Voornemen tot opzegging van het op 14 februari 1972 te Rabat ondertekende Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, en het op 3 november 1972 te Rabat ondertekende Administratief Akkoord betreffende de wijze van toepassing van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, met toelichtende nota.
- Kenmerk
- W12.02.0097/IV
- Datum advies
- 13 maart 2002
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2001/02, 28 275, nr A
- Sociale zaken en Werkgelegenheid
- Verdrag
Volledige tekst
Voornemen tot opzegging van het op 14 februari 1972 te Rabat ondertekende Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, en het op 3 november 1972 te Rabat ondertekende Administratief Akkoord betreffende de wijze van toepassing van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, met toelichtende nota.
Bij Kabinetsmissive van 7 maart 2002, no.02.001139, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.F. Hoogervorst, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voornemen tot opzegging van het op 14 februari 1972 te Rabat ondertekende Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, en het op 3 november 1972 te Rabat ondertekende Administratief Akkoord betreffende de wijze van toepassing van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, met toelichtende nota.
Het Verdrag met Marokko (hierna ook: het verdrag, of het socialezekerheidsverdrag) is, als "moederverdrag", gevolgd door een Wijzigingsverdrag van 1996 en van 2000. Deze Wijzigingsverdragen zijn nog niet in werking getreden. Op grond van artikel IV van het Wijzigingsverdrag 2000 wordt dit, sinds 1 augustus 2000, voorlopig toegepast. Het kabinet heeft besloten om die voorlopige toepassing per 2 juli 2002 te beëindigen, vooruitlopend op de opzegging van het verdrag per 1 januari 2003.
Aanleiding tot het voornemen tot opzegging van het verdrag zijn problemen met de door het kabinet wenselijk geachte controles in Marokko in verband met de uitvoering van de Algemene bijstandswet (Abw) wat betreft de vermogenstoets. De Raad van State meent dat de toelichtende nota zal moeten ingaan op een aantal vragen die de voorgenomen opzegging bij hem heeft opgeroepen, en is van oordeel dat een toetsing uit Europeesrechtelijk perspectief moet leiden tot heroverweging van de voorgenomen opzegging.
1. De aanleiding tot de voorgenomen opzegging
Het probleem dat het kabinet aanleiding geeft tot het voornemen tot opzegging van het socialezekerheidsverdrag ligt buiten dit verdrag zelf. Het betreft de uitvoering van de Abw op het punt van de vermogenstoets. Het gaat om de verificatie met betrekking tot eventueel vermogen - in het bijzonder in de vorm van onroerende zaken in Marokko - van in Nederland woonachtige personen van Marokkaanse herkomst die hier aanspraak maken op een uitkering krachtens de Abw.
Voor een goed begrip moet worden opgemerkt dat het socialezekerheidsverdrag niet ook de Abw omvat. Dit betekent dat dit verdrag geen betrekking heeft op bijstandsuitkeringen die worden verstrekt aan in Nederland woonachtige personen van Marokkaanse herkomst. Het verdrag betreft een groot aantal sociale verzekeringswetten(zie noot 1), en vormt de basis voor de export van de desbetreffende uitkeringen aan rechthebbenden in Marokko.
Dergelijke export is ingevolge de Wet BEU met ingang van 1 januari 2003 onmogelijk tenzij met het desbetreffende land een verdrag is gesloten dat voorziet in waarborgen voor de rechtmatigheid van de betrokken uitkeringen. In het "moederverdrag" met Marokko van 1972 ontbraken nog dergelijke handhavingsafspraken. Die afspraken zijn opgenomen in het Wijzigingsverdrag 2000. Dit Wijzigingsverdrag breidt daarnaast het bereik van het verdrag uit tot de Algemene kinderbijslagwet en de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, en voorziet daarmee ook in de export van uitkeringen ingevolge deze twee wetten.
Voor het kabinet is uitgangspunt dat er principieel geen verschil mag bestaan tussen verificatie van bijstandsuitkeringen en van socialeverzekeringsuitkeringen. Het kabinet wenst een effectieve handhaving "op het hele terrein van de sociale zekerheid (zowel sociale verzekeringen als bijstand)".(zie noot 2) Het kabinet hanteert daarmee een definitie van "sociale zekerheid" met een ruimer bereik dan dat van het begrip "sociale zekerheid" in het socialezekerheidsverdrag en in artikel 65, eerste lid, van het hierna, onder 4, te bespreken associatieakkoord. Deze ruime definitie leidt ertoe dat het kabinet een probleem dat is gelegen buiten de sfeer van het socialezekerheidsverdrag koppelt aan dat verdrag.
In verband met de uitvoering van de Abw hecht het kabinet aan een zelfstandige controlebevoegdheid voor Nederlandse uitvoeringsorganen bij het uitvoeren van rechtmatigheidstoetsen met betrekking tot bijstandsuitkeringen. Daartoe wenst het directe toegang tot de informatie in de kadasters in Marokko. Met het oog op dergelijk onderzoek in Marokko is op ambtelijk niveau overleg gevoerd met Marokko. De toelichtende nota noemt afspraken die op 8 mei 2001 zijn gemaakt,
en die Marokko nadien niet zou hebben willen nakomen op de door het kabinet gewenste wijze. In zijn streven naar effectieve handhaving wenst het kabinet, uitgaande van het ruime begrip "sociale zekerheid" als hiervoor aangegeven, de handhavingsafspraken in het Wijzigingsverdrag 2000 aan te vullen ten behoeve van de Abw.
Het Wijzigingsverdrag 2000 is nog niet aan de Staten-Generaal voorgelegd. Waar het Wijzigingsverdrag niet ook de hiervoor genoemde handhavingsafspraken ten aanzien van de Abw bevat, ziet het kabinet reden om het Wijzigingsverdrag in zijn huidige vorm niet ter goedkeuring aan de Staten-Generaal voor te leggen. Dat betekent echter, zo stelt de toelichtende nota(zie noot 3), dat de door de Wet BEU vereiste verdragswaarborgen inzake de handhaafbaarheid van de socialezekerheidsuitkeringen uitblijven. Dat geeft het kabinet vervolgens reden om het "moederverdrag" en het daarbijbehorende Akkoord op te zeggen.
De Raad heeft begrip voor het streven van het kabinet om een effectieve controle, waar nodig ook in Marokko, ten behoeve van de uitvoering van de Abw te verzekeren. Hij heeft zich echter afgevraagd of de door het kabinet gelegde koppeling tussen de uitvoering van de Abw enerzijds en het socialezekerheidsverdrag anderzijds wel zó ver moet gaan dat de omstandigheid dat de door het kabinet voor de uitvoering van de Abw gewenste controlemogelijkheden in Marokko nog niet voldoende verzekerd worden geacht voldoende rechtvaardigt om een verdrag op te zeggen dat in zichzelf voor die opzegging geen aanleiding geeft. Heeft het kabinet ook de minder vergaande mogelijkheid van opschorting overwogen, zo heeft de Raad zich eveneens afgevraagd.
De Raad merkt daarbij op dat in de toelichtende nota tot uitdrukking komt dat er bij het kabinet op zichzelf ook niet de wens bestaat om het socialezekerheidsverdrag te beëindigen. Immers, de toelichtende nota stelt dat als met Marokko er ook een verdrag tot stand kan komen dat voorziet in handhavingsafspraken op het terrein van de bijstand, het kabinet zijn beslissing om het socialezekerheidsverdrag op te zeggen zal heroverwegen. In die zin is opzegging van dit verdrag geen doel in zich, maar een middel om de totstandkoming van een nieuw verdrag, voor een ander, aangrenzend terrein van overheidsbeleid te bevorderen. De Raad wijst erop dat dit andere verdrag niet noodzakelijk de vorm zal behoeven te hebben van een toevoeging aan het al gesloten Wijzigingsverdrag; het kan ook zelfstandig daarvan totstandkomen.
Hij adviseert in de toelichtende nota uiteen te zetten waarom het kabinet meent dat slechts koppeling aan het Wijzigingsverdrag zal kunnen leiden tot de beoogde afspraken met Marokko ten aanzien van de Abw, en of ook opschorting is overwogen.
2. Volkenrechtelijk perspectief
a. Artikel 38 van het verdrag laat opzegging toe; de in dat artikel genoemde termijnen worden in acht genomen. De Raad heeft hiervoor aangegeven dat het
kabinet voornemens is het verdrag op te zeggen om redenen die op zichzelf geen verband houden met het verdrag. De personen die door de opzegging worden getroffen, hebben met het probleem dat de aanleiding is voor de opzegging - de controle op de verstrekking van bijstandsuitkeringen - niets te maken. De Raad adviseert om in de toelichtende nota uiteen te zetten hoe opzegging onder deze omstandigheden zich verhoudt tot hetgeen het in acht nemen van goede betrekkingen tussen staten met zich brengt.
De voorgaande vraag klemt temeer indien het kabinet bij onderhandelingen over het - nog vrij recente - Wijzigingsverdrag 2000 zelf zou hebben nagelaten om de mogelijkheid van uitbreiding van de controlebevoegdheden tot de Abw ter tafel te brengen. De Raad adviseert in de toelichtende nota ook in te gaan op dit verloop van de onderhandelingen.
b. Artikel 39, eerste lid, van het verdrag bepaalt dat bij opzegging elk recht dat met toepassing van het verdrag is verkregen, wordt gehandhaafd. Het tweede lid voegt daaraan toe dat aanspraken op grond van tijdvakken, vervuld voor de datum waarop de opzegging van kracht wordt, door de opzegging niet worden tenietgedaan; het behoud ervan zal voor het tijdvak na de opzegging in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld of bij gebreke daarvan door de eigen wettelijke regelingen van het betrokken orgaan.
In de toelichtende nota worden de gevolgen van de opzegging voor de verschillende socialeverzekeringswetten beschreven. Artikel 39, tweede lid, is volgens het kabinet in de Nederlandse situatie niet van belang.(zie noot 4) Kennelijk acht het kabinet opzegging van het verdrag geoorloofd ook zonder dat het in artikel 39, tweede lid, bedoelde overleg met Marokko heeft plaatsgevonden.
De Raad deelt dit oordeel niet. Artikel 39, tweede lid, laat geen ruimte voor het achterwege laten van het overleg. Ook als er niets nader behoeft te worden geregeld voor het behoud van aanspraken, dient dat in onderlinge overeenstemming tussen Nederland en Marokko te worden vastgesteld. De Raad adviseert, indien het kabinet vasthoudt aan zijn voornemen om het verdrag op te zeggen, om het in artikel 39, tweede lid, verlangde overleg met Marokko te voeren.
Tevens adviseert hij om in paragraaf 5 van de toelichtende nota ook in te gaan op de vraag of de Wet BEU na 1 januari 2003 al dan niet in de weg staat aan de export naar Marokko van uitkeringen waarop recht is verkregen vóór de datum van buitenwerkingstelling van het socialezekerheidsverdrag.
Effectiviteit van de opzegging
3. Opzegging van het verdrag is niet een doel in zichzelf, maar een middel om de totstandkoming van een ander verdrag te bewerkstelligen. Opzegging van het verdrag zal echter in zichzelf nog niet de voor de Abw-vermogenstoets wenselijk geachte medewerking van Marokko aan de handhaving, en aan de totstandkoming van een daartoe strekkend verdrag, met zich brengen. Dat op de Abw gerichte nieuwe verdrag vereist immers de bereidheid daartoe van Marokko.
De Raad adviseert om in de toelichtende nota uiteen te zetten waarop het kabinet zijn verwachting baseert dat de opzegging van het socialezekerheidsverdrag zal leiden tot het gewenste effect: een handhavingsverdrag ook voor de Abw.
4. Effectuering van het besluit tot opzegging van het socialezekerheidsverdrag betekent, wat ook de achterliggende motieven mogen zijn, in elk geval de beëindiging van de in het verdrag neergelegde aanspraken en verplichtingen. Dit raakt niet alleen de verdragspartijen, maar ook de belanghebbende uitkeringsgerechtigden. In dit verband verdient de vraag de aandacht of de opzegging daadwerkelijk een einde zal betekenen aan de export van de desbetreffende uitkeringen. Een beoordeling van de opzegging vanuit Europeesrechtelijk perspectief moet leiden tot de conclusie dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord.
Met betrekking tot de export van uitkeringen speelt namelijk niet alleen hetgeen in de bilaterale verhoudingen tussen Marokko en Nederland is afgesproken een rol. Ook is van belang de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds (PbEG 2000 L 070) (hierna: de overeenkomst).
a. Uit artikel 65 van de overeenkomst(zie noot 5) kan worden afgeleid dat de uitkeringen die onder het socialezekerheidsverdrag vallen, met uitzondering van de kinderbijslag, exporteerbaar blijven op grond van het vierde lid van artikel 65 van de overeenkomst.
Het gevolg hiervan is dat het opzeggen van het verdrag in die zin feitelijk zonder effect blijft, dat dit opzeggen niet kan leiden tot het beëindigen van de exporteerbaarheid van uitkeringen naar Marokko. Het verbreken van de samenwerking met Marokko heeft daarentegen wel een contraproductief gevolg: Nederland ontneemt zich de mogelijkheid om door middel van samenwerking met de Marokkaanse autoriteiten aan gegevens te komen, terwijl de exporteerbaarheid van deze uitkeringen gewoon blijft bestaan.
b. De overeenkomst, een gemengd akkoord waarbij Nederland dus ook afzonderlijk partij is, heeft blijkens artikel 1 onder andere ten doel:
- een passend kader tot stand te brengen voor de politieke dialoog tussen de partijen met het oog op het versterken van hun betrekkingen op alle terreinen die zij in het kader van een dergelijke dialoog van belang achten
( …. )
- het bevorderen van de handel en van evenwichtige sociale en economische betrekkingen tussen de partijen, met name door middel van dialoog en samenwerking, teneinde de ontwikkeling en de welvaart van Marokko en de Marokkaanse bevolking te bevorderen
( …. )
- het bevorderen van de samenwerking op economisch, sociaal, cultureel en financieel gebied.
Deze doelstellingen worden in de afzonderlijke hoofdstukken vervolgens nader uitgewerkt.
Geconstateerd kan worden dat het thans voorliggende voorstel tot opzegging van het verdrag haaks staat op de doelstellingen van de overeenkomst. Nu de overeenkomst integraal deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde, betwijfelt de Raad of de gekozen benadering in overeenstemming is met artikel 10 van het EG-Verdrag, waarin het beginsel van Gemeenschapstrouw is neergelegd.
In de toelichtende nota wordt niet duidelijk dat met de Europese Commissie overleg heeft plaatsgehad over deze kwestie. Gelet op de hiervoor beschreven communautaire context van de opzegging van het verdrag is een dergelijk overleg noodzakelijk.
De Raad adviseert de opzegging in het licht van het voorgaande te heroverwegen.
Neveneffecten
5. De Raad onderkent dat problemen in de uitvoering van een verdrag onder omstandigheden een voldoende rechtvaardiging kunnen vormen voor opzegging van dat verdrag, met als onvermijdelijk gevolg eventueel nadeel voor belanghebbende burgers. In dit geval is het echter de vraag of het passend is om een probleem dat is gelegen buiten het socialezekerheidsverdrag af te wentelen op belanghebbenden bij dat verdrag. De Raad mist een beschouwing op dat punt in de toelichtende nota.
Voor een beoordeling van de evenredigheid van de opzegging is het verder van belang om inzicht te hebben in de aantallen belanghebbende uitkeringsgerechtigden waar het hier om gaat, en om de omvang van hun financiële belangen bij de uitvoering van het verdrag. Tevens is inzicht gewenst in de
aantallen personen in Nederland met een Abw-aanspraak ten aanzien van wie vermoedens bestaan van vermogen in Marokko, zodat er reden is voor daarop gerichte controle. De Raad mist ook op dat punt informatie in de toelichtende nota.
Hij adviseert de toelichtende nota in de hiervoor bedoelde zin aan te vullen.
6. De Raad wijst er verder op dat opzegging ook Nederlandse belangen kan schaden. Opzegging van het verdrag heeft immers niet alleen gevolgen voor de export van uitkeringen naar Marokko. Zo zullen ook de coördinatieregels van het verdrag voor het bepalen van het toepasselijke recht, de bepalingen inzake de detachering van werknemers, alsmede de bepalingen over het samentellen van tijdvakken niet meer gelden. Daardoor kunnen particulieren bijvoorbeeld te maken krijgen met dubbele premieheffing en het niet erkennen van in de andere staat opgebouwde rechten.
De Raad adviseert in de toelichtende nota ook in te gaan op het voorgaande.
7. Noopt de Wet BEU tot opzegging?
Aandacht verdient ten slotte ook de vraag of, wanneer het verdrag op zichzelf wordt bezien, die opzegging nodig is. Daarvoor is het volgende van belang.
Het Wijzigingsverdrag 2000 geeft in artikel IV de mogelijkheid om, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het Wijzigingsverdrag, voorlopige toepassing te geven aan het Wijzigingsverdrag. Dat is intussen ook gebeurd. Met die voorlopige toepassing wordt, voor de socialezekerheidsuitkeringen die vallen onder het "moederverdrag", voldaan aan de handhavingsafspraken die de Wet BEU verlangt. In zoverre kan de Raad het kabinet niet volgen waar het in de toelichtende nota stelt dat niet is voorzien in de door de Wet BEU vereiste verdragswaarborgen inzake de handhaafbaarheid van socialezekerheidsuitkeringen, zodat het nodig is om het socialezekerheidsverdrag op te zeggen. Bezien vanuit de Wet BEU is die noodzaak er, voor de socialezekerheidsuitkeringen, immers niet zolang het Wijzigingsverdrag 2000 al voorlopig wordt toegepast, in afwachting van de inwerkingtreding ervan.
Het kabinet heeft echter besloten om de voorlopige toepassing van het Wijzigingsverdrag per 2 juli 2002 te beëindigen, dit vooruitlopend op de opzegging van het socialezekerheidsverdrag per 1 januari 2003. De Raad wijst erop dat de Wet BEU niet direct tot die stap noopt: wanneer de voorlopige toepassing wordt voortgezet, zal worden voldaan aan hetgeen de Wet BEU vereist, zodat er in zoverre geen noodzaak is om over te gaan tot opzegging van het socialezekerheidsverdrag. Verder blijkt uit de toelichtende nota niet van problemen aan Marokkaanse zijde met de uitvoering van dit verdrag, met inbegrip van de voorlopige toepassing van het Wijzigingsverdrag, die voor Nederland reden zouden kunnen zijn om opzegging van het verdrag te overwegen.
De Raad adviseert in de toelichtende nota het standpunt te motiveren waarom de Wet BEU noopt tot opzegging van het verdrag, en zo nodig de beëindiging van de
voorlopige toepassing van het Wijzigingsverdrag 2000, en in verband daarmee het voornemen tot opzeggen van het socialezekerheidsverdrag te heroverwegen.
Overige opmerkingen
8. Wijze van voorlegging
De Raad acht het in de rede liggen dat het voornemen tot opzegging uitdrukkelijk aan de Staten-Generaal wordt voorgelegd, en niet, zoals nu voorgesteld, stilzwijgend. Hij adviseert hiertoe.
9. Tijdelijke referendumwet
In artikel 2 van het, met het onderhavige opzeggingsvoorstel samenhangende, voorstel van Wet overgangsvoorziening kinderbijslag Marokko
(zaak no.W12.02.0096/IV) wordt de spoedprocedure van de Tijdelijke referendumwet (Trw) van toepassing verklaard: een eventueel referendum over het wetsvoorstel kan alleen plaatsvinden nadat het voorstel tot wet is verheven en in werking is getreden. In het voorliggende voorstel ontbreekt een verwijzing naar de spoedprocedure van de Trw. Omdat een referendum ook mogelijk is over een voornemen tot opzegging van een verdrag zal daarin moeten worden voorzien.(zie noot 6)
De Raad beveelt aan in de toelichtende nota een verwijzing op te nemen naar artikel 20 Trw.
De Raad van State geeft u in overweging het voorstel tot opzegging van het socialezekerheidsverdrag niet voor te leggen aan de Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 22 maart 2002
1. Naar aanleiding van de vraag van de Raad, of het kabinet minder verdergaande mogelijkheden dan opzegging van het verdrag heeft overwogen, merken wij op dat aanvankelijk is getracht om tot werkbare aanvullende afspraken met Marokko te komen. Met het oog hierop heeft de heer Wijnaendts diverse malen overleg gevoerd met de Marokkaanse autoriteiten. Een overzicht hiervan is vervat in bijlage 1 bij de brief van 8 februari 2002 van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraaI, Kamerstukken II 2001/02, 17 050, nr.227. Tot op heden heeft deze weg echter niet een afdoend resultaat opgeleverd, in verband waarmee wij ons genoopt zien tot de nu voorgestelde maatregel, waarbij handhaving van de sociale verzekeringswetten en handhaving van de bijstandsregelingen in samenhang worden bezien. Een en ander is naar ons oordeel adequaat in de toelichting op het voornemen verwoord.
De door de Raad gestelde vraag, of het kabinet de minder vergaande mogelijkheid van opschorting heeft overwogen, wordt negatief beantwoord; noch het Verdrag, noch het Weens Verdragenverdrag voorziet in de gegeven omstandigheden in een mogelijkheid van opschorting.
Overigens is de inzet van het kabinet nog steeds een zodanige overeenstemming met Marokko te bereiken, dat de aangekondigde stopzetting van uitkeringen inclusief de kinderbijslag kan worden voorkomen. Een hierop gericht conceptverdrag is op 18 februari 2002 aan een Marokkaanse delegatie overhandigd.
2. Voor de loop van de onderhandelingen zij verwezen naar hetgeen hierboven onder 1, alsmede in de onder dit punt genoemde brief, is gesteld. Naar aanleiding van hetgeen de Raad opmerkt over artikel 39, tweede lid, van het verdrag van 1972 wordt het volgende opgemerkt.
Artikel 39, tweede lid, houdt, in aanvulling op het gestelde in het eerste lid, in dat aanspraken op grond van tijdvakken, vervuld voor de datum waarop de opzegging van kracht wordt, door de opzegging niet worden tenietgedaan; het behoud daarvan zal voor het tijdvak na de opzegging in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld of bij gebreke daarvan door de eigen wettelijke regelingen van het betrokken orgaan. Dit artikellid ziet niet zozeer op de gevolgen van de opzegging voor de reeds met toepassing van het verdrag verkregen uitkeringsrechten - hieromtrent is in het eerste lid van artikel 39 het beginsel van eerbiedigende werking neergelegd - maar op de gevolgen van de opzegging voor die uitkeringen, waaromtrent weliswaar aanspraken zijn opgebouwd, maar waaromtrent nog geen toekenning heeft plaatsgevonden. Concreet betreft dit in Nederland eventueel opgebouwde, maar nog niet gerealiseerde, aanspraken op AOW-uitkering. Waar de toelichting vermeldt, dat deze bepaling van artikel 39, tweede lid, voor de Nederlandse situatie niet van belang is, wordt hiermee gedoeld op het gegeven dat, behoudens de AOW, Nederland in het vlak van de wettelijke sociale zekerheid geen opbouwstelsels kent, en dat de AOW zelf - ook los van de gelding van een verdrag - reeds voorziet in de mogelijkheid van export. Overigens zal uiteraard, ter gelegenheid van de opzegging van het verdrag van 1972, met de Marokkaanse autoriteiten overleg worden gevoerd over de gevolgen daarvan, zoals ook tot op heden overleg heeft plaatsgevonden over de voornemens.
Waar de Raad adviseert om in de toelichting in te gaan op de vraag of de Wet BEU na 1 januari 2003 al dan niet in de weg staat aan de export van uitkeringen naar Marokko van uitkeringen waarop voordien recht is verkregen, zij opgemerkt, dat een zodanige passage reeds in de aan de Raad voorgelegde toelichting was vervat; deze passage is verder verduidelijkt.
3. Terecht merkt de Raad op dat de totstandkoming van een nieuw verdrag, dat mede handhavingafspraken met betrekking tot de bijstandsregelingen bevat, de bereidheid daartoe van Marokko vereist. Juist omdat aan Marokkaanse kant tot op heden de bereidheid ontbreekt om op het laatstgenoemde punt tot werkbare handhavingafspraken te komen, meent het kabinet de voortzetting van de verdragsrelatie met Marokko op het gebied van de sociale zekerheid afhankelijk te moeten stellen van de acceptatie van verdragsbepalingen die de integrale sociale zekerheid, dus inclusief de sociale bijstand, betreffen. Zoals ook reeds in de toelichtende nota bij het voornemen tot opzegging van het verdrag uit 1972 is aangegeven, is het kabinet van mening dat het principieel niet juist is een verschil te laten bestaan tussen de verificatie van socialeverzekeringsuitkeringen en bijstandsuitkeringen.
4. De stelling van de Raad, dat uit artikel 65 van de Associatieovereenkomst EU/Marokko zou voortvloeien dat Nederland, ook na opzegging van het sociale zekerheidsverdrag met Marokko van 1972, tot export van sociale zekerheidsuitkeringen naar Marokko verplicht zou blijven, onderschrijft het kabinet niet.
De Raad baseert zijn stelling met name op artikel 65, vierde lid, van de Associatieovereenkomst. In dit lid is bepaald dat werknemers ouderdoms- en overlevingspensioenen en uitkeringen wegens arbeidsongevallen of beroepsziekten vrij mogen overmaken naar Marokko tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de desbetreffende lidstaat. Indien deze bepaling het oog zou hebben op het wegnemen van woonplaatscriteria voor de toekenning en uitbetaling van uitkeringen, zoals de Raad voorstaat, dan betekent dit nog niet dat artikel 65, vierde lid, een rechtstreekse verplichting behelst tot export van socialezekerheidsuitkeringen naar Marokko. In artikel 67, eerste lid, van de Associatieovereenkomst is bepaald dat de Associatieraad een besluit dient te nemen over de uitvoering van de beginselen van artikel 65. Zonder een dergelijk uitvoeringsbesluit kan geen beroep worden gedaan op artikel 65, vierde lid, om uitkeringen naar Marokko te exporteren.
Daarbij dient nog te worden opgemerkt dat de reikwijdte van artikel 65, vierde lid, beperkt is. Het heeft immers naast ouderdoms- en overlijdensuitkeringen, slechts betrekking op invaliditeitsuitkeringen als gevolg van arbeidsongevallen en beroepsziekten. Dit zou betekenen dat het overgrote deel van de uitkeringen op grond van de WAO niet onder het bereik van deze bepaling valt, terwijl ouderdomspensioenen op grond van de AOW reeds op grond van de nationale wetgeving kunnen worden geëxporteerd tot het bedrag van het gehuwdenpensioen. De Raad verwijst voorts naar de doelstellingen van de Associatieovereenkomst, als blijkend uit artikel 1 daarvan. Naar aanleiding hiervan merken wij op dat het doel van deze Associatieovereenkomst uiteraard is het versterken van de betrekkingen en samenwerking met Marokko, doch dat dit verdrag daartoe voor de EU, voor de lidstaten en voor Marokko slechts de verplichtingen in het leven roept, als geregeld in de op artikel 1 volgende artikelen. De Lidstaten zijn voor het overige vrij om hun bilaterale relaties met Marokko naar eigen inzicht te regelen. Overleg in EU-verband over de opzegging van het sociale zekerheidsverdrag Nederland/Marokko is derhalve niet noodzakelijk.
5. De Raad vraagt zich af of het passend is om een probleem dat ligt buiten het socialezekerheidsverdrag af te wentelen op de belanghebbenden bij dat verdrag. Bovendien acht de Raad het van belang inzicht te verkrijgen in de aantallen belanghebbenden, zodat een beoordeling kan plaatsvinden van de evenredigheid van de opzegging.
Naar aanleiding van deze opmerkingen wenst het kabinet nogmaals te benadrukken dat een integrale benadering van de sociale zekerheid met zich meebrengt dat geen onderscheid mag bestaan tussen de Algemene bijstandswet en de sociale verzekeringen waar het gaat om de rechtmatigheidscontrole van de uitkeringen. Binnen deze integrale benadering past niet een evenredigheidstoets, zoals de Raad voor ogen heeft.
6. De Raad merkt terecht op dat de opzegging van het verdrag Nederlandse belangen kan schaden, omdat het verdrag niet alleen betrekking heeft op de export van uitkeringen.
Hierover merken wij op dat deze Nederlandse belangen uiterst gering, zo niet nihil zijn. In de praktijk blijkt het verdrag nauwelijks voordelen voor Nederland mee te brengen, omdat het niveau van het Marokkaanse socialezekerheidsstelsel aanzienlijk onder het Nederlandse niveau ligt.
7. Naar aanleiding hiervan merken wij op dat het stopzetten van de voorlopige toepassing van het verdrag van 2000, en de opzegging van het verdrag van 1972, niet zozeer voortvloeien uit problemen in het kader van de sociale verzekeringswetgeving, maar uit problemen in het kader van de uitvoering van de bijstandswetgeving. Naar het oordeel van het kabinet mag van Marokko worden verwacht dat de Marokkaanse autoriteiten medewerken aan een effectieve handhaving op het gehele terrein van de sociale zekerheid. Bij gebreke daarvan mag er niet van worden uitgegaan dat aan Marokko bij verdrag bijzondere voordelen op het gebied van de sociale zekerheid worden verschaft.
8. Het advies van de Raad, om het voornemen tot opzegging uitdrukkelijk aan de Staten-GeneraaI voor te leggen is opgevolgd. Hiertoe zijn het voornemen tot opzegging, en het onmiddellijk met dit voornemen samenhangende wetsvoorstel terzake van de overgangsvoorziening geïntegreerd. De in het kader van de stilzwijgende goedkeuringsprocedure opgestelde toelichtende nota is vervangen door een memorie van toelichting waarvan de inhoud, voor zover deze op de opzegging van het Verdrag betrekking heeft, nagenoeg gelijkluidend is en waarin de hierboven vermelde wijzigingen zijn aangebracht.
9. Door de integratie van beide voorstellen, als weergegeven onder 8, wordt tevens aan dit onderdeel van het advies van de Raad tegemoetgekomen.
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoten van Buitenlandse Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. F. Hoogervorst, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet met memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(1) Uitkeringen ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Kinderbijslagwet, de Algemene nabestaandenwet, de Ziektewet en de Toeslagenwet; zie ook artikel 1 van het socialezekerheidsverdrag.
(2) Brief van de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II 2001/02, 17 050, nr. 227, van 8 februari 2002, blz. 2.
(3) Toelichtende nota, paragraaf 4.
(4) Paragraaf 5 (Gevolgen van de opzegging) van de toelichting.
(5) Artikel 65 van de overeenkomst luidt:
1. Behoudens het bepaalde in de onderstaande leden vallen de werknemers van Marokkaanse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid onder een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de lidstaten waar zij werkzaam zijn. Het begrip sociale zekerheid dekt alle takken van sociale zekerheid die betrekking hebben op uitkeringen bij ziekte en zwangerschap, pensioenen bij invaliditeit, ouderdomspensioenen, pensioenen voor nabestaanden, uitkeringen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, uitkeringen bij overlijden, werkloosheidsuitkeringen en kinderbijslag. Deze bepaling kan echter niet tot gevolg hebben dat de andere coördinatieregelingen waarin de op artikel 51 van het EG-Verdrag gebaseerde communautaire regelgeving voorziet, worden toegepast in andere dan de in artikel 67 van deze overeenkomst vervatte voorwaarden.
2. Deze werknemers komen in aanmerking voor samentelling van de tijdvakken van verzekering, van arbeid of van woonplaats die zij in de verschillende lidstaten vervuld hebben, voor wat betreft de ouderdoms-, invaliditeits- en overlevingspensioenen en -renten, kinderbijslag, uitkeringen bij ziekte en zwangerschap, alsmede de gezondheidszorg voor de werknemer en zijn binnen de Gemeenschap woonachtige gezin.
3. Deze werknemers komen in aanmerking voor gezinsbijslagen voor de leden van hun gezin die binnen de Gemeenschap woonachtig zijn.
4. Deze werknemers mogen ouderdoms- en overlevingspensioenen en -renten, pensioenen en renten wegens arbeidsongevallen of beroepsziekten en invaliditeitspensioenen en -renten ingevolge arbeidsongevallen of beroepsziekten vrij overmaken naar Marokko tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moet of moeten betalen, met uitzondering van bijzondere uitkeringen waarvoor geen contributie is betaald.
5. Marokko past een soortgelijke regeling als vermeld in de leden 1, 3 en 4 toe op de op zijn grondgebied werkzame werknemers die onderdaan zijn van de lidstaten en op hun gezinsleden.
(6) De opzegging van een verdrag is aan dezelfde procedureregels onderworpen als de goedkeuring van een verdrag; vergelijk artikel 91, eerste lid, van de Grondwet en artikel 14 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. Het was daarom noodzakelijk om de opzegging van een verdrag naar aanleiding van een over de goedkeuring van dat verdrag gehouden referendum uitdrukkelijk uit te zonderen van de werking van het referendum (artikel 7, onder h, Trw).
Het Verdrag met Marokko (hierna ook: het verdrag, of het socialezekerheidsverdrag) is, als "moederverdrag", gevolgd door een Wijzigingsverdrag van 1996 en van 2000. Deze Wijzigingsverdragen zijn nog niet in werking getreden. Op grond van artikel IV van het Wijzigingsverdrag 2000 wordt dit, sinds 1 augustus 2000, voorlopig toegepast. Het kabinet heeft besloten om die voorlopige toepassing per 2 juli 2002 te beëindigen, vooruitlopend op de opzegging van het verdrag per 1 januari 2003.
Aanleiding tot het voornemen tot opzegging van het verdrag zijn problemen met de door het kabinet wenselijk geachte controles in Marokko in verband met de uitvoering van de Algemene bijstandswet (Abw) wat betreft de vermogenstoets. De Raad van State meent dat de toelichtende nota zal moeten ingaan op een aantal vragen die de voorgenomen opzegging bij hem heeft opgeroepen, en is van oordeel dat een toetsing uit Europeesrechtelijk perspectief moet leiden tot heroverweging van de voorgenomen opzegging.
1. De aanleiding tot de voorgenomen opzegging
Het probleem dat het kabinet aanleiding geeft tot het voornemen tot opzegging van het socialezekerheidsverdrag ligt buiten dit verdrag zelf. Het betreft de uitvoering van de Abw op het punt van de vermogenstoets. Het gaat om de verificatie met betrekking tot eventueel vermogen - in het bijzonder in de vorm van onroerende zaken in Marokko - van in Nederland woonachtige personen van Marokkaanse herkomst die hier aanspraak maken op een uitkering krachtens de Abw.
Voor een goed begrip moet worden opgemerkt dat het socialezekerheidsverdrag niet ook de Abw omvat. Dit betekent dat dit verdrag geen betrekking heeft op bijstandsuitkeringen die worden verstrekt aan in Nederland woonachtige personen van Marokkaanse herkomst. Het verdrag betreft een groot aantal sociale verzekeringswetten(zie noot 1), en vormt de basis voor de export van de desbetreffende uitkeringen aan rechthebbenden in Marokko.
Dergelijke export is ingevolge de Wet BEU met ingang van 1 januari 2003 onmogelijk tenzij met het desbetreffende land een verdrag is gesloten dat voorziet in waarborgen voor de rechtmatigheid van de betrokken uitkeringen. In het "moederverdrag" met Marokko van 1972 ontbraken nog dergelijke handhavingsafspraken. Die afspraken zijn opgenomen in het Wijzigingsverdrag 2000. Dit Wijzigingsverdrag breidt daarnaast het bereik van het verdrag uit tot de Algemene kinderbijslagwet en de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, en voorziet daarmee ook in de export van uitkeringen ingevolge deze twee wetten.
Voor het kabinet is uitgangspunt dat er principieel geen verschil mag bestaan tussen verificatie van bijstandsuitkeringen en van socialeverzekeringsuitkeringen. Het kabinet wenst een effectieve handhaving "op het hele terrein van de sociale zekerheid (zowel sociale verzekeringen als bijstand)".(zie noot 2) Het kabinet hanteert daarmee een definitie van "sociale zekerheid" met een ruimer bereik dan dat van het begrip "sociale zekerheid" in het socialezekerheidsverdrag en in artikel 65, eerste lid, van het hierna, onder 4, te bespreken associatieakkoord. Deze ruime definitie leidt ertoe dat het kabinet een probleem dat is gelegen buiten de sfeer van het socialezekerheidsverdrag koppelt aan dat verdrag.
In verband met de uitvoering van de Abw hecht het kabinet aan een zelfstandige controlebevoegdheid voor Nederlandse uitvoeringsorganen bij het uitvoeren van rechtmatigheidstoetsen met betrekking tot bijstandsuitkeringen. Daartoe wenst het directe toegang tot de informatie in de kadasters in Marokko. Met het oog op dergelijk onderzoek in Marokko is op ambtelijk niveau overleg gevoerd met Marokko. De toelichtende nota noemt afspraken die op 8 mei 2001 zijn gemaakt,
en die Marokko nadien niet zou hebben willen nakomen op de door het kabinet gewenste wijze. In zijn streven naar effectieve handhaving wenst het kabinet, uitgaande van het ruime begrip "sociale zekerheid" als hiervoor aangegeven, de handhavingsafspraken in het Wijzigingsverdrag 2000 aan te vullen ten behoeve van de Abw.
Het Wijzigingsverdrag 2000 is nog niet aan de Staten-Generaal voorgelegd. Waar het Wijzigingsverdrag niet ook de hiervoor genoemde handhavingsafspraken ten aanzien van de Abw bevat, ziet het kabinet reden om het Wijzigingsverdrag in zijn huidige vorm niet ter goedkeuring aan de Staten-Generaal voor te leggen. Dat betekent echter, zo stelt de toelichtende nota(zie noot 3), dat de door de Wet BEU vereiste verdragswaarborgen inzake de handhaafbaarheid van de socialezekerheidsuitkeringen uitblijven. Dat geeft het kabinet vervolgens reden om het "moederverdrag" en het daarbijbehorende Akkoord op te zeggen.
De Raad heeft begrip voor het streven van het kabinet om een effectieve controle, waar nodig ook in Marokko, ten behoeve van de uitvoering van de Abw te verzekeren. Hij heeft zich echter afgevraagd of de door het kabinet gelegde koppeling tussen de uitvoering van de Abw enerzijds en het socialezekerheidsverdrag anderzijds wel zó ver moet gaan dat de omstandigheid dat de door het kabinet voor de uitvoering van de Abw gewenste controlemogelijkheden in Marokko nog niet voldoende verzekerd worden geacht voldoende rechtvaardigt om een verdrag op te zeggen dat in zichzelf voor die opzegging geen aanleiding geeft. Heeft het kabinet ook de minder vergaande mogelijkheid van opschorting overwogen, zo heeft de Raad zich eveneens afgevraagd.
De Raad merkt daarbij op dat in de toelichtende nota tot uitdrukking komt dat er bij het kabinet op zichzelf ook niet de wens bestaat om het socialezekerheidsverdrag te beëindigen. Immers, de toelichtende nota stelt dat als met Marokko er ook een verdrag tot stand kan komen dat voorziet in handhavingsafspraken op het terrein van de bijstand, het kabinet zijn beslissing om het socialezekerheidsverdrag op te zeggen zal heroverwegen. In die zin is opzegging van dit verdrag geen doel in zich, maar een middel om de totstandkoming van een nieuw verdrag, voor een ander, aangrenzend terrein van overheidsbeleid te bevorderen. De Raad wijst erop dat dit andere verdrag niet noodzakelijk de vorm zal behoeven te hebben van een toevoeging aan het al gesloten Wijzigingsverdrag; het kan ook zelfstandig daarvan totstandkomen.
Hij adviseert in de toelichtende nota uiteen te zetten waarom het kabinet meent dat slechts koppeling aan het Wijzigingsverdrag zal kunnen leiden tot de beoogde afspraken met Marokko ten aanzien van de Abw, en of ook opschorting is overwogen.
2. Volkenrechtelijk perspectief
a. Artikel 38 van het verdrag laat opzegging toe; de in dat artikel genoemde termijnen worden in acht genomen. De Raad heeft hiervoor aangegeven dat het
kabinet voornemens is het verdrag op te zeggen om redenen die op zichzelf geen verband houden met het verdrag. De personen die door de opzegging worden getroffen, hebben met het probleem dat de aanleiding is voor de opzegging - de controle op de verstrekking van bijstandsuitkeringen - niets te maken. De Raad adviseert om in de toelichtende nota uiteen te zetten hoe opzegging onder deze omstandigheden zich verhoudt tot hetgeen het in acht nemen van goede betrekkingen tussen staten met zich brengt.
De voorgaande vraag klemt temeer indien het kabinet bij onderhandelingen over het - nog vrij recente - Wijzigingsverdrag 2000 zelf zou hebben nagelaten om de mogelijkheid van uitbreiding van de controlebevoegdheden tot de Abw ter tafel te brengen. De Raad adviseert in de toelichtende nota ook in te gaan op dit verloop van de onderhandelingen.
b. Artikel 39, eerste lid, van het verdrag bepaalt dat bij opzegging elk recht dat met toepassing van het verdrag is verkregen, wordt gehandhaafd. Het tweede lid voegt daaraan toe dat aanspraken op grond van tijdvakken, vervuld voor de datum waarop de opzegging van kracht wordt, door de opzegging niet worden tenietgedaan; het behoud ervan zal voor het tijdvak na de opzegging in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld of bij gebreke daarvan door de eigen wettelijke regelingen van het betrokken orgaan.
In de toelichtende nota worden de gevolgen van de opzegging voor de verschillende socialeverzekeringswetten beschreven. Artikel 39, tweede lid, is volgens het kabinet in de Nederlandse situatie niet van belang.(zie noot 4) Kennelijk acht het kabinet opzegging van het verdrag geoorloofd ook zonder dat het in artikel 39, tweede lid, bedoelde overleg met Marokko heeft plaatsgevonden.
De Raad deelt dit oordeel niet. Artikel 39, tweede lid, laat geen ruimte voor het achterwege laten van het overleg. Ook als er niets nader behoeft te worden geregeld voor het behoud van aanspraken, dient dat in onderlinge overeenstemming tussen Nederland en Marokko te worden vastgesteld. De Raad adviseert, indien het kabinet vasthoudt aan zijn voornemen om het verdrag op te zeggen, om het in artikel 39, tweede lid, verlangde overleg met Marokko te voeren.
Tevens adviseert hij om in paragraaf 5 van de toelichtende nota ook in te gaan op de vraag of de Wet BEU na 1 januari 2003 al dan niet in de weg staat aan de export naar Marokko van uitkeringen waarop recht is verkregen vóór de datum van buitenwerkingstelling van het socialezekerheidsverdrag.
Effectiviteit van de opzegging
3. Opzegging van het verdrag is niet een doel in zichzelf, maar een middel om de totstandkoming van een ander verdrag te bewerkstelligen. Opzegging van het verdrag zal echter in zichzelf nog niet de voor de Abw-vermogenstoets wenselijk geachte medewerking van Marokko aan de handhaving, en aan de totstandkoming van een daartoe strekkend verdrag, met zich brengen. Dat op de Abw gerichte nieuwe verdrag vereist immers de bereidheid daartoe van Marokko.
De Raad adviseert om in de toelichtende nota uiteen te zetten waarop het kabinet zijn verwachting baseert dat de opzegging van het socialezekerheidsverdrag zal leiden tot het gewenste effect: een handhavingsverdrag ook voor de Abw.
4. Effectuering van het besluit tot opzegging van het socialezekerheidsverdrag betekent, wat ook de achterliggende motieven mogen zijn, in elk geval de beëindiging van de in het verdrag neergelegde aanspraken en verplichtingen. Dit raakt niet alleen de verdragspartijen, maar ook de belanghebbende uitkeringsgerechtigden. In dit verband verdient de vraag de aandacht of de opzegging daadwerkelijk een einde zal betekenen aan de export van de desbetreffende uitkeringen. Een beoordeling van de opzegging vanuit Europeesrechtelijk perspectief moet leiden tot de conclusie dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord.
Met betrekking tot de export van uitkeringen speelt namelijk niet alleen hetgeen in de bilaterale verhoudingen tussen Marokko en Nederland is afgesproken een rol. Ook is van belang de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds (PbEG 2000 L 070) (hierna: de overeenkomst).
a. Uit artikel 65 van de overeenkomst(zie noot 5) kan worden afgeleid dat de uitkeringen die onder het socialezekerheidsverdrag vallen, met uitzondering van de kinderbijslag, exporteerbaar blijven op grond van het vierde lid van artikel 65 van de overeenkomst.
Het gevolg hiervan is dat het opzeggen van het verdrag in die zin feitelijk zonder effect blijft, dat dit opzeggen niet kan leiden tot het beëindigen van de exporteerbaarheid van uitkeringen naar Marokko. Het verbreken van de samenwerking met Marokko heeft daarentegen wel een contraproductief gevolg: Nederland ontneemt zich de mogelijkheid om door middel van samenwerking met de Marokkaanse autoriteiten aan gegevens te komen, terwijl de exporteerbaarheid van deze uitkeringen gewoon blijft bestaan.
b. De overeenkomst, een gemengd akkoord waarbij Nederland dus ook afzonderlijk partij is, heeft blijkens artikel 1 onder andere ten doel:
- een passend kader tot stand te brengen voor de politieke dialoog tussen de partijen met het oog op het versterken van hun betrekkingen op alle terreinen die zij in het kader van een dergelijke dialoog van belang achten
( …. )
- het bevorderen van de handel en van evenwichtige sociale en economische betrekkingen tussen de partijen, met name door middel van dialoog en samenwerking, teneinde de ontwikkeling en de welvaart van Marokko en de Marokkaanse bevolking te bevorderen
( …. )
- het bevorderen van de samenwerking op economisch, sociaal, cultureel en financieel gebied.
Deze doelstellingen worden in de afzonderlijke hoofdstukken vervolgens nader uitgewerkt.
Geconstateerd kan worden dat het thans voorliggende voorstel tot opzegging van het verdrag haaks staat op de doelstellingen van de overeenkomst. Nu de overeenkomst integraal deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde, betwijfelt de Raad of de gekozen benadering in overeenstemming is met artikel 10 van het EG-Verdrag, waarin het beginsel van Gemeenschapstrouw is neergelegd.
In de toelichtende nota wordt niet duidelijk dat met de Europese Commissie overleg heeft plaatsgehad over deze kwestie. Gelet op de hiervoor beschreven communautaire context van de opzegging van het verdrag is een dergelijk overleg noodzakelijk.
De Raad adviseert de opzegging in het licht van het voorgaande te heroverwegen.
Neveneffecten
5. De Raad onderkent dat problemen in de uitvoering van een verdrag onder omstandigheden een voldoende rechtvaardiging kunnen vormen voor opzegging van dat verdrag, met als onvermijdelijk gevolg eventueel nadeel voor belanghebbende burgers. In dit geval is het echter de vraag of het passend is om een probleem dat is gelegen buiten het socialezekerheidsverdrag af te wentelen op belanghebbenden bij dat verdrag. De Raad mist een beschouwing op dat punt in de toelichtende nota.
Voor een beoordeling van de evenredigheid van de opzegging is het verder van belang om inzicht te hebben in de aantallen belanghebbende uitkeringsgerechtigden waar het hier om gaat, en om de omvang van hun financiële belangen bij de uitvoering van het verdrag. Tevens is inzicht gewenst in de
aantallen personen in Nederland met een Abw-aanspraak ten aanzien van wie vermoedens bestaan van vermogen in Marokko, zodat er reden is voor daarop gerichte controle. De Raad mist ook op dat punt informatie in de toelichtende nota.
Hij adviseert de toelichtende nota in de hiervoor bedoelde zin aan te vullen.
6. De Raad wijst er verder op dat opzegging ook Nederlandse belangen kan schaden. Opzegging van het verdrag heeft immers niet alleen gevolgen voor de export van uitkeringen naar Marokko. Zo zullen ook de coördinatieregels van het verdrag voor het bepalen van het toepasselijke recht, de bepalingen inzake de detachering van werknemers, alsmede de bepalingen over het samentellen van tijdvakken niet meer gelden. Daardoor kunnen particulieren bijvoorbeeld te maken krijgen met dubbele premieheffing en het niet erkennen van in de andere staat opgebouwde rechten.
De Raad adviseert in de toelichtende nota ook in te gaan op het voorgaande.
7. Noopt de Wet BEU tot opzegging?
Aandacht verdient ten slotte ook de vraag of, wanneer het verdrag op zichzelf wordt bezien, die opzegging nodig is. Daarvoor is het volgende van belang.
Het Wijzigingsverdrag 2000 geeft in artikel IV de mogelijkheid om, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het Wijzigingsverdrag, voorlopige toepassing te geven aan het Wijzigingsverdrag. Dat is intussen ook gebeurd. Met die voorlopige toepassing wordt, voor de socialezekerheidsuitkeringen die vallen onder het "moederverdrag", voldaan aan de handhavingsafspraken die de Wet BEU verlangt. In zoverre kan de Raad het kabinet niet volgen waar het in de toelichtende nota stelt dat niet is voorzien in de door de Wet BEU vereiste verdragswaarborgen inzake de handhaafbaarheid van socialezekerheidsuitkeringen, zodat het nodig is om het socialezekerheidsverdrag op te zeggen. Bezien vanuit de Wet BEU is die noodzaak er, voor de socialezekerheidsuitkeringen, immers niet zolang het Wijzigingsverdrag 2000 al voorlopig wordt toegepast, in afwachting van de inwerkingtreding ervan.
Het kabinet heeft echter besloten om de voorlopige toepassing van het Wijzigingsverdrag per 2 juli 2002 te beëindigen, dit vooruitlopend op de opzegging van het socialezekerheidsverdrag per 1 januari 2003. De Raad wijst erop dat de Wet BEU niet direct tot die stap noopt: wanneer de voorlopige toepassing wordt voortgezet, zal worden voldaan aan hetgeen de Wet BEU vereist, zodat er in zoverre geen noodzaak is om over te gaan tot opzegging van het socialezekerheidsverdrag. Verder blijkt uit de toelichtende nota niet van problemen aan Marokkaanse zijde met de uitvoering van dit verdrag, met inbegrip van de voorlopige toepassing van het Wijzigingsverdrag, die voor Nederland reden zouden kunnen zijn om opzegging van het verdrag te overwegen.
De Raad adviseert in de toelichtende nota het standpunt te motiveren waarom de Wet BEU noopt tot opzegging van het verdrag, en zo nodig de beëindiging van de
voorlopige toepassing van het Wijzigingsverdrag 2000, en in verband daarmee het voornemen tot opzeggen van het socialezekerheidsverdrag te heroverwegen.
Overige opmerkingen
8. Wijze van voorlegging
De Raad acht het in de rede liggen dat het voornemen tot opzegging uitdrukkelijk aan de Staten-Generaal wordt voorgelegd, en niet, zoals nu voorgesteld, stilzwijgend. Hij adviseert hiertoe.
9. Tijdelijke referendumwet
In artikel 2 van het, met het onderhavige opzeggingsvoorstel samenhangende, voorstel van Wet overgangsvoorziening kinderbijslag Marokko
(zaak no.W12.02.0096/IV) wordt de spoedprocedure van de Tijdelijke referendumwet (Trw) van toepassing verklaard: een eventueel referendum over het wetsvoorstel kan alleen plaatsvinden nadat het voorstel tot wet is verheven en in werking is getreden. In het voorliggende voorstel ontbreekt een verwijzing naar de spoedprocedure van de Trw. Omdat een referendum ook mogelijk is over een voornemen tot opzegging van een verdrag zal daarin moeten worden voorzien.(zie noot 6)
De Raad beveelt aan in de toelichtende nota een verwijzing op te nemen naar artikel 20 Trw.
De Raad van State geeft u in overweging het voorstel tot opzegging van het socialezekerheidsverdrag niet voor te leggen aan de Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 22 maart 2002
1. Naar aanleiding van de vraag van de Raad, of het kabinet minder verdergaande mogelijkheden dan opzegging van het verdrag heeft overwogen, merken wij op dat aanvankelijk is getracht om tot werkbare aanvullende afspraken met Marokko te komen. Met het oog hierop heeft de heer Wijnaendts diverse malen overleg gevoerd met de Marokkaanse autoriteiten. Een overzicht hiervan is vervat in bijlage 1 bij de brief van 8 februari 2002 van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraaI, Kamerstukken II 2001/02, 17 050, nr.227. Tot op heden heeft deze weg echter niet een afdoend resultaat opgeleverd, in verband waarmee wij ons genoopt zien tot de nu voorgestelde maatregel, waarbij handhaving van de sociale verzekeringswetten en handhaving van de bijstandsregelingen in samenhang worden bezien. Een en ander is naar ons oordeel adequaat in de toelichting op het voornemen verwoord.
De door de Raad gestelde vraag, of het kabinet de minder vergaande mogelijkheid van opschorting heeft overwogen, wordt negatief beantwoord; noch het Verdrag, noch het Weens Verdragenverdrag voorziet in de gegeven omstandigheden in een mogelijkheid van opschorting.
Overigens is de inzet van het kabinet nog steeds een zodanige overeenstemming met Marokko te bereiken, dat de aangekondigde stopzetting van uitkeringen inclusief de kinderbijslag kan worden voorkomen. Een hierop gericht conceptverdrag is op 18 februari 2002 aan een Marokkaanse delegatie overhandigd.
2. Voor de loop van de onderhandelingen zij verwezen naar hetgeen hierboven onder 1, alsmede in de onder dit punt genoemde brief, is gesteld. Naar aanleiding van hetgeen de Raad opmerkt over artikel 39, tweede lid, van het verdrag van 1972 wordt het volgende opgemerkt.
Artikel 39, tweede lid, houdt, in aanvulling op het gestelde in het eerste lid, in dat aanspraken op grond van tijdvakken, vervuld voor de datum waarop de opzegging van kracht wordt, door de opzegging niet worden tenietgedaan; het behoud daarvan zal voor het tijdvak na de opzegging in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld of bij gebreke daarvan door de eigen wettelijke regelingen van het betrokken orgaan. Dit artikellid ziet niet zozeer op de gevolgen van de opzegging voor de reeds met toepassing van het verdrag verkregen uitkeringsrechten - hieromtrent is in het eerste lid van artikel 39 het beginsel van eerbiedigende werking neergelegd - maar op de gevolgen van de opzegging voor die uitkeringen, waaromtrent weliswaar aanspraken zijn opgebouwd, maar waaromtrent nog geen toekenning heeft plaatsgevonden. Concreet betreft dit in Nederland eventueel opgebouwde, maar nog niet gerealiseerde, aanspraken op AOW-uitkering. Waar de toelichting vermeldt, dat deze bepaling van artikel 39, tweede lid, voor de Nederlandse situatie niet van belang is, wordt hiermee gedoeld op het gegeven dat, behoudens de AOW, Nederland in het vlak van de wettelijke sociale zekerheid geen opbouwstelsels kent, en dat de AOW zelf - ook los van de gelding van een verdrag - reeds voorziet in de mogelijkheid van export. Overigens zal uiteraard, ter gelegenheid van de opzegging van het verdrag van 1972, met de Marokkaanse autoriteiten overleg worden gevoerd over de gevolgen daarvan, zoals ook tot op heden overleg heeft plaatsgevonden over de voornemens.
Waar de Raad adviseert om in de toelichting in te gaan op de vraag of de Wet BEU na 1 januari 2003 al dan niet in de weg staat aan de export van uitkeringen naar Marokko van uitkeringen waarop voordien recht is verkregen, zij opgemerkt, dat een zodanige passage reeds in de aan de Raad voorgelegde toelichting was vervat; deze passage is verder verduidelijkt.
3. Terecht merkt de Raad op dat de totstandkoming van een nieuw verdrag, dat mede handhavingafspraken met betrekking tot de bijstandsregelingen bevat, de bereidheid daartoe van Marokko vereist. Juist omdat aan Marokkaanse kant tot op heden de bereidheid ontbreekt om op het laatstgenoemde punt tot werkbare handhavingafspraken te komen, meent het kabinet de voortzetting van de verdragsrelatie met Marokko op het gebied van de sociale zekerheid afhankelijk te moeten stellen van de acceptatie van verdragsbepalingen die de integrale sociale zekerheid, dus inclusief de sociale bijstand, betreffen. Zoals ook reeds in de toelichtende nota bij het voornemen tot opzegging van het verdrag uit 1972 is aangegeven, is het kabinet van mening dat het principieel niet juist is een verschil te laten bestaan tussen de verificatie van socialeverzekeringsuitkeringen en bijstandsuitkeringen.
4. De stelling van de Raad, dat uit artikel 65 van de Associatieovereenkomst EU/Marokko zou voortvloeien dat Nederland, ook na opzegging van het sociale zekerheidsverdrag met Marokko van 1972, tot export van sociale zekerheidsuitkeringen naar Marokko verplicht zou blijven, onderschrijft het kabinet niet.
De Raad baseert zijn stelling met name op artikel 65, vierde lid, van de Associatieovereenkomst. In dit lid is bepaald dat werknemers ouderdoms- en overlevingspensioenen en uitkeringen wegens arbeidsongevallen of beroepsziekten vrij mogen overmaken naar Marokko tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de desbetreffende lidstaat. Indien deze bepaling het oog zou hebben op het wegnemen van woonplaatscriteria voor de toekenning en uitbetaling van uitkeringen, zoals de Raad voorstaat, dan betekent dit nog niet dat artikel 65, vierde lid, een rechtstreekse verplichting behelst tot export van socialezekerheidsuitkeringen naar Marokko. In artikel 67, eerste lid, van de Associatieovereenkomst is bepaald dat de Associatieraad een besluit dient te nemen over de uitvoering van de beginselen van artikel 65. Zonder een dergelijk uitvoeringsbesluit kan geen beroep worden gedaan op artikel 65, vierde lid, om uitkeringen naar Marokko te exporteren.
Daarbij dient nog te worden opgemerkt dat de reikwijdte van artikel 65, vierde lid, beperkt is. Het heeft immers naast ouderdoms- en overlijdensuitkeringen, slechts betrekking op invaliditeitsuitkeringen als gevolg van arbeidsongevallen en beroepsziekten. Dit zou betekenen dat het overgrote deel van de uitkeringen op grond van de WAO niet onder het bereik van deze bepaling valt, terwijl ouderdomspensioenen op grond van de AOW reeds op grond van de nationale wetgeving kunnen worden geëxporteerd tot het bedrag van het gehuwdenpensioen. De Raad verwijst voorts naar de doelstellingen van de Associatieovereenkomst, als blijkend uit artikel 1 daarvan. Naar aanleiding hiervan merken wij op dat het doel van deze Associatieovereenkomst uiteraard is het versterken van de betrekkingen en samenwerking met Marokko, doch dat dit verdrag daartoe voor de EU, voor de lidstaten en voor Marokko slechts de verplichtingen in het leven roept, als geregeld in de op artikel 1 volgende artikelen. De Lidstaten zijn voor het overige vrij om hun bilaterale relaties met Marokko naar eigen inzicht te regelen. Overleg in EU-verband over de opzegging van het sociale zekerheidsverdrag Nederland/Marokko is derhalve niet noodzakelijk.
5. De Raad vraagt zich af of het passend is om een probleem dat ligt buiten het socialezekerheidsverdrag af te wentelen op de belanghebbenden bij dat verdrag. Bovendien acht de Raad het van belang inzicht te verkrijgen in de aantallen belanghebbenden, zodat een beoordeling kan plaatsvinden van de evenredigheid van de opzegging.
Naar aanleiding van deze opmerkingen wenst het kabinet nogmaals te benadrukken dat een integrale benadering van de sociale zekerheid met zich meebrengt dat geen onderscheid mag bestaan tussen de Algemene bijstandswet en de sociale verzekeringen waar het gaat om de rechtmatigheidscontrole van de uitkeringen. Binnen deze integrale benadering past niet een evenredigheidstoets, zoals de Raad voor ogen heeft.
6. De Raad merkt terecht op dat de opzegging van het verdrag Nederlandse belangen kan schaden, omdat het verdrag niet alleen betrekking heeft op de export van uitkeringen.
Hierover merken wij op dat deze Nederlandse belangen uiterst gering, zo niet nihil zijn. In de praktijk blijkt het verdrag nauwelijks voordelen voor Nederland mee te brengen, omdat het niveau van het Marokkaanse socialezekerheidsstelsel aanzienlijk onder het Nederlandse niveau ligt.
7. Naar aanleiding hiervan merken wij op dat het stopzetten van de voorlopige toepassing van het verdrag van 2000, en de opzegging van het verdrag van 1972, niet zozeer voortvloeien uit problemen in het kader van de sociale verzekeringswetgeving, maar uit problemen in het kader van de uitvoering van de bijstandswetgeving. Naar het oordeel van het kabinet mag van Marokko worden verwacht dat de Marokkaanse autoriteiten medewerken aan een effectieve handhaving op het gehele terrein van de sociale zekerheid. Bij gebreke daarvan mag er niet van worden uitgegaan dat aan Marokko bij verdrag bijzondere voordelen op het gebied van de sociale zekerheid worden verschaft.
8. Het advies van de Raad, om het voornemen tot opzegging uitdrukkelijk aan de Staten-GeneraaI voor te leggen is opgevolgd. Hiertoe zijn het voornemen tot opzegging, en het onmiddellijk met dit voornemen samenhangende wetsvoorstel terzake van de overgangsvoorziening geïntegreerd. De in het kader van de stilzwijgende goedkeuringsprocedure opgestelde toelichtende nota is vervangen door een memorie van toelichting waarvan de inhoud, voor zover deze op de opzegging van het Verdrag betrekking heeft, nagenoeg gelijkluidend is en waarin de hierboven vermelde wijzigingen zijn aangebracht.
9. Door de integratie van beide voorstellen, als weergegeven onder 8, wordt tevens aan dit onderdeel van het advies van de Raad tegemoetgekomen.
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoten van Buitenlandse Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. F. Hoogervorst, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet met memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(1) Uitkeringen ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Kinderbijslagwet, de Algemene nabestaandenwet, de Ziektewet en de Toeslagenwet; zie ook artikel 1 van het socialezekerheidsverdrag.
(2) Brief van de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II 2001/02, 17 050, nr. 227, van 8 februari 2002, blz. 2.
(3) Toelichtende nota, paragraaf 4.
(4) Paragraaf 5 (Gevolgen van de opzegging) van de toelichting.
(5) Artikel 65 van de overeenkomst luidt:
1. Behoudens het bepaalde in de onderstaande leden vallen de werknemers van Marokkaanse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid onder een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de lidstaten waar zij werkzaam zijn. Het begrip sociale zekerheid dekt alle takken van sociale zekerheid die betrekking hebben op uitkeringen bij ziekte en zwangerschap, pensioenen bij invaliditeit, ouderdomspensioenen, pensioenen voor nabestaanden, uitkeringen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, uitkeringen bij overlijden, werkloosheidsuitkeringen en kinderbijslag. Deze bepaling kan echter niet tot gevolg hebben dat de andere coördinatieregelingen waarin de op artikel 51 van het EG-Verdrag gebaseerde communautaire regelgeving voorziet, worden toegepast in andere dan de in artikel 67 van deze overeenkomst vervatte voorwaarden.
2. Deze werknemers komen in aanmerking voor samentelling van de tijdvakken van verzekering, van arbeid of van woonplaats die zij in de verschillende lidstaten vervuld hebben, voor wat betreft de ouderdoms-, invaliditeits- en overlevingspensioenen en -renten, kinderbijslag, uitkeringen bij ziekte en zwangerschap, alsmede de gezondheidszorg voor de werknemer en zijn binnen de Gemeenschap woonachtige gezin.
3. Deze werknemers komen in aanmerking voor gezinsbijslagen voor de leden van hun gezin die binnen de Gemeenschap woonachtig zijn.
4. Deze werknemers mogen ouderdoms- en overlevingspensioenen en -renten, pensioenen en renten wegens arbeidsongevallen of beroepsziekten en invaliditeitspensioenen en -renten ingevolge arbeidsongevallen of beroepsziekten vrij overmaken naar Marokko tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moet of moeten betalen, met uitzondering van bijzondere uitkeringen waarvoor geen contributie is betaald.
5. Marokko past een soortgelijke regeling als vermeld in de leden 1, 3 en 4 toe op de op zijn grondgebied werkzame werknemers die onderdaan zijn van de lidstaten en op hun gezinsleden.
(6) De opzegging van een verdrag is aan dezelfde procedureregels onderworpen als de goedkeuring van een verdrag; vergelijk artikel 91, eerste lid, van de Grondwet en artikel 14 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. Het was daarom noodzakelijk om de opzegging van een verdrag naar aanleiding van een over de goedkeuring van dat verdrag gehouden referendum uitdrukkelijk uit te zonderen van de werking van het referendum (artikel 7, onder h, Trw).