Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Loodsplichtbesluit 1995 en het Besluit verklaringhouders Scheepvaartverkeerswet (flexibilisering loodsplichtstelsel).
- Kenmerk
- W09.02.0017/V
- Datum advies
- 18 april 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 9 juli 2002, nr 128
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Loodsplichtbesluit 1995 en het Besluit verklaringhouders Scheepvaartverkeerswet (flexibilisering loodsplichtstelsel).
Bij Kabinetsmissive van 14 januari 2002, no.02.000160, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Loodsplichtbesluit 1995 en het Besluit verklaringhouders Scheepvaartverkeerswet (flexibilisering loodsplichtstelsel).
In het ontwerpbesluit wordt uitvoering gegeven aan een gedeelte van de in paragraaf 5.1 van het Beleidsvoornemen inzake de navigatie-ondersteunende dienstverlening in de zeehavengebieden (Kamerstukken II 1998/99, 24 036, nr.134) geformuleerde interimmaatregelen. In dat beleidsvoornemen staat de introductie van mededinging in het loodswezen centraal. In dit ontwerpbesluit wordt een verdergaande flexibilisering van de loodsplicht ingevoerd. Daartoe wordt het stelsel van vrijstellingen gedifferentieerd, de bevoegdheid van de bevoegde autoriteit om ontheffing van de loodsplicht te verlenen voor verhaalreizen uitgebreid en ontheffing van de loodsplicht mogelijk gemaakt voor de zogenaamde kleine zeeschepen en eveneens, afhankelijk van de vaarweg, voor alle schepen met een lengte tot en met 90 of 110 meter, indien het schip en zijn bemanning aan bepaalde kwalitatieve eisen voldoen. Daarnaast wordt het regime voor de zogenaamde verklaringhouders op een aantal onderdelen aangepast. De Raad van State heeft enige twijfel over de opportuniteit van het voorstel in het licht van de doelmatigheidsvraag.
1. Het ontwerpbesluit moet worden gezien als een eerste stap naar een loodsplichtregime dat beter gestructureerd is en een meer rationele afweging mogelijk maakt over de beslissing onder welke omstandigheden oplegging van de loodsplicht uit veiligheidsoogpunt noodzakelijk is (paragraaf 2 van de nota van toelichting). Daarmee wordt vooruitgelopen op een meer structurele wijziging van de Scheepvaartwet. Naast de verruiming van algemene vrijstellingen wordt een stelsel van ontheffingen ingevoerd (de artikelen 8a, 8b, 8c en 8d van het Loodsplichtbesluit 1995) waarbij per geval aan de hand van het soort schip, verkeersdeelnemers en omgevingsfactoren wordt nagegaan of het varen zonder loods veilig is (paragraaf 10 van de nota van toelichting). Eerst na evaluatie zal worden bezien of het generiek omhoogbrengen van de loodsplichtgrens tot het maximum van de in het ontwerpbesluit geregelde ontheffingsgrens tot de mogelijkheden behoort.
De beoogde flexibilisering van de loodsplicht zal op zichzelf een lastenverlichting voor de zeescheepvaart meebrengen. Daartegenover staan een stijging van administratieve lasten, vooral bij de aanvraag om een ontheffing, en een aanzienlijke stijging van bestuurlijke lasten, bij de verlening van de ontheffingen en de beoordeling van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt.
De administratieve lasten voor het bedrijfsleven worden, gelet op de doelstellingen van de Scheepvaartverkeerswet en de onderhavige regeling, geacht te voldoen aan de eisen van redelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit (paragraaf 10). Het is de bedoeling dat in de wet een grondslag wordt opgenomen voor het in rekening brengen bij het bedrijfsleven van uit het besluit en uit de uitvoering van eerdergenoemd beleidsvoornemen als geheel voortvloeiende bestuurlijke lasten. Volledige uitvoering van dat beleidsvoornemen brengt ook mee dat in de Scheepvaartwet een regeling voor een kostenconforme tariefstructuur voor loodsverrichtingen moet worden opgenomen, die een meer evenwichtige toerekening van kosten naar grote en kleinere schepen mogelijk maakt. De vraag rijst of deze lasten zullen blijven voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De afweging om al dan niet een ontheffing van de loodsplicht aan te vragen zal in de toekomst naar verwachting mede worden beïnvloed door de wijze waarop de genoemde bestuurlijke lasten zullen worden doorberekend en door de dan geldende tariefstructuur voor loodsverrichtingen. Gelet op deze vooruitgeschoven onzekerheden met betrekking tot de effectiviteit is er ruimte voor twijfel over de opportuniteit en doelmatigheid van het ontwerpbesluit als eerste, met veel bestuurlijke lasten gepaard gaande, stap in de richting van het voorgenomen loodsregime. Nu blijkens de nota van toelichting (bladzijde 7 onderaan) de wettelijke grondslag voor het doorberekenen van de uitvoeringskosten nog ontbreekt zal als regel een ontheffing van de loodsplicht worden gevraagd, omdat daaraan vooralsnog geen kosten zijn verbonden. De Raad adviseert het ontwerpbesluit niet tot besluit te verheffen voordat in deze wettelijke grondslag is voorzien en vervolgens aan de hand van een evaluatie ex ante na te gaan welk effect een doorberekenen van bestuurlijke lasten op het gebruik van de ontheffingsmogelijkheden zal hebben. Alsdan is ook een meer verantwoorde keuze met betrekking tot het al dan niet generiek optrekken van de loodsplichtgrens mogelijk (subsidiariteit).
2. Voorzover thans in de vrijstellingsregeling van artikel 4 van het Loodsplichtbesluit 1995 eisen worden gesteld aan maximale lengte, tonnage en diepgang van de vrij te stellen schepen, worden die eisen cumulatief gesteld (artikel 4, tweede lid, onderdeel b). Tegen die achtergrond is het deels cumulatief, deels alternatief stellen van eisen met betrekking tot lengte, breedte en diepgang in het voorgestelde nieuwe artikel 4, tweede lid, (artikel I, onderdeel B) een wezenlijke verandering die het karakter lijkt te hebben van een stelselbreuk. De mededeling in paragraaf 3 van de toelichting dat die keuze afhankelijk van lokale omstandigheden is gemaakt, is daarom niet toereikend. De Raad adviseert de voorstellen terzake beter te motiveren.
3. Ingevolge het voorgestelde artikel 23, eerste lid, (artikel II, onderdeel N) zenden de beoordelaars van de proefreis en de simulatortoets een schriftelijk verslag daarvan aan de bevoegde autoriteit. Thans is geregeld dat dat verslag wordt gezonden aan de desbetreffende examencommissie. De Raad adviseert in de toelichting op artikel II, onderdeel N, op deze wijziging in te gaan.
4. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 18 april 2002, no.W09.02.0017/V, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
- Artikel 8c regelt de aanvraag van een ontheffing als bedoeld in artikel 8b. Nu in het derde lid van dat artikel de onderdelen a, b en e van het tweede lid van overeenkomstige toepassing zijn op een aanvraag tot verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 8a, verdient het aanbeveling de regeling van de aanvraag van die ontheffing volledig onder te brengen in artikel 8c.
Nader rapport (reactie op het advies) van 31 mei 2002
1. De Raad van State wijst in zijn advies terecht op de samenhang die bestaat tussen de diverse onderdelen van het Beleidsvoornemen navigatie ondersteunende dienstverlening in de zeehavengebieden (Kamerstukken II 1998/99, no. 24 036, nr. 134). Zo is het inderdaad voor de hand liggend dat de vraag of een eigenaar of rompbevrachter de weg kiest ontheffing van de loodsplicht aan te vragen mede wordt beïnvloed door de op het moment van de aanvraag geldende loodsgeldtarieven, met inbegrip van de daaraan ten grondslag liggende structuur, en de eventuele verschuldigdheid van een bijdrage in de uitvoeringskosten. Zo bezien zou men met de Raad kunnen betogen dat de uiteindelijke effectiviteit, althans, wanneer effectiviteit wordt opgevat als kosteneffectiviteit, van de in het ontwerp-besluit voorgestelde maatregelen, eerst definitief kan worden beoordeeld wanneer daarover zekerheid heerst.
Echter, naar het ondergetekende voorkomt is deze interpretatie van de doeleinden van het ontwerp-besluit te beperkt. Het ontwerp-besluit is primair bedoeld om de doelmatige inzet van bestaande instrumenten ter verzekering van de veiligheid van het scheepvaartverkeer te bevorderen. Daarbij zal, bezien van uit het standpunt van de eigenaar of rompbevrachter, niet slechts moeten worden gelet op de actuele hoogte van de loodsgeldtarieven en de vraag of voor het verkrijgen van een ontheffing al of geen bijdrage is verschuldigd. Een eigenaar die in aanmerking wil komen voor een ontheffing zal moeten investeren in een goede kwaliteit van verkeersdeelnemers en overige bemanningsleden en in een goede kwaliteit van zijn schip. Bovendien zal op de desbetreffende vaarweg de nodige nautische ervaring moeten zijn opgedaan.
Wat vervolgens de effectiviteit van het ontwerp-besluit betreft, betekent dit, dat niet uitsluitend bedrijfseconomische overwegingen beslissend zijn voor de effectiviteit, maar dat primair de eigen capaciteiten van verkeersdeelnemer, overige bemanningsleden en schip worden aangesproken zonder negatieve consequenties voor de veiligheid van het scheepvaartverkeer.
Wat de kosteneffectiviteit voor de eigenaar of rompbevrachter betreft, zij nog het volgende opgemerkt. De Raad dringt aan op het verschaffen van zekerheid omtrent de ontwikkeling van de loodsgeldtarieven. Die zekerheid valt echter, ook op de langere termijn bezien, niet te verkrijgen in de mate waarin de Raad die wenselijk acht. Met name waar het de hoogte van de loodsgeldtarieven betreft, is er sprake van een betrekkelijk lang lopend traject waarin de verdragsrechtelijk (artikel 5, tweede volzin, van het Tractaat tussen Nederland en België op de 12e mei 1863 door de wederzijdse gevolmachtigden gesloten nopens de afkoop van de Scheldetol (Stb. 117)) vastgelegde koppeling van de loodsgeldtarieven voor de zogeheten Scheldevaart en de vaart op Rotterdam stapsgewijze wordt afgebouwd tot deze, naar in de bedoeling van Nederland en Vlaanderen ligt, in 2008 geheel zal zijn verdwenen. Dit proces van ontkoppeling zal naar mijn inzicht gedurende een langere periode leiden tot voortdurende aanpassingen in de hoogte van loodsgeldtarieven. Die aanpassingen laten zich in ieder geval op dit moment nog onvoldoende voorspellen. Ik acht het dan ook niet goed mogelijk op dit moment alle gevolgen van een verandering van de hoogte van de loodsgeldtarieven af te zetten tegen de kosteneffectiviteit van de ontheffingverlening van de loodsplicht. Wel kan met een grote mate van waarschijnlijkheid worden gesteld dat de loodsgeldtarieven voor het gedeelte van de scheepvaart dat van de voorgestelde ontheffingen zal kunnen profiteren in de toekomst het meest zullen stijgen. Juist bij de kleinere schepen staan de kosten van loodsen en beloodsen in een ongunstige verhouding tot de opbrengsten. Die ongunstige verhouding zal moeten verdwijnen. In dit opzicht verwacht ik dan ook dat ontheffingverlening uit het oogpunt van kosteneffectiviteit een aantrekkelijke stap zal blijven. Voor het overige acht ik het niet bezwaarlijk dat er nog geen volledig afgerond beeld bestaat van de uiteindelijke kosteneffectiviteit. Dit hoeft niet blokkerend te werken op het reeds thans overgaan tot het verlenen van ontheffingen. Immers, hoewel de duur van ontheffingverlening zal worden bepaald door de bevoegde autoriteiten in de zin van het Loodsplichtbesluit 1995, ligt het zeker niet voor de hand dat deze een beleid zullen gaan voeren dat er in bestaat dat een ontheffing voor onbepaalde duur wordt verleend. Na het verstrijken van de termijn zal de eigenaar of rompbevrachter zelf een nieuwe afweging over de kosteneffectiviteit moeten maken tegen de dan heersende omstandigheden.
Wat betreft de omstandigheid dat er thans, bij gebreke aan een wettelijke grondslag, moet worden afgezien van het doorberekenen van toelatingskosten, geldt inderdaad dat eigenaar of rompbevrachter in de thans heersende omstandigheden geen kostenvergoeding is verschuldigd. Ik acht ook dit niet bezwaarlijk. Zoals boven aangegeven, verwacht ik dat de bevoegde autoriteiten geen ontheffingen voor onbepaalde duur zullen verlenen. Ook hier geldt dat een aanvrager na het verstrijken van de ontheffingstermijn een nieuwe afweging over de kosteneffectiviteit zal maken met inachteneming van de dan heersende omstandigheden. Ik kan de Raad overigens in het vooruitzicht stellen dat wanneer de grondslag voor kostendoorberekening wel aanwezig zal zijn, het tarief voor de kostenvergoeding zodanig zal worden vastgesteld dat de keuze een ontheffing aan te vragen een reële mogelijkheid blijft voor de aanvrager. Zoals het college bekend is, moet ingevolge de uitgangspunten van "Maat houden" (aanwijzing 163 van de Aanwijzingen voor de regelgeving) mede in de afweging om toelatingskosten door te berekenen worden betrokken of doorberekening geen afbreuk doet aan het doel van de regeling.
In het kader van de beoordeling van subsidiariteit van het opleggen van administratieve en bestuurlijke lasten is de Raad er kennelijk van uit gegaan dat het instrument van de generieke verhoging van de loodsplichtgrenzen onder alle omstandigheden een reëel alternatief is voor het verlenen van ontheffingen. Dit kan uitsluitend uit het oogpunt van het opleggen van administratieve en bestuurlijk lasten worden betoogd, maar dat gaat dan voorbij aan een andere afweging, te weten het voeren van een verantwoord scheepvaartveiligheidsbeleid. Het eerder genoemde beleidsvoornemen is er nu juist op gericht om op regionaal niveau zo veel mogelijk loodsplicht "op maat" te bieden aan de scheepvaart. Die doelstelling kan niet worden verwezenlijkt met een generieke verhoging van de loodsplichtgrens, maar, binnen de regels van de huidige Scheepvaartverkeerswet, wel met een stelsel van ontheffingen. In een herziene Scheepvaartverkeerswet zal de grondslag voor dit stelsel juist verder worden verbreed.
Ook dit is voor mij een zeer belangrijke reden niet af te zien van bevordering van het totstandkomen van het ontwerp-besluit.
2. De Raad vestigt terecht de aandacht op de in het ontwerp-besluit vervatte verandering in de criteria die beslissend zijn voor de bepaling loodsplichtgrenzen. De omstandigheid dat in het ontwerp-besluit, in tegenstelling tot het geldende Loodsplichtbesluit 1995, naast cumulatief geformuleerde eisen ook alternatief geformuleerde eisen worden gesteld, is echter, anders dan het college kennelijk veronderstelt, uitsluitend gebaseerd op karakteristieken van de vaarweg en de wijze waarop de bevoegde autoriteiten tegen die achtergrond oordelen over de veiligheid van het scheepvaartverkeer. Een stelselbreuk, zoals de Raad die bedoelt, zou wel kunnen worden onderkend waar het gaat om de bepaling van de loodsplichtgrenzen door middel van andere factoren dan alleen de scheepslengte. Breedte en diepgang van het schip, twee overigens heel verschillende factoren, zijn in het ontwerp-besluit veel meer dan voorheen mede bepalend voor de loodsplicht. De keuze hiertoe over te gaan is inderdaad niet uitsluitend gelegen in de karakteristieken van de scheepvaartweg, maar mede ingegeven door de grondslag van het veiligheidsbeleid: het zo veel mogelijk individueel benaderen van het schip. In dit licht is de motivering voor deze keuzes in nota van toelichting (paragrafen 3 en 6) overeenkomstig het advies van het college enigszins bijgesteld.
3. De opmerking van de Raad met betrekking tot het voorgestelde artikel 23, eerste lid, van het Besluit verklaringhouders Scheepvaartverkeerswet (artikel II, onderdeel N, van het ontwerp-besluit) heeft dezerzijds aanleiding gegeven tot heroverweging van het ontwerp. Bij nadere afweging is het gezien de vormgeving van de examens passender de verslaglegging met betrekking tot proefreizen en simulatortoetsen rechtstreeks aan de examencommissie te doen plaatsvinden.
4. De redactionele kanttekening van het college is overgenomen. De artikelen 8a, 8b en 8c van het Loodsplichtbesluit 1995 (artikel I, onderdeel F, van het ontwerp-besluit) zijn dienovereenkomstig aangepast.
5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige wijzigingen aan te brengen in het ontwerp-besluit. Het betreft achtereenvolgens:
a. de toevoeging van een tweetal bijlagen aan de nota van toelichting. Tijdens het algemeen overleg tussen ondergetekende en de Vaste Commissie van Verkeer en Waterstaat uit de Staten-Generaal op 20 december 2001 is gebleken dat er behoefte bestond aan een wat meer gecomprimeerde samenvatting van de in het ontwerp-besluit vervatte maatregelen. Die maatregelen worden in twee schema's bijgevoegd. Bijlage 1 betreft een overzicht van de vrijstellings- en ontheffingsgrenzen, in bijlage 2 zijn de maatregelen ten aanzien van vrijstellingen en ontheffingen voor kleine zeeschepen opgenomen;
b. in verband met de inwerkingtreding van artikel 40 van de Zeevaartbemanningswet met ingang van 1 februari 2002 dient artikel V te vervallen en is artikel 8c van het Loodsplichtbesluit 1995 aangepast, in verband daarmee zijn voorts enige vernummeringen in tekst en toelichting aangebracht;
c. in verband met de inwerkingtreding van het herziene Scheldereglement en de ontwikkeling van een ontheffingenstelsel voor de Scheldevaart zal het ontheffingenregime ten aanzien van de Zeeuwse wateren later in werking moeten kunnen treden. Om die reden zijn de onderdelen g en h van het eerste lid van artikel 8b van het Loodsplichtbesluit 1995, voor zover betrekking hebbend op de Zeeuwse wateren, geschrapt en afzonderlijk in een nieuw tweede lid samengevoegd;
d. naar aanleiding van de voorpublicatie van het ontwerp-besluit in Stcrt. 2001, 197 zijn in de praktijk vragen gesteld over de precieze betekenis van de frequentie-eis, neergelegd in artikel 8b, tweede lid, onder b, van het Loodsplichtbesluit 1995. Dit is aanleiding geweest de nota van toelichting op dat onderdeel nader te verduidelijken.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Verkeer en Waterstaat
In het ontwerpbesluit wordt uitvoering gegeven aan een gedeelte van de in paragraaf 5.1 van het Beleidsvoornemen inzake de navigatie-ondersteunende dienstverlening in de zeehavengebieden (Kamerstukken II 1998/99, 24 036, nr.134) geformuleerde interimmaatregelen. In dat beleidsvoornemen staat de introductie van mededinging in het loodswezen centraal. In dit ontwerpbesluit wordt een verdergaande flexibilisering van de loodsplicht ingevoerd. Daartoe wordt het stelsel van vrijstellingen gedifferentieerd, de bevoegdheid van de bevoegde autoriteit om ontheffing van de loodsplicht te verlenen voor verhaalreizen uitgebreid en ontheffing van de loodsplicht mogelijk gemaakt voor de zogenaamde kleine zeeschepen en eveneens, afhankelijk van de vaarweg, voor alle schepen met een lengte tot en met 90 of 110 meter, indien het schip en zijn bemanning aan bepaalde kwalitatieve eisen voldoen. Daarnaast wordt het regime voor de zogenaamde verklaringhouders op een aantal onderdelen aangepast. De Raad van State heeft enige twijfel over de opportuniteit van het voorstel in het licht van de doelmatigheidsvraag.
1. Het ontwerpbesluit moet worden gezien als een eerste stap naar een loodsplichtregime dat beter gestructureerd is en een meer rationele afweging mogelijk maakt over de beslissing onder welke omstandigheden oplegging van de loodsplicht uit veiligheidsoogpunt noodzakelijk is (paragraaf 2 van de nota van toelichting). Daarmee wordt vooruitgelopen op een meer structurele wijziging van de Scheepvaartwet. Naast de verruiming van algemene vrijstellingen wordt een stelsel van ontheffingen ingevoerd (de artikelen 8a, 8b, 8c en 8d van het Loodsplichtbesluit 1995) waarbij per geval aan de hand van het soort schip, verkeersdeelnemers en omgevingsfactoren wordt nagegaan of het varen zonder loods veilig is (paragraaf 10 van de nota van toelichting). Eerst na evaluatie zal worden bezien of het generiek omhoogbrengen van de loodsplichtgrens tot het maximum van de in het ontwerpbesluit geregelde ontheffingsgrens tot de mogelijkheden behoort.
De beoogde flexibilisering van de loodsplicht zal op zichzelf een lastenverlichting voor de zeescheepvaart meebrengen. Daartegenover staan een stijging van administratieve lasten, vooral bij de aanvraag om een ontheffing, en een aanzienlijke stijging van bestuurlijke lasten, bij de verlening van de ontheffingen en de beoordeling van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt.
De administratieve lasten voor het bedrijfsleven worden, gelet op de doelstellingen van de Scheepvaartverkeerswet en de onderhavige regeling, geacht te voldoen aan de eisen van redelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit (paragraaf 10). Het is de bedoeling dat in de wet een grondslag wordt opgenomen voor het in rekening brengen bij het bedrijfsleven van uit het besluit en uit de uitvoering van eerdergenoemd beleidsvoornemen als geheel voortvloeiende bestuurlijke lasten. Volledige uitvoering van dat beleidsvoornemen brengt ook mee dat in de Scheepvaartwet een regeling voor een kostenconforme tariefstructuur voor loodsverrichtingen moet worden opgenomen, die een meer evenwichtige toerekening van kosten naar grote en kleinere schepen mogelijk maakt. De vraag rijst of deze lasten zullen blijven voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De afweging om al dan niet een ontheffing van de loodsplicht aan te vragen zal in de toekomst naar verwachting mede worden beïnvloed door de wijze waarop de genoemde bestuurlijke lasten zullen worden doorberekend en door de dan geldende tariefstructuur voor loodsverrichtingen. Gelet op deze vooruitgeschoven onzekerheden met betrekking tot de effectiviteit is er ruimte voor twijfel over de opportuniteit en doelmatigheid van het ontwerpbesluit als eerste, met veel bestuurlijke lasten gepaard gaande, stap in de richting van het voorgenomen loodsregime. Nu blijkens de nota van toelichting (bladzijde 7 onderaan) de wettelijke grondslag voor het doorberekenen van de uitvoeringskosten nog ontbreekt zal als regel een ontheffing van de loodsplicht worden gevraagd, omdat daaraan vooralsnog geen kosten zijn verbonden. De Raad adviseert het ontwerpbesluit niet tot besluit te verheffen voordat in deze wettelijke grondslag is voorzien en vervolgens aan de hand van een evaluatie ex ante na te gaan welk effect een doorberekenen van bestuurlijke lasten op het gebruik van de ontheffingsmogelijkheden zal hebben. Alsdan is ook een meer verantwoorde keuze met betrekking tot het al dan niet generiek optrekken van de loodsplichtgrens mogelijk (subsidiariteit).
2. Voorzover thans in de vrijstellingsregeling van artikel 4 van het Loodsplichtbesluit 1995 eisen worden gesteld aan maximale lengte, tonnage en diepgang van de vrij te stellen schepen, worden die eisen cumulatief gesteld (artikel 4, tweede lid, onderdeel b). Tegen die achtergrond is het deels cumulatief, deels alternatief stellen van eisen met betrekking tot lengte, breedte en diepgang in het voorgestelde nieuwe artikel 4, tweede lid, (artikel I, onderdeel B) een wezenlijke verandering die het karakter lijkt te hebben van een stelselbreuk. De mededeling in paragraaf 3 van de toelichting dat die keuze afhankelijk van lokale omstandigheden is gemaakt, is daarom niet toereikend. De Raad adviseert de voorstellen terzake beter te motiveren.
3. Ingevolge het voorgestelde artikel 23, eerste lid, (artikel II, onderdeel N) zenden de beoordelaars van de proefreis en de simulatortoets een schriftelijk verslag daarvan aan de bevoegde autoriteit. Thans is geregeld dat dat verslag wordt gezonden aan de desbetreffende examencommissie. De Raad adviseert in de toelichting op artikel II, onderdeel N, op deze wijziging in te gaan.
4. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 18 april 2002, no.W09.02.0017/V, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
- Artikel 8c regelt de aanvraag van een ontheffing als bedoeld in artikel 8b. Nu in het derde lid van dat artikel de onderdelen a, b en e van het tweede lid van overeenkomstige toepassing zijn op een aanvraag tot verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 8a, verdient het aanbeveling de regeling van de aanvraag van die ontheffing volledig onder te brengen in artikel 8c.
Nader rapport (reactie op het advies) van 31 mei 2002
1. De Raad van State wijst in zijn advies terecht op de samenhang die bestaat tussen de diverse onderdelen van het Beleidsvoornemen navigatie ondersteunende dienstverlening in de zeehavengebieden (Kamerstukken II 1998/99, no. 24 036, nr. 134). Zo is het inderdaad voor de hand liggend dat de vraag of een eigenaar of rompbevrachter de weg kiest ontheffing van de loodsplicht aan te vragen mede wordt beïnvloed door de op het moment van de aanvraag geldende loodsgeldtarieven, met inbegrip van de daaraan ten grondslag liggende structuur, en de eventuele verschuldigdheid van een bijdrage in de uitvoeringskosten. Zo bezien zou men met de Raad kunnen betogen dat de uiteindelijke effectiviteit, althans, wanneer effectiviteit wordt opgevat als kosteneffectiviteit, van de in het ontwerp-besluit voorgestelde maatregelen, eerst definitief kan worden beoordeeld wanneer daarover zekerheid heerst.
Echter, naar het ondergetekende voorkomt is deze interpretatie van de doeleinden van het ontwerp-besluit te beperkt. Het ontwerp-besluit is primair bedoeld om de doelmatige inzet van bestaande instrumenten ter verzekering van de veiligheid van het scheepvaartverkeer te bevorderen. Daarbij zal, bezien van uit het standpunt van de eigenaar of rompbevrachter, niet slechts moeten worden gelet op de actuele hoogte van de loodsgeldtarieven en de vraag of voor het verkrijgen van een ontheffing al of geen bijdrage is verschuldigd. Een eigenaar die in aanmerking wil komen voor een ontheffing zal moeten investeren in een goede kwaliteit van verkeersdeelnemers en overige bemanningsleden en in een goede kwaliteit van zijn schip. Bovendien zal op de desbetreffende vaarweg de nodige nautische ervaring moeten zijn opgedaan.
Wat vervolgens de effectiviteit van het ontwerp-besluit betreft, betekent dit, dat niet uitsluitend bedrijfseconomische overwegingen beslissend zijn voor de effectiviteit, maar dat primair de eigen capaciteiten van verkeersdeelnemer, overige bemanningsleden en schip worden aangesproken zonder negatieve consequenties voor de veiligheid van het scheepvaartverkeer.
Wat de kosteneffectiviteit voor de eigenaar of rompbevrachter betreft, zij nog het volgende opgemerkt. De Raad dringt aan op het verschaffen van zekerheid omtrent de ontwikkeling van de loodsgeldtarieven. Die zekerheid valt echter, ook op de langere termijn bezien, niet te verkrijgen in de mate waarin de Raad die wenselijk acht. Met name waar het de hoogte van de loodsgeldtarieven betreft, is er sprake van een betrekkelijk lang lopend traject waarin de verdragsrechtelijk (artikel 5, tweede volzin, van het Tractaat tussen Nederland en België op de 12e mei 1863 door de wederzijdse gevolmachtigden gesloten nopens de afkoop van de Scheldetol (Stb. 117)) vastgelegde koppeling van de loodsgeldtarieven voor de zogeheten Scheldevaart en de vaart op Rotterdam stapsgewijze wordt afgebouwd tot deze, naar in de bedoeling van Nederland en Vlaanderen ligt, in 2008 geheel zal zijn verdwenen. Dit proces van ontkoppeling zal naar mijn inzicht gedurende een langere periode leiden tot voortdurende aanpassingen in de hoogte van loodsgeldtarieven. Die aanpassingen laten zich in ieder geval op dit moment nog onvoldoende voorspellen. Ik acht het dan ook niet goed mogelijk op dit moment alle gevolgen van een verandering van de hoogte van de loodsgeldtarieven af te zetten tegen de kosteneffectiviteit van de ontheffingverlening van de loodsplicht. Wel kan met een grote mate van waarschijnlijkheid worden gesteld dat de loodsgeldtarieven voor het gedeelte van de scheepvaart dat van de voorgestelde ontheffingen zal kunnen profiteren in de toekomst het meest zullen stijgen. Juist bij de kleinere schepen staan de kosten van loodsen en beloodsen in een ongunstige verhouding tot de opbrengsten. Die ongunstige verhouding zal moeten verdwijnen. In dit opzicht verwacht ik dan ook dat ontheffingverlening uit het oogpunt van kosteneffectiviteit een aantrekkelijke stap zal blijven. Voor het overige acht ik het niet bezwaarlijk dat er nog geen volledig afgerond beeld bestaat van de uiteindelijke kosteneffectiviteit. Dit hoeft niet blokkerend te werken op het reeds thans overgaan tot het verlenen van ontheffingen. Immers, hoewel de duur van ontheffingverlening zal worden bepaald door de bevoegde autoriteiten in de zin van het Loodsplichtbesluit 1995, ligt het zeker niet voor de hand dat deze een beleid zullen gaan voeren dat er in bestaat dat een ontheffing voor onbepaalde duur wordt verleend. Na het verstrijken van de termijn zal de eigenaar of rompbevrachter zelf een nieuwe afweging over de kosteneffectiviteit moeten maken tegen de dan heersende omstandigheden.
Wat betreft de omstandigheid dat er thans, bij gebreke aan een wettelijke grondslag, moet worden afgezien van het doorberekenen van toelatingskosten, geldt inderdaad dat eigenaar of rompbevrachter in de thans heersende omstandigheden geen kostenvergoeding is verschuldigd. Ik acht ook dit niet bezwaarlijk. Zoals boven aangegeven, verwacht ik dat de bevoegde autoriteiten geen ontheffingen voor onbepaalde duur zullen verlenen. Ook hier geldt dat een aanvrager na het verstrijken van de ontheffingstermijn een nieuwe afweging over de kosteneffectiviteit zal maken met inachteneming van de dan heersende omstandigheden. Ik kan de Raad overigens in het vooruitzicht stellen dat wanneer de grondslag voor kostendoorberekening wel aanwezig zal zijn, het tarief voor de kostenvergoeding zodanig zal worden vastgesteld dat de keuze een ontheffing aan te vragen een reële mogelijkheid blijft voor de aanvrager. Zoals het college bekend is, moet ingevolge de uitgangspunten van "Maat houden" (aanwijzing 163 van de Aanwijzingen voor de regelgeving) mede in de afweging om toelatingskosten door te berekenen worden betrokken of doorberekening geen afbreuk doet aan het doel van de regeling.
In het kader van de beoordeling van subsidiariteit van het opleggen van administratieve en bestuurlijke lasten is de Raad er kennelijk van uit gegaan dat het instrument van de generieke verhoging van de loodsplichtgrenzen onder alle omstandigheden een reëel alternatief is voor het verlenen van ontheffingen. Dit kan uitsluitend uit het oogpunt van het opleggen van administratieve en bestuurlijk lasten worden betoogd, maar dat gaat dan voorbij aan een andere afweging, te weten het voeren van een verantwoord scheepvaartveiligheidsbeleid. Het eerder genoemde beleidsvoornemen is er nu juist op gericht om op regionaal niveau zo veel mogelijk loodsplicht "op maat" te bieden aan de scheepvaart. Die doelstelling kan niet worden verwezenlijkt met een generieke verhoging van de loodsplichtgrens, maar, binnen de regels van de huidige Scheepvaartverkeerswet, wel met een stelsel van ontheffingen. In een herziene Scheepvaartverkeerswet zal de grondslag voor dit stelsel juist verder worden verbreed.
Ook dit is voor mij een zeer belangrijke reden niet af te zien van bevordering van het totstandkomen van het ontwerp-besluit.
2. De Raad vestigt terecht de aandacht op de in het ontwerp-besluit vervatte verandering in de criteria die beslissend zijn voor de bepaling loodsplichtgrenzen. De omstandigheid dat in het ontwerp-besluit, in tegenstelling tot het geldende Loodsplichtbesluit 1995, naast cumulatief geformuleerde eisen ook alternatief geformuleerde eisen worden gesteld, is echter, anders dan het college kennelijk veronderstelt, uitsluitend gebaseerd op karakteristieken van de vaarweg en de wijze waarop de bevoegde autoriteiten tegen die achtergrond oordelen over de veiligheid van het scheepvaartverkeer. Een stelselbreuk, zoals de Raad die bedoelt, zou wel kunnen worden onderkend waar het gaat om de bepaling van de loodsplichtgrenzen door middel van andere factoren dan alleen de scheepslengte. Breedte en diepgang van het schip, twee overigens heel verschillende factoren, zijn in het ontwerp-besluit veel meer dan voorheen mede bepalend voor de loodsplicht. De keuze hiertoe over te gaan is inderdaad niet uitsluitend gelegen in de karakteristieken van de scheepvaartweg, maar mede ingegeven door de grondslag van het veiligheidsbeleid: het zo veel mogelijk individueel benaderen van het schip. In dit licht is de motivering voor deze keuzes in nota van toelichting (paragrafen 3 en 6) overeenkomstig het advies van het college enigszins bijgesteld.
3. De opmerking van de Raad met betrekking tot het voorgestelde artikel 23, eerste lid, van het Besluit verklaringhouders Scheepvaartverkeerswet (artikel II, onderdeel N, van het ontwerp-besluit) heeft dezerzijds aanleiding gegeven tot heroverweging van het ontwerp. Bij nadere afweging is het gezien de vormgeving van de examens passender de verslaglegging met betrekking tot proefreizen en simulatortoetsen rechtstreeks aan de examencommissie te doen plaatsvinden.
4. De redactionele kanttekening van het college is overgenomen. De artikelen 8a, 8b en 8c van het Loodsplichtbesluit 1995 (artikel I, onderdeel F, van het ontwerp-besluit) zijn dienovereenkomstig aangepast.
5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige wijzigingen aan te brengen in het ontwerp-besluit. Het betreft achtereenvolgens:
a. de toevoeging van een tweetal bijlagen aan de nota van toelichting. Tijdens het algemeen overleg tussen ondergetekende en de Vaste Commissie van Verkeer en Waterstaat uit de Staten-Generaal op 20 december 2001 is gebleken dat er behoefte bestond aan een wat meer gecomprimeerde samenvatting van de in het ontwerp-besluit vervatte maatregelen. Die maatregelen worden in twee schema's bijgevoegd. Bijlage 1 betreft een overzicht van de vrijstellings- en ontheffingsgrenzen, in bijlage 2 zijn de maatregelen ten aanzien van vrijstellingen en ontheffingen voor kleine zeeschepen opgenomen;
b. in verband met de inwerkingtreding van artikel 40 van de Zeevaartbemanningswet met ingang van 1 februari 2002 dient artikel V te vervallen en is artikel 8c van het Loodsplichtbesluit 1995 aangepast, in verband daarmee zijn voorts enige vernummeringen in tekst en toelichting aangebracht;
c. in verband met de inwerkingtreding van het herziene Scheldereglement en de ontwikkeling van een ontheffingenstelsel voor de Scheldevaart zal het ontheffingenregime ten aanzien van de Zeeuwse wateren later in werking moeten kunnen treden. Om die reden zijn de onderdelen g en h van het eerste lid van artikel 8b van het Loodsplichtbesluit 1995, voor zover betrekking hebbend op de Zeeuwse wateren, geschrapt en afzonderlijk in een nieuw tweede lid samengevoegd;
d. naar aanleiding van de voorpublicatie van het ontwerp-besluit in Stcrt. 2001, 197 zijn in de praktijk vragen gesteld over de precieze betekenis van de frequentie-eis, neergelegd in artikel 8b, tweede lid, onder b, van het Loodsplichtbesluit 1995. Dit is aanleiding geweest de nota van toelichting op dat onderdeel nader te verduidelijken.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Verkeer en Waterstaat