Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet arbeid en zorg in verband met de invoering van een Basisregeling Levensloop en van enige andere wetten in verband met het laten vervallen van de regeling van de financiering loopbaanonderbreking (Wet op de verlofknip).

Bij Kabinetsmissive van 13 september 2002, no.02.004257, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet arbeid en zorg in verband met de invoering van een Basisregeling Levensloop en van enige andere wetten in verband met het laten vervallen van de regeling van de financiering loopbaanonderbreking (Wet op de verlofknip).

Het wetsvoorstel beoogt het creëren van meer mogelijkheden voor werknemers om te variëren in de combinatie van werk en andere activiteiten, zoals zorg voor kinderen en naasten of studie. Het wetsvoorstel voorziet daartoe in een individuele spaarregeling ten behoeve van de financiering van (alle vormen van) onbetaald verlof, die toegankelijk is voor elke werknemer. De regeling wordt door de overheid financieel ondersteund in de vorm van een vaste bonus over het spaarbedrag, die wordt uitgekeerd bij opname van het verlof (Basisregeling Levensloop). Op de levensloopspaarrekening mag jaarlijks een bedrag van maximaal € 600 worden gestort; in het eerste jaar is dat maximaal € 3.000, doordat bij de opening van de rekening een extra inleg mag worden gedaan van € 2.400. Over het spaarbedrag wordt bij opname door de werknemer voor de financiering van onbetaald verlof door de overheid een bonus toegekend van 30%, met een maximum per werknemer over de gehele levensloop van € 5.100. De som van de maximale bonus en bijbehorende inleg (inclusief rente) is gelijk aan een modaal jaarinkomen (€ 22.100). Dit maximum wordt bereikt na 19 jaar sparen met de maximale inleg.
De invoering van de Basisregeling Levensloop hangt samen met het afschaffen van de spaarloonregeling per 1 januari 2003. Voor degenen die het spaarloon gebruikten met het doel verlof te financieren biedt de voorliggende regeling een continuering van de regeling in andere vorm. Het uit spaarloon vrijvallende bedrag kan tot het in het eerste jaar toegestane maximale bedrag van € 3.000 worden ingebracht in de voorliggende regeling. De financiële ruimte voor de opbouw van de levensloopfaciliteit wordt onder meer gevonden in het beperken dan wel laten vervallen van huidige fiscale en niet-fiscale levensloop- en verlofregelingen (beperking Witteveenkader tot 1,75% bij eindloonregeling, laten vervallen van de afdrachtvermindering betaald ouderschapsverlof en de financieringsregeling loopbaanonderbreking en intrekking van de financieringsregeling uit het wetsvoorstel langdurend zorgverlof). De fiscale verlofspaarregeling blijft bestaan.
De Raad van State onderschrijft het belang om voorzieningen op dit terrein zo goed mogelijk op de individuele levensloop af te stemmen. De behoeften en wensen van mensen ten aanzien van de combinatie van werk en andere activiteiten zoals de zorg voor kinderen, gezin of ander leefverband en leren, kunnen per individu en per levensfase sterk verschillen. De Raad heeft echter bedenkingen bij de wijze waarop in het voorliggende wetsvoorstel inhoud is gegeven aan het beoogde doel - het scheppen van meer ruimte om te variëren in de combinatie van werk en andere activiteiten - aangezien ernstig betwijfeld moet worden of aldus dit doel wordt bereikt, terwijl het voorstel ook een reeks andere vragen bij hem oproept.
De Raad concentreert zijn advies op de volgende thema's:
1. Inbedding in een breder kader; samenhang met pensioenwetgeving
a. algemeen
b. relatie tot prepensioen
c. relatie tot andere financieringsregelingen zorgverlof
d. relatie tot spaarloon.
2. Financieringsvrijheid?
3. Toegankelijkheid en effectiviteit.
4. Vormgeving en uitwerking van de regeling
a. uitvoering door financiële instellingen
b. uitvoering door verzekeraars
c. uitvoering en controle
d. rechtsbescherming.
5. Artikelsgewijze opmerkingen.
De Raad is van oordeel dat in verband met hetgeen hij hierna zal opmerken over het voorstel in deze vorm niet positief kan worden geadviseerd.

1. Inbedding in breder kader; samenhang met pensioenwetgeving

a. Algemeen
In de toelichting wordt aangekondigd dat het kabinet de levensloopregeling verder zal uitwerken in een breder kader, waarbij ook de relatie met pensioenen zal worden gelegd (memorie van toelichting, Algemeen deel, Inleiding). In het Strategisch Akkoord is een bedrag van € 200 miljoen tot € 400 miljoen per jaar gereserveerd voor de levensloopregeling, terwijl de kosten voor de thans voorgestelde Basisregeling Levensloop worden geraamd op € 200 miljoen. Daarmee blijft een bedrag van structureel € 200 miljoen per jaar gereserveerd voor nadere uitwerking van de levensloopregeling, mede in relatie tot de pensioenen (memorie van toelichting, Algemeen deel, Toegankelijkheid).
Het onderhavige wetsvoorstel staat op zichzelf, en biedt geen zicht op het gewenste bredere kader; ook op de relatie met pensioenen wordt niet ingegaan.
De Raad is van oordeel dat, mede in verband met het oogmerk van het voorstel om mensen een langdurig recht te geven op ondersteuning van flexibele verlofvormen, een duidelijk zicht op inbedding van de regeling in een breder kader cruciaal is. In dit verband wordt ook verwezen naar het advies van de Raad over het voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten c.a. (Belastingplan 2003 Deel I), waarin de Raad met betrekking tot de voorgestelde inperking van het Witteveenkader onder meer het volgende heeft gesteld:
"De Wet fiscale behandeling van pensioenen (Stb.1999, 211) is na een uitgebreide en zorgvuldige voorbereiding, waarbij ook de sociale partners betrokken zijn geweest, totstandgekomen. Wijziging van deze wet, die eerst kort geleden is ingevoerd, vergt een meer uitgebreide motivering dan de enkele overweging dat het bij de doelstelling van het kabinet om de mogelijkheden voor verlof tijdens de arbeidzame periode verder te flexibiliseren en de arbeidsparticipatie van ouderen te bevorderen past deze ruime norm te heroverwegen. De Raad wijst daarnaast op de analyses die in de Nota Financiering langdurig verlof (Kamerstukken II 2001/02, 28 431, nr.2) zijn gemaakt. Ongeveer 12,5% van de werknemers bouwt thans meer dan 1,75% (fiscaal gezien) aan pensioenpremies op. De gemiddelde opbouw van deze groep wordt geraamd op ruim 1,93% per jaar. Een belangrijk deel van deze hogere opbouw is waarschijnlijk bestemd om pensioengaten te dichten, die zijn ontstaan door verandering van dienstbetrekking, loopbaanonderbreking, het later intreden door vrouwen, deeltijdwerken of andere vormen van levenslooppatronen die afwijken van het "standaardlevenslooppatroon" van een man die veertig jaar werkt en de vrouw die voor de kinderen zorgt. In zoverre ondersteunt het Witteveenkader de voorgestane flexibilisering van levenslooppatronen reeds.
Uit de analyses is tevens af te leiden dat het inzetten van het Witteveenkader voor het financieren van de individuele verlofparaplu een veelomvattende afweging van meerdere varianten vergt. Naar het oordeel van de Raad is het op dit moment inperken van het Witteveenkader prematuur, nu nog niet een volledig zicht geboden kan worden op de wijze waarop vormgegeven gaat worden aan een individuele verlofparaplu en voor 2003 de budgettaire opbrengst van de maatregel in samenhang met het overgangsregime per saldo op nihil is ingeboekt.
De Raad adviseert het Witteveenkader vooralsnog niet in te perken."
De Raad is van oordeel dat een evenwichtige beoordeling van het voorstel pas mogelijk is als, in aansluiting op het vorengenoemde advies, de voorgestelde levensloopfaciliteit zal zijn geplaatst in het aangekondigde bredere kader, waarin ook de pensioenen zijn betrokken. In dat bredere kader zou ook moeten worden ingegaan op de in de Nota Financiering langdurend verlof (hierna: Bouwstenennota) geschetste alternatieven, waaronder het inzetten van het Witteveenkader voor het financieren van een individuele verlofparaplu.(zie noot 1) Vervolgens zou de keuze voor de voorgestelde levensloopfaciliteit in relatie tot die alternatieven nader dienen te worden gemotiveerd. Daarbij zou ook het standpunt van sociale partners dienen te worden betrokken.
De Raad adviseert het wetsvoorstel in het licht van het voorgaande nader te overwegen.

b. Relatie tot prepensioenen
In de toelichting (Algemeen deel, Verkrijgen van een bonus) staat vermeld "Om te voorkomen dat de regeling als prepensioenregeling wordt gebruikt, gelden voor de periode vanaf het 60e levensjaar beperkingen."
Dit standpunt is, gelet op de doelstellingen van het voorstel (onder meer flexibilisering van verlofmogelijkheden teneinde werknemers langer in het arbeidsproces te houden), niet begrijpelijk. Denkbaar is immers dat flexibele arbeidstijden op latere leeftijd juist kunnen bijdragen aan het voorkomen van voortijdig stoppen met werken.
De Raad adviseert het standpunt met betrekking tot prepensioenen uit het wetsvoorstel nader te bezien.

c. Relatie tot andere financieringsregelingen zorgverlof
In de toelichting (Algemeen deel, Afschaffen bestaande financieringsregelingen voor langdurend zorgverlof) wordt erop gewezen dat drie financieringsregelingen langdurend zorgverlof in verband met de voorgestelde levensloopfaciliteit worden afgeschaft, namelijk:
- de fiscale afdrachtvermindering ouderschapsverlof, waarvan de afschaffing (met overgangsregeling) is voorzien in Belastingplan Deel I;
- de financieringsregeling loopbaanonderbreking, waarvan de afschaffing is voorzien in dit wetsvoorstel;
- de financieringsregeling uit het wetsvoorstel langdurend zorgverlof, waarvan de intrekking separaat wordt geregeld.
Deze drie regelingen hebben gemeen dat zij voorzien in dan wel stimuleren tot doorbetaling van (minimaal) 70% van het minimumloon. De financieringsregelingen loopbaanonderbreking en langdurend zorgverlof komen ten laste van het Algemeen Werkloosheidsfonds.
De fiscale verlofspaarregeling en de financieringsregelingen voor bepaalde bijzondere soorten van verlof worden gehandhaafd.
Het vorenstaande betekent dat de drie in te trekken financieringsregelingen die doorbetaling van (minimaal) 70% van het minimumloon op het oog hebben, worden vervangen door de voorgestelde levensloopspaarregeling, eventueel aangevuld met de fiscale verlofspaarregeling, beide spaarregelingen.
De Bouwstenennota(zie noot 2) stelt:
"Een spaarsaldo veronderstelt, dat de spaarder in de positie is geweest om tijd dan wel geld te sparen. Het sparen van tijd voor periodes van extra zorg zal voor degenen in een levensfase met relatief veel dagelijkse zorgverantwoordelijkheden (zoals ouders met jonge kinderen) veelal moeilijk zijn, vooral aan het begin van de loopbaan. Zij hebben vaak alle "vrije uren" nodig voor reguliere zorgtaken. Bovendien is het niet voor elke werknemer mogelijk om vakantiedagen, roostervrije dagen, adv-dagen of overwerkuren te sparen en op een moment naar keuze op te nemen: die vrijheid is sterk afhankelijk van de sector, de bedrijfstak of de onderneming. Het sparen van geld zal voor degenen met een laag inkomen, juist in levensfasen die extra uitgaven met zich meebrengen (bijvoorbeeld als er thuiswonende kinderen zijn), moeilijk zijn."
De Raad onderschrijft dit en voegt daar aan toe dat het ook voor bijvoorbeeld starters, herintredende vrouwen en oudere werknemers moeilijk zal zijn een voldoende hoog spaarsaldo voor de levensloopfaciliteit te vergaren. Hiermee lijkt de voorgestelde regeling voor genoemde categorieën personen de toegankelijkheid van verlof ten opzichte van de in te trekken regelingen, te verslechteren.
In dit verband merkt de Raad op dat weinig empirische gegevens beschikbaar zijn over de mate waarin het gebruiken of niet gebruiken van bestaande verlofregelingen bepaald wordt door de financiële tegemoetkoming tijdens het verlof. In het nader rapport bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet arbeid en zorg en enige andere wetten in verband met het tot stand brengen van een recht op langdurend zorgverlof en het aanbrengen van enige verbeteringen (Kamerstukken II 2001/02, 28 467, B, blz.4) is hierover opgemerkt dat het Sociaal-Cultureel Planbureau (SCP) in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een onderzoek is gestart naar de belangstelling voor en het gebruik van de verschillende arbeid- en zorgarrangementen (waaronder verlofregelingen), eventuele belemmeringen voor gebruik en de achtergronden voor niet-gebruik. De resultaten van dit onderzoek worden blijkens vorengenoemd nader rapport in het voorjaar van 2003 verwacht. In deze resultaten wordt ook een zogenoemde nulmeting voor de Basisregeling Levensloop meegenomen. Zonder een goede nulmeting is geen onderbouwde inschatting van het gebruik van de Basisregeling Levensloop te maken (memorie van toelichting, Algemeen deel, Budgettair).
De Raad adviseert de voorgestelde Basisregeling Levensloop te bezien in relatie tot de te vervangen verloffinancieringsregelingen, in het bijzonder uit een oogpunt van de toegankelijkheid van de respectieve verlofregelingen, alsmede van hun budgettaire en inkomenspolitieke effecten, en daarbij de resultaten van het onderzoek door het SCP te betrekken.
De fiscale verlofspaarregeling en de financieringsregelingen voor bepaalde bijzondere soorten verlof worden gehandhaafd.
De fiscale verlofspaarregeling biedt globaal gesproken de mogelijkheid om jaarlijks 10% van het brutoloon of daarmee corresponderende vrije tijd tot een maximum van een jaar verlof te sparen, onder toepassing van de omkeerregel. Dit houdt in dat kan worden gespaard uit het brutoloon en de belastingheffing wordt uitgesteld tot het moment waarop tijdens het verlof loon wordt (door)betaald. Deze regeling wordt gehandhaafd naast de voorgestelde Basisregeling Levensloop en kan daarmee cumuleren.
De in de Wet arbeid en zorg opgenomen financieringsregelingen voor zwangerschaps-, bevallings- en adoptieverlof en voor bepaalde vormen van kortdurend verlof, zoals calamiteitenverlof, voorzien in een uitkering c.q. doorbetaling van (een deel van) het loon en blijven ook gehandhaafd.
Voor een goede beoordeling van een nieuw arrangement als de voorgestelde Basisregeling Levensloop is van belang dat inzicht wordt gegeven in de verhouding tussen de te handhaven regelingen en de Basisregeling Levensloop, en dat duidelijk is in hoeverre cumulatie van de Basisregeling Levensloop met de in de Wet arbeid en zorg opgenomen financieringsregelingen mogelijk is en wat de gevolgen van een eventuele cumulatie van de regelingen zijn.
De Raad adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

d. Relatie tot spaarloon
Blijkens de memorie van toelichting (Algemeen deel, Budgettair) is aansluiting gezocht bij het spaarloon voor wat betreft het jaarlijks in te leggen spaarbedrag dat - inclusief de bij verlofopname te verstrekken bonus - € 780 bedraagt. Daarbij is uiteengezet dat de mogelijkheid van een extra inleg in het aanvangsjaar werknemers voldoende ruimte geeft om het in 2003 te deblokkeren bedrag aan spaarloon in te brengen. Vervolgens wordt een vergelijking gemaakt tussen de spaarloonregeling en de voorgestelde levensloopregeling.
De Raad merkt allereerst op dat de mogelijkheid tot inleg van spaarloongeld in het bijzonder voor personen uit de lagere inkomensgroepen en de hiervoor genoemde bijzondere groepen (starters en dergelijke) geen of vrijwel geen perspectief zal bieden, omdat zij nog niet in staat zijn geweest te sparen. Bovendien valt de vergelijking met het spaarloon voor de voorgestelde regeling minder gunstig uit dan in de toelichting wordt gesuggereerd. Hierbij kan in het bijzonder worden gewezen op het feit dat in de voorgestelde regeling uit nettoloon in plaats van uit brutoloon moet worden gespaard, dat er voor het spaarsaldo geen vrijstelling in box III is voorzien en dat de spaarregeling niet geheel buiten de werkgever om loopt omdat de medewerking van de werkgever noodzakelijk is voor incassering van de bonus (werkgeversverklaring).
De Raad adviseert de toelichting aan te passen in verband met het voorgaande.

2. Financieringsvrijheid?
De voorgestelde Basisregeling Levensloop voorziet in een bonus bij de opname van onbetaald verlof.
Het spreekt voor zich dat aan het verstrekken van zo'n bonus voorwaarden worden gesteld, zoals ten aanzien van de duur van het verlof, het derven van inkomen tijdens het verlof en de werkgeversverklaring.
De Raad heeft echter bedenkingen bij voorwaarden inzake de financiering door de werknemer van het door hem op te nemen onbetaald verlof - uit zijn netto-inkomen! - wil hij in aanmerking komen voor de bonus. Niet wordt aangetoond waarom het oogmerk van het wetsvoorstel - het uit de publieke middelen financieel ondersteunen van het opnemen van onbetaald verlof - voorschriften vereist, nog afgezien van de voorgestelde mate van detaillering, ten aanzien van de voorzieningen die de werknemer zelf geacht wordt te treffen ter compensatie van het wegvallen van arbeidsinkomen.
De Raad vermag niet in te zien waarom de werknemer in dat opzicht niet de nodige vrijheid wordt gelaten. Hij adviseert de voorgestelde regeling in het licht van het voorgaande te heroverwegen.

3. Toegankelijkheid en effectiviteit
Op grond van de Basisregeling Levensloop kan elke burger vanaf 18 jaar een levensloopspaarrekening openen en daar geld op storten. Echter, voor de bonus kunnen alleen werknemers in aanmerking komen.
Mede vanuit overwegingen van gelijkheid plaatst de Raad een vraagteken bij de beperking tot werknemers van de mogelijkheid een bonus te krijgen. Ook andere werkenden kunnen behoefte hebben aan financiering van onbetaald verlof, zoals zelfstandigen en geestelijk-ambtsdragers; zij kunnen geen gebruik maken van de regeling. Gelet op de doelstelling van het voorstel om door stimulering van verlofmogelijkheden meer flexibele vormen mogelijk te maken in de combinatie van werk en andere activiteiten, ziet de Raad geen reden om onderscheid te maken tussen werknemers en andere werkenden.
Voorts rijst de vraag of de regeling effectief is in de zin dat werknemers die behoefte hebben aan de financiering van onbetaald verlof, daadwerkelijk gebruik kunnen maken van de faciliteit van de bonus. Gelet op het maximaal per jaar te sparen bedrag is de regeling alleen effectief als de werknemer in staat is geweest om vanaf het begin van zijn arbeidzaam leven elk jaar het maximale bedrag (inclusief de verhoogde inleg in het eerste jaar) te sparen. In die situatie heeft hij vanaf het vijfde jaar de mogelijkheid om 26 weken verlof op te nemen met een financiering op het niveau van het minimumloon; hierbij is er dan wel van uitgegaan dat in het eerste jaar ook de maximuminleg van € 3.000 heeft plaatsgevonden. Deze mogelijkheid is echter lang niet voor iedereen weggelegd. Een jaarlijkse inleg van € 600, uit het netto-inkomen, zal voor de lagere inkomens een hele opgave zijn, zoals al onder punt 1.c is opgemerkt. De mogelijkheid tot extra storting in het eerste jaar uit het opgebouwde saldo uit de per 1 januari 2003 gedeblokkeerde spaarloonregeling, zal gezien het feit dat vooral de midden- en hogere inkomens van de spaarloonregelingen gebruik hebben gemaakt, vooral tot die groepen beperkt zijn. Voorts zullen werknemers die bij de inwerkingtreding van de regeling al wat ouder zijn, minder gelegenheid hebben om tot een substantieel spaarbedrag te komen.
Alles bijeen kan verwacht worden dat de regeling minder perspectief zal bieden wat betreft de toegankelijkheid voor lagere inkomens, starters, herintreders en oudere werknemers. De af te schaffen financieringsregelingen bieden in dat opzicht meer perspectieven.

De Raad adviseert de voorgestelde regeling in verband hiermee opnieuw te bezien.

4. Vormgeving en uitwerking van de regeling

a. Uitvoering door financiële instellingen
De bonus wordt bij opname van (een deel van) het spaartegoed uitgekeerd door de financiële instelling. Deze controleert daarbij de werkgeversverklaring waarin wordt aangegeven gedurende welke periode verlof genoten zal worden, hoeveel uren per week verlof wordt opgenomen, wat het bedrag aan te derven nettoloon zal zijn en wat het sociaal-fiscaalnummer en de naam en geboortedatum van de werknemer zijn. Voorts controleert de financiële instelling of aan de overige voorwaarden voor het verkrijgen van de bonus is voldaan (minimaal vier uur verlof per week, eerste storting is minimaal een halfjaar geleden, de bonus is 30/130 van het door het verlof te derven nettoloon over de verlofperiode en deze verlofperiode bedraagt maximaal zes maal de wekelijkse arbeidsduur per jaar als de aanvrager 60 jaar of ouder is). De financiële instelling die (op grond van de werkgeversverklaring) de bonus uitkeert, kan de verstrekte bonussen periodiek declareren bij de publieke uitvoerder. Als uit controles van de publieke uitvoerder blijkt dat de bonus ten onrechte aan de werknemer is uitgekeerd, wordt geen vergoeding aan de financiële instelling verstrekt of wordt een reeds verstrekte bonus teruggevorderd. De financiële instelling heeft hierdoor volgens de toelichting een stimulans om erop toe te zien dat de werkgeversverklaring juist is en dat de deelnemer niet nog andere levensloopspaarregelingen heeft bij verschillende instellingen. De financiële instelling dient vervolgens zelf te zorgen voor terugvordering bij de werknemer als blijkt dat de bonus ten onrechte is uitgekeerd.
Een en ander roept een aantal vragen op. Allereerst is aandacht geboden voor de privacy-aspecten van de regeling; de toelichting zwijgt daarover. Verder moet worden onderkend dat de regeling een aanzienlijke administratieve last betekent voor de betrokken financiële instellingen. Dit roept de vraag op of zij hiertoe bereid zijn.
Ook moet worden geconstateerd dat het risico voor onterecht uitgekeerde bonussen geheel bij de financiële instelling wordt gelegd. De vraag rijst of dit reëel is voorzover het niet aan de financiële instelling is te verwijten dat de bonus onterecht is uitgekeerd. Niet duidelijk is hoe de financiële instellingen zelf hier tegenover staan. Is nagegaan wat de Vereniging van Banken hiervan vindt? Voorts doet de hiervoor omschreven gang van zaken de vraag rijzen hoe reëel de veronderstelling van de in de toelichting aangegeven rente van 2% is, gezien de administratieve lasten en de risico's voor de banken.
De Raad adviseert het wetsvoorstel in verband met het voorgaande te heroverwegen.

b. Uitvoering door verzekeraars
De Basisregeling Levensloop biedt naast de mogelijkheid om een levensloopspaarrekening te openen bij een bank, de mogelijkheid om een overeenkomst te sluiten met een verzekeraar welke tot doel heeft een uitkering te verzekeren in verband met het opnemen van onbetaald verlof. Hetgeen is geregeld over de inleg en het verkrijgen van de bonus in geval van uitvoering door een bank moet, aldus de toelichting, zoveel mogelijk van overeenkomstige toepassing zijn op uitvoering door verzekeraars.
De toelichting maakt niet duidelijk aan wat voor soort verzekering hier moet worden gedacht. Gaat het om een risicoverzekering zoals vermeld in de Bouwstenennota (bladzijden 42/43) dan bestaat grote twijfel of een verzekering in het kader van de Basisregeling Levensloop, die in beginsel voor alle vormen van verlof geldt, mogelijk is. Bij een bevestigend antwoord rijst de vraag of een dergelijk verzekeringsproduct per 1 januari 2003 operationeel kan zijn. Ook rijst de vraag in hoeverre samenloop van levensloopspaarrekening en verzekering mogelijk is.
Het voorgestelde artikel 7:10 van de Wet arbeid en zorg biedt de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur af te wijken van de regels zoals die gelden ten aanzien van een kredietinstelling als het gaat om uitvoering door een verzekeraar. De Raad heeft bezwaar tegen een zo vergaande, en bovendien geheel ongeclausuleerde, delegatie. Mede gelet op aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) dient de delegatie zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.
Het college adviseert het voorstel in verband met het voorgaande te heroverwegen.

c. Uitvoering en controle
Het kabinet heeft, blijkens de toelichting, nog niet besloten welke publieke uitvoerder bij de uitvoering van de Basisregeling Levensloop wordt betrokken. Ook zal, in het verlengde van de keuze voor de publieke uitvoerder, nog een besluit moeten worden genomen over het toezicht op de uitvoering van het toekennen van de bonus. Als sluitstuk van de voorgestelde uitvoering zal een sanctiestelsel ontwikkeld worden, waarbij boetes worden opgelegd.
Op dit punt heeft de Raad eveneens bezwaar: ook op deze punten dient het wetsvoorstel duidelijkheid te bevatten, en op basis daarvan beoordeeld te kunnen worden. Bovendien zullen uitvoeringsorganen de nodige tijd vragen alvorens te kunnen starten.
De Raad beveelt aan het voorstel dienovereenkomstig aan te vullen.

d. Rechtsbescherming
Ook uit een oogpunt van rechtsbescherming rijst een aantal vragen. Zoals de wet nu luidt is er onduidelijkheid over de vraag wie de verstrekker van de bonus is: de financiële instelling of het publieke uitvoeringsorgaan. Hierdoor is er onduidelijkheid over de rechtsbescherming.
De Raad is van mening dat deze onduidelijkheid opgehelderd moet worden, en adviseert ondubbelzinnig vast te leggen wie als verstrekker van de bonus moet worden aangemerkt.

5. Artikelsgewijze opmerkingen

Artikel 7:1
In artikel 7:1 is de voorwaarde opgenomen dat de arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling ongewijzigd in stand wordt gehouden.
Het lijkt dat hier gemakkelijk aan te ontkomen valt door eerst de arbeidsovereenkomst te wijzigen en pas later het verlof overeen te komen, of vice versa. De vraag rijst hoe dit in de praktijk gecontroleerd kan worden.

De Raad adviseert dit punt nader toe te lichten.

Artikel 7:2
In onderdeel b van artikel 7:2 wordt de levensloopspaarrekening gedefinieerd als de bij een kredietinstelling door een persoon van 18 jaar of ouder geopende rekening welke tot doel heeft te sparen voor het zelf opnemen van verlof.
Er is niet geregeld wie, en aan de hand van welke criteria, beoordeelt wanneer sprake is van een spaarrekening welke tot doel heeft te sparen voor het zelf opnemen van onbetaald verlof. Wordt bedoeld een speciaal daarop toegespitste rekening als levensloopspaarrekening aan te merken? De Raad wijst erop dat het niet is uitgesloten dat anders een "gewone" rekening wordt geopend, volgens de gestelde criteria wordt gespaard en vervolgens een verzoek om bonus wordt ingediend.

De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt te verduidelijken.

Artikel 7:6, eerste lid
In het eerste lid van artikel 7:6 wordt bepaald dat de hoogte van de bonus is gemaximeerd tot 30/130 van het door verlof te derven nettoloon. De werkgever dient het bedrag van het door verlof te derven nettoloon op grond van artikel 7:5 via de werkgeversverklaring te verstrekken.
De Raad merkt op dat uit de regeling niet duidelijk blijkt wat onder het begrip "door verlof te derven nettoloon" moet worden verstaan. Loon is gedefinieerd in artikel 1:2 van de Wet arbeid en zorg, maar dit kan afwijken van hetgeen de werknemer zonder verlof verdiend zou hebben, bijvoorbeeld in verband met toeslagen en vergoedingen. Ook bestaat in dit verband onduidelijkheid over vakantiegeld, eindejaarsuitkering, effecten op het nettoloon van wel gewerkte dagen, invloed op tarief bijzondere beloningen en dergelijke. Ten slotte rijzen in dit verband vragen met betrekking tot de premies werknemersverzekeringen en pensioenpremie.
De Raad adviseert de vorengenoemde aspecten te verduidelijken en met betrekking tot de berekening van het bedrag van het door verlof te derven nettoloon in nadere regelgeving bij ministeriële regeling te voorzien.

Artikel 7:6, tweede lid
In het tweede lid van artikel 7:6 is geregeld dat de kredietinstelling de bonus en het op te nemen spaartegoed aan de werknemer uitkeert. De vraag rijst of dit gebeurt in één bedrag voor de hele verloftijd, ook als het verlof over meerdere jaren is uitgespreid.

De Raad adviseert dit punt te verduidelijken.

Artikel 7:7
Ingevolge artikel 7:7 ontvangt de kredietinstelling "van de uitvoerder een vergoeding" voor de door haar uitgekeerde bonus. Het risico voor een ten onrechte uitgekeerde bonus wordt volgens de toelichting (Algemeen deel, Uitvoering en controle) geheel bij de financiële instelling gelegd.
De Raad merkt op dat dit niet is geregeld in het wetsvoorstel en adviseert de tekst van het voorstel en de toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen.
Daarnaast merkt de Raad op dat de financiële instelling in verband met dit risico wellicht zekerheid zal willen hebben dat niet door uitkering van de bonus via een andere rekening het maximum reeds is bereikt of wordt overschreden. Dit kan leiden tot een extra vraag bij het uitvoeringsorgaan en daarmee tot een toename van de administratieve lasten en uitvoeringskosten.

De Raad adviseert hierop nader in te gaan.

Artikel 7:12
Artikel 7:12 bevat een blanco delegatie en mogelijkheid tot subdelegatie. De Raad heeft bezwaar tegen een dergelijke ongeclausuleerde delegatie. De Raad adviseert deze delegatie, mede gelet op aanwijzing 25 Ar, zo concreet en nauwkeurig mogelijk te begrenzen.

6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 27 september 2002, no.W12.02.395/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In het in Artikel I, onderdeel C, opgenomen eerste lid, van artikel 7:4 van de Wet arbeid en zorg, in verband met mogelijke onduidelijkheden met betrekking tot de vraag of de bijgeschreven rente tot het bedrag van € 600 behoort, de term "gespaard" wijzigen in: gestort.
- Het in Artikel I, onderdeel C, opgenomen artikel 7:10 van de Wet arbeid en zorg opnieuw redigeren in verband met de omstandigheid dat paragraaf 2 op grond van artikel 7:3 uitsluitend van toepassing is op een levensloopspaarrekening, dan wel artikel 7:3 schrappen.
- De in Artikel VII opgenomen wijziging van artikel 11b van de Wet op de loonbelasting 1964 zodanig redigeren dat het nieuwe onderdeel ook ziet op een door een verzekeraar te verstrekken bonus.
- In Artikel XII "Belastingplan 2003 deel I" vervangen door de in aanwijzing 87 van de aanwijzingen voor de regelgeving aangegeven wijze van Aanhalen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 11 december 2003

Op grond van nadere besluitvorming ben ik van oordeel dat het onderhavige wetsvoorstel niet bij de Tweede Kamer moet worden ingediend. De volgende overwegingen hebben mij tot dit oordeel gebracht.
Het wetsvoorstel voor een basisregeling levensloop (Wet op de verlofknip) beoogt het creëren van meer mogelijkheden voor werknemers om te variëren in de combinatie van werk en andere activiteiten, zoals zorg voor kinderen, voor naasten en scholing.
Het wetsvoorstel voorziet daartoe in een individuele spaarregeling ten behoeve van de financiering van (alle vormen van) onbetaald verlof. De overheid biedt sparen via deze regeling financiële ondersteuning door middel van een bonus die wordt uitgekeerd bij opname van spaartegoed ten behoeve van onbetaald verlof. De bonus is een vast percentage (30%) van het opgenomen tegoed met een maximum van € 5.1 O0 per werknemer over de gehele levensloop. De bonus wordt verstrekt door de kredietinstelling waar de levensloopspaarrekening is geopend, waarna de kredietinstelling van de uitvoerder een vergoeding voor de uitgekeerde bonus ontvangt.
Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen van 19 september 2002 heeft de Tweede Kamer bij motie Verhagen C.S. (Kamerstukken II, 2002-2003,28 600, nr. 13) verzocht om een levensloopregeling die anders, namelijk fiscaal, is vormgegeven.
Bij brief van 4 oktober 2002 is de Tweede Kamer medegedeeld, dat een nadere invulling van een levensloopregeling via de fiscaliteit zou worden voorbereid waarbij ook de zelfstandige betekenis van de Verlofknip als uitwerking van een levensloopregeling zou worden bezien.
In de afgelopen maanden is een fiscale vormgeving van de levensloopregeling voorbereid. Een voorstel voor een dergelijke regeling is op 18 september jl. (Kamerstukken II, 2003-2004, nr. 29 208) aan de Tweede Kamer gezonden. De sociale partners en het kabinet hebben op 14 oktober jl. in het kader van het Najaarsoverleg 2003 een principeakkoord bereikt. Onderdeel van dit principeakkoord betreft de afspraak dat de in het Fiscaal pakket 2004 opgenomen maatregelen ten aanzien van de invoering van de voorgestelde levensloopregeling worden aangehouden met het oog op nader overleg. Ter uitvoering van dit principeakkoord wordt de behandeling van het wetsvoorstel Levensloopregeling (29 208) tot nader orde aangehouden. Gezien het voorgaande kan thans worden vastgesteld dat aan de eerder voorgestelde vormgeving van een levensloopregeling via de Verlofknip geen zelfstandige betekenis meer toekomt.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting, zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

---

(1) Bouwstenennota, Kamerstukken 2001/02, 28 431, nr.2.
(2) Bouwstenennota, bladzijden 41/42.