tot andersoortige veehouderijen, is dit een niet zonder meer overtuigende motivering. Denkbaar is dat voor rundveehouderijen soortgelijke hygiëneregels noodzakelijk zijn, maar (nog) niet zijn ingevoerd, bijvoorbeeld omdat vanwege het intensieve karakter van de varkenshouderij en de daarin naar verhouding veel voorkomende dierverplaatsingen op die bedrijven op het punt van de hygiëne een verhoogd veterinair risico aanwezig is.

De Raad acht het gewenst dat de toelichting zowel de rechtvaardiging voor als de effectiviteit van de gewijzigde kortingsregeling nader toelicht vanuit een oogpunt van samenhang tussen overtreding van voorschriften en het voorkomen van veterinaire risico's.

2. In het nieuwe aan artikel 3 toe te voegen tweede lid wordt bepaald dat de verlaging niet wordt toegepast op de tegemoetkoming voorzover deze betrekking heeft op producten en voorwerpen. In de toelichting op deze wijziging (op artikel I, onderdeel 3) wordt erop gewezen dat hiervoor is gekozen omdat de waardevaststelling van vernietigde producten en voorwerpen niet aan diersoorten wordt toegerekend en dat een toerekening aan diersoorten "over het algemeen" op problemen zal stuiten. De Raad ziet niet in waarom bij een op grond van artikel 86 GWWD toe te passen verlaging van de tegemoetkoming in de schade aan producten over het algemeen toerekening aan diersoorten problematisch zou zijn. De toelichting behoeft naar het oordeel van het college concretisering en nuancering.

3. In artikel II wordt bepaald dat wijzigingen zullen terugwerken tot en met 19 maart 2001. De Raad gaat ervan uit dat het de bedoeling is dat in geval van te veel gekorte tegemoetkomingen renteschade zal worden vergoed voorzover dat, gelet op het feit dat blijkens de aanbiedingsbrief reeds feitelijk uitvoering is gegeven aan het ontwerpbesluit, nog niet is geschied. De toelichting dient daarover uitsluitsel te geven.

4. De Raad heeft er begrip voor dat in verband met het ingrijpende karakter van de dit jaar uitgebroken mkz-epidemie de minister en de Tweede Kamer der Staten-Generaal hebben gezocht naar mogelijkheden om op korte termijn onevenredige schade bij veehouders te voorkomen die het gevolg zijn bij onverkorte toepassing van het geldende besluit. Nu het ontwerpbesluit echter een blijvend karakter heeft en de effecten van een aantal van de daarin getroffen matigingen ongewis zijn, beveelt het college aan de kortingsregeling te gelegener tijd te evalueren en aan de hand van de uitkomsten daarvan nader te bezien. Het ligt in de rede daarbij ook het belang te betrekken van specifieke bedrijfsomstandigheden als oorzaak van overtreding en als risicoverhogende factor.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 8 januari 2002

De Raad van State heeft een aantal opmerkingen geplaatst, die in het navolgende afzonderlijk worden besproken.

1.a. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State is in de nota van toelichting meer aandacht besteed aan de rechtvaardiging van het getalscriterium vanuit een benadering die uitgaat van de omvang van de door overtreding van voorschriften geschapen veterinaire risico's. Naar de mening van de Raad van State wordt de verlaging in de tegemoetkoming gerelateerd aan de verwijtbaarheid van de veehouder. Deze verwijtbaarheid dient echter gezien te worden vanuit het creëren van veterinaire risico's en niet zozeer vanuit verwijtbaar gedrag in de zin van het strafrechtelijke schuldbegrip. Daar waar veelvuldig overtredingen van veterinaire voorschriften plaatsvinden, neemt het veterinaire risico in algemene zin aanzienlijk toe. Het is in dat geval aan de betrokken veehouder te verwijten dat hij door de vele overtredingen de veterinaire risico's aanzienlijk heeft vergroot en dat rechtvaardigt een hogere verlaging in de tegemoetkoming. Bij vijf of meer overtredingen wordt een aanzienlijke vergroting van de algemene veterinaire risico's verondersteld. De primaire reden om de mate van verlaging in de tegemoetkoming te koppelen aan het aantal overtredingen is gelegen in het feit dat het risico van uitbraak of van verspreiding van dierziekten in geval van meerdere overtredingen zodanig wordt vergroot, dan wel de opsporing en bestrijding ervan zodanig wordt bemoeilijkt dat een verlaging van de tegemoetkoming met 35% gerechtvaardigd is.

In de nota van toelichting is voorts onder verwijzing naar de nota van toelichting bij het oorspronkelijke Besluit nog eens uiteengezet dat een verlaging van de tegemoetkoming geen sanctie is, maar een vorm van risicoverdeling tussen overheid en veehouder. In het schadevergoedingsrecht staat het principe dat ieder zijn eigen schade draagt voorop; vergoeding van overheidswege is een uitzondering op dat beginsel. Bij het uitbreken van bepaalde besmettelijke dierziekten, zoals varkenspest of mond- en klauwzeer, wordt een deel van het bedrijfsrisico van de veehouder door de overheid overgenomen. Van groot belang is dat de veehouder voldoet aan de veterinaire voorschriften. Niet-naleving van die voorschriften kan er toe leiden dat het risico van uitbreken of van verspreiding van de ziekte wordt vergroot, dan wel dat de opsporing en bestrijding ervan wordt bemoeilijkt. Het in de schade gerealiseerde risico verschuift (met de in het kortingenbesluit gegeven percentages) naar de veehouder op het moment dat die de in het besluit opgesomde veterinaire voorschriften niet heeft nageleefd. Een verlaging houdt dus een verdeling van risico's in van door het uitbreken van een dierziekte ontstane schade tussen de overheid en veehouder. Deze vermindering van de schadevergoeding kan echter niet worden beschouwd als een boete of een sanctie. Met de verlaging van de tegemoetkoming wordt niet beoogd leed toe te voegen aan de overtreder van de veterinaire bepalingen.

1.b. Het betoog van de Raad dat de afgrenzing van diersoorten uit een oogpunt van voorkoming en beperking van veterinaire risico's slechts concludent is met betrekking tot een ziekte die slechts bij die diersoort(en) kan voorkomen waarop het verzuim betrekking heeft is begrijpelijk. Gelet op de feitelijke gevolgen die de verlagingen in de tegemoetkomingen als gevolg van de mond- en klauwzeercrisis in de praktijk met zich meebrachten, is het echter niet wenselijk onderhavig wijzigingsbesluit verder aan te passen en de afgrenzing per diersoort te laten vervallen. Immers, tijdens de mond- en klauwzeercrisis is duidelijk geworden dat bij het bepalen van de hoogte van de korting een juiste balans dient te worden gevonden tussen een gedragsbeïnvloedende werking van de korting en een maximale stimulans voor de veehouder - in de vorm van een volledige tegemoetkoming in de schade als gevolg van een dierziekteuitbraak - om de aanwezigheid van een dierziekte te melden. De korting dient enerzijds zo hoog te zijn dat er een stimulans vanuit gaat om de regels na te leven, maar anderzijds weer niet zo hoog dat een veehouder die een of enkele regels heeft overtreden, de bereidheid verliest om de aanwezigheid van een dierziekte op zijn bedrijf te melden. Tegen die achtergrond en met het oog op het behoud van de bereidheid dierziekten te melden is besloten om deze afgrenzing in de onderhavige wijziging te handhaven.

Dit neemt niet weg dat in het met de Vaste Commissie van de Tweede Kamer voor Landbouw, Natuurbeheer en Visserij besproken en in een brief (TRCJZ/2001/15490 uiteengezette toekomstige systeem van verlagingen in de tegemoetkomingen ruimte bestaat om dit onderdeel nader te bezien en de relatie tussen de op te leggen verlaging en de gelopen veterinaire risico's beter tot uitdrukking te laten komen. Hierbij wordt gedacht aan het laten vervallen van het onderscheid naar diersoort bij het toepassen van verlagingen.

1.c. In tegenstelling tot hetgeen de Raad opmerkt is de omvang van de hygiëneregelgeving die specifiek voor de varkenshouderijsector geldt niet gerelateerd aan het feit dat er voor de varkenshouderijsector op het punt van hygiëne een verhoogd veterinair risico zou gelden. Als gevolg van de varkenspestuitbraak van 1997 en 1998 is in de varkenshouderijsector voorrang verleend aan het ontwikkelen van een uitgebreid pakket aan hygiëneregelgeving. Dit heeft er toe geleid dat voor varkenshouders het niet naleven van hygiënevoorschriften - meer dan bij andere veehouders - grond voor verlaging var de tegemoetkoming is geweest. Bij de toepassing van het besluit bleek dit ertoe te leiden dat de varkenshouderij een onevenredig groot aandeel kreeg in de totale kortingen. Tegen die achtergrond bestaat er aanleiding de kortingspercentages voor overtredingen van hygiënemaatregelen die voor de varkenshouderijsector gelden aan te passen. Het voorgaande sluit echter niet uit dat deze kortingspercentages afhankelijk van eventuele uitbreiding van hygiëneregelgeving voor andere veehouderijtakken in de toekomst zullen worden geëvalueerd en aan de hand van de uitkomsten daarvan zonodig aangepast.

2. De opmerking van de Raad dat niet valt in te zien dat bij verlaging van de tegemoetkoming in de schade aan producten toerekening aan diersoorten problematisch zou zijn is voor een aantal producten begrijpelijk. De praktijk van de mond- en klauwzeercrisis heeft echter uitgewezen dat een onderscheid van producten naar diersoort vaak een probleem oplevert. Veel producten kunnen namelijk worden aangewend voor verschillende diersoorten. Voorbeelden van deze producten zijn hooi, stro, medicijnen en bepaalde (meng)voeders. Gelet op het voorgaande is ervoor gekozen de korting niet toe te passen betreffende dit deel van de tegemoetkoming.

3. Overeenkomstig de opmerking van de Raad van State is in de nota van toelichting aandacht besteed aan de vergoeding van eventuele renteschade. Nu de aanvankelijk verleende tegemoetkomingen op zich niet onrechtmatig zijn geweest, bestaat er geen aanleiding om rente te vergoeden.

4. Overeenkomstig de opmerkingen van de Raad zal de kortingsregeling te zijner tijd worden geëvalueerd en aan de hand van de uitkomsten daarvan nader bezien. In mijn brief van 2 november 2001 aan de Voorzitter van de Vaste Commissie voor Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van de Tweede Kamer (TRCJZ/2001/15490) heb ik aangegeven mij fundamenteel te beraden over het kortingssysteem en heb ik tevens de contouren van een nieuw stelsel geschetst. Dit stelsel is met de Vaste Commissie besproken op 18 december 2001. Deze brief en de uitkomst van het overleg zullen leiden tot een aanpassing van regelgeving.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) Nader rapport op het advies van de Raad van State over het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten (bijvoegsel Stcrt.2001, 6)