Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit maximumgehaltes aan teer, nicotine en koolmonoxide in sigaretten en van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten.
- Kenmerk
- W13.01.0427/III
- Datum advies
- 4 december 2001
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 12 maart 2002, nr 50
- Volksgezondheid, Welzijn en Sport
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit maximumgehaltes aan teer, nicotine en koolmonoxide in sigaretten en van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten.
Bij Kabinetsmissive van 20 augustus 2001, no.01.003814, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit maximumgehaltes aan teer, nicotine en koolmonoxide in sigaretten en van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten.
Met het ontwerpbesluit wordt - ter uitvoering van toezeggingen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en vooruitlopend op te verwachten aanvullingen van richtlijn nr.2001/37/EG van 5 juni 2001 (PbEG L 194/26) betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten (hierna: de richtlijn) - beoogd ter bescherming van de volksgezondheid aan shag vergelijkbare eisen te stellen als aan sigaretten voor wat betreft het stellen van een maximaal teergehalte en van etiketteringseisen waaraan de verpakking van shag moet gaan voldoen. De Raad van State maakt met betrekking tot het ontwerpbesluit de volgende opmerkingen.
1. Het ontwerpbesluit geeft maximumnormen voor het teergehalte in shag alsmede etiketteringsregels waaraan de verpakking van dat tabaksproduct in het kader van de bescherming van de volksgezondheid moet voldoen. De reden voor het stellen van die eisen en regels is volgens het algemeen deel van de nota van toelichting dat het niet te rechtvaardigen is dat voor shag een lichter regime geldt dan voor sigaretten. Hoewel de in de aanhef genoemde richtlijn ook geldt voor shag, zijn daarin bij gebrek aan een meetmethode voor onder andere teergehaltes van shag geen voorschriften daaromtrent opgenomen. De richtlijn is wel van toepassing voor wat betreft bijvoorbeeld bepalingen betreffende de etikettering en de overgangsbepalingen.(zie noot 1) Het stellen van een nader voorschrift in de nationale regelgeving voor het teergehalte betekent derhalve dat wordt vooruitgelopen op een mogelijk spoedig te verwachten aanpassing van de in de aanhef genoemde Europese richtlijn. In verband hiermee rijst de vraag of het ontwerpbesluit wat betreft het voorschrijven van een maximumnorm voor het teergehalte van shag niet prematuur is. Een andere vraag is in hoeverre het voorschrijven van nationale regels als hier aan de orde zonder dat dit plaatsvindt ter implementatie van een
Europese richtlijn, leidt tot strijdigheid met bepalingen uit het EG-Verdrag inzake het vrije verkeer tussen de lidstaten of de mededinging, waarop ook door lidstaten in het kader van de notificatieprocedure is gewezen. Het college meent dat van een dergelijke strijdigheid sprake is, waarvoor overigens wellicht een rechtvaardigingsgrond kan worden gevonden in de bescherming van de volksgezondheid. De in de nota van toelichting gegeven motivering voor het ontwerpbesluit, zoals het niet kunnen rechtvaardigen van een lichter regime voor shag dan voor sigaretten, acht het college hiervoor echter te mager. Deze enkele constatering is onvoldoende nu de richtlijn zelf wèl een onderscheid bevat.
In verband hiermee adviseert de Raad de motivering in de nota van toelichting aan te vullen en daarbij aandacht te besteden aan de afstemming met de andere lidstaten van de Europese Unie bij het opleggen van normen waaraan shag moet voldoen, alsmede aan de strijdigheid met de vorenbedoelde verdragsbepalingen in relatie tot de bescherming van de volksgezondheid.
2. In het ontwerpbesluit wordt als datum van inwerkingtreding 1 maart 2002 genoemd, terwijl in het eveneens aan de Raad voorgelegde ontwerpbesluit tot wijziging van de in geding zijnde besluiten in verband met gehalte-, verpakkings- c.q. etiketteringseisen voor onder andere sigaretten, 1 mei 2002 wordt aangehouden. In de toelichting op artikel III wordt daarover ten onrechte opgemerkt dat de ontwerpbesluiten dezelfde inwerkingtredingsdatum hebben. De Raad adviseert te zorgen voor gelijktijdige inwerkingtreding. Daarvoor is ook reden nu beide ontwerpen met elkaar zijn verweven.
3. Ingevolge het in artikel II, onder D, voorgestelde artikel 6, eerste lid, van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten is het toegestaan dat shag die voor 1 maart 2002 is vervaardigd en die niet voldoet aan de in het ontwerpbesluit gestelde eisen, bedrijfsmatig mag worden verstrekt of daartoe aanwezig mag zijn tot 1 maart 2003. Artikel 14, derde lid, van de richtlijn staat verkoop van die shag nog toe tot 30 september 2004. Aangezien het een harmonisatierichtlijn betreft waarvan het de bedoeling is alle belemmeringen die het vrije verkeer van goederen binnen de lidstaten in de weg staan op zeker moment te elimineren, rijst de vraag of die afloopdatum in het ontwerpbesluit mag worden vervroegd. Artikel 13, tweede lid, kan naar de mening van het college voor een dergelijke afwijking van de in de richtlijn vermelde afloopdatum in ieder geval niet de grondslag bieden. Ingevolge die bepaling hebben de lidstaten het recht om, met inachtneming van het EG-Verdrag en met het oog op de bescherming van de volksgezondheid, strengere voorschriften omtrent de productie, de invoer, de verkoop en het verbruik van tabaksproducten te handhaven of vast te stellen, mits deze voorschriften geen afbreuk doen aan de in deze richtlijn vastgestelde voorschriften. Artikel 6, derde lid, van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten doet echter wel afbreuk aan de in de richtlijn vastgestelde voorschriften en biedt dus geen geschikte grondslag voor de voorgestelde strengere bepalingen.
In verband met het vorenstaande adviseert de Raad de met betrekking tot artikel 6, derde lid, van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten gerezen vraag in de toelichting te beantwoorden.
4. In het commentaar van Luxemburg op het ter notificatie aan de Europese Commissie voorgelegde ontwerpbesluit wordt opgemerkt dat de in de richtlijn voor sigaretten voorgeschreven meetmethode ter bepaling van het teergehalte van shag evenals de Nederlandse meetmethode niet toereikend is. Voorts wordt opgemerkt dat, gelet op de verscheidenheid van het voor het rollen van shagjes te gebruiken vloeipapier, het maximaal aanvaardbare gehalte aan teer niet zal zijn vast te stellen aangezien dan steeds een wijziging van de parameters nodig zal zijn wanneer men een lager teergehalte wil bereiken. Ook Duitsland heeft vergelijkbare opmerkingen gemaakt. In de artikelen 4 van het Besluit teergehalte sigaretten en 3 van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten, zoals dat komt te luiden, wordt de bepaling van de meetmethode voor het teergehalte van shag overgelaten aan de minister. In de toelichting wordt in dit verband opgemerkt dat er eindelijk een meetmethode is. Vanwege de door Luxemburg gemaakte opmerking beveelt de Raad aan in de toelichting uiteen te zetten waarom de Nederlandse methode nu wel toereikend is.
5. De Stichting Nederlandse Kerftabakindustrie wijst er in haar brief van 3 oktober 2001 aan de Raad op dat het oorspronkelijk aan de Europese Commissie ter notificatie voorgelegde ontwerpbesluit nadien een aantal wijzigingen heeft ondergaan. Indien dat wijzigingen zijn die vallen onder het begrip "technisch voorschrift" in de zin van de notificatierichtlijn, dienen die opnieuw ter notificatie te worden voorgelegd.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 4 december 2001, no.W13.01.0427/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel II, onderdeel D, na het eerste lid toevoegen: Na het tweede lid, wordt een lid toegevoegd, luidende:.
- De inwerkingtredingsdatum van het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit maximumgehaltes aan teer, nicotine en koolmonoxide in sigaretten en van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten en die van het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit teergehalte sigaretten en van het Aanduidingenbesluit tabaksprodukten op elkaar afstemmen in verband met het feit dat het eerstgenoemde ontwerpbesluit wijzigingen bevat van bepalingen uit het laatstgenoemde later in werking te treden ontwerpbesluit.
Nader rapport (reactie op het advies) van 11 januari 2002
1. Overeenkomstig het advies van de Raad is de nota van toelichting aangevuld met een passage, waarin wordt uiteengezet waarom het stellen van regels omtrent de maximering van het teergehalte van shag niet prematuur is.
2. Overeenkomstig het advies van de Raad is de datum van inwerkingtreding van de onderscheiden besluiten op elkaar afgestemd. Beide besluiten zullen op 1 mei 2002 in werking treden.
3. De hier door de Raad geuite opvattingen kunnen niet ten volle gedeeld worden. Allereerst lijkt de Raad zich niet bewust van het feit dat de hier voorgestelde maatregel geen implementatie van een EU-besluit betreft, maar nationaal, op volksgezondheidsoverwegingen gestoeld, beleid (overigens wel een nationale maatregel waarvan de verwachting gekoesterd mag worden dat deze over enkele jaren binnen de Europese Unie navolging zal krijgen).
Maar zelfs als de parallel met de tabaksrichtlijn 2001/37/EG getrokken zou worden, dan nog kunnen de opvattingen van de Raad niet gedeeld worden. Artikel 14, tweede en derde lid, van de richtlijn spreekt over de in het eerste lid bedoelde datum. Met de bedoelde datum wordt naar ons oordeel gedoeld op de datum waarop een lidstaat zijn implementatiewetgeving in werking laat treden, in casu 1 mei 2002. En dus niet op de genoemde datum van 30 september 2002, i.e. de uiterste implementatiedatum.
Voorts miskent de Raad dat de richtlijn zelf in artikel 14, eerste lid, uitdrukkelijk rept van uiterlijk 30 september 2002 en dus ook uitdrukkelijk ruimte laat voor de lidstaten om met ingang van een eerder tijdstip tot implementatie over te gaan. Dit laatste is voor zover ons bekend niet ongebruikelijk in de verhoudingen tussen de Unie en de lidstaten.
4. Overeenkomstig het advies van de Raad is in de toelichting uiteengezet waarom - ondanks de vanuit Luxemburg geuite aarzelingen - de hier beoogde meetmethode toereikend is.
5. De wijzigingen, die in het o.b. zijn aangebracht nadat het ter notificatie aan de Europees Commissie is voorgelegd, betreffen het opschorten van de datum van inwerkingtreding en het aanpassen van de gezondheidswaarschuwingen aan die van de eerder genoemde richtlijn.
Deze wijzigingen nopen niet tot hernieuwde notificatie.
6. Aan de redactionele kanttekeningen is aandacht geschonken.
Ik moge U hierbij, in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) Bijvoorbeeld artikel 5, tweede lid, respectievelijk artikel 14, derde lid, van de richtlijn.
Met het ontwerpbesluit wordt - ter uitvoering van toezeggingen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en vooruitlopend op te verwachten aanvullingen van richtlijn nr.2001/37/EG van 5 juni 2001 (PbEG L 194/26) betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten (hierna: de richtlijn) - beoogd ter bescherming van de volksgezondheid aan shag vergelijkbare eisen te stellen als aan sigaretten voor wat betreft het stellen van een maximaal teergehalte en van etiketteringseisen waaraan de verpakking van shag moet gaan voldoen. De Raad van State maakt met betrekking tot het ontwerpbesluit de volgende opmerkingen.
1. Het ontwerpbesluit geeft maximumnormen voor het teergehalte in shag alsmede etiketteringsregels waaraan de verpakking van dat tabaksproduct in het kader van de bescherming van de volksgezondheid moet voldoen. De reden voor het stellen van die eisen en regels is volgens het algemeen deel van de nota van toelichting dat het niet te rechtvaardigen is dat voor shag een lichter regime geldt dan voor sigaretten. Hoewel de in de aanhef genoemde richtlijn ook geldt voor shag, zijn daarin bij gebrek aan een meetmethode voor onder andere teergehaltes van shag geen voorschriften daaromtrent opgenomen. De richtlijn is wel van toepassing voor wat betreft bijvoorbeeld bepalingen betreffende de etikettering en de overgangsbepalingen.(zie noot 1) Het stellen van een nader voorschrift in de nationale regelgeving voor het teergehalte betekent derhalve dat wordt vooruitgelopen op een mogelijk spoedig te verwachten aanpassing van de in de aanhef genoemde Europese richtlijn. In verband hiermee rijst de vraag of het ontwerpbesluit wat betreft het voorschrijven van een maximumnorm voor het teergehalte van shag niet prematuur is. Een andere vraag is in hoeverre het voorschrijven van nationale regels als hier aan de orde zonder dat dit plaatsvindt ter implementatie van een
Europese richtlijn, leidt tot strijdigheid met bepalingen uit het EG-Verdrag inzake het vrije verkeer tussen de lidstaten of de mededinging, waarop ook door lidstaten in het kader van de notificatieprocedure is gewezen. Het college meent dat van een dergelijke strijdigheid sprake is, waarvoor overigens wellicht een rechtvaardigingsgrond kan worden gevonden in de bescherming van de volksgezondheid. De in de nota van toelichting gegeven motivering voor het ontwerpbesluit, zoals het niet kunnen rechtvaardigen van een lichter regime voor shag dan voor sigaretten, acht het college hiervoor echter te mager. Deze enkele constatering is onvoldoende nu de richtlijn zelf wèl een onderscheid bevat.
In verband hiermee adviseert de Raad de motivering in de nota van toelichting aan te vullen en daarbij aandacht te besteden aan de afstemming met de andere lidstaten van de Europese Unie bij het opleggen van normen waaraan shag moet voldoen, alsmede aan de strijdigheid met de vorenbedoelde verdragsbepalingen in relatie tot de bescherming van de volksgezondheid.
2. In het ontwerpbesluit wordt als datum van inwerkingtreding 1 maart 2002 genoemd, terwijl in het eveneens aan de Raad voorgelegde ontwerpbesluit tot wijziging van de in geding zijnde besluiten in verband met gehalte-, verpakkings- c.q. etiketteringseisen voor onder andere sigaretten, 1 mei 2002 wordt aangehouden. In de toelichting op artikel III wordt daarover ten onrechte opgemerkt dat de ontwerpbesluiten dezelfde inwerkingtredingsdatum hebben. De Raad adviseert te zorgen voor gelijktijdige inwerkingtreding. Daarvoor is ook reden nu beide ontwerpen met elkaar zijn verweven.
3. Ingevolge het in artikel II, onder D, voorgestelde artikel 6, eerste lid, van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten is het toegestaan dat shag die voor 1 maart 2002 is vervaardigd en die niet voldoet aan de in het ontwerpbesluit gestelde eisen, bedrijfsmatig mag worden verstrekt of daartoe aanwezig mag zijn tot 1 maart 2003. Artikel 14, derde lid, van de richtlijn staat verkoop van die shag nog toe tot 30 september 2004. Aangezien het een harmonisatierichtlijn betreft waarvan het de bedoeling is alle belemmeringen die het vrije verkeer van goederen binnen de lidstaten in de weg staan op zeker moment te elimineren, rijst de vraag of die afloopdatum in het ontwerpbesluit mag worden vervroegd. Artikel 13, tweede lid, kan naar de mening van het college voor een dergelijke afwijking van de in de richtlijn vermelde afloopdatum in ieder geval niet de grondslag bieden. Ingevolge die bepaling hebben de lidstaten het recht om, met inachtneming van het EG-Verdrag en met het oog op de bescherming van de volksgezondheid, strengere voorschriften omtrent de productie, de invoer, de verkoop en het verbruik van tabaksproducten te handhaven of vast te stellen, mits deze voorschriften geen afbreuk doen aan de in deze richtlijn vastgestelde voorschriften. Artikel 6, derde lid, van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten doet echter wel afbreuk aan de in de richtlijn vastgestelde voorschriften en biedt dus geen geschikte grondslag voor de voorgestelde strengere bepalingen.
In verband met het vorenstaande adviseert de Raad de met betrekking tot artikel 6, derde lid, van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten gerezen vraag in de toelichting te beantwoorden.
4. In het commentaar van Luxemburg op het ter notificatie aan de Europese Commissie voorgelegde ontwerpbesluit wordt opgemerkt dat de in de richtlijn voor sigaretten voorgeschreven meetmethode ter bepaling van het teergehalte van shag evenals de Nederlandse meetmethode niet toereikend is. Voorts wordt opgemerkt dat, gelet op de verscheidenheid van het voor het rollen van shagjes te gebruiken vloeipapier, het maximaal aanvaardbare gehalte aan teer niet zal zijn vast te stellen aangezien dan steeds een wijziging van de parameters nodig zal zijn wanneer men een lager teergehalte wil bereiken. Ook Duitsland heeft vergelijkbare opmerkingen gemaakt. In de artikelen 4 van het Besluit teergehalte sigaretten en 3 van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten, zoals dat komt te luiden, wordt de bepaling van de meetmethode voor het teergehalte van shag overgelaten aan de minister. In de toelichting wordt in dit verband opgemerkt dat er eindelijk een meetmethode is. Vanwege de door Luxemburg gemaakte opmerking beveelt de Raad aan in de toelichting uiteen te zetten waarom de Nederlandse methode nu wel toereikend is.
5. De Stichting Nederlandse Kerftabakindustrie wijst er in haar brief van 3 oktober 2001 aan de Raad op dat het oorspronkelijk aan de Europese Commissie ter notificatie voorgelegde ontwerpbesluit nadien een aantal wijzigingen heeft ondergaan. Indien dat wijzigingen zijn die vallen onder het begrip "technisch voorschrift" in de zin van de notificatierichtlijn, dienen die opnieuw ter notificatie te worden voorgelegd.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 4 december 2001, no.W13.01.0427/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel II, onderdeel D, na het eerste lid toevoegen: Na het tweede lid, wordt een lid toegevoegd, luidende:.
- De inwerkingtredingsdatum van het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit maximumgehaltes aan teer, nicotine en koolmonoxide in sigaretten en van het Aanduidingenbesluit tabaksproducten en die van het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit teergehalte sigaretten en van het Aanduidingenbesluit tabaksprodukten op elkaar afstemmen in verband met het feit dat het eerstgenoemde ontwerpbesluit wijzigingen bevat van bepalingen uit het laatstgenoemde later in werking te treden ontwerpbesluit.
Nader rapport (reactie op het advies) van 11 januari 2002
1. Overeenkomstig het advies van de Raad is de nota van toelichting aangevuld met een passage, waarin wordt uiteengezet waarom het stellen van regels omtrent de maximering van het teergehalte van shag niet prematuur is.
2. Overeenkomstig het advies van de Raad is de datum van inwerkingtreding van de onderscheiden besluiten op elkaar afgestemd. Beide besluiten zullen op 1 mei 2002 in werking treden.
3. De hier door de Raad geuite opvattingen kunnen niet ten volle gedeeld worden. Allereerst lijkt de Raad zich niet bewust van het feit dat de hier voorgestelde maatregel geen implementatie van een EU-besluit betreft, maar nationaal, op volksgezondheidsoverwegingen gestoeld, beleid (overigens wel een nationale maatregel waarvan de verwachting gekoesterd mag worden dat deze over enkele jaren binnen de Europese Unie navolging zal krijgen).
Maar zelfs als de parallel met de tabaksrichtlijn 2001/37/EG getrokken zou worden, dan nog kunnen de opvattingen van de Raad niet gedeeld worden. Artikel 14, tweede en derde lid, van de richtlijn spreekt over de in het eerste lid bedoelde datum. Met de bedoelde datum wordt naar ons oordeel gedoeld op de datum waarop een lidstaat zijn implementatiewetgeving in werking laat treden, in casu 1 mei 2002. En dus niet op de genoemde datum van 30 september 2002, i.e. de uiterste implementatiedatum.
Voorts miskent de Raad dat de richtlijn zelf in artikel 14, eerste lid, uitdrukkelijk rept van uiterlijk 30 september 2002 en dus ook uitdrukkelijk ruimte laat voor de lidstaten om met ingang van een eerder tijdstip tot implementatie over te gaan. Dit laatste is voor zover ons bekend niet ongebruikelijk in de verhoudingen tussen de Unie en de lidstaten.
4. Overeenkomstig het advies van de Raad is in de toelichting uiteengezet waarom - ondanks de vanuit Luxemburg geuite aarzelingen - de hier beoogde meetmethode toereikend is.
5. De wijzigingen, die in het o.b. zijn aangebracht nadat het ter notificatie aan de Europees Commissie is voorgelegd, betreffen het opschorten van de datum van inwerkingtreding en het aanpassen van de gezondheidswaarschuwingen aan die van de eerder genoemde richtlijn.
Deze wijzigingen nopen niet tot hernieuwde notificatie.
6. Aan de redactionele kanttekeningen is aandacht geschonken.
Ik moge U hierbij, in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) Bijvoorbeeld artikel 5, tweede lid, respectievelijk artikel 14, derde lid, van de richtlijn.