Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot vaststelling van een luchthavenverkeerbesluit voor de luchthaven Schiphol.
- Kenmerk
- W09.02.0303/V en W09.02.0305/V
- Datum advies
- 12 september 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 januari 2003, nr 9
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot vaststelling van een luchthavenverkeerbesluit voor de luchthaven Schiphol.
Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2002, no.02.003439, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot vaststelling van een luchthavenverkeerbesluit voor de luchthaven Schiphol.
Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2002, no.02.003438, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot vaststelling van een luchthavenindelingbesluit voor de luchthaven Schiphol.
Het ontwerpbesluit tot vaststelling van een luchthavenverkeerbesluit voor de luchthaven Schiphol (hierna: luchthavenverkeerbesluit) is gericht op de beheersing van de belasting van het milieu door het luchthavenverkeer van de luchthaven Schiphol. Het ontwerpbesluit tot vaststelling van een luchthavenindelingbesluit voor de luchthaven Schiphol (hierna: luchthavenindelingbesluit) bevat de ruimtelijke maatregelen op rijksniveau in verband met de luchthaven Schiphol. Beide ontwerpbesluiten zijn een uitwerking van het nieuwe hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart, zoals dat in die wet is opgenomen door de Wet tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (hierna: de wijzigingswet). Gelet op hun onderlinge samenhang, brengt de Raad van State over beide ontwerpbesluiten één advies uit. In verband met het zeer technische karakter van de inhoud van de ontwerpbesluiten heeft de Raad de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de Stichting) verzocht om voorlichting en advies over de besluiten uit te brengen. De Stichting heeft op 19 augustus 2002 het gevraagde verslag uitgebracht. Het verzoek om voorlichting en advies en het verslag van de Stichting zijn als bijlagen bij dit advies gevoegd.
Uitgangspunt van de wijzigingswet en de beide ontwerpbesluiten is de gelijkwaardige overgang van het thans nog geldende stelsel, zoals beschreven in hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet, de PKB Schiphol en Omgeving en de Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol (hierna: het PKB-stelsel), naar het toekomstig stelsel van hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart (hierna: het nieuwe stelsel). In de artikelen XI tot en met XIII zijn voor ieder van de aspecten externe veiligheid, geluid en lokale luchtverontreiniging randvoorwaarden vastgelegd voor deze gelijkwaardige overgang. Kernvraag is of door middel van beide ontwerpbesluiten voor ieder van de genoemde aspecten sprake is van een gelijkwaardig beschermingsniveau ten opzichte van dat van het PKB-stelsel en of het in de ontwerpbesluiten neergelegde toetsingskader in voldoende mate kan worden gehandhaafd.
De Raad constateert dat met name met betrekking tot het aspect geluid een goede vergelijking wordt gecompliceerd door de overgang van de Kosteneenheid als dosismaat naar de nieuwe Europese dosismaat Lden voor de bepaling van de geluidsbelasting gedurende de gehele etmaalperiode en van de Laeq naar de nieuwe Europese dosismaat Lnight voor de nacht. De oude dosismaten zijn niet zonder meer om te zetten in de nieuwe, hetgeen een onderlinge vergelijking van het beschermingsniveau onder het PKB-stelsel en het nieuwe stelsel moeilijk maakt. De Raad richt zijn opmerkingen voornamelijk op het aspect geluid. Hij is van mening dat de nota van toelichting bij het ontwerp voor het luchthavenverkeerbesluit op dit onderdeel nader verduidelijkt zou moeten worden en ook het ontwerpbesluit zelf op een enkel punt aanpassing behoeft.
Verder is het college van mening dat het luchthavenindelingbesluit op enkele punten aanpassing behoeft met het oog op inpassing van het besluit in het gemeentelijk planologisch beleid.
1. Luchthavenverkeerbesluit; het aspect geluid
In artikel XII, eerste lid, van de wijzigingswet zijn enkele bepalingen opgenomen die de gelijkwaardige overgang van het PKB-stelsel naar het nieuwe stelsel moeten waarborgen voor de geluidsbelasting gedurende de etmaalperiode. Daarbij vormt de ligging van de 35 Ke-contour, die maximaal 10.000 woningen omvat, het uitgangspunt voor de bepaling van de ligging van de 35 handhavingspunten van bijlage 2 van het luchthavenverkeerbesluit, waarop de grenswaarden Lden, uitgedrukt in dB(A), van toepassing zijn. Het resultaat van deze berekeningen dient ertoe te leiden dat ook in het nieuwe stelsel niet meer dan 10.000 woningen een hogere geluidsbelasting dan de gestelde grenswaarden zullen ondervinden. Al deze berekeningen zijn gebaseerd op een bepaald scenario dat uitgaat van een bepaalde verdeling van het luchthavenluchtvaartverkeer gedurende een gebruiksjaar. Aangezien noodzakelijkerwijs is uitgegaan van een simulatiemodel, rijst de vraag of bij een afwijkende verdeling van het luchthavenluchtverkeer de gekozen handhavingspunten nog een voldoende waarborg kunnen bieden voor de gelijkwaardigheid van de mate van geluidsbelasting. In paragraaf 6.2 van de nota van toelichting wordt melding gemaakt van een onderzoek waaruit zou blijken dat bij een simulatie met een fors andere verdeling van het verkeer dan is aangenomen, toch geen noemenswaardig grote verschillen optreden. Uit de nota van toelichting blijkt niet om welk onderzoek dit gaat en hoe het is uitgevoerd. Aangezien het hier een essentieel onderdeel betreft met betrekking tot de toetsing van het gekozen systeem van handhavingspunten, dient in de toelichting meer informatie te worden verschaft over dit onderzoek en de resultaten daarvan. Daarbij ware ook aan te geven waarom uit het onderzoek kan worden afgeleid dat er bij een fors andere verdeling van het verkeer toch geen noemenswaardige grote verschillen kunnen optreden. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.
2. Uit de nota van toelichting blijkt niet of het in het vorige punt genoemde onderzoek ook is uitgevoerd voor de nachtperiode. Volgens artikel XII, tweede lid, onderdeel c, wijzigingswet, omvat de 26 dB(A) Laeq-contour maximaal 10.100 woningen. De ligging van deze contour vormde het uitgangspunt voor de bepaling van de ligging van de 25 handhavingspunten waarop de grenswaarden Lnight van toepassing zijn en die zijn opgenomen in bijlage 3 van het luchthavenverkeerbesluit. Binnen het door deze punten omsloten gebied dienen zich niet meer dan 10.100 woningen te bevinden. Bovendien wordt de Lnight berekend over de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur, terwijl uit onder andere de in artikel 3.1.5, vierde lid, van het luchthavenverkeerbesluit opgenomen tabel blijkt dat de banen voor de dagperiode reeds om 06.00 uur worden opengesteld. Het is bekend dat een niet te verwaarlozen aantal vliegtuigen gedurende dit uur van de dag aankomen en vertrekken op respectievelijk van Schiphol. Daarom is niet duidelijk in hoeverre voor de nachtperiode de gelijkwaardige overgang naar het nieuwe stelsel is gegarandeerd. Daar komt nog bij dat uit de kaart van bijlage 3 niet kan worden opgemaakt dat voor baan 04/22 (Schiphol-Oostbaan) handhavingspunten zijn opgenomen. Nu deze baan voor de dagperiode is opengesteld, is luchthavenluchtverkeer gedurende 06.00 - 07.00 uur op deze baan niet uitgesloten.
De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag of door middel van de 25 gekozen handhavingspunten in voldoende mate aan artikel XII, tweede lid, wijzigingswet kan worden voldaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.
3. In paragraaf 6.2 van de nota van toelichting bij het luchthavenverkeerbesluit wordt nader ingegaan op het verkeersscenario dat gebruikt is bij de berekening van de grenswaarden voor de geluidsbelasting. Daarin wordt opgemerkt dat in het milieueffectrapport (mer) het scenario 2010 als uitgangspunt is genomen, maar dat in het rapport ook een berekening voor de grenswaarden op basis van een 2005-secenario is gemaakt. Ten slotte is gekozen voor het scenario-2005 omdat op het punt van de verdeling van de effecten van het verkeer over de omgeving dat scenario meer zekerheid biedt dan het scenario voor het jaar 2010. Uit de berekeningen die zijn opgenomen in paragraaf 2.1 van de onderzoeksbijlage geluid (deel 1) bij het mer blijkt dat voor het scenario-2010 uitgegaan is van een groter aantal vliegbewegingen dan in het scenario-2005 en dat bij toepassing van het scenario-2010 het als uitgangspunt genomen maximum aantal woningen niet kan worden ingepast. De Raad leidt hieruit af dat het aantal vliegbewegingen ook in de toekomst een zeer belangrijke factor blijft die de grens zal bepalen aan de capaciteit van de luchthaven Schiphol. De Raad adviseert in de nota van toelichting ook aan dit aspect aandacht te besteden.
4. In het vierde lid van de artikelen 4.2.1 en 4.2.2 is bepaald op welke wijze wordt vastgesteld of sprake is van een overschrijding van de grenswaarden Lden en Lnight. Indien aan de hand van de door de exploitant van de luchthaven over een gebruiksjaar verstrekte gegevens blijkt van een overschrijding van de grenswaarde, wordt een nieuwe berekening gemaakt op basis van de meteorologische omstandigheden zoals die zich in het gebruiksjaar hebben voorgedaan. In dat geval treedt voor de grenswaarde in de plaats de berekende nieuwe waarde of de waarde die bij het handhavingspunt in bijlage 3 bij dit besluit tussen haken is vermeld. Deze verruiming van de grenswaarde is inherent aan een berekende overschrijding voor Lden en Lnight, maar niet gekoppeld aan de voorwaarde dat er sprake moet zijn van een aangetoonde substantiële meteorologisch uitzonderlijke situatie gedurende het betreffende gebruiksjaar. Weliswaar moet de grenswaarde voor het totale geluidsvolume (hierna: TVG) daartoe de ruimte bieden, maar het gevaar bestaat dat de aldus geboden ruimte ook zal worden gebruikt voor het opvangen van volumegroei.
De Raad adviseert in de tekst van het vierde lid van de artikelen 4.2.1 en 4.2.2 tot uitdrukking te brengen dat het gebruik van de verhoogde grenswaarden uitsluitend toegestaan is in geval van uitzonderlijke meteorologische omstandigheden.
5. De grenswaarden in de bijlagen 2 en 3 van het luchthavenverkeerbesluit zijn uitgedrukt in getallen met 2 cijfers achter de komma. Niet duidelijk is waarom deze detaillering nodig is en de grenswaarden niet op hele getallen zijn afgerond. Daardoor kan de vraag rijzen of bij de handhaving van de grenswaarden een overschrijding met 0,01 dB(A) reeds aangemerkt zal moeten worden als een overschrijding van de grenswaarde. Het besluit ware op dit punt aan te passen. Indien er een goede reden is om de getallen niet af te ronden, ware dit nader toe te lichten.
6. Luchthavenindelingbesluit
In artikel 1.1.1, onderdeel b, 2°, van het luchthavenindelingbesluit worden onder gevoelige objecten mede verstaan andere gebouwen dan de onder 1° genoemde met een gebruiksintensiteit groter dan 0,3. Volgens onderdeel d van dat artikel moet onder gebruiksintensiteit worden verstaan: het over een jaar berekende gemiddelde van het aantal personen per 100 m2 grondoppervlak dat in het gebouw aanwezig is, vermenigvuldigd met de fractie van de tijd dat dit aantal daar aanwezig is. Het begrip "gevoelige objecten" is van belang met het oog op het al dan niet toelaten van dit soort bebouwing in enkele zones. Aangezien het luchthavenindelingbesluit voor het gebied dat ligt binnen het luchthavengebied en het beperkingengebied, waarvoor geen bestemmingsplan is vastgesteld dat in overeenstemming is met het besluit, volgens artikel 8.8 van de wijzigingswet als een voorbereidingsbesluit van de Wet op de Ruimtelijke Ordening geldt, is het besluit rechtstreeks van toepassing op de gebouwen die in de desbetreffende gebieden liggen. Bovendien dienen in een later stadium de gemeentebesturen hun bestemmingsplannen voor deze gebieden aan het besluit aan te passen. Zoals ook in paragraaf 6 van de nota van toelichting wordt opgemerkt, moet het besluit daarom voldoende precies zijn. De Raad vraagt zich echter af of aan deze voorwaarde is voldaan. Het criterium "gemiddeld aantal personen per 100 m2 grondoppervlak dat in het gebouw gedurende een bepaalde tijd aanwezig is" bevat een aantal onzekere factoren, waardoor betwijfeld moet worden of het wel voldoende nauwkeurig, althans praktisch hanteerbaar is. In de eerste plaats zal een schatting moeten worden gemaakt van het maximum aantal personen dat in een gebouw aanwezig mag zijn. Niet duidelijk is door wie en hoe dit aantal zal moeten worden vastgesteld. Alleen voor de personeelsleden die daar werkzaam zijn, zal een redelijke berekening van de aanwezige uren per etmaal kunnen worden gegeven, maar voor bezoekers van het gebouw zal het veel moeilijker zijn een schatting te maken. Bovendien is twijfelachtig of dit voorschrift te handhaven is, omdat gemeentebesturen niet kunnen controleren of de toegelaten gebruiksintensiteit van het gebouw niet wordt overschreden. Ten slotte merkt de Raad op dat betwijfeld kan worden of het in het ontwerpbesluit gebezigde criterium zonder meer kan worden vertaald in een bestemmingsplan, waarin het toegelaten gebruik van de gronden nauwkeurig moet worden geregeld. In dit verband kan worden gewezen naar hetgeen in artikel 12 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro) ten aanzien van de inhoud van een bestemmingsplan is voorgeschreven.
De Raad adviseert het criterium van de gebruiksintensiteit te heroverwegen.
7. In artikel 2.2.2, vierde lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, is bepaald dat het op de gronden die zijn aangewezen op de kaarten in bijlage 4, verboden is om zonder of in afwijking van een aanlegvergunning werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, voorzover deze werken of werkzaamheden reiken tot een hoogte boven de in de bijlage aangegeven maximale waarden. De vraag kan worden gesteld waarom niet is bepaald dat door middel van het stellen van bouwvoorschriften het bouwen boven een bepaalde hoogte is verboden. Indien het voorgestelde aanlegvergunningstelsel gehandhaafd wordt, dient in artikel 2.2.2 nader te worden bepaald aan de hand van welke criteria het college van burgemeester en wethouders de aanlegvergunning kunnen verstrekken. Is het college van burgemeester en wethouders ook bevoegd een aanlegvergunning af te geven gedurende de periode dat het luchthavenindelingbesluit als voorbereidingsbesluit geldt?
De Raad adviseert artikel 2.2.2, vierde lid, in het licht van het vorenstaande nader te overwegen.
8. In artikel 2.2.1, derde lid, is bepaald dat van bestaand gebruik sprake is indien op de datum van inwerkingtreding van het besluit op de desbetreffende plaats een object van het type gevoelig object rechtmatig aanwezig is, of vóór die datum een bouwvergunning is verleend voor dit type object op de desbetreffende plaats. De Raad vraagt zich af of nog van een bestaand gebruik kan worden gesproken indien van een verleende bouwvergunning gedurende langere tijd geen gebruik is gemaakt. In dit verband kan gewezen worden op artikel 59, eerste lid, van de Woningwet, waarin is bepaald dat burgemeester en wethouders een verleende bouwvergunning kunnen intrekken indien binnen een in de bouwverordening bepaalde termijn geen begin is gemaakt met de werkzaamheden. De Raad adviseert in het ontwerpbesluit een termijn op te nemen welke aangeeft hoelang voor het geval wel een bouwvergunning is verleend maar met de bouw nog geen aanvang is genomen, nog sprake is van een bestaand object.
9. Volgens artikel 3.1, tweede lid, van het ontwerpbesluit kan ten aanzien van de rechtmatige gebruiker van een gevoelig object op gronden in een geluidssloopzone beëindiging van het gebruik niet worden gevergd. Hiermee wordt (gedeeltelijk) uitvoering gegeven aan de in de Tweede Kamer aanvaarde motie-Hofstra c.s.(zie noot 1) De gebruiker kan de eigenaar-bewoner, maar ook de huurder van de woning zijn, aldus de nota van toelichting (paragraaf 8). Deze regeling kan tot gevolg hebben dat de woning tegen de zin van de eigenaar toch bewoond blijft, omdat de huurder het gebruik ervan niet wil beëindigen. Niet geregeld is of de eigenaar na afloop van de huur het gebruik van de woning alsnog kan beëindigen en een beroep kan doen op nadeelcompensatie of dat dit recht is verspeeld na de weigering van de huurder de bewoning te beëindigen. De woning kan door ligging in een geluidssloopzone ongeschikt zijn voor verhuur en aanmerkelijk in waarde zijn gedaald. De Raad adviseert in de toelichting nader op deze vraag in te gaan.
Verder wijst de Raad op de volzin(zie noot 2) in paragraaf 8 van de nota van toelichting die op zijn minst de indruk wekt dat hij slaat op een geval als hiervoor bedoeld, waarin de beëindiging van de bewoning niet gevergd kan worden. Een verwijzing naar de datum 1 januari 2008 is voor dit geval echter niet relevant. De zin ware te schrappen, althans aan te passen.
10. Artikel 8.5, vijfde lid, van de wijzigingswet bepaalt dat het luchthaven- en het beperkingengebied in het luchthavenindelingbesluit worden vastgesteld met behulp van kaarten waarop de ligging van de gebieden is aangegeven. De kaarten voor het luchthavengebied worden vervaardigd op een schaal van ten minste 1 op 10.000 en die voor de beperkingengebieden op een schaal van ten minste 1 op 50.000. Zo nodig worden delen van gebieden vastgelegd met behulp van kaarten op een schaal met een kleiner verhoudingsgetal. Bij het ontwerpbesluit zijn overzichtskaarten gevoegd met een schaal van 1 op 50.000 en alleen de kaart van bijlage 1 (luchthavengebied en banenstelsel) heeft een schaal van 1 op 10.000. In de ruimtelijke ordening geldt alleen voor ruimtelijke plannen op hoofdlijnen bij voorkeur een schaal van 1 op 50.000. Voor de burgers bindende bestemmingsplannen dienen volgens artikel 16 Bro kaarten te worden vervaardigd met een schaal van 1 op 10.000. Volgens artikel 11 van de Tracéwet dient voor de vaststelling van een tracé gebruik gemaakt te worden van één of meer detailkaarten met een schaal van ten minste 1 op 2.500 en van een of meer overzichtskaarten met een schaal van ten minste 1 op 20.000. Voor de beperkingsgebieden dient op perceelsniveau te achterhalen zijn welke gronden al dan niet in een bepaald beperkingsgebied liggen. Voor deze gebieden dienen detailkaarten met een schaal van 1 op 2.500 te worden gebruikt, waarop ook de kadastrale grenzen staan aangegeven. Artikel 8.5 van de wijzigingswet biedt daartoe de ruimte.
De Raad adviseert voor de onderscheidene sloopzones (1 en 2) detailkaarten te laten vervaardigen, waarop de perceelsgrenzen en kadastrale nummers zijn aangegeven. Voor de zones 3 en 4 zou kunnen worden volstaan met kaarten die op eenzelfde schaal worden vervaardigd als bestemmingsplankaarten, namelijk 1 op 10.000.
11. Als bijlage 4 zijn bij het ontwerpbesluit detailkaarten met hoogtebeperkingen gevoegd. Op deze kaarten zijn met kleuraanduidingen verscheidene deelgebieden aangewezen. Voor enkele gebieden is in het renvooi een hellingsnorm opgenomen, voor andere gebieden is aangegeven dat de maximale hoogte betrekking heeft op het horizontale vlak. Op de plankaarten zijn in deelgebieden waarvoor in het renvooi een hellingspercentage of -norm is genoemd, lijnen ingetekend die voorzien zijn van een cijferaanduiding. Deze aanduidingen worden op de plankaart noch in het renvooi verklaard.
De Raad adviseert in het ontwerpbesluit een verklaring op te nemen.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlagen bij het advies van de Raad van State van 12 september 2002, no.W09.02.0303/V en W09.02.0305/V.
1. Verzoek van de waarnemend Vice-President aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening om voorlichting en advies, 5 augustus 2002.
2. Advies Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, (zonder bijlagen), 19 augustus 2002.
Nader rapport (reactie op het advies) van 21 november 2002
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het advies rekening zal zijn gehouden.
Op de opmerkingen van de Raad ga ik, mede namens mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in het navolgende in, waarbij ik dezelfde volgorde en nummering zal aanhouden.
Luchthavenverkeerbesluit; het aspect geluid
1. Het advies van de Raad van State is gevolgd en heeft ertoe geleid dat in paragraaf 6.2 (vierde tekstblok) en in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting bij het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol een passage is opgenomen over de beschermende werking door de handhavingspunten van de geluidsbelasting voor het etmaal.
2. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting een nadere toelichting opgenomen, vanaf de alinea die begint met "De beschermende werking van 25 handhavingspunten (…)".
3. Het advies van de Raad van State heeft geleid tot een aanvulling van de laatste alinea van paragraaf 6.2 van de nota van toelichting bij het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol.
4. Dit advies van de Raad is niet overgenomen. Indien de geluidbelasting hoger is dan een grenswaarde in een handhavingspunt (zie het derde lid van de artikelen 4.2.1 en 4.2.2), zal een herberekening van de grenswaarde plaatsvinden op basis van de meteorologische omstandigheden zoals die zich in het gebruiksjaar hebben voorgedaan, op de wijze die is vastgelegd in hoofdstuk 9 van het rapport waarnaar artikel 4.2.3, derde lid, verwijst. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van het luchtvaartscenario dat ten grondslag heeft gelegen aan de grenswaarden. In de oorspronkelijke grenswaarden is een onzekerheid verdisconteerd voor variaties in de meteorologische omstandigheden door middel van toepassing van een meteotoeslag. In het algemeen zal de meteotoeslag voldoende groot zijn om variaties in de meteorologische omstandigheden op te vangen. Incidenteel kan zich echter een situatie voordoen waarbij de gevolgen van het weer zo bijzonder zijn dat deze de meteotoeslag overstijgen. Het is niet redelijk om deze onzekerheid zonder meer voor rekening van de luchtvaartsector te laten komen. Daarom is het vierde lid toegevoegd aan de artikelen 4.2.1 en 4.2.2.
Bij de herberekening van de grenswaarden wordt gebruik gemaakt van de actuele meteorologische gegevens van het gebruiksjaar en zal geen meteotoeslag worden toegepast. Het weer is immers bekend, er zijn daaromtrent geen onzekerheden. Het gebruik van de actuele meteogegevens leidt tot een andere verdeling van het luchtverkeer over de start- en landingsbanen en de daarbij horende vliegroutes. Verschillen tussen de nieuw berekende en oorspronkelijke grenswaarde zijn volledig het gevolg van verschillen tussen de gehanteerde meteorologische omstandigheden. Het verkeersscenario is behoudens de verdeling daarvan over de start- en landingsbanen, namelijk identiek aan dat in het grenswaardescenario. Indien de nieuwe waarde hoger is dan de oorspronkelijke grenswaarde, is sprake van bijzondere weersomstandigheden. In dit geval hebben de actuele weersomstandigheden tot een hoger gebruik van bepaalde banen geleid dan waarmee in de meteotoeslag reeds rekening is gehouden.
Paragraaf 6.2.3 van de nota van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Raad in bovenstaande zin verduidelijkt.
5. Aan het slot van paragraaf 6.2 van de nota van toelichting bij het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol is naar aanleiding van het advies van de Raad van State nader toegelicht waarom het noodzakelijk is de grenswaarden in de bijlagen 2 en 3 van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol uit te drukken in getallen met 2 cijfers achter de komma.
Luchthavenindelingbesluit
6. Niet alleen het advies van de Raad van State heeft geleid tot een heroverweging van de regels die gelden binnen het beperkingengebied zoals opgenomen in artikel 2.2.1 van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol, ook ons besluit om de motie-Hofstra c.s. volledig uit te voeren, heeft gevolgen voor het genoemde artikel. Deze overwegingen hebben geleid tot de volgende wijzigingen in artikel 2.2.1.
Ten eerste is ten aanzien van gebouwen in de veiligheidsloopzone en de geluidsloopzone nu een nagenoeg gelijk regime van toepassing. In beide zones mogen dergelijke gebouwen ingeval van bestaand gebruik, blijven staan. Ten aanzien van woningen, woonwagens en woonboten geldt dat de bewoning beëindigt als de huidige bewoner deze stopt. Tegen de wil van de huidige bewoner kan de bewoning niet worden beëindigd. In de geluidsloopzone is via een verklaring van geen bezwaar nieuwbouw van kleinschalige kantoren en logistieke bedrijven toegestaan.
De tweede wijziging betreft, overeenkomstig de opmerkingen van de Raad terzake, het schrappen van de norm voor gebruiksintensiteit. Ten derde is de omschrijving van "bestaand gebruik" aangepast (zie hieronder bij punt 8).
Op deze wijze geeft het Luchthavenindelingbesluit Schiphol, in overeenstemming met de motie-Hofstra c.s. en in combinatie met de nieuwe omschrijving van "bestaand gebruik", aan bewoners en gebruikers van gebouwen binnen de verschillende zones duidelijkheid omtrent de status van de gebouwen en het gebruik ervan.
De nota van toelichting is in verband met deze wijzigingen aangepast.
7. Deze opmerkingen van de Raad hebben niet geleid tot heroverweging van artikel 2.2.2, vierde lid. Wel hebben wij daarin aanleiding gezien paragraaf 4.2.3 van de toelichting aan te scherpen.
8. Het advies van de Raad van State is gevolgd om in artikel 2.2.1, vijfde lid, van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol een bepaling analoog aan artikel 59, eerste lid, van de Woningwet op te nemen. In artikel 2.2.1 is opgenomen dat geen sprake is van bestaand gebruik indien binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe systematiek c.q. van het Luchthavenindelingbesluit en het Luchthavenverkeerbesluit op basis van een vóór de inwerkingtreding verleende bouwvergunning voor dit type object op de desbetreffende plaats, geen begin met de werkzaamheden is gemaakt.
9. De eigenaar van een woning waarvan de huurder het gebruik van de woning na langere tijd beëindigt, komt ook in aanmerking voor nadeelcompensatie. Dit zal nader worden uitgewerkt in de subsidieregeling op grond van artikel 8.33 van de Wet luchtvaart. Naar aanleiding van dit advies is de toelichting verduidelijkt.
Het volledig uitvoeren van de motie-Hofstra c.s. heeft tot gevolg dat het oorspronkelijke artikel 3.1 van het ontwerp-besluit (en daarmee hoofdstuk 3) is vervallen.
10. In overeenstemming met de opmerkingen van de Raad zijn de kaarten van de sloopzones als volgt aangepast. Ten aanzien van de percelen die geheel of gedeeltelijk in de sloopzones liggen en waarover op de kaarten met een schaal van 1 op 10.000 onduidelijkheid zou kunnen bestaan, zijn de kaarten opnieuw vastgesteld. De schaal van die kaarten is nu 1 op 2.000. Op deze kaarten zijn voor de desbetreffende percelen de kadastrale gegevens opgenomen. Voor de overige percelen die onmiskenbaar binnen de beperkingsgebieden vallen, behoefde in verband met de duidelijkheid de schaal van de eerder gemaakte kaarten niet te worden aangepast.
11. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de legenda bij de kaarten van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol die betrekking hebben op de hoogtebeperkingen, een verklaring opgenomen van de cijferaanduidingen die zijn opgenomen bij de lijnen in de plankaarten.
12. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in de besluiten en de nota’s van toelichting een aantal wijzigingen aan te brengen. Afgezien van diverse redactionele verbeteringen betreffen de wijzigingen:
a. De motie-Meijer c.s. vraagt om de mogelijkheid een eventuele overschrijding van bepaalde grenswaarden van luchtverontreinigende stoffen te kunnen compenseren met een onderschrijding van grenswaarden van andere luchtverontreinigende stoffen (salderen). Oogmerk van de motie is te voorkomen dat een wezenlijke verbetering van één milieucomponent niet kan worden doorgevoerd, omdat een andere milieucomponent iets verslechtert.
Uitwerking van de motie-Meijer door middel van een compensatiebepaling kan gezien worden als een precedent ten aanzien van het algehele milieubeleid. Om tegemoet te komen aan de mogelijkheid tot meer flexibiliteit is ervoor gekozen de grenswaarden in zodanig beperkte waarde op te hogen dat ook bij een redelijkerwijs te verwachten variatie van de luchtvaartvloot de grenswaarden handhaafbaar zijn.
b. In een drietal kaarten bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol zijn enkele wijzigingen doorgevoerd.
Wat betreft de kaart bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol gaat het om de begrenzing van het luchthaventerrein, die op de oorspronkelijke kaart lokaal niet geheel correct was.
Wat betreft het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol gaat het om een aanpassing van de nummering van drie start- en landingsbanen. De oorspronkelijke nummering zou tot verwarring aanleiding kunnen geven. In verband daarmee is de tabel gewijzigd die is opgenomen in artikel 3.1.5, vierde lid. Tevens is bij dit besluit één van de luchtverkeerswegen in verband met de vliegveiligheid gewijzigd. De daarbij behorende kaarten alsmede de nota van toelichting zijn eveneens gewijzigd.
c. De citeertitels van de beide besluiten luidden: luchthavenverkeerbesluit Schiphol 2003 en luchthavenindelingbesluit Schiphol 2003.
Om beter aan te geven dat het hier niet besluiten betreft die slechts geldig zijn in het jaar 2003, zijn de citeertitels gewijzigd in Luchthavenverkeerbesluit Schiphol respectievelijk Luchthavenindelingbesluit Schiphol.
d. In beide besluiten is de volgorde van citeertitel en de inwerkingtredingsbepaling in overeenstemming gebracht met aanwijzing 95 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Ik moge U hierbij mede namens mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de gewijzigde ontwerp-besluiten en de gewijzigde nota's van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig deze ontwerpen te besluiten.
De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
(1) Kamerstukken II 2001/02, 27 603, nr.74.
(2) "Uitgaande van de inwerkingtreding van het luchthavenindelingbesluit per 1 januari 2003 brengt artikel 3.1, eerste lid, met zich dat beëindiging van het gebruik in een dergelijk geval niet gevorderd kan worden voor 1 januari 2008."
Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2002, no.02.003438, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot vaststelling van een luchthavenindelingbesluit voor de luchthaven Schiphol.
Het ontwerpbesluit tot vaststelling van een luchthavenverkeerbesluit voor de luchthaven Schiphol (hierna: luchthavenverkeerbesluit) is gericht op de beheersing van de belasting van het milieu door het luchthavenverkeer van de luchthaven Schiphol. Het ontwerpbesluit tot vaststelling van een luchthavenindelingbesluit voor de luchthaven Schiphol (hierna: luchthavenindelingbesluit) bevat de ruimtelijke maatregelen op rijksniveau in verband met de luchthaven Schiphol. Beide ontwerpbesluiten zijn een uitwerking van het nieuwe hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart, zoals dat in die wet is opgenomen door de Wet tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (hierna: de wijzigingswet). Gelet op hun onderlinge samenhang, brengt de Raad van State over beide ontwerpbesluiten één advies uit. In verband met het zeer technische karakter van de inhoud van de ontwerpbesluiten heeft de Raad de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de Stichting) verzocht om voorlichting en advies over de besluiten uit te brengen. De Stichting heeft op 19 augustus 2002 het gevraagde verslag uitgebracht. Het verzoek om voorlichting en advies en het verslag van de Stichting zijn als bijlagen bij dit advies gevoegd.
Uitgangspunt van de wijzigingswet en de beide ontwerpbesluiten is de gelijkwaardige overgang van het thans nog geldende stelsel, zoals beschreven in hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet, de PKB Schiphol en Omgeving en de Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol (hierna: het PKB-stelsel), naar het toekomstig stelsel van hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart (hierna: het nieuwe stelsel). In de artikelen XI tot en met XIII zijn voor ieder van de aspecten externe veiligheid, geluid en lokale luchtverontreiniging randvoorwaarden vastgelegd voor deze gelijkwaardige overgang. Kernvraag is of door middel van beide ontwerpbesluiten voor ieder van de genoemde aspecten sprake is van een gelijkwaardig beschermingsniveau ten opzichte van dat van het PKB-stelsel en of het in de ontwerpbesluiten neergelegde toetsingskader in voldoende mate kan worden gehandhaafd.
De Raad constateert dat met name met betrekking tot het aspect geluid een goede vergelijking wordt gecompliceerd door de overgang van de Kosteneenheid als dosismaat naar de nieuwe Europese dosismaat Lden voor de bepaling van de geluidsbelasting gedurende de gehele etmaalperiode en van de Laeq naar de nieuwe Europese dosismaat Lnight voor de nacht. De oude dosismaten zijn niet zonder meer om te zetten in de nieuwe, hetgeen een onderlinge vergelijking van het beschermingsniveau onder het PKB-stelsel en het nieuwe stelsel moeilijk maakt. De Raad richt zijn opmerkingen voornamelijk op het aspect geluid. Hij is van mening dat de nota van toelichting bij het ontwerp voor het luchthavenverkeerbesluit op dit onderdeel nader verduidelijkt zou moeten worden en ook het ontwerpbesluit zelf op een enkel punt aanpassing behoeft.
Verder is het college van mening dat het luchthavenindelingbesluit op enkele punten aanpassing behoeft met het oog op inpassing van het besluit in het gemeentelijk planologisch beleid.
1. Luchthavenverkeerbesluit; het aspect geluid
In artikel XII, eerste lid, van de wijzigingswet zijn enkele bepalingen opgenomen die de gelijkwaardige overgang van het PKB-stelsel naar het nieuwe stelsel moeten waarborgen voor de geluidsbelasting gedurende de etmaalperiode. Daarbij vormt de ligging van de 35 Ke-contour, die maximaal 10.000 woningen omvat, het uitgangspunt voor de bepaling van de ligging van de 35 handhavingspunten van bijlage 2 van het luchthavenverkeerbesluit, waarop de grenswaarden Lden, uitgedrukt in dB(A), van toepassing zijn. Het resultaat van deze berekeningen dient ertoe te leiden dat ook in het nieuwe stelsel niet meer dan 10.000 woningen een hogere geluidsbelasting dan de gestelde grenswaarden zullen ondervinden. Al deze berekeningen zijn gebaseerd op een bepaald scenario dat uitgaat van een bepaalde verdeling van het luchthavenluchtvaartverkeer gedurende een gebruiksjaar. Aangezien noodzakelijkerwijs is uitgegaan van een simulatiemodel, rijst de vraag of bij een afwijkende verdeling van het luchthavenluchtverkeer de gekozen handhavingspunten nog een voldoende waarborg kunnen bieden voor de gelijkwaardigheid van de mate van geluidsbelasting. In paragraaf 6.2 van de nota van toelichting wordt melding gemaakt van een onderzoek waaruit zou blijken dat bij een simulatie met een fors andere verdeling van het verkeer dan is aangenomen, toch geen noemenswaardig grote verschillen optreden. Uit de nota van toelichting blijkt niet om welk onderzoek dit gaat en hoe het is uitgevoerd. Aangezien het hier een essentieel onderdeel betreft met betrekking tot de toetsing van het gekozen systeem van handhavingspunten, dient in de toelichting meer informatie te worden verschaft over dit onderzoek en de resultaten daarvan. Daarbij ware ook aan te geven waarom uit het onderzoek kan worden afgeleid dat er bij een fors andere verdeling van het verkeer toch geen noemenswaardige grote verschillen kunnen optreden. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.
2. Uit de nota van toelichting blijkt niet of het in het vorige punt genoemde onderzoek ook is uitgevoerd voor de nachtperiode. Volgens artikel XII, tweede lid, onderdeel c, wijzigingswet, omvat de 26 dB(A) Laeq-contour maximaal 10.100 woningen. De ligging van deze contour vormde het uitgangspunt voor de bepaling van de ligging van de 25 handhavingspunten waarop de grenswaarden Lnight van toepassing zijn en die zijn opgenomen in bijlage 3 van het luchthavenverkeerbesluit. Binnen het door deze punten omsloten gebied dienen zich niet meer dan 10.100 woningen te bevinden. Bovendien wordt de Lnight berekend over de periode van 23.00 uur tot 07.00 uur, terwijl uit onder andere de in artikel 3.1.5, vierde lid, van het luchthavenverkeerbesluit opgenomen tabel blijkt dat de banen voor de dagperiode reeds om 06.00 uur worden opengesteld. Het is bekend dat een niet te verwaarlozen aantal vliegtuigen gedurende dit uur van de dag aankomen en vertrekken op respectievelijk van Schiphol. Daarom is niet duidelijk in hoeverre voor de nachtperiode de gelijkwaardige overgang naar het nieuwe stelsel is gegarandeerd. Daar komt nog bij dat uit de kaart van bijlage 3 niet kan worden opgemaakt dat voor baan 04/22 (Schiphol-Oostbaan) handhavingspunten zijn opgenomen. Nu deze baan voor de dagperiode is opengesteld, is luchthavenluchtverkeer gedurende 06.00 - 07.00 uur op deze baan niet uitgesloten.
De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag of door middel van de 25 gekozen handhavingspunten in voldoende mate aan artikel XII, tweede lid, wijzigingswet kan worden voldaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.
3. In paragraaf 6.2 van de nota van toelichting bij het luchthavenverkeerbesluit wordt nader ingegaan op het verkeersscenario dat gebruikt is bij de berekening van de grenswaarden voor de geluidsbelasting. Daarin wordt opgemerkt dat in het milieueffectrapport (mer) het scenario 2010 als uitgangspunt is genomen, maar dat in het rapport ook een berekening voor de grenswaarden op basis van een 2005-secenario is gemaakt. Ten slotte is gekozen voor het scenario-2005 omdat op het punt van de verdeling van de effecten van het verkeer over de omgeving dat scenario meer zekerheid biedt dan het scenario voor het jaar 2010. Uit de berekeningen die zijn opgenomen in paragraaf 2.1 van de onderzoeksbijlage geluid (deel 1) bij het mer blijkt dat voor het scenario-2010 uitgegaan is van een groter aantal vliegbewegingen dan in het scenario-2005 en dat bij toepassing van het scenario-2010 het als uitgangspunt genomen maximum aantal woningen niet kan worden ingepast. De Raad leidt hieruit af dat het aantal vliegbewegingen ook in de toekomst een zeer belangrijke factor blijft die de grens zal bepalen aan de capaciteit van de luchthaven Schiphol. De Raad adviseert in de nota van toelichting ook aan dit aspect aandacht te besteden.
4. In het vierde lid van de artikelen 4.2.1 en 4.2.2 is bepaald op welke wijze wordt vastgesteld of sprake is van een overschrijding van de grenswaarden Lden en Lnight. Indien aan de hand van de door de exploitant van de luchthaven over een gebruiksjaar verstrekte gegevens blijkt van een overschrijding van de grenswaarde, wordt een nieuwe berekening gemaakt op basis van de meteorologische omstandigheden zoals die zich in het gebruiksjaar hebben voorgedaan. In dat geval treedt voor de grenswaarde in de plaats de berekende nieuwe waarde of de waarde die bij het handhavingspunt in bijlage 3 bij dit besluit tussen haken is vermeld. Deze verruiming van de grenswaarde is inherent aan een berekende overschrijding voor Lden en Lnight, maar niet gekoppeld aan de voorwaarde dat er sprake moet zijn van een aangetoonde substantiële meteorologisch uitzonderlijke situatie gedurende het betreffende gebruiksjaar. Weliswaar moet de grenswaarde voor het totale geluidsvolume (hierna: TVG) daartoe de ruimte bieden, maar het gevaar bestaat dat de aldus geboden ruimte ook zal worden gebruikt voor het opvangen van volumegroei.
De Raad adviseert in de tekst van het vierde lid van de artikelen 4.2.1 en 4.2.2 tot uitdrukking te brengen dat het gebruik van de verhoogde grenswaarden uitsluitend toegestaan is in geval van uitzonderlijke meteorologische omstandigheden.
5. De grenswaarden in de bijlagen 2 en 3 van het luchthavenverkeerbesluit zijn uitgedrukt in getallen met 2 cijfers achter de komma. Niet duidelijk is waarom deze detaillering nodig is en de grenswaarden niet op hele getallen zijn afgerond. Daardoor kan de vraag rijzen of bij de handhaving van de grenswaarden een overschrijding met 0,01 dB(A) reeds aangemerkt zal moeten worden als een overschrijding van de grenswaarde. Het besluit ware op dit punt aan te passen. Indien er een goede reden is om de getallen niet af te ronden, ware dit nader toe te lichten.
6. Luchthavenindelingbesluit
In artikel 1.1.1, onderdeel b, 2°, van het luchthavenindelingbesluit worden onder gevoelige objecten mede verstaan andere gebouwen dan de onder 1° genoemde met een gebruiksintensiteit groter dan 0,3. Volgens onderdeel d van dat artikel moet onder gebruiksintensiteit worden verstaan: het over een jaar berekende gemiddelde van het aantal personen per 100 m2 grondoppervlak dat in het gebouw aanwezig is, vermenigvuldigd met de fractie van de tijd dat dit aantal daar aanwezig is. Het begrip "gevoelige objecten" is van belang met het oog op het al dan niet toelaten van dit soort bebouwing in enkele zones. Aangezien het luchthavenindelingbesluit voor het gebied dat ligt binnen het luchthavengebied en het beperkingengebied, waarvoor geen bestemmingsplan is vastgesteld dat in overeenstemming is met het besluit, volgens artikel 8.8 van de wijzigingswet als een voorbereidingsbesluit van de Wet op de Ruimtelijke Ordening geldt, is het besluit rechtstreeks van toepassing op de gebouwen die in de desbetreffende gebieden liggen. Bovendien dienen in een later stadium de gemeentebesturen hun bestemmingsplannen voor deze gebieden aan het besluit aan te passen. Zoals ook in paragraaf 6 van de nota van toelichting wordt opgemerkt, moet het besluit daarom voldoende precies zijn. De Raad vraagt zich echter af of aan deze voorwaarde is voldaan. Het criterium "gemiddeld aantal personen per 100 m2 grondoppervlak dat in het gebouw gedurende een bepaalde tijd aanwezig is" bevat een aantal onzekere factoren, waardoor betwijfeld moet worden of het wel voldoende nauwkeurig, althans praktisch hanteerbaar is. In de eerste plaats zal een schatting moeten worden gemaakt van het maximum aantal personen dat in een gebouw aanwezig mag zijn. Niet duidelijk is door wie en hoe dit aantal zal moeten worden vastgesteld. Alleen voor de personeelsleden die daar werkzaam zijn, zal een redelijke berekening van de aanwezige uren per etmaal kunnen worden gegeven, maar voor bezoekers van het gebouw zal het veel moeilijker zijn een schatting te maken. Bovendien is twijfelachtig of dit voorschrift te handhaven is, omdat gemeentebesturen niet kunnen controleren of de toegelaten gebruiksintensiteit van het gebouw niet wordt overschreden. Ten slotte merkt de Raad op dat betwijfeld kan worden of het in het ontwerpbesluit gebezigde criterium zonder meer kan worden vertaald in een bestemmingsplan, waarin het toegelaten gebruik van de gronden nauwkeurig moet worden geregeld. In dit verband kan worden gewezen naar hetgeen in artikel 12 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro) ten aanzien van de inhoud van een bestemmingsplan is voorgeschreven.
De Raad adviseert het criterium van de gebruiksintensiteit te heroverwegen.
7. In artikel 2.2.2, vierde lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, is bepaald dat het op de gronden die zijn aangewezen op de kaarten in bijlage 4, verboden is om zonder of in afwijking van een aanlegvergunning werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, voorzover deze werken of werkzaamheden reiken tot een hoogte boven de in de bijlage aangegeven maximale waarden. De vraag kan worden gesteld waarom niet is bepaald dat door middel van het stellen van bouwvoorschriften het bouwen boven een bepaalde hoogte is verboden. Indien het voorgestelde aanlegvergunningstelsel gehandhaafd wordt, dient in artikel 2.2.2 nader te worden bepaald aan de hand van welke criteria het college van burgemeester en wethouders de aanlegvergunning kunnen verstrekken. Is het college van burgemeester en wethouders ook bevoegd een aanlegvergunning af te geven gedurende de periode dat het luchthavenindelingbesluit als voorbereidingsbesluit geldt?
De Raad adviseert artikel 2.2.2, vierde lid, in het licht van het vorenstaande nader te overwegen.
8. In artikel 2.2.1, derde lid, is bepaald dat van bestaand gebruik sprake is indien op de datum van inwerkingtreding van het besluit op de desbetreffende plaats een object van het type gevoelig object rechtmatig aanwezig is, of vóór die datum een bouwvergunning is verleend voor dit type object op de desbetreffende plaats. De Raad vraagt zich af of nog van een bestaand gebruik kan worden gesproken indien van een verleende bouwvergunning gedurende langere tijd geen gebruik is gemaakt. In dit verband kan gewezen worden op artikel 59, eerste lid, van de Woningwet, waarin is bepaald dat burgemeester en wethouders een verleende bouwvergunning kunnen intrekken indien binnen een in de bouwverordening bepaalde termijn geen begin is gemaakt met de werkzaamheden. De Raad adviseert in het ontwerpbesluit een termijn op te nemen welke aangeeft hoelang voor het geval wel een bouwvergunning is verleend maar met de bouw nog geen aanvang is genomen, nog sprake is van een bestaand object.
9. Volgens artikel 3.1, tweede lid, van het ontwerpbesluit kan ten aanzien van de rechtmatige gebruiker van een gevoelig object op gronden in een geluidssloopzone beëindiging van het gebruik niet worden gevergd. Hiermee wordt (gedeeltelijk) uitvoering gegeven aan de in de Tweede Kamer aanvaarde motie-Hofstra c.s.(zie noot 1) De gebruiker kan de eigenaar-bewoner, maar ook de huurder van de woning zijn, aldus de nota van toelichting (paragraaf 8). Deze regeling kan tot gevolg hebben dat de woning tegen de zin van de eigenaar toch bewoond blijft, omdat de huurder het gebruik ervan niet wil beëindigen. Niet geregeld is of de eigenaar na afloop van de huur het gebruik van de woning alsnog kan beëindigen en een beroep kan doen op nadeelcompensatie of dat dit recht is verspeeld na de weigering van de huurder de bewoning te beëindigen. De woning kan door ligging in een geluidssloopzone ongeschikt zijn voor verhuur en aanmerkelijk in waarde zijn gedaald. De Raad adviseert in de toelichting nader op deze vraag in te gaan.
Verder wijst de Raad op de volzin(zie noot 2) in paragraaf 8 van de nota van toelichting die op zijn minst de indruk wekt dat hij slaat op een geval als hiervoor bedoeld, waarin de beëindiging van de bewoning niet gevergd kan worden. Een verwijzing naar de datum 1 januari 2008 is voor dit geval echter niet relevant. De zin ware te schrappen, althans aan te passen.
10. Artikel 8.5, vijfde lid, van de wijzigingswet bepaalt dat het luchthaven- en het beperkingengebied in het luchthavenindelingbesluit worden vastgesteld met behulp van kaarten waarop de ligging van de gebieden is aangegeven. De kaarten voor het luchthavengebied worden vervaardigd op een schaal van ten minste 1 op 10.000 en die voor de beperkingengebieden op een schaal van ten minste 1 op 50.000. Zo nodig worden delen van gebieden vastgelegd met behulp van kaarten op een schaal met een kleiner verhoudingsgetal. Bij het ontwerpbesluit zijn overzichtskaarten gevoegd met een schaal van 1 op 50.000 en alleen de kaart van bijlage 1 (luchthavengebied en banenstelsel) heeft een schaal van 1 op 10.000. In de ruimtelijke ordening geldt alleen voor ruimtelijke plannen op hoofdlijnen bij voorkeur een schaal van 1 op 50.000. Voor de burgers bindende bestemmingsplannen dienen volgens artikel 16 Bro kaarten te worden vervaardigd met een schaal van 1 op 10.000. Volgens artikel 11 van de Tracéwet dient voor de vaststelling van een tracé gebruik gemaakt te worden van één of meer detailkaarten met een schaal van ten minste 1 op 2.500 en van een of meer overzichtskaarten met een schaal van ten minste 1 op 20.000. Voor de beperkingsgebieden dient op perceelsniveau te achterhalen zijn welke gronden al dan niet in een bepaald beperkingsgebied liggen. Voor deze gebieden dienen detailkaarten met een schaal van 1 op 2.500 te worden gebruikt, waarop ook de kadastrale grenzen staan aangegeven. Artikel 8.5 van de wijzigingswet biedt daartoe de ruimte.
De Raad adviseert voor de onderscheidene sloopzones (1 en 2) detailkaarten te laten vervaardigen, waarop de perceelsgrenzen en kadastrale nummers zijn aangegeven. Voor de zones 3 en 4 zou kunnen worden volstaan met kaarten die op eenzelfde schaal worden vervaardigd als bestemmingsplankaarten, namelijk 1 op 10.000.
11. Als bijlage 4 zijn bij het ontwerpbesluit detailkaarten met hoogtebeperkingen gevoegd. Op deze kaarten zijn met kleuraanduidingen verscheidene deelgebieden aangewezen. Voor enkele gebieden is in het renvooi een hellingsnorm opgenomen, voor andere gebieden is aangegeven dat de maximale hoogte betrekking heeft op het horizontale vlak. Op de plankaarten zijn in deelgebieden waarvoor in het renvooi een hellingspercentage of -norm is genoemd, lijnen ingetekend die voorzien zijn van een cijferaanduiding. Deze aanduidingen worden op de plankaart noch in het renvooi verklaard.
De Raad adviseert in het ontwerpbesluit een verklaring op te nemen.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlagen bij het advies van de Raad van State van 12 september 2002, no.W09.02.0303/V en W09.02.0305/V.
1. Verzoek van de waarnemend Vice-President aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening om voorlichting en advies, 5 augustus 2002.
2. Advies Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, (zonder bijlagen), 19 augustus 2002.
Nader rapport (reactie op het advies) van 21 november 2002
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het advies rekening zal zijn gehouden.
Op de opmerkingen van de Raad ga ik, mede namens mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in het navolgende in, waarbij ik dezelfde volgorde en nummering zal aanhouden.
Luchthavenverkeerbesluit; het aspect geluid
1. Het advies van de Raad van State is gevolgd en heeft ertoe geleid dat in paragraaf 6.2 (vierde tekstblok) en in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting bij het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol een passage is opgenomen over de beschermende werking door de handhavingspunten van de geluidsbelasting voor het etmaal.
2. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting een nadere toelichting opgenomen, vanaf de alinea die begint met "De beschermende werking van 25 handhavingspunten (…)".
3. Het advies van de Raad van State heeft geleid tot een aanvulling van de laatste alinea van paragraaf 6.2 van de nota van toelichting bij het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol.
4. Dit advies van de Raad is niet overgenomen. Indien de geluidbelasting hoger is dan een grenswaarde in een handhavingspunt (zie het derde lid van de artikelen 4.2.1 en 4.2.2), zal een herberekening van de grenswaarde plaatsvinden op basis van de meteorologische omstandigheden zoals die zich in het gebruiksjaar hebben voorgedaan, op de wijze die is vastgelegd in hoofdstuk 9 van het rapport waarnaar artikel 4.2.3, derde lid, verwijst. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van het luchtvaartscenario dat ten grondslag heeft gelegen aan de grenswaarden. In de oorspronkelijke grenswaarden is een onzekerheid verdisconteerd voor variaties in de meteorologische omstandigheden door middel van toepassing van een meteotoeslag. In het algemeen zal de meteotoeslag voldoende groot zijn om variaties in de meteorologische omstandigheden op te vangen. Incidenteel kan zich echter een situatie voordoen waarbij de gevolgen van het weer zo bijzonder zijn dat deze de meteotoeslag overstijgen. Het is niet redelijk om deze onzekerheid zonder meer voor rekening van de luchtvaartsector te laten komen. Daarom is het vierde lid toegevoegd aan de artikelen 4.2.1 en 4.2.2.
Bij de herberekening van de grenswaarden wordt gebruik gemaakt van de actuele meteorologische gegevens van het gebruiksjaar en zal geen meteotoeslag worden toegepast. Het weer is immers bekend, er zijn daaromtrent geen onzekerheden. Het gebruik van de actuele meteogegevens leidt tot een andere verdeling van het luchtverkeer over de start- en landingsbanen en de daarbij horende vliegroutes. Verschillen tussen de nieuw berekende en oorspronkelijke grenswaarde zijn volledig het gevolg van verschillen tussen de gehanteerde meteorologische omstandigheden. Het verkeersscenario is behoudens de verdeling daarvan over de start- en landingsbanen, namelijk identiek aan dat in het grenswaardescenario. Indien de nieuwe waarde hoger is dan de oorspronkelijke grenswaarde, is sprake van bijzondere weersomstandigheden. In dit geval hebben de actuele weersomstandigheden tot een hoger gebruik van bepaalde banen geleid dan waarmee in de meteotoeslag reeds rekening is gehouden.
Paragraaf 6.2.3 van de nota van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Raad in bovenstaande zin verduidelijkt.
5. Aan het slot van paragraaf 6.2 van de nota van toelichting bij het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol is naar aanleiding van het advies van de Raad van State nader toegelicht waarom het noodzakelijk is de grenswaarden in de bijlagen 2 en 3 van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol uit te drukken in getallen met 2 cijfers achter de komma.
Luchthavenindelingbesluit
6. Niet alleen het advies van de Raad van State heeft geleid tot een heroverweging van de regels die gelden binnen het beperkingengebied zoals opgenomen in artikel 2.2.1 van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol, ook ons besluit om de motie-Hofstra c.s. volledig uit te voeren, heeft gevolgen voor het genoemde artikel. Deze overwegingen hebben geleid tot de volgende wijzigingen in artikel 2.2.1.
Ten eerste is ten aanzien van gebouwen in de veiligheidsloopzone en de geluidsloopzone nu een nagenoeg gelijk regime van toepassing. In beide zones mogen dergelijke gebouwen ingeval van bestaand gebruik, blijven staan. Ten aanzien van woningen, woonwagens en woonboten geldt dat de bewoning beëindigt als de huidige bewoner deze stopt. Tegen de wil van de huidige bewoner kan de bewoning niet worden beëindigd. In de geluidsloopzone is via een verklaring van geen bezwaar nieuwbouw van kleinschalige kantoren en logistieke bedrijven toegestaan.
De tweede wijziging betreft, overeenkomstig de opmerkingen van de Raad terzake, het schrappen van de norm voor gebruiksintensiteit. Ten derde is de omschrijving van "bestaand gebruik" aangepast (zie hieronder bij punt 8).
Op deze wijze geeft het Luchthavenindelingbesluit Schiphol, in overeenstemming met de motie-Hofstra c.s. en in combinatie met de nieuwe omschrijving van "bestaand gebruik", aan bewoners en gebruikers van gebouwen binnen de verschillende zones duidelijkheid omtrent de status van de gebouwen en het gebruik ervan.
De nota van toelichting is in verband met deze wijzigingen aangepast.
7. Deze opmerkingen van de Raad hebben niet geleid tot heroverweging van artikel 2.2.2, vierde lid. Wel hebben wij daarin aanleiding gezien paragraaf 4.2.3 van de toelichting aan te scherpen.
8. Het advies van de Raad van State is gevolgd om in artikel 2.2.1, vijfde lid, van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol een bepaling analoog aan artikel 59, eerste lid, van de Woningwet op te nemen. In artikel 2.2.1 is opgenomen dat geen sprake is van bestaand gebruik indien binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe systematiek c.q. van het Luchthavenindelingbesluit en het Luchthavenverkeerbesluit op basis van een vóór de inwerkingtreding verleende bouwvergunning voor dit type object op de desbetreffende plaats, geen begin met de werkzaamheden is gemaakt.
9. De eigenaar van een woning waarvan de huurder het gebruik van de woning na langere tijd beëindigt, komt ook in aanmerking voor nadeelcompensatie. Dit zal nader worden uitgewerkt in de subsidieregeling op grond van artikel 8.33 van de Wet luchtvaart. Naar aanleiding van dit advies is de toelichting verduidelijkt.
Het volledig uitvoeren van de motie-Hofstra c.s. heeft tot gevolg dat het oorspronkelijke artikel 3.1 van het ontwerp-besluit (en daarmee hoofdstuk 3) is vervallen.
10. In overeenstemming met de opmerkingen van de Raad zijn de kaarten van de sloopzones als volgt aangepast. Ten aanzien van de percelen die geheel of gedeeltelijk in de sloopzones liggen en waarover op de kaarten met een schaal van 1 op 10.000 onduidelijkheid zou kunnen bestaan, zijn de kaarten opnieuw vastgesteld. De schaal van die kaarten is nu 1 op 2.000. Op deze kaarten zijn voor de desbetreffende percelen de kadastrale gegevens opgenomen. Voor de overige percelen die onmiskenbaar binnen de beperkingsgebieden vallen, behoefde in verband met de duidelijkheid de schaal van de eerder gemaakte kaarten niet te worden aangepast.
11. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de legenda bij de kaarten van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol die betrekking hebben op de hoogtebeperkingen, een verklaring opgenomen van de cijferaanduidingen die zijn opgenomen bij de lijnen in de plankaarten.
12. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in de besluiten en de nota’s van toelichting een aantal wijzigingen aan te brengen. Afgezien van diverse redactionele verbeteringen betreffen de wijzigingen:
a. De motie-Meijer c.s. vraagt om de mogelijkheid een eventuele overschrijding van bepaalde grenswaarden van luchtverontreinigende stoffen te kunnen compenseren met een onderschrijding van grenswaarden van andere luchtverontreinigende stoffen (salderen). Oogmerk van de motie is te voorkomen dat een wezenlijke verbetering van één milieucomponent niet kan worden doorgevoerd, omdat een andere milieucomponent iets verslechtert.
Uitwerking van de motie-Meijer door middel van een compensatiebepaling kan gezien worden als een precedent ten aanzien van het algehele milieubeleid. Om tegemoet te komen aan de mogelijkheid tot meer flexibiliteit is ervoor gekozen de grenswaarden in zodanig beperkte waarde op te hogen dat ook bij een redelijkerwijs te verwachten variatie van de luchtvaartvloot de grenswaarden handhaafbaar zijn.
b. In een drietal kaarten bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol zijn enkele wijzigingen doorgevoerd.
Wat betreft de kaart bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol gaat het om de begrenzing van het luchthaventerrein, die op de oorspronkelijke kaart lokaal niet geheel correct was.
Wat betreft het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol gaat het om een aanpassing van de nummering van drie start- en landingsbanen. De oorspronkelijke nummering zou tot verwarring aanleiding kunnen geven. In verband daarmee is de tabel gewijzigd die is opgenomen in artikel 3.1.5, vierde lid. Tevens is bij dit besluit één van de luchtverkeerswegen in verband met de vliegveiligheid gewijzigd. De daarbij behorende kaarten alsmede de nota van toelichting zijn eveneens gewijzigd.
c. De citeertitels van de beide besluiten luidden: luchthavenverkeerbesluit Schiphol 2003 en luchthavenindelingbesluit Schiphol 2003.
Om beter aan te geven dat het hier niet besluiten betreft die slechts geldig zijn in het jaar 2003, zijn de citeertitels gewijzigd in Luchthavenverkeerbesluit Schiphol respectievelijk Luchthavenindelingbesluit Schiphol.
d. In beide besluiten is de volgorde van citeertitel en de inwerkingtredingsbepaling in overeenstemming gebracht met aanwijzing 95 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Ik moge U hierbij mede namens mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de gewijzigde ontwerp-besluiten en de gewijzigde nota's van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig deze ontwerpen te besluiten.
De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
(1) Kamerstukken II 2001/02, 27 603, nr.74.
(2) "Uitgaande van de inwerkingtreding van het luchthavenindelingbesluit per 1 januari 2003 brengt artikel 3.1, eerste lid, met zich dat beëindiging van het gebruik in een dergelijk geval niet gevorderd kan worden voor 1 januari 2008."