Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende eisen aan het houden, huisvesten en verzorgen van wilde dieren in dierentuinen (Dierentuinenbesluit).

Bij Kabinetsmissive van 18 december 2001, no.01.006062, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende eisen aan het houden, huisvesten en verzorgen van wilde dieren in dierentuinen (Dierentuinenbesluit).

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van richtlijn nr.1999/22/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het houden van wilde dieren in dierentuinen (PbEG L 94) (hierna: de richtlijn), waarvan de implementatietermijn verstrijkt op 9 april 2002. Het bevat houderij- en huisvestingsvoorschriften ter bescherming van de wilde dieren die in dierentuinen worden gehouden. Tevens wordt voorzien in de implementatie van de voorschriften met betrekking tot de verzorging en veiligheid van de dieren en voorschriften met betrekking tot de belangrijke rol van dierentuinen op het gebied van educatie en bewustmaking van het publiek, wetenschappelijk onderzoek en de bevordering van de instandhouding van de diersoorten. Het ontwerpbesluit geeft de Raad van State aanleiding een aantal opmerkingen te maken die leiden tot het advies het ontwerpbesluit en de toelichting op onderdelen aan te passen.

1. De implementatie
De richtlijn bevat in artikel 3 een aantal instandhoudingseisen met betrekking tot dierentuinen die de lidstaten kunnen implementeren in de vorm van vergunningsvoorwaarden (artikel 4) dan wel in de vorm van algemene regels, indien reeds aan die eisen wordt voldaan (artikel 5). Blijkens de transponeringstabel heeft Nederland gekozen voor de vergunningsvorm. Dan zal moeten worden voldaan aan artikel 4, derde lid, van de richtlijn, waarin is bepaald dat elke vergunning voorwaarden bevat ter handhaving van de eisen van artikel 3 van de richtlijn. Aangezien die eisen in de richtlijn zeer globaal zijn geformuleerd moet ervan worden uitgegaan dat in artikel 4, derde lid, van de richtlijn wordt bedoeld dat een nadere uitwerking daarvan in de vorm van vergunningsvoorwaarden plaatsvindt, teneinde een effectieve handhaving mogelijk te maken.

a. De vereiste handhaafbaarheid
De opzet van het ontwerpbesluit is aldus dat daarin algemene voorschriften zijn opgenomen die tevens als vergunningsvoorwaarden voor de exploitatie van een dierentuin gelden. Dat volgt uit artikel 4, tweede lid . Deze voorschriften hebben het karakter van zorgplichtbepalingen (de artikelen 4, 6 tot en met 10), beleidsverplichtingen (artikel 11) en administratieve verplichtingen (artikel 12). In de toelichting wordt aangegeven dat overtreding van deze voorschriften strafbaar is op grond van de Wet op de economische delicten (WED) c.q. artikel 3, achtste lid, van de Wet op de dierenbescherming. Overeenkomstig artikel 4, derde lid, van de richtlijn zal aan de algemeen geformuleerde verplichtingen in het ontwerpbesluit een andere uitwerking in vergunningsvoorwaarden moeten worden gegeven teneinde de in dat artikellid bedoelde aanknopingspunten te geven voor de effectieve strafrechtelijke handhaving, die in artikel 8 van de richtlijn van de lidstaten wordt geëist. Daarom zal de strafrechtelijke handhaving zich niet mogen beperken tot die van de in het ontwerpbesluit opgenomen zorgverplichtingen, maar zich ook moeten uitstrekken tot aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen die een nadere uitwerking van die verplichtingen inhouden. Met het oog op de strafrechtelijke handhaving is opneming van strafrechtelijke verplichtingen van het in artikel 11 bedoelde beleidsprotocol in vergunningsvoorschriften eveneens aangewezen. De inhoud van het beleidsprotocol kan slechts een rol spelen in het kader van de vergunningverlening (artikel 4, derde lid, juncto artikel 11, eerste lid). Strafrechtelijke handhaving daarvan is uitgesloten omdat het hier gaat om zelfbinding van de exploitant van de dierentuin en niet om voorschriften gesteld bij of krachtens een wettelijk voorschrift.
Voor een goede implementatie van de richtlijn verdient het daarom aanbeveling dat in de regeling van de vergunningplicht in artikel 4 - imperatief - wordt bepaald dat aan de vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden die strekken tot nadere uitwerking van de in het besluit gestelde eisen. De Raad adviseert het besluit in deze zin aan te vullen.

b. Verplichte sluiting
Ingevolge artikel 13 kan de minister overgaan tot het stellen van bepalingen en verplichtingen indien de exploitant van de dierentuin niet over een overeenkomstig de richtlijn verleende vergunning beschikt of indien niet is voldaan aan de vergunningsvoorwaarden. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de richtlijn dient de dierentuin zonder meer al geheel of gedeeltelijk door de bevoegde instantie voor het publiek te worden gesloten en/of te worden verplicht geheel of gedeeltelijk te voldoen aan specifieke vereisten die door de bevoegde instantie worden opgelegd om te zorgen dat aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan. Als binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn van maximaal twee jaar niet aan laatstgenoemde vereisten is voldaan, dient de vergunning in ieder geval te worden ingetrokken of gewijzigd en de dierentuin geheel of gedeeltelijk te worden gesloten.
Gelet op de bewoordingen van artikel 4 van de richtlijn zullen naar het oordeel van de Raad de maatregelen in artikel 13 van het ontwerpbesluit imperatief moeten worden voorgeschreven.

2. Het verbodstelsel
Door de dubbele functie van de artikelen 6 tot en met 12, namelijk zowel algemene voorschriften als voorwaarden voor de verlening van een vergunning, is de opzet van het besluit ook uit het oogpunt van strafrechtelijke handhaving niet duidelijk. Artikel 3 bevat een algemeen verbod om een dierentuin te exploiteren op een wijze die niet overeenstemt met de artikelen 4 tot en met 13. Daarin worden zowel de vergunningplicht als de bepalingen met betrekking tot het houden, huisvesten en de verzorging van dieren in dierentuinen, alsmede het houden van dieren in dierentuinen voor recreatieve en opvoedkundige doeleinden in één verbodsbepaling begrepen, terwijl de overtreding van de voorschriften in de artikelen 6 tot en met 12 al strafbaar is gesteld in artikel 1, onder 4°, WED respectievelijk artikel 3, achtste lid, van de Wet op de dierenbescherming. Verder wordt terminologisch niet duidelijk aangesloten op de artikelen van de wet waarop de betrokken voorschriften zijn gebaseerd. Die grondslag moet worden achterhaald in paragraaf 1. Algemeen, van de nota van toelichting. Hoewel het de taak van het openbaar ministerie zal zijn om bij vervolging de grondslagartikelen in de tenlastelegging te vermelden, kan ook in het ontwerpbesluit zelf reeds duidelijkheid in dat opzicht worden gegeven.
Beide problemen zouden kunnen worden voorkomen, wanneer naast het verbod om zonder vergunning een dierentuin te exploiteren, een artikel in het ontwerpbesluit zou worden ingevoerd waarin achtereenvolgens wordt bepaald dat het houden, huisvesten, verzorgen en houden voor vorengenoemde publieke doeleinden van wilde dieren in dierentuinen dient plaats te vinden overeenkomstig de daarbij genoemde bepaling. De Raad adviseert het ontwerpbesluit op te stellen analoog aan de opzet die is toegepast in het Besluit welzijn productiedieren (artikel 2).

3. Verhouding vergunning- en meldingplicht
Ingevolge artikel 4, achtste lid, dient de exploitant van een dierentuin een essentiële wijziging of uitbreiding van de dierentuin of van de gehouden wilde diersoorten te melden aan de minister. In de toelichting op dit artikellid wordt uiteengezet dat onder een essentiële wijziging of uitbreiding wordt verstaan de uitbreiding met een nieuwe diersoort waarvoor de dierentuin ten tijde van de vergunningverlening nog geen capaciteit had, of een uitbreiding met een diersoort die een zeer specifieke verzorging en huisvesting vergt. Vervolgens wijst de toelichting erop dat het hier slechts om een melding en niet om een wijziging van de vergunning gaat, omdat de vergunning niet gerelateerd is aan specifieke diersoorten. Hieruit zou kunnen worden opgemaakt dat het niet de bedoeling is dat de minister bij de vergunningverlening op grond van artikel 4, vijfde lid, op specifieke diersoorten gerichte huisvestingsvoorschriften aan de vergunning verbindt. Gelet op eerdergenoemde verplichting in artikel 4, derde lid, van de richtlijn om op handhaving gerichte voorwaarden in vergunningen op te nemen, lijkt dit geen juist uitgangspunt (zie hiervoor).
Zonder een duidelijk referentiekader kan het criterium "essentieel" aanleiding geven voor discussie in de uitvoeringspraktijk. Een omgekeerde, naar analogie van artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) te volgen aanpak, ligt meer in de rede. Wanneer in de vorm van vergunningsvoorschriften en beperkingen maatwerk ten opzichte van de algemene in het ontwerpbesluit opgenomen voorwaarden zou worden geleverd, zou een meldingsplicht kunnen worden ingevoerd voor veranderingen in de dierentuin die niet in overeenstemming zijn met de verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften maar die uit een oogpunt van dierenwelzijn niet essentieel moeten worden geacht. Het is dan aan de minister om te bepalen of wijziging van de vergunning is geboden. De Raad adviseert het ontwerpbesluit in die zin aan te passen.

4. Toezicht na sluiting
Aan het slot van paragraaf 3 van de nota van toelichting, Inhoud van het besluit, wordt medegedeeld dat na gehele of gedeeltelijke sluiting door de minister van een dierentuin op grond van artikel 14 de zorgplicht voor de dieren primair ligt bij de exploitant van de dierentuin zelf. Vervolgens wordt erop gewezen dat de minister in navolging van artikel 6 van de richtlijn erop toeziet dat dieren op een passende wijze worden behandeld en worden ondergebracht. Het college adviseert de toelichting aan te vullen met de vermelding van de bevoegdheden die de minister terzake heeft.

5. Verhouding tot de Wet milieubeheer
Dierentuinen vallen onder categorie 8 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer(zie noot 1) en zijn daarmee tevens vergunningplichtig op grond van de Wm
In verband daarmee acht de Raad het wenselijk dat in de nota van toelichting op de verhouding tussen de vergunning op grond van dit ontwerpbesluit en de vergunning op grond van de Wm wordt ingegaan, waarbij de vraag moet worden beantwoord of zich situaties zouden kunnen voordoen van conflicterende vergunningsvoorschriften.

6. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 29 maart 2002, no.W11.01.0674/V, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.

- In de nota van toelichting handelingen van personen, zoals "aan kunnen tonen" in paragraaf 3, verbinden aan de exploitanten van dierentuinen en niet aan de dierentuinen zelf.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 15 april 2002

De Raad van State maakt een aantal opmerkingen die in het navolgende worden besproken.

1a) In artikel 4, zesde lid, van het ontwerp-besluit is opgenomen dat aan een vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden waarin de in het ontwerp-besluit gestelde eisen nader zullen worden uitgewerkt. Deze toevoeging aan artikel 4, zesde lid, komt tegemoet aan de opmerking van de Raad met betrekking tot de handhaafbaarheid van het ontwerp-besluit.

b) De Raad heeft opgemerkt dat de maatregelen met betrekking tot de geheel of gedeeltelijke sluiting van een dierentuin, zoals verwoord in artikel 13 van het aan de Raad voorgelegde besluit, imperatief dienen te worden voorgeschreven. Naar aanleiding van deze opmerking is de redactie van het eerste en derde lid van het thans tot artikel 14 vernummerde artikel gewijzigd. De laatste alinea van paragraaf 3 van de nota van toelichting is hierop voorts aangepast. De opmerking van de Raad is niet overgenomen in de redactie van artikel 14, tweede lid. De mogelijkheid om de vergunninghouder te verplichten tot het aanpassen, verwijderen of aanbrengen van specifieke voorzieningen onder vermelding van een bepaalde termijn vloeit voort uit de redactie van artikel 4, vijfde lid, onderdeel b, van de richtlijn.

2. Het advies van de Raad met betrekking tot de verduidelijking van het verbodstelsel en de strafbaarstelling van de algemene voorschriften van het ontwerp-besluit is, gelet op de beoogde dubbele functie van de artikelen 6 tot en met 12, overgenomen. In een nieuw artikel 6 is het advies van de Raad verwerkt. Dit heeft aanleiding gegeven tot hernummering van de artikelen. De nota van toelichting is overeenkomstig de hernummering aangepast. In het nieuw ingevoegde artikel 6 worden de voorschriften van het ontwerp-besluit ingedeeld in categorieën voorschriften met betrekking tot het houden, het huisvesten, het verzorgen en het tonen van dieren aan publiek. Met deze indeling wordt de terminologie van respectievelijk de artikelen 35, 45, 38 en 65 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gevolgd waarop de desbetreffende voorschriften van het ontwerp-besluit zijn gebaseerd.

3. De door de Raad geadviseerde aanpak met betrekking tot de meldingsverplichting bij verandering of uitbreiding van een dierentuin is overgenomen in artikel 4, achtste lid, van het ontwerp-besluit. De verplichting tot melding van een essentiële wijziging of uitbreiding van een dierentuin is gewijzigd in een voorschrift waarin is bepaald dat de verleende vergunning tevens geldt voor verandering of uitbreiding mits de minister heeft verklaard dat deze voldoen aan de eisen van het ontwerp-besluit en aan de vergunning verbonden beperkingen en voorschriften. De artikelsgewijze toelichting op artikel 4 in de nota van toelichting is hierop aangepast.

4. Met betrekking tot het toezicht door de minister op een passende behandeling en onderbrenging van dieren na sluiting van een dierentuin is conform het advies van de Raad aan de laatste alinea van paragraaf 3 van de nota van toelichting een beschrijving van de bevoegdheden van de minister toegevoegd.

5. In paragraaf 4.2 van de nota van toelichting bij het ontwerp-besluit is thans conform het advies van de Raad van State ingegaan op de verhouding tussen de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften ingevolge het ontwerp-besluit en de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer. Belangrijkste conclusie met betrekking tot deze verhouding is dat, gelet op het verschil in het met de voorschriften te dienen belang, geen sprake zal zijn van conflicterende vergunningsvoorschriften.

6. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) 8.1. Inrichtingen voor:
a. het kweken, fokken, mesten, houden, verhandelen, verladen of wegen van dieren;