Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot aanwijzing van zand- en lössgronden en uitspoelingsgevoelige gronden (Besluit zand- en lössgronden).

Bij Kabinetsmissive van 22 oktober 2001, no.01.004957, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot aanwijzing van zand- en lössgronden en uitspoelingsgevoelige gronden (Besluit zand- en lössgronden).

Het ontwerpbesluit strekt ertoe de kaarten vast te stellen waarop staat aangegeven welke gronden voor de toepassing van het stelsel van regulerende mineralenheffingen als zand- of lössgrond gelden en welke gronden binnen het zand- en lössgebied als uitspoelingsgevoelige grond worden beschouwd. Op de kaarten wordt nader onderscheid gemaakt tussen droge uitspoelingsgevoelige gronden en overige (minder) uitspoelingsgevoelige gronden, teneinde een nadere vaststelling mogelijk te maken van de aangescherpte verliesnormen voor deze gronden in een nog volgend besluit op grond van artikel 46 van de Meststoffenwet. De Raad van State maakt de volgende opmerking bij dit ontwerpbesluit.

In paragraaf 4 van de nota van toelichting wordt de nadere specificatie in droge uitspoelingsgevoelige gronden en overige uitspoelingsgevoelige gronden gemotiveerd tegen de achtergrond van de discussie in het parlement over de milieukundige noodzaak om matig droge gronden met grondwatertrap 6 als uitspoelingsgevoelig te bestempelen en van de komende evaluatie van de Meststoffenwet in 2002, waarbij dat punt aan de orde zal komen.
Bezien vanuit artikel 46 van de Meststoffenwet acht de Raad die motivering ontoereikend. In de toelichting op het amendement dat aan deze bepaling ten grondslag ligt, wordt aanpassing van de verliesnormen immers afhankelijk gesteld van de uitkomsten van de evaluatie van de normen in 2002.(zie noot 1) Op die uitkomsten zou kunnen worden geanticipeerd, indien nu reeds blijkt dat de aangescherpte verliesnormen in de wet voor uitspoelingsgevoelige gronden te streng zijn voor zand- en lössgrond met grondwatertrap 6. Daarvan blijkt echter niet uit de nota van toelichting.
Een duidelijke verantwoording terzake klemt temeer nu met het bijzondere regime voor de aanwending van meststoffen op uitspoelingsgevoelige gronden uitvoering moet worden gegeven aan artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn(zie noot 2) om de doelstelling van die richtlijn te verwezenlijken. Zoals aan het slot van paragraaf 8. Nitraatrichtlijn, wordt opgemerkt, loopt ook over dit aspect van de implementatie van de Nitraatrichtlijn een inbreukprocedure bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
In ieder geval zal de nota van toelichting op deze punten moeten worden aangevuld.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 23 november 2001

In de toelichting op het amendement-Meijer, dat ten grondslag ligt aan het huidige artikel 46 van de Meststoffenwet, is aangegeven dat de mogelijkheid om bij amvb de verliesnormen te kunnen aanpassen met name essentieel is om tijdig en intergraal gevolg te kunnen geven aan de uitkomsten van de evaluatie die in 2002 zal plaatsvinden. Dat betekent echter niet dat de evaluatie van de Meststoffenwet de enige grond voor toepassing van artikel 46 kan zijn. De toevoeging "met name" wijst erop dat andere redenen om een tijdige aanpassing van de verliesnormen te realiseren niet uitgesloten zijn.
Dat blijkt ook uit de behandeling in de Tweede Kamer van het voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met een aanscherping van de normen van het stelsel van regulerende mineralenheffingen en de invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten, waar het amendement in een bredere context werd geplaatst en onder meer in verband werd gebracht met de discussie in Brussel over de Nederlandse derogatiemededeling (Handelingen II 2000/01, blz. 3654 en 3677) en met de gehoudenheid om uitvoering te geven aan uitspraken van de Nederlandse en de Europese rechter (Handelingen II 2000/01, blz. 3674 en 3677).
De toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Het onderhavige besluit strekt er niet toe op de evaluatie van 2002 te anticiperen en is niet ingegeven vanuit de gedachte dat nu reeds vast zou staan dat de aangescherpte verliesnormen in de wet voor uitspoelingsgevoelige gronden te streng zijn voor zand- en lössgrond met in overwegende mate grondwatertrap 6, zoals de Raad in zijn advies suggereert.
Op dit punt bestaat thans juist nog onzekerheid. Het was de onverwacht grote omvang van het uitspoelingsgevoelige areaal, in samenhang met deze onzekerheid, die de aanleiding was om, in afwachting van de evaluatie, de omvang van het areaal waarop de strengste verliesnormen van toepassing zouden zijn, voor het jaar 2002 te beperken.

In de inbreukprocedure die de Commissie tegen Nederland heeft aangespannen, speelt de omvang van het uitspoelingsgevoelige areaal thans geen rol. Het bezwaar van de Commissie is gericht tegen het feit dat Nederland in het geheel nog geen uitspoelingsgevoelige gronden heeft aangewezen. Door het areaal tot 140.000 hectare te beperken wordt geen verplichting van de Nitraatrichtlijn geschonden. Artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn verplicht de lidstaten om aanvullende of verscherpte maatregelen te treffen indien al aanstonds, of in het licht van de bij de uitvoering van de actieprogramma's opgedane ervaring duidelijk wordt dat de in artikel 5, vierde lid, bedoelde maatregelen niet toereikend zijn om de in artikel 1 genoemde maatregel te verwezenlijken. Deze formulering laat de mogelijkheid open om het beleid verder aan te passen op basis van een evaluatie van opgedane ervaringen. Door het mestbeleid te evalueren en op basis van de uitkomsten daarvan de normen waar nodig aan te scherpen of de omvang van het areaal waarvoor de scherpste normen van toepassing zijn zo nodig uit te breiden, voldoet Nederland aan artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn. De toelichting van paragraaf 8 is op dit punt aangepast waarmee aan het bezwaar van de Raad tegemoet is gekomen.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) Kamerstukken II 2000/01, 27 276, nr.20
(2) Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375)