Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet (Versoepeling nationaliteitseis kapitein op Nederlandse zeeschepen).
- Kenmerk
- W09.02.0009/V
- Datum advies
- 12 april 2002
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2001/02, 28 415, nr A
- Infrastructuur en Waterstaat
- Wet
Volledige tekst
Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet (Versoepeling nationaliteitseis kapitein op Nederlandse zeeschepen).
Bij Kabinetsmissive van 10 januari 2002, no.02.000132, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet (Versoepeling nationaliteitseis kapitein op Nederlandse zeeschepen).
Het wetsvoorstel houdt een wijziging in van de Zeevaartbemanningswet. Voorgesteld wordt dat het vereiste van de Nederlandse nationaliteit voor kapiteins van zeeschepen wordt verruimd tot personen met de nationaliteit van één van de EU/EER-lidstaten, alsmede personen met de nationaliteit van een land waarmee Nederland - kort gezegd - een Memorandum of Understanding (MOU) dienaangaande heeft gesloten. Het wetsvoorstel is ingegeven door het feit dat er niet alleen in Nederland maar ook in de overige EU- en andere staten van de Europese Economische Ruimte (EER) onvoldoende kandidaten beschikbaar zijn voor de functie van kapitein in de zeescheepvaart. De Raad van State kan de strekking van het wetsvoorstel onderschrijven maar hij meent dat de memorie van toelichting op enkele onderdelen aanvulling behoeft.
1. Volgens de memorie van toelichting (paragraaf 2) is de eis dat de kapitein van een Nederlands schip de Nederlandse nationaliteit moet hebben in 1930 wettelijk vastgelegd op grond van een werkgelegenheidsargument. In het voorliggende wetsvoorstel wordt deze wettelijke nationaliteitseis thans geschrapt wegens de bestaande structurele krapte op de arbeidsmarkt voor zeeofficieren. De Raad wijst er echter op dat er voor het stellen van een nationaliteitseis voor kapiteins, naast het in de memorie van toelichting genoemde werkgelegenheidsargument, andere argumenten zijn. Daarbij wijst de Raad op de publiekrechtelijke bevoegdheden die in de wet aan kapiteins van zeeschepen zijn toegekend, gezien hun bijzondere positie aan boord. In paragraaf 9 van de memorie van toelichting wordt al opgemerkt dat deze bevoegdheden voornamelijk betrekking hebben op de handhaving van de openbare orde en veiligheid aan boord. Een ander voorbeeld dat de Raad daarnaast noemt is de opsporingsbevoegdheid die aan de kapitein van een zeeschip is opgedragen, wat de bevoegdheid tot het opstellen van een ambtsedig proces-verbaal insluit. Terzijde merkt de Raad op dat arbeidsmarktomstandigheden ook geen rechtvaardiging voor het stellen van een nationaliteitseis voor kapiteins kunnen zijn, gelet op het vrije verkeer van personen binnen de Europese Gemeenschap.
Is het loslaten van de nationaliteitseis getoetst op zijn consequentie voor de (Nederlands) publiekrechtelijke bevoegdheden?
In de toelichting wordt wel aangekondigd dat de reeds verplichte module Nederlandse wetgeving krachtens artikel 9 van het Besluit Zeevaartbemanning zal worden aangevuld ten behoeve van de buitenlandse kandidaat-kapiteins. Deze aanvulling van de opleidingseis heeft echter meer te maken met de erkenning van buitenlandse diploma's dan met de nationaliteitseis. De Raad adviseert de toelichting aldus te wijzigen dat niet alleen de Europeesrechtelijke aspecten van het laten vervallen van de nationaliteitseis duidelijker worden belicht, maar ook meer inzicht wordt geboden in de omvang en inhoud van de meergenoemde publiekrechtelijke bevoegdheden en het verband tussen deze bevoegdheden en de opleidingsvereisten op het gebied van de Nederlandse wetgeving.
2. Niet alleen personen met de nationaliteit van één van de lidstaten van de EU/EER kunnen rechten ontlenen aan de bepalingen inzake het vrije verkeer van personen, maar ook hun gezinsleden. Daaronder kunnen ook vallen personen met de nationaliteit van een derde land. In dit verband kan worden gedacht aan bijvoorbeeld een in Nederland woonachtige kandidaat-kapitein met de Argentijnse nationaliteit die is getrouwd met een Nederlander en die in het bezit is van een Franse kapiteinsdiploma.
De Raad adviseert in de toelichting aan dit aspect aandacht te besteden.
3. Verschillende door de Europese Unie (EU) gesloten associatieakkoorden geven voor bepaalde groepen van personen rechten die vergelijkbaar zijn met de rechten van het vrije verkeer. Zo zijn associatieakkoorden gesloten met Midden Europese landen waarin een vrij verkeer van vestiging is neergelegd. In het licht van die verdragen is het de vraag of de voorgestelde constructie waarbij de toegang afhankelijk wordt gemaakt van het maken van afspraken dienaangaande in de vorm van een MOU met die landen toegestaan is, omdat het recht van toegang reeds voortvloeit uit de desbetreffende associatieakkoorden.
De Raad adviseert in de toelichting stil te staan bij de verhouding tussen de associatieakkoorden en de MOU's.
4. In paragraaf 8 van de memorie van toelichting wordt aandacht besteed aan het Convenant maritieme arbeidsmarkt en nautisch onderwijs dat tussen de overheid en de betrokken brancheorganisaties in de zeevaart is gesloten. Het convenant is primair bedoeld om een structurele inspanning van scheepsbeheerders en andere partners in de zeevaartsector te bewerkstelligen om arbeidsplaatsen voor Nederlandse officieren te behouden en verdringingseffecten door de komst van buitenlandse officieren tegen te gaan. Voorzover het convenant betrekking heeft op de factor arbeid moet naar de mening van de Raad voorkomen worden dat dit convenant ertoe zou kunnen leiden dat de vrijheid van verkeer van werknemers binnen de EU in het geding komt. Het college adviseert in de toelichting op dit aspect in te gaan.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 29 mei 2002
De Raad van State kan de strekking van het voorstel van wet onderschrijven, doch is van mening dat de memorie van toelichting op enkele onderdelen aanvulling behoeft. De door de Raad gemaakte opmerkingen en gestelde vragen kunnen als volgt worden beantwoord.
1. De eis van het bezit van de Nederlandse nationaliteit voor de kapitein op een Nederlands schip is bij de Wet van 14 juni 1930 tot wijziging van het Wetboek van Koophandel (Stb. 240) ingevoerd en bij de totstandkoming van de Zeevaartbemanningswet (Stb. 1997, 757) gehandhaafd - zij het, als gevolg van een amendement van de Tweede Kamer, met een beperkte dispensatiemogelijkheid voor personen met de nationaliteit van een van de staten behorende tot de EU of de EER - vanwege de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de kapitein. Aldus de uitdrukkelijke redengeving in de onderscheidene memories van toelichting. Ik acht het aannemelijk dat in 1930 de werkgelegenheid voor Nederlandse aspirant-kapiteins, naast de ervaringen die de Nederlandse handelsvloot onder neutrale vlag met de oorlogvoerende partijen in de Eerste Wereldoorlog had opgedaan, beleidsmatig bezien een rol heeft gespeeld. In 1997 vormde de zorg voor vermindering van werkgelegenheid voor deze groep Nederlanders zeer zeker een wezenlijk element in de gedachtewisseling met de Tweede Kamer. In de memorie van toelichting bij het voorstel van de Zeevaartbemanningswet is een meer uitgebreide uiteenzetting gegeven over de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de kapitein van een Nederlands zeeschip. De door de Raad genoemde bevoegdheid van de Kapitein in het kader van de opsporing van strafbare feiten is bij de gelegenheid eveneens door de regering genoemd. De rechtvaardigingsgrond voor het stellen van een nationaliteitseis is inderdaad, zoals het college terecht opmerkt, gelegen in artikel 39, vierde lid, van het EG-Verdrag (voorheen artikel 48) en de uitleg van deze uitzonderingsgrond op het beginsel van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten in de bestendige jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
Het versoepelen van de nationaliteitseis voor de kapitein is, in het kader van het opstellen van dit wetsvoorstel, getoetst op zijn (eventuele) consequenties voor de publiekrechtelijke bevoegdheden. Gevoegd bij de ontwikkelingen in de wereld - ook in de periode voorafgaand aan de aanslagen van 11 september 2001 in New York en Washington - en de risico's die zich in toenemende mate in de internationale scheepvaart voordoen (zoals zeeroverij, gewapende overvallen en door organisaties van mensensmokkelaars aan boord gebrachte verstekelingen), heeft die toets geleid tot de conclusie dat een uitbreiding van de bestaande wetgevingsmodule noodzakelijk is. In de oorspronkelijke memorie van toelichting was daar reeds op ingegaan. Bij deze uitbreiding gaat het om een aanvulling van dit onderdeel van de opleidingseisen ten behoeve van een adequate uitoefening van de kapiteinsfunctie in haar totaliteit. Deze functie omvat immers enerzijds de scheepvaartkundige taken en verantwoordelijkheden (het voeren van het zeeschip) en anderzijds de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de kapitein van een zeeschip onder de Nederlandse rechtsmacht.
In het eerste onderdeel van het advies van de Raad heb ik aanleiding gevonden de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel aan te vullen wat betreft de door het college genoemde elementen.
2. De Raad heeft terecht aandacht gevraagd voor de gezinsleden van personen met de nationaliteit van een van de lidstaten van de EU of de EER (voor de leesbaarheid wordt hierna uitsluitend over EU gesproken). Tot de gezinsleden behoren de echtgenoot (echtgenote), de geregistreerde partner (op basis van een samenlevingscontract) en de kinderen tot de leeftijd van 21 jaar. Wat Nederland betreft, dient onderscheid te worden gemaakt tussen het gezinslid met een niet-EU-nationaliteit, behorend bij een persoon met een EU-nationaliteit anders dan de Nederlandse nationaliteit die zich in Nederland op de arbeidsmarkt begeeft enerzijds (de eerste categorie), en het gezinslid met een niet-EU-nationaliteit die zulks doet, doch behoort bij een persoon met de Nederlandse nationaliteit anderzijds (de tweede categorie).
Het feit dat de arbeid doorgaans zal worden verricht buiten de territoriale wateren van de EU aan boord van een Nederlands zeeschip, welk schip geen Nederlands grondgebied is en mitsdien niet behoort tot het grondgebied van de EU, is in deze juridisch niet van belang. De kapitein dient namelijk een arbeidsovereenkomst te hebben met een in Nederland gevestigde reder of rompbevrachter, waarop in elk geval het dwingend recht van het Wetboek van Koophandel en het Burgerlijk Wetboek van toepassing is. Dit betekent dat de arbeidsverhouding ten nauwste verbonden is met Nederland als deel van het EU-grondgebied.
De eerstgenoemde categorie gezinsleden doen, wanneer zij zich in Nederland op de arbeidsmarkt begeven, een beroep op het gemeenschapsrecht en hebben dientengevolge de status van EU-onderdaan. Zij moeten in Nederland op dezelfde voet worden behandeld als hadden zij de nationaliteit van een van de staten van de EU. Op grond van het gemeenschapsrecht vallen zij dan ook onder de vrijstelling van rechtswege, opgenomen in het voorgestelde artikel 30, eerste lid (onderdeel C van het onderhavige wetsvoorstel tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet). Voor de afgifte van een vaarbevoegdheidsbewijs van erkenning voor het dienstdoen als kapitein van een Nederlands schip is evenwel tevens vereist dat hij (zij) in het bezit is van een geldig vaarbevoegdheidsbewijs, afgegeven door de bevoegde autoriteit van een EU-lidstaat, dan wel van een staat waarmee een - door de Europese Commissie goedgekeurd - Memorandum of Understanding (MoU) op grond van voorschrift 1/10 van de Bijlage van het STCW-Verdrag is afgesloten. Indien een gezinslid met de status van EU-onderdaan in het bezit is van een zeevaartdiploma, afgegeven door de bevoegde autoriteit van een andere EU-lidstaat, kan deze via afgifte van een zogeheten EG-verklaring ingevolge artikel 22, derde lid, van de Zeevaartbemanningswet een Nederlands vaarbevoegdheidsbewijs van erkenning als kapitein verkrijgen, mits hij (zij) ook aan alle andere vereisten voldoet, zoals vaartijd en geldige geneeskundige verklaringen voor de zeevaart. Als voorbeeld kan worden genoemd een officier ter koopvaardij met de Algerijnse nationaliteit, gehuwd met een in Nederland woonachtige Fransman (Française). Deze persoon heeft hier te lande op grond van het gemeenschapsrecht de status van EU-onderdaan. Gesteld dat hij (zij) in bezit is van een passend Frans zeevaartdiploma, kan deze de functie van kapitein aan boord van een Nederlands zeeschip vervullen. Op grond van een door de bevoegde Algerijnse autoriteit afgegeven vaarbevoegdheidsbewijs (certificate of competency) als kapitein is dit echter niet mogelijk, omdat Nederland met Algerije geen MoU heeft afgesloten.
De tweede categorie gezinsleden heeft niet de rechtspositie van EU-onderdaan en verkeert dientengevolge, waar het gaat om de toepassing van het onderhavige wetsvoorstel, in dezelfde positie als iedere andere persoon die de nationaliteit bezit van een staat buiten de EU, niet zijnde een met de EU geassocieerde staat in Midden- of Oost-Europa (waarop onder punt 3 nader wordt ingegaan). In Nederland kan, naar de huidige stand van het toepasselijke recht, een gezinslid van een Nederlander zich namelijk niet beroepen op het gemeenschapsrecht. Dit verschil in rechtspositie is een bekende problematiek, die buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel valt.
De memorie van toelichting is, overeenkomstig het advies van de Raad, op de zojuist behandelde aspecten aangevuld.
3. Aan de associatieakkoorden van de EU met Midden- en Oost-Europese staten kunnen personen met de nationaliteit van een van die geassocieerde staten, zoals de Raad terecht opmerkt, zekere rechten ontlenen als zij zich binnen de EU als werknemer op de arbeidsmarkt willen begeven, dan wel zich als zelfstandig ondernemer of zelfstandig beroepsbeoefenaar willen vestigen. Naar de huidige stand van het recht en gelet op de van belang zijnde jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG kunnen de lidstaten echter wel degelijk eisen stellen aan de toegang tot een (gereglementeerd) beroep. Wat betreft het dienstdoen aan boord van een Nederlands zeeschip worden deze in het bijzonder beheerst door Richtlijn 2001/25/EG (Minimumopleidingsniveau van zeevarenden), die is geïmplementeerd in de Zeevaartbemanningswet en de hierop berustende regelgeving. In het wetsvoorstel is, waar het gaat om de overigens discretionaire bevoegdheid van de Minister om vrijstelling te verlenen van de nationaliteitseis, bij de wettelijke voorwaarden een directe koppeling aangebracht tussen de (niet-EU) nationaliteit van de aspirant-kapitein enerzijds en de kwaliteit van het zeevaartonderwijs en andere nautische opleiding in de staat wiens nationaliteit hij (zij) bezit, anderzijds.
Staten waarmee Nederland een MoU heeft afgesloten, worden geacht wat betreft de voor het dienstdoen aan boord van een Nederlands schip van belang zijnde nautische opleidingen te voldoen aan het vereiste kwaliteitsniveau in de zin van de zojuist genoemde Bemanningsrichtlijn.
De objectieve kwaliteit van buitenlandse (niet EU-)opleidingen die met goed gevolg zijn voltooid door zeevarenden aan boord van in Nederland geregistreerde schepen onder de Koninkrijksvlag, wordt de facto op meerdere momenten en door meerdere gremia getoetst en kan mitsdien als voldoende worden beschouwd. Daarbij gaat het om functies aan boord van een zeeschip waarvoor ingevolge het STCW-Verdrag bepaalde opleidings- en ervaringseisen gelden.
Krachtens het STCW-Verdrag behoort elke verdragsstaat haar "zeevaartonderwijs" zodanig in te richten dat uitvoering wordt gegeven aan de opleidings- en ervaringseisen die in de Bijlage of in de verplichte Code bij dit verdrag staan vermeld. Verdragsstaten behoren de wijze waarop invulling is gegeven aan het voorgaande, alsmede alle bescheiden die hiermee gepaard gaan - zoals wetgeving en opleidingscurricula - voor te leggen aan de gespecialiseerde Internationale Maritieme Organisatie (IMO) van de Verenigde Naties. De IMO toetst vervolgens of handelwijze en bescheiden van de staat in kwestie in overeenstemming zijn met het STCW-Verdrag. Indien zulks naar haar oordeel het geval is, dan wordt de betrokken staat (of een daartoe behorend land) op de zogenaamde "Witte Lijst" geplaatst. Slechts zeevarenden uit landen die op de Witte Lijst staan, zijn bevoegd deel te nemen aan de internationale vaart ter zee.
Ter uitvoering van het gestelde in voorschrift 1/10 van de Bijlage van het STCW-Verdrag dient Nederland met een bepaalde staat een schriftelijke afspraak ("undertaking") te maken, alvorens gekwalificeerde zeevarenden uit het desbetreffende land op een Nederlands schip mogen worden aangesteld. Echter, alvorens een dergelijke afspraak, doorgaans in de vorm van een schriftelijke beleidsafspraak (Memorandum of Understanding) wordt ondertekend, vergewist Nederland zich er terdege van of de opleidingen in die staat STCW-conform zijn en of er een dusdanig stelsel van kwaliteitsborging bestaat, dat de kwaliteit van de onderhavige opleidingen en daarmee van de beroepsgroep, duurzaam is gewaarborgd.
De voornoemde schriftelijke afspraak, plus de bescheiden die Nederland aanleiding geven tot het erkennen van de betrokken staat, dienen vervolgens ter toetsing en goedkeuring te worden aangeboden aan de Europese Commissie. De Europese Commissie legt deze bescheiden voor aan de overige EU-lidstaten, met het verzoek om eventuele bezwaren tegen erkenning aan de Commissie kenbaar te maken. De Europese Commissie toetst de voorgenomen erkenning door Nederland vervolgens separaat en uit eigen hoofde, dat wil zeggen los van het oordeel van de EU-lidstaten. Slechts nadat aan alle (kwaliteits)eisen is voldoen en er geen bezwaren (meer) binnen de EU bestaan, geeft de Europese Commissie toestemming om zeevarenden uit de desbetreffende staat aan te stellen.
Gezien het vorenstaande ben ik van oordeel dat de beperking van de erkenning door lidstaten van de EU van vaarbevoegdheidsbewijzen die zijn afgegeven door staten buiten de EU, tot vaarbevoegdheidsbewijzen van staten waarmee een lidstaat - na goedkeuring van de Europese Commissie - een MoU heeft afgesloten, geen ongerechtvaardigde beperking vormt van de rechten, die een persoon met de nationaliteit van een met de EU geassocieerde staat ontleent aan de bewuste associatieakkoorden.
4. De Raad stelt dat, naar aanleiding van het met een drietal brancheorganisaties in de zeevaart afgesloten "Convenant maritieme arbeidsmarkt en nautisch onderwijs" voorzover dit convenant betrekking heeft op de factor arbeid, voorkomen moet worden dat het vrije verkeer van werknemers binnen de EU in het geding komt. Krachtens artikel 39, eerste en tweede lid, van het EG-Verdrag is het verkeer van werknemers binnen de EU in beginsel vrij en is discriminatie van werknemers op grond van het feit dat zij de nationaliteit van een andere EU-lidstaat bezitten, behoudens de uitzondering van het vierde lid van dit artikel (reeds aangehaald onder punt 1 van dit nader rapport), verboden.
Het convenant is primair bedoeld om een structurele inspanning van scheepsbeheerders en andere partners in de zeevaartsector te bewerkstelligen, teneinde arbeidsplaatsen voor uit Nederland afkomstige officieren te behouden en verdringingseffecten door de komst van buitenlandse officieren, in zijn algemeenheid afkomstig uit labour supplying countries gelegen in Azië en Oost-Europa, tegen te gaan. Secundair is het Convenant gericht op het behoud van een zodanige "kritische massa" aan Nederlandse gekwalificeerde zeevarenden, dat de maritieme kennis, kunde en infrastructuur in Nederland duurzaam is gewaarborgd. Met andere woorden, er bestaat een indirect, doch geenszins te verwaarlozen belang voor overige werknemers afkomstig uit andere EU-lidstaten, dat Nederland borg staat voor de werkgelegenheid van de maritieme cluster. Dat er een verband bestaat tussen het vrije verkeer van werknemers binnen de EU en de nationale en regionale werkgelegenheid, voor zover deze er op is gericht werknemers in staat te stellen in te gaan op feitelijke aanbiedingen van werk uit andere gebieden van de EU, wordt door de Europese Raad blijkens Verordening (EEG) nr. 1612/68 erkend.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de memorie van toelichting daarnaast op een aantal plaatsen aan te passen. Deze aanpassingen betreffen in hoofdzaak het getalsmatige tekort aan kapiteins met de Nederlandse nationaliteit, het weglaten van bedragen in guldens naast de overeenkomstige bedragen in Euro's en het actualiseren van de gegevens over de schriftelijke beleidsafspraken (MoU's) met staten buiten de EU. De overige veranderingen in de tekst van de toelichting zijn van redactionele aard.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Verkeer en Waterstaat,
Het wetsvoorstel houdt een wijziging in van de Zeevaartbemanningswet. Voorgesteld wordt dat het vereiste van de Nederlandse nationaliteit voor kapiteins van zeeschepen wordt verruimd tot personen met de nationaliteit van één van de EU/EER-lidstaten, alsmede personen met de nationaliteit van een land waarmee Nederland - kort gezegd - een Memorandum of Understanding (MOU) dienaangaande heeft gesloten. Het wetsvoorstel is ingegeven door het feit dat er niet alleen in Nederland maar ook in de overige EU- en andere staten van de Europese Economische Ruimte (EER) onvoldoende kandidaten beschikbaar zijn voor de functie van kapitein in de zeescheepvaart. De Raad van State kan de strekking van het wetsvoorstel onderschrijven maar hij meent dat de memorie van toelichting op enkele onderdelen aanvulling behoeft.
1. Volgens de memorie van toelichting (paragraaf 2) is de eis dat de kapitein van een Nederlands schip de Nederlandse nationaliteit moet hebben in 1930 wettelijk vastgelegd op grond van een werkgelegenheidsargument. In het voorliggende wetsvoorstel wordt deze wettelijke nationaliteitseis thans geschrapt wegens de bestaande structurele krapte op de arbeidsmarkt voor zeeofficieren. De Raad wijst er echter op dat er voor het stellen van een nationaliteitseis voor kapiteins, naast het in de memorie van toelichting genoemde werkgelegenheidsargument, andere argumenten zijn. Daarbij wijst de Raad op de publiekrechtelijke bevoegdheden die in de wet aan kapiteins van zeeschepen zijn toegekend, gezien hun bijzondere positie aan boord. In paragraaf 9 van de memorie van toelichting wordt al opgemerkt dat deze bevoegdheden voornamelijk betrekking hebben op de handhaving van de openbare orde en veiligheid aan boord. Een ander voorbeeld dat de Raad daarnaast noemt is de opsporingsbevoegdheid die aan de kapitein van een zeeschip is opgedragen, wat de bevoegdheid tot het opstellen van een ambtsedig proces-verbaal insluit. Terzijde merkt de Raad op dat arbeidsmarktomstandigheden ook geen rechtvaardiging voor het stellen van een nationaliteitseis voor kapiteins kunnen zijn, gelet op het vrije verkeer van personen binnen de Europese Gemeenschap.
Is het loslaten van de nationaliteitseis getoetst op zijn consequentie voor de (Nederlands) publiekrechtelijke bevoegdheden?
In de toelichting wordt wel aangekondigd dat de reeds verplichte module Nederlandse wetgeving krachtens artikel 9 van het Besluit Zeevaartbemanning zal worden aangevuld ten behoeve van de buitenlandse kandidaat-kapiteins. Deze aanvulling van de opleidingseis heeft echter meer te maken met de erkenning van buitenlandse diploma's dan met de nationaliteitseis. De Raad adviseert de toelichting aldus te wijzigen dat niet alleen de Europeesrechtelijke aspecten van het laten vervallen van de nationaliteitseis duidelijker worden belicht, maar ook meer inzicht wordt geboden in de omvang en inhoud van de meergenoemde publiekrechtelijke bevoegdheden en het verband tussen deze bevoegdheden en de opleidingsvereisten op het gebied van de Nederlandse wetgeving.
2. Niet alleen personen met de nationaliteit van één van de lidstaten van de EU/EER kunnen rechten ontlenen aan de bepalingen inzake het vrije verkeer van personen, maar ook hun gezinsleden. Daaronder kunnen ook vallen personen met de nationaliteit van een derde land. In dit verband kan worden gedacht aan bijvoorbeeld een in Nederland woonachtige kandidaat-kapitein met de Argentijnse nationaliteit die is getrouwd met een Nederlander en die in het bezit is van een Franse kapiteinsdiploma.
De Raad adviseert in de toelichting aan dit aspect aandacht te besteden.
3. Verschillende door de Europese Unie (EU) gesloten associatieakkoorden geven voor bepaalde groepen van personen rechten die vergelijkbaar zijn met de rechten van het vrije verkeer. Zo zijn associatieakkoorden gesloten met Midden Europese landen waarin een vrij verkeer van vestiging is neergelegd. In het licht van die verdragen is het de vraag of de voorgestelde constructie waarbij de toegang afhankelijk wordt gemaakt van het maken van afspraken dienaangaande in de vorm van een MOU met die landen toegestaan is, omdat het recht van toegang reeds voortvloeit uit de desbetreffende associatieakkoorden.
De Raad adviseert in de toelichting stil te staan bij de verhouding tussen de associatieakkoorden en de MOU's.
4. In paragraaf 8 van de memorie van toelichting wordt aandacht besteed aan het Convenant maritieme arbeidsmarkt en nautisch onderwijs dat tussen de overheid en de betrokken brancheorganisaties in de zeevaart is gesloten. Het convenant is primair bedoeld om een structurele inspanning van scheepsbeheerders en andere partners in de zeevaartsector te bewerkstelligen om arbeidsplaatsen voor Nederlandse officieren te behouden en verdringingseffecten door de komst van buitenlandse officieren tegen te gaan. Voorzover het convenant betrekking heeft op de factor arbeid moet naar de mening van de Raad voorkomen worden dat dit convenant ertoe zou kunnen leiden dat de vrijheid van verkeer van werknemers binnen de EU in het geding komt. Het college adviseert in de toelichting op dit aspect in te gaan.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 29 mei 2002
De Raad van State kan de strekking van het voorstel van wet onderschrijven, doch is van mening dat de memorie van toelichting op enkele onderdelen aanvulling behoeft. De door de Raad gemaakte opmerkingen en gestelde vragen kunnen als volgt worden beantwoord.
1. De eis van het bezit van de Nederlandse nationaliteit voor de kapitein op een Nederlands schip is bij de Wet van 14 juni 1930 tot wijziging van het Wetboek van Koophandel (Stb. 240) ingevoerd en bij de totstandkoming van de Zeevaartbemanningswet (Stb. 1997, 757) gehandhaafd - zij het, als gevolg van een amendement van de Tweede Kamer, met een beperkte dispensatiemogelijkheid voor personen met de nationaliteit van een van de staten behorende tot de EU of de EER - vanwege de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de kapitein. Aldus de uitdrukkelijke redengeving in de onderscheidene memories van toelichting. Ik acht het aannemelijk dat in 1930 de werkgelegenheid voor Nederlandse aspirant-kapiteins, naast de ervaringen die de Nederlandse handelsvloot onder neutrale vlag met de oorlogvoerende partijen in de Eerste Wereldoorlog had opgedaan, beleidsmatig bezien een rol heeft gespeeld. In 1997 vormde de zorg voor vermindering van werkgelegenheid voor deze groep Nederlanders zeer zeker een wezenlijk element in de gedachtewisseling met de Tweede Kamer. In de memorie van toelichting bij het voorstel van de Zeevaartbemanningswet is een meer uitgebreide uiteenzetting gegeven over de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de kapitein van een Nederlands zeeschip. De door de Raad genoemde bevoegdheid van de Kapitein in het kader van de opsporing van strafbare feiten is bij de gelegenheid eveneens door de regering genoemd. De rechtvaardigingsgrond voor het stellen van een nationaliteitseis is inderdaad, zoals het college terecht opmerkt, gelegen in artikel 39, vierde lid, van het EG-Verdrag (voorheen artikel 48) en de uitleg van deze uitzonderingsgrond op het beginsel van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten in de bestendige jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
Het versoepelen van de nationaliteitseis voor de kapitein is, in het kader van het opstellen van dit wetsvoorstel, getoetst op zijn (eventuele) consequenties voor de publiekrechtelijke bevoegdheden. Gevoegd bij de ontwikkelingen in de wereld - ook in de periode voorafgaand aan de aanslagen van 11 september 2001 in New York en Washington - en de risico's die zich in toenemende mate in de internationale scheepvaart voordoen (zoals zeeroverij, gewapende overvallen en door organisaties van mensensmokkelaars aan boord gebrachte verstekelingen), heeft die toets geleid tot de conclusie dat een uitbreiding van de bestaande wetgevingsmodule noodzakelijk is. In de oorspronkelijke memorie van toelichting was daar reeds op ingegaan. Bij deze uitbreiding gaat het om een aanvulling van dit onderdeel van de opleidingseisen ten behoeve van een adequate uitoefening van de kapiteinsfunctie in haar totaliteit. Deze functie omvat immers enerzijds de scheepvaartkundige taken en verantwoordelijkheden (het voeren van het zeeschip) en anderzijds de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de kapitein van een zeeschip onder de Nederlandse rechtsmacht.
In het eerste onderdeel van het advies van de Raad heb ik aanleiding gevonden de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel aan te vullen wat betreft de door het college genoemde elementen.
2. De Raad heeft terecht aandacht gevraagd voor de gezinsleden van personen met de nationaliteit van een van de lidstaten van de EU of de EER (voor de leesbaarheid wordt hierna uitsluitend over EU gesproken). Tot de gezinsleden behoren de echtgenoot (echtgenote), de geregistreerde partner (op basis van een samenlevingscontract) en de kinderen tot de leeftijd van 21 jaar. Wat Nederland betreft, dient onderscheid te worden gemaakt tussen het gezinslid met een niet-EU-nationaliteit, behorend bij een persoon met een EU-nationaliteit anders dan de Nederlandse nationaliteit die zich in Nederland op de arbeidsmarkt begeeft enerzijds (de eerste categorie), en het gezinslid met een niet-EU-nationaliteit die zulks doet, doch behoort bij een persoon met de Nederlandse nationaliteit anderzijds (de tweede categorie).
Het feit dat de arbeid doorgaans zal worden verricht buiten de territoriale wateren van de EU aan boord van een Nederlands zeeschip, welk schip geen Nederlands grondgebied is en mitsdien niet behoort tot het grondgebied van de EU, is in deze juridisch niet van belang. De kapitein dient namelijk een arbeidsovereenkomst te hebben met een in Nederland gevestigde reder of rompbevrachter, waarop in elk geval het dwingend recht van het Wetboek van Koophandel en het Burgerlijk Wetboek van toepassing is. Dit betekent dat de arbeidsverhouding ten nauwste verbonden is met Nederland als deel van het EU-grondgebied.
De eerstgenoemde categorie gezinsleden doen, wanneer zij zich in Nederland op de arbeidsmarkt begeven, een beroep op het gemeenschapsrecht en hebben dientengevolge de status van EU-onderdaan. Zij moeten in Nederland op dezelfde voet worden behandeld als hadden zij de nationaliteit van een van de staten van de EU. Op grond van het gemeenschapsrecht vallen zij dan ook onder de vrijstelling van rechtswege, opgenomen in het voorgestelde artikel 30, eerste lid (onderdeel C van het onderhavige wetsvoorstel tot wijziging van de Zeevaartbemanningswet). Voor de afgifte van een vaarbevoegdheidsbewijs van erkenning voor het dienstdoen als kapitein van een Nederlands schip is evenwel tevens vereist dat hij (zij) in het bezit is van een geldig vaarbevoegdheidsbewijs, afgegeven door de bevoegde autoriteit van een EU-lidstaat, dan wel van een staat waarmee een - door de Europese Commissie goedgekeurd - Memorandum of Understanding (MoU) op grond van voorschrift 1/10 van de Bijlage van het STCW-Verdrag is afgesloten. Indien een gezinslid met de status van EU-onderdaan in het bezit is van een zeevaartdiploma, afgegeven door de bevoegde autoriteit van een andere EU-lidstaat, kan deze via afgifte van een zogeheten EG-verklaring ingevolge artikel 22, derde lid, van de Zeevaartbemanningswet een Nederlands vaarbevoegdheidsbewijs van erkenning als kapitein verkrijgen, mits hij (zij) ook aan alle andere vereisten voldoet, zoals vaartijd en geldige geneeskundige verklaringen voor de zeevaart. Als voorbeeld kan worden genoemd een officier ter koopvaardij met de Algerijnse nationaliteit, gehuwd met een in Nederland woonachtige Fransman (Française). Deze persoon heeft hier te lande op grond van het gemeenschapsrecht de status van EU-onderdaan. Gesteld dat hij (zij) in bezit is van een passend Frans zeevaartdiploma, kan deze de functie van kapitein aan boord van een Nederlands zeeschip vervullen. Op grond van een door de bevoegde Algerijnse autoriteit afgegeven vaarbevoegdheidsbewijs (certificate of competency) als kapitein is dit echter niet mogelijk, omdat Nederland met Algerije geen MoU heeft afgesloten.
De tweede categorie gezinsleden heeft niet de rechtspositie van EU-onderdaan en verkeert dientengevolge, waar het gaat om de toepassing van het onderhavige wetsvoorstel, in dezelfde positie als iedere andere persoon die de nationaliteit bezit van een staat buiten de EU, niet zijnde een met de EU geassocieerde staat in Midden- of Oost-Europa (waarop onder punt 3 nader wordt ingegaan). In Nederland kan, naar de huidige stand van het toepasselijke recht, een gezinslid van een Nederlander zich namelijk niet beroepen op het gemeenschapsrecht. Dit verschil in rechtspositie is een bekende problematiek, die buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel valt.
De memorie van toelichting is, overeenkomstig het advies van de Raad, op de zojuist behandelde aspecten aangevuld.
3. Aan de associatieakkoorden van de EU met Midden- en Oost-Europese staten kunnen personen met de nationaliteit van een van die geassocieerde staten, zoals de Raad terecht opmerkt, zekere rechten ontlenen als zij zich binnen de EU als werknemer op de arbeidsmarkt willen begeven, dan wel zich als zelfstandig ondernemer of zelfstandig beroepsbeoefenaar willen vestigen. Naar de huidige stand van het recht en gelet op de van belang zijnde jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG kunnen de lidstaten echter wel degelijk eisen stellen aan de toegang tot een (gereglementeerd) beroep. Wat betreft het dienstdoen aan boord van een Nederlands zeeschip worden deze in het bijzonder beheerst door Richtlijn 2001/25/EG (Minimumopleidingsniveau van zeevarenden), die is geïmplementeerd in de Zeevaartbemanningswet en de hierop berustende regelgeving. In het wetsvoorstel is, waar het gaat om de overigens discretionaire bevoegdheid van de Minister om vrijstelling te verlenen van de nationaliteitseis, bij de wettelijke voorwaarden een directe koppeling aangebracht tussen de (niet-EU) nationaliteit van de aspirant-kapitein enerzijds en de kwaliteit van het zeevaartonderwijs en andere nautische opleiding in de staat wiens nationaliteit hij (zij) bezit, anderzijds.
Staten waarmee Nederland een MoU heeft afgesloten, worden geacht wat betreft de voor het dienstdoen aan boord van een Nederlands schip van belang zijnde nautische opleidingen te voldoen aan het vereiste kwaliteitsniveau in de zin van de zojuist genoemde Bemanningsrichtlijn.
De objectieve kwaliteit van buitenlandse (niet EU-)opleidingen die met goed gevolg zijn voltooid door zeevarenden aan boord van in Nederland geregistreerde schepen onder de Koninkrijksvlag, wordt de facto op meerdere momenten en door meerdere gremia getoetst en kan mitsdien als voldoende worden beschouwd. Daarbij gaat het om functies aan boord van een zeeschip waarvoor ingevolge het STCW-Verdrag bepaalde opleidings- en ervaringseisen gelden.
Krachtens het STCW-Verdrag behoort elke verdragsstaat haar "zeevaartonderwijs" zodanig in te richten dat uitvoering wordt gegeven aan de opleidings- en ervaringseisen die in de Bijlage of in de verplichte Code bij dit verdrag staan vermeld. Verdragsstaten behoren de wijze waarop invulling is gegeven aan het voorgaande, alsmede alle bescheiden die hiermee gepaard gaan - zoals wetgeving en opleidingscurricula - voor te leggen aan de gespecialiseerde Internationale Maritieme Organisatie (IMO) van de Verenigde Naties. De IMO toetst vervolgens of handelwijze en bescheiden van de staat in kwestie in overeenstemming zijn met het STCW-Verdrag. Indien zulks naar haar oordeel het geval is, dan wordt de betrokken staat (of een daartoe behorend land) op de zogenaamde "Witte Lijst" geplaatst. Slechts zeevarenden uit landen die op de Witte Lijst staan, zijn bevoegd deel te nemen aan de internationale vaart ter zee.
Ter uitvoering van het gestelde in voorschrift 1/10 van de Bijlage van het STCW-Verdrag dient Nederland met een bepaalde staat een schriftelijke afspraak ("undertaking") te maken, alvorens gekwalificeerde zeevarenden uit het desbetreffende land op een Nederlands schip mogen worden aangesteld. Echter, alvorens een dergelijke afspraak, doorgaans in de vorm van een schriftelijke beleidsafspraak (Memorandum of Understanding) wordt ondertekend, vergewist Nederland zich er terdege van of de opleidingen in die staat STCW-conform zijn en of er een dusdanig stelsel van kwaliteitsborging bestaat, dat de kwaliteit van de onderhavige opleidingen en daarmee van de beroepsgroep, duurzaam is gewaarborgd.
De voornoemde schriftelijke afspraak, plus de bescheiden die Nederland aanleiding geven tot het erkennen van de betrokken staat, dienen vervolgens ter toetsing en goedkeuring te worden aangeboden aan de Europese Commissie. De Europese Commissie legt deze bescheiden voor aan de overige EU-lidstaten, met het verzoek om eventuele bezwaren tegen erkenning aan de Commissie kenbaar te maken. De Europese Commissie toetst de voorgenomen erkenning door Nederland vervolgens separaat en uit eigen hoofde, dat wil zeggen los van het oordeel van de EU-lidstaten. Slechts nadat aan alle (kwaliteits)eisen is voldoen en er geen bezwaren (meer) binnen de EU bestaan, geeft de Europese Commissie toestemming om zeevarenden uit de desbetreffende staat aan te stellen.
Gezien het vorenstaande ben ik van oordeel dat de beperking van de erkenning door lidstaten van de EU van vaarbevoegdheidsbewijzen die zijn afgegeven door staten buiten de EU, tot vaarbevoegdheidsbewijzen van staten waarmee een lidstaat - na goedkeuring van de Europese Commissie - een MoU heeft afgesloten, geen ongerechtvaardigde beperking vormt van de rechten, die een persoon met de nationaliteit van een met de EU geassocieerde staat ontleent aan de bewuste associatieakkoorden.
4. De Raad stelt dat, naar aanleiding van het met een drietal brancheorganisaties in de zeevaart afgesloten "Convenant maritieme arbeidsmarkt en nautisch onderwijs" voorzover dit convenant betrekking heeft op de factor arbeid, voorkomen moet worden dat het vrije verkeer van werknemers binnen de EU in het geding komt. Krachtens artikel 39, eerste en tweede lid, van het EG-Verdrag is het verkeer van werknemers binnen de EU in beginsel vrij en is discriminatie van werknemers op grond van het feit dat zij de nationaliteit van een andere EU-lidstaat bezitten, behoudens de uitzondering van het vierde lid van dit artikel (reeds aangehaald onder punt 1 van dit nader rapport), verboden.
Het convenant is primair bedoeld om een structurele inspanning van scheepsbeheerders en andere partners in de zeevaartsector te bewerkstelligen, teneinde arbeidsplaatsen voor uit Nederland afkomstige officieren te behouden en verdringingseffecten door de komst van buitenlandse officieren, in zijn algemeenheid afkomstig uit labour supplying countries gelegen in Azië en Oost-Europa, tegen te gaan. Secundair is het Convenant gericht op het behoud van een zodanige "kritische massa" aan Nederlandse gekwalificeerde zeevarenden, dat de maritieme kennis, kunde en infrastructuur in Nederland duurzaam is gewaarborgd. Met andere woorden, er bestaat een indirect, doch geenszins te verwaarlozen belang voor overige werknemers afkomstig uit andere EU-lidstaten, dat Nederland borg staat voor de werkgelegenheid van de maritieme cluster. Dat er een verband bestaat tussen het vrije verkeer van werknemers binnen de EU en de nationale en regionale werkgelegenheid, voor zover deze er op is gericht werknemers in staat te stellen in te gaan op feitelijke aanbiedingen van werk uit andere gebieden van de EU, wordt door de Europese Raad blijkens Verordening (EEG) nr. 1612/68 erkend.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de memorie van toelichting daarnaast op een aantal plaatsen aan te passen. Deze aanpassingen betreffen in hoofdzaak het getalsmatige tekort aan kapiteins met de Nederlandse nationaliteit, het weglaten van bedragen in guldens naast de overeenkomstige bedragen in Euro's en het actualiseren van de gegevens over de schriftelijke beleidsafspraken (MoU's) met staten buiten de EU. De overige veranderingen in de tekst van de toelichting zijn van redactionele aard.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Verkeer en Waterstaat,