Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van afwijkende stikstofverliesnormen voor overige uitspoelingsgevoelige grond voor 2002 (Besluit afwijkende verliesnormen 2002 Meststoffenwet).

Bij Kabinetsmissive van 25 februari 2002, no.02.000932, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van afwijkende stikstofverliesnormen voor overige uitspoelingsgevoelige grond voor 2002 (Besluit afwijkende verliesnormen 2002 Meststoffenwet).

De Meststoffenwet voorziet voor het gebruik van meststoffen in een regeling voor zogenaamde verliesnormen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat of stikstof per ha per jaar. Daarbij gelden aangescherpte verliesnormen voor uitspoelingsgevoelige gronden, zoals die zijn aangewezen in het Besluit zand- en lössgronden Meststoffenwet. Op grond van artikel 46 van de Meststoffenwet kunnen bij algemene maatregel van bestuur voor bijzondere landbouwgronden afwijkende verliesnormen worden vastgesteld. Het ontwerpbesluit brengt op deze normstelling voor het jaar 2002 een differentiatie aan door de werkingssfeer van de strengere normen te beperken tot de zeer droge gronden, terwijl de normen voor de matig droge gronden op hetzelfde niveau worden gesteld als die welke gelden voor de overige (niet uitspoelingsgevoelige) gronden. De differentiatie bestaat hierin dat onderscheid wordt gemaakt tussen zeer droge gronden met ten minste tweederde deel grondwatertrap 7 en 8 enerzijds (140.928 ha) en matig droge gronden anderzijds, die voor minder dan tweederde deel grondwatertrap 7 en 8 kennen (224.034 ha).

De Raad van State maakt enkele opmerkingen over de argumenten op grond waarvan een afwijkende regeling voor de strengere verliesnormen voor bepaalde uitspoelingsgevoelige gronden, beperkt voor een jaar wordt voorgesteld.

1. De Nederlandse regering is in het kader van een ingebrekestellingsprocedure al geruime tijd in discussie met de Europese Commissie over de naleving van richtlijn 91/676/EEG (Nitraatrichtlijn)(zie noot 1) in ons land. Daarbij gaat het onder meer om de consequenties van de in artikel 5 van de Nitraatrichtlijn vereiste actieprogramma’s voor kwetsbare zones en de daarin op te nemen maatregelen, zoals weergegeven in bijlage III bij de Nitraatrichtlijn. Deze maatregelen behelzen volgens de bijlage onder meer voorschriften betreffende de beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijk en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zones (…) en gebaseerd op een balans tussen de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem uit bemesting die overeenkomt met de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is (…), de toevoer van stikstof door de netto-mineralisatie van de voorraden stikstof in de bodem, toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest en uit kunstmest en andere meststoffen. De maatregelen genoemd in de bijlage gaan dus in beginsel uit van een stikstofevenwicht, zij het dat ze in onderdeel 2 worden vertaald in toelaatbare stikstofbelastingsnormen per ha per jaar, maximaal 210 kg stikstof tot 20 december 2002 en 170 kg stikstof voor de periode daarna.(zie noot 2) Bij de vaststelling van de verliesnormen in de wet is en bij de afwijking van de strengere normen voor uitspoelingsgevoelige gronden in dit ontwerpbesluit wordt ervan uitgegaan dat de Europese Commissie instemt met de Nederlandse derogatie(zie noot 3) van stikstofbelastingnormen van de Nitraatrichtlijn voor grasland.(zie noot 4) Hierover bestaat tot op heden geen uitsluitsel.
Tegen deze achtergrond moeten er goede redenen zijn om op een voorgenomen stikstofverliesnorm voor uitspoelingsgevoelige zand- en lössgronden, zij het voor één jaar, een versoepeling aan te brengen voor bepaalde gronden. De voorgestelde versoepeling wordt beargumenteerd door erop te wijzen dat op grond van het Besluit zand- en lössgronden in totaal 364.962 ha als uitspoelingsgevoelige gronden zijn aangewezen. Dit is ruim 100.000 ha meer dan de 250.000 ha, die bij wijze van schatting zijn genoemd bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Meststoffenwet (Minas). Als gevolg van het voorgestelde besluit zal nu voor 140.000 ha de afwijkende verliesnorm voor uitspoelingsgevoelige gronden gaan gelden. Dit is ruim 100.000 ha minder dan waarvan uitgegaan is bij de genoemde parlementaire handeling. Hoewel uit dit oogpunt een zekere consistentie aan het voorstel niet kan worden ontzegd, zullen de voorgestelde afwijkende normen van een milieutechnische onderbouwing moeten worden voorzien. De Raad adviseert de nota van toelichting aldus aan te vullen.

2. De nota van toelichting bij het ontwerpbesluit geeft in paragraaf 4 een inzicht in de bedrijfseffecten van het besluit, voorzover daarin voor de droge uitspoelingsgevoelige gronden de strengere regels voor verliesnormen van de wet zijn gehandhaafd. Uitgaande van een gemiddelde bedrijfsomvang en een aandeel van 10 tot 30% uitspoelingsgevoelige gronden van het bedrijfsareaal worden de kosten per bedrijf, die verbonden zijn aan het van toepassing zijn van die aangescherpte normen, ingeschat op 61,35 tot 184,10 euro per jaar. Deze bedragen liggen in de orde van grootte van de besteding per week aan huishoudelijke boodschappen van een gemiddeld gezin van vier personen in ons land. De Raad meent dan ook dat in de omvang van deze bedragen geen reden kan worden gevonden om af te zien van het hanteren van de afwijkende stikstofverliesnorm voor alle uitspoelingsgevoelige gronden. De gemiddelde benadering van de bedrijfseffecten geeft evenwel geen informatie over de effecten per bedrijf en per regio. Dit klemt temeer omdat de juistheid van de schatting wordt bestreden in de reactie van LTO-Nederland op het voorgepubliceerde ontwerpbesluit. In die reactie wordt aandacht gevraagd voor de gevolgen voor bedrijven in Zuid- en Oost-Nederland en in delen van Drenthe, waarvan een substantieel deel van de bedrijfsoppervlakte onder de aangescherpte normen komt te vallen. Naar aanleiding daarvan adviseert de Raad een meer genuanceerd beeld te schetsen van de bedrijfseffecten.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 3 april 2002

De Raad van State geeft U in overweging een besluit te nemen, nadat aan zijn opmerkingen aandacht zal zijn geschonken. In het onderstaande wordt op de opmerkingen van de Raad van State ingegaan.

1. De voorgestelde versoepeling van de stikstofverliesnormen voor het jaar 2002 voor uitspoelingsgevoelige gronden die op perceelsniveau voor minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben (hierna: overige uitspoelingsgevoelige gronden) heeft meerdere oorzaken is niet uitsluitend ingegeven door het feit dat het areaal uitspoelingsgevoelige gronden aanmerkelijk groter bleek te zijn dan verwacht. Een minstens zo belangrijke reden is de onzekerheid over de vraag of ook alle zand- en lössgronden met in overwegende mate grondwatertrap 6 zodanig uitspoelingsgevoelig zijn dat aanscherping van de verliesnormen voor deze gronden een milieukundig noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te realiseren. Dit punt is ook aan de orde geweest tijdens de Kamerbehandeling van het desbetreffende wetsvoorstel tot wijziging van de Meststoffenwet (Kamerstukken II 1999/2000, 27 276, nrs.3 en 21). Indien nieuwe wetenschappelijke gegevens zouden aantonen dat voor overige uitspoelingsgevoelige gronden, of voor een deel daarvan, geen aanscherping van de verliesnormen noodzakelijk is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te realiseren, zou het invoeren van een dergelijke maatregel een onevenredig zware last betekenen voor op die gronden gelegen bedrijven. De onverwacht grote omvang van het uitspoelingsgevoelige areaal en het grote aandeel daarin van overige uitspoelingsgevoelige gronden (ongeveer 60% van het uitspoelingsgevoelige areaal) heeft dit probleem alleen maar klemmender gemaakt. Nu in 2002 een evaluatie van de Meststoffenwet plaatsvindt die op dit punt meer duidelijkheid kan brengen, is een tijdelijke versoepeling van de stikstofverliesnormen voor overige uitspoelingsgevoelige gronden een gerechtvaardigde maatregel. Het is dit samenstel van factoren dat aan het onderhavige besluit ten grondslag heeft gelegen. Paragraaf 1 van de nota van toelichting is op dit punt verduidelijkt. In deze paragraaf wordt thans ook aangegeven dat het geheel in lijn is met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn om verscherpte maatregelen te nemen op basis van de uitkomsten van een beleidsevaluatie. Hierbij moet overigens worden bedacht dat met ingang van 2002 de verliesnormen over de gehele linie worden aangescherpt, ook voor de overige uitspoelingsgevoelige gronden. In de nota van toelichting is dit thans duidelijker aangegeven.

2. In paragraaf 4 van de nota van toelichting wordt uitgegaan van een gemiddelde benadering van de bedrijfseffecten voor een bedrijf waarvan tussen de 10 en 30% van het bedrijfsareaal op uitspoelingsgevoelige grond is gelegen. Thans is ook een berekening toegevoegd van de bedrijfseffecten van een even groot bedrijf dat geheel op uitspoelingsgevoelige grond is gelegen.
De opmerkingen van LTO hebben mij geen aanleiding gegeven de berekening van de bedrijfseffecten te herzien. In paragraaf 7 van de nota van toelichting wordt dit nader beargumenteerd.

Omdat ingevolge artikel 65 Meststoffenwet het besluit, nadat het is vastgesteld, 30 dagen moet voorhangen bij beide Kamers der Staten-Generaal, is thans in artikel 3 geregeld dat inwerkingtreding bij koninklijk besluit zal geschieden.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het ontwerpbesluit en de nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) Richtlijn nr.91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375).
(2) Interpretatieve verklaring van de Europese Commissie van 24 mei 1996 (nummer XI/008 845).
(3) Op grond van paragraaf 2, onder b, van Bijlage III van de Nitraatrichtlijn.
(4) Onder andere kamerstukken II 1999/2000, 27 276, nr.3, blz.21/22.