Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor zomerhuiscomplexen en zomerhuizen (Besluit zomerhuiscomplexen).

Bij Kabinetsmissive van 4 januari 2002, no.01.006181, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor zomerhuiscomplexen en zomerhuizen (Besluit zomerhuiscomplexen).

Het ontwerpbesluit strekt ertoe zomerhuizen en zomerhuiscomplexen onder de werking van de Wet op de openluchtrecreatie (WOR) te brengen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie-Van Gent/Biesheuvel inzake de aanpak van het vraagstuk van de permanente bewoning van recreatieverblijven.(zie noot 1) Met het opleggen van een vergunningplicht voor de bedrijfsmatige exploitatie van zomerhuiscomplexen, waardoor de exploitant van een recreatieterrein mede verantwoordelijk wordt gemaakt, wordt beoogd een oplossing te bieden voor een tweetal problemen.
Allereerst wordt van belang geoordeeld het permanente gebruik van zomerhuizen tegen te gaan. Voorts gaat het herstructureren van bestaande kampeerbedrijven vaak gepaard met het verdwijnen van (sta)caravans die plaats moeten maken voor zomerhuizen. Herstructurering in deze vorm treft vooral langkampeerders, die op dergelijke terreinen een stacaravan bezitten en een jaar- of seizoenplaats huren.
Het ontwerpbesluit houdt in dat voor de bedrijfsmatige exploitatie van zomerhuiscomplexen, net als voor kampeerterreinen, een gemeentelijke vergunning nodig zal zijn.
De Raad van State meent dat de meerwaarde van het voorgestelde instrumentarium betwijfeld moet worden en dat alvorens weer een nieuw instrument wordt ingezet, eerst bezien dient te worden of het bestaande instrumentarium en de toepassing daarvan niet kunnen worden verbeterd. Het college heeft de volgende bezwaren tegen het ontwerpbesluit.

1. Het ontwerpbesluit heeft in de eerste plaats als doelstelling het tegengaan van permanente bewoning van zomerhuizen. In de toelichting ontbreekt een analyse van de maatschappelijke problemen die door permanente bewoning van zomerhuizen worden veroorzaakt. In dit verband wijst het college op het kabinetsstandpunt inzake de PKB Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening(zie noot 2), waarin in paragraaf C4 (Recreatiewoningen en attractieparken) wordt opgemerkt dat, wanneer de rode contour ruimer mag zijn dan de grens bestaand bebouwd gebied, het mogelijk is de recreatieve functie van bestaande recreatiewoningen die aansluitend aan het bestaand bebouwd gebied liggen om te zetten in een woonfunctie. Deze woningen komen dan beschikbaar voor permanente bewoning. Daaruit blijkt dat het probleem enigszins kan worden gerelativeerd. In de toelichting ontbreekt een cijfermatige onderbouwing en analyse van het probleem. Uit het aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer uitgebrachte onderzoeksrapport "Permanente bewoning van recreatieverblijven en het recreatief gebruik van woningen met een woonbestemming" van SGBO(zie noot 3) blijkt dat ongeveer 8,5% van de recreatiewoningen voor woondoeleinden wordt gebruikt en dat ongeveer 5% van het totale aantal stacaravans en chalets op vaste jaarplaatsen permanent wordt bewoond. Uit dit rapport blijkt tevens uit welke maatschappelijke groeperingen de permanente bewoners voortkomen en de redenen die deze mensen hebben om een recreatiewoning permanent te bewonen. Uit het onderzoeksrapport blijkt voorts dat een deel van deze mensen wegens permanente of tijdelijke huisvestingsproblemen overgaan tot permanente bewoning van een zomerhuis, veelal omdat in de eigen gemeente onvoldoende betaalbare woonruimte beschikbaar is.
Het college adviseert in de nota van toelichting een nadere analyse op te nemen waarin oorzaken, omvang en gevolgen van het verschijnsel van permanente bewoning van zomerhuizen beter worden belicht.

2. In het ontwerpbesluit wordt artikel 32 WOR als basis gebruikt voor het introduceren van een vergunningplicht voor het exploiteren van zomerhuiscomplexen. Volgens dit artikel is het mogelijk om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepalingen in de hoofdstukken III, IV, V en VI van de WOR geheel of gedeeltelijk van overeenkomstige toepassing te verklaren op zomerhuiscomplexen. Uit de memorie van toelichting bij de WOR(zie noot 4) blijkt dat in het systeem van de WOR complexen van zomerhuizen niet per definitie onder de werkingssfeer van de WOR vallen. Volgens de toelichting is artikel 32 (voorheen artikel 56) alleen in de WOR opgenomen voor de gevallen waarin de Woningwet niet van toepassing is of waaraan overigens zodanig minimale eisen gesteld worden dat daardoor in wezen een concurrentievervalsend effect voor de reguliere kampeerterreinen ontstaat. Op deze wijze wordt, aldus de memorie van toelichting, het gevaar van een vlucht naar vormen van verblijfsrecreatie waarop de bepalingen van genoemde hoofdstukken van de WOR niet van toepassing zijn, vermeden. Als voorbeeld worden genoemd de bouwtechnische en andersoortige voorschriften inzake hygiëne en gezondheid. In het licht van deze toelichting bij artikel 32 WOR, is het twijfelachtig of het ontwerpbesluit wel in overeenstemming is met de strekking van de wet.
De Raad adviseert de wettelijke basis en de reikwijdte van het ontwerpbesluit opnieuw toe te lichten.

3. In de nota van toelichting wordt opgemerkt dat de introductie van de vergunningplicht voor zomerhuiscomplexen voorts van belang is in het kader van het tegengaan van de verdringing van langkampeerders bij herstructurering van kampeerterreinen. Daartoe wordt aangevoerd dat een gemeentebestuur bij de verlening of wijziging van een vergunning voor een zomerhuiscomplex grenzen kan stellen aan het aantal zomerhuizen en zodoende verdringing van langkampeerders kan tegengaan. Het college betwijfelt of het gemeentebestuur daartoe de bevoegdheid heeft wanneer het gebruik van de desbetreffende gronden als zomerhuiscomplex in overeenstemming is met een bestemmingsplan. Het aantal en de situering van de zomerhuizen worden doorgaans daarin geregeld. De belangen van de langkampeerders bij het behoud van voldoende plaatsen op het kampeerterrein dan wel het behoud van het terrein als kampeerterrein dienen aan de orde te komen bij de vaststelling of wijziging van het bestemmingsplan. Niet valt in te zien dat het gemeentebestuur daarnaast nog de bevoegdheid zou hebben via een vergunning de inrichting en het gebruik van het zomerhuiscomplex nader te reguleren.
Naar de mening van de Raad dient deze doelstelling van het besluit te vervallen en dient de nota van toelichting op dit punt te worden herzien.

4. Op bladzijde 5 van de nota van toelichting wordt opgemerkt dat uit artikel 32, tweede lid, WOR volgt dat het besluit alleen van toepassing is op zomerhuizen die in het kader van een bedrijf of enigerlei vorm van samenwerking door rechthebbenden worden geëxploiteerd. Voorts kan ingevolge artikel 10 WOR een vergunning als bedoeld in artikel 8 alleen worden verleend als de aanvraag betrekking heeft op een terrein dat bij bestemmingsplan uitsluitend of mede als een terrein bestemd voor een zomerhuiscomplex is aangewezen. Dit betekent dat de effectiviteit van het besluit afhankelijk is van de bereidheid van de gemeentebesturen hun bestemmingsplannen aan te passen, voorzover deze plannen nog niet in een zodanige bestemming voorzien. Bovendien voorziet artikel 12 WOR niet in de intrekking van een vergunning wegens strijd met het reglement. Daartoe zou artikel 12 WOR moeten worden aangepast.
Een en ander betekent volgens het college dat zonder verdere aanpassingen de effectiviteit van de voorgestelde maatregel beperkt zal zijn. De Raad adviseert in de nota van toelichting aan de handhaving van het besluit aandacht te besteden.

5. Een meer algemeen probleem met betrekking tot de handhaving van het verbod op permanente bewoning van zomerhuizen is de onduidelijkheid van het begrip "permanente bewoning" en het leveren van bewijs dat een zomerhuis permanent wordt bewoond. Het gevaar bestaat dat als er geen eenduidige en ondubbelzinnige omschrijving wordt gegeven van permanente bewoning, er niet alleen tussen gemeenten, maar ook binnen gemeenten verschillende criteria zullen gelden. Voorkomen zal moeten worden dat er verschillen zullen ontstaan tussen gevallen waarin het verbod is opgenomen in een reglement van een zomerhuiscomplex en de wijze waarop de gemeentebesturen dit verbod zullen handhaven voor zomerhuizen die niet onder dit besluit vallen, hetgeen zou leiden tot ongelijke behandeling van bewoners van zomerhuizen. Voorts rijst de vraag of de exploitant van een recreatieterrein wel de rol van opsporingsambtenaar zou moeten worden toegedeeld, nu hij ook met de bewoners van zijn zomerhuizen een goede relatie zal willen onderhouden. In de nota van toelichting ware ook aan dit aspect van de handhaving aandacht te besteden.

6. Het ontwerpbesluit reikt verder dan voor de regulering van de verblijfsduur van de bewoners van de zomerhuizen nodig is. In artikel 2 worden onder meer de onderdelen a, b en c van het tweede lid van artikel 9 WOR van overeenkomstige toepassing verklaard. Deze onderdelen betreffen alleen bepalingen over huurprijzen en andere tarieven die in het reglement van de exploitant moeten worden opgenomen, maar hebben niets te maken met regulering van de toegestane verblijfsduur.
In artikel 2 van het ontwerpbesluit wordt bovendien artikel 11 WOR van overeenkomstige toepassing verklaard op zomerhuiscomplexen. Volgens het tweede lid van artikel 11 kunnen burgemeester en wethouders in het belang van de orde, rust, veiligheid, natuur- en landschapsbescherming, bescherming van het milieu, hygiëne en gezondheid, alsmede overige onderwerpen van kamperen aan een vergunning of aan een vrijstelling of ontheffing beperkingen of voorschriften verbinden, dan wel deze beperkingen of voorschriften wijzigen of intrekken. Het college wijst er in de eerste plaats op dat de in de bescherming van in deze bepaling genoemde belangen weinig of niets te maken heeft met het bestrijden van permanente bewoning van zomerhuizen. Deze belangen worden deels beschermd op grond van wettelijke bepalingen die van toepassing zijn op woningen en deels op grond van andere wetgeving, zodat de betekenis van het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 11, tweede lid, niet duidelijk is. Zo is geen rekening gehouden met het feit dat op zomerhuiscomplexen met niet meer dan 400 vakantiewoningen het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (Besluit horeca) van toepassing is en in die gevallen de milieuvoorschriften van dat besluit gelden. Voor zomerhuiscomplexen van meer dan 400 vakantiewoningen dient een vergunning aangevraagd te worden op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer. Voor het verbinden van voorschriften aan de vergunning ingevolge artikel 11 WOR in het belang van de bescherming van het milieu lijkt daarom in ieder geval geen ruimte te bestaan.
Eenzelfde opmerking kan worden gemaakt met betrekking tot het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 18 WOR. Dit artikel geeft de burgemeester de bevoegdheid de houder van een kampeerterrein te gelasten zijn terrein onverwijld te doen ontruimen en ontruimd te houden, indien de toestand van het terrein zodanig is, dat onmiddellijk gevaar dreigt voor de gezondheid of de veiligheid van kampeerders. Niet duidelijk is waarom deze bepaling van overeenkomstige toepassing moet zijn op zomerhuiscomplexen. In ieder geval is het niet waarschijnlijk dat artikel 18 van belang is in verband met het tegengaan van permanente bewoning. De Raad adviseert ook het van overeenkomstige toepassing verklaren van deze bepaling te heroverwegen.
Indien zou worden besloten artikel 2 van het besluit op dit onderdeel te handhaven, merkt het college op dat ook voorzien zal moeten worden in een aanpassing van kampeerder, aangezien de gebruiker van een zomerhuis niet kan worden aangemerkt als een kampeerder.
De Raad adviseert artikel 2 van het ontwerpbesluit te heroverwegen.

7. In het ontwerpbesluit is geen regeling getroffen voor het geval een exploitant een aanvraag voor een gemengd bedrijf (verblijfsrecreatie met zowel zomerhuizen als standplaatsen voor tenten en caravans) heeft ingediend en op het moment van inwerkingtreding van het ontwerpbesluit hierop nog niet definitief is beslist. Dit betekent dat ook op deze gevallen het nieuwe recht direct van toepassing is. Voorzover de vergunning op zomerhuizen betrekking heeft is evenwel sprake van een verzwaring van eisen die voordien niet bestonden. Het college adviseert alsnog aandacht te besteden aan dit geval van overgangsrecht.

8. Het ontwerpbesluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst, dus op de kortst mogelijke termijn. Op bestaande zomerhuiscomplexen zal de regeling met ingang van 1 januari 2003 van toepassing worden. In de toelichting (bladzijde 5) wordt opgemerkt dat de periode van ongeveer een jaar voldoende is voor de gemeenten om hun beleid aan te passen. De Raad merkt in de eerste plaats op dat deze datum zal moeten worden aangepast omdat het besluit veel later in werking zal treden en er niet meer dan een halfjaar over zal blijven voor de aanpassing van het gemeentelijk beleid. Maar ook overigens lijkt een overgangsperiode van een jaar erg kort nu de gemeentebesturen nieuwe dan wel aangepaste vergunningen zullen moeten opstellen.
Het college adviseert artikel 3, tweede lid, te herzien.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 8 december 2003

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met de opmerkingen die de Raad heeft gemaakt rekening i s gehouden.

De essentie van de opmerkingen die door de Raad van State zijn gemaakt i s dat de Raad meent dat de meerwaarde van het voorgestelde instrumentarium betwijfeld moet worden en dat alvorens weer een nieuw instrument wordt ingezet, eerst bezien moet worden of het bestaande instrumentarium en de toepassing ervan niet kunnen worden verbeterd.

Op basis van het besluit zou een gemeente bij vergunningverlening voor zomerhuiscomplexen aantal en aard van de te exploiteren zomerhuisjes kunnen vastleggen, terwijl het een en ander reeds bij de vaststelling van een bestemmingsplan aan de orde zou dienen te komen en niet aan afzonderlijke
vergunningen zou moeten worden gebonden.
Het besluit kan daarnaast volgens de Raad van State slechts effectief zijn voor zomerhuizen op een complex dat bedrijfsmatig of in enigerlei samenwerkingsvorm van rechthebbenden wordt geëxploiteerd. Dat moet voortvloeien uit het geldend bestemmingsplan. Zonder bestemmingsplannen die op dat punt herzien zijn en vervolgens actief gehandhaafd worden, i s de effectiviteit van het besluit beperkt.

Het commentaar van de Raad i s bij nadere afweging terecht. In wezen i s de relatie met de ruimtelijke ordening de achilleshiel van het besluit. Dit i s op zich een bekend punt van zorg. Het ontwerp-besluit strekt ertoe om - op uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer destijds - gemeenten extra instrumenten tegen permanente bewoning te verschaffen, maar de handhavingspraktijk bij bestaande instrumenten, met name het bestemmingsplan, i s voor verbetering vatbaar. Het voorliggend besluit i s op onderdelen juist afhankelijk van adequate bestemmingsplannen en de bereidheid bij gemeenten om deze daadwerkelijk te handhaven.
De Wet op de Ruimtelijke Ordening biedt gemeenten thans reeds mogelijkheden om permanente bewoning van zomerhuizen en omzetting van kampeerterreinen in zomerhuiscomplexen tegen te gaan, welke mogelijkheden door de gemeenten in het kader van de ruimtelijke ordening effectiever kunnen worden benut.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U, mede namens de minister van VROM, verzoeken goed te vinden dat het advies van de Raad van State buiten verder behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het ontwerp-besluit en de daarbij behorende nota van toelichting, zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

---

(1) Kamerstukken II 1999/2000, 26 800, nr.21.
(2) Kamerstukken II 2001/02, 27 578, nr.5, blz.73.
(3) Kamerstukken II 2000/01, 27 400, XI, nr. 47, blz.1.
(4) Kamerstukken II 1989/90, 21 447, nr.3, blz.23 en 24.