Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels met betrekking tot het wonen (Woonwet).

Bij Kabinetsmissive van 6 februari 2002, no.02.000589, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende regels met betrekking tot het wonen (Woonwet).

Het wetsvoorstel is aangekondigd in de nota Mensen, Wensen, Wonen (Kamerstukken II 2000/01, 27 559). Daarin is geconcludeerd dat de zeggenschap van bewoners over hun woning en woonomgeving moet worden versterkt en dat de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen partijen op het beleidsterrein wonen verandering behoeft. Het wetsvoorstel voorziet hiertoe in een regeling van taken en verantwoordelijkheden op drie bestuursniveaus gericht op de instandhouding en verbetering van de woonkwaliteit. Het bevat in de tweede plaats een regeling voor wooncorporaties en het Toezichtorgaan Wooncorporaties (hierna: het Toezichtorgaan); in verband hiermee zullen de hierop betrekking hebben bepalingen uit de Woningwet, het Besluit beheer sociale-huursector (BBSH) en het Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting komen te vervallen. Verder biedt het voorstel een regeling voor de zeggenschap van bewoners; dit betreft deels bepalingen die nu zijn opgenomen in de Wet op het overleg huurders verhuurder en het al genoemde BBSH. Ten slotte bevat het voorstel bepalingen over geldelijke steun uit ’s Rijks kas zoals deze nu zijn opgenomen in afdeling 5 van de Woningwet.

De voorgestelde Woonwet beoogt hiermee het wettelijk kader te bieden voor de publieke belangen die bij het wonen aan de orde zijn. Als gevolg van de voorgestelde Woonwet zullen verschillende bepalingen uit de huidige Woningwet verdwijnen. De gedachte is dat de overblijvende voorschriften van deze wet zullen worden omgevormd tot een basiswet voor het bouwen onder de voorlopige naam Bouwwet. Naast de Bouwwet voor het bouwproces zal wetgeving blijven bestaan die gericht is op de financiële ondersteuning van bouwen en wonen, zoals de Huursubsidiewet, de Wet bevordering eigen woningbezit en de Wet stedelijke vernieuwing (WSV). Buiten deze indeling vallen vooralsnog de Huisvestingswet en de Huurprijzenwet woonruimte. Het kabinet sluit niet uit dat op termijn de Huisvestingswet onderdeel gaat uitmaken van de toekomstige Woonwet.

Het wetsvoorstel roept naar het oordeel van de Raad van State een groot aantal vragen op. Daarom kan hij niet zonder meer positief adviseren.

1. Noodzaak van een nieuwe wet
De in het voorgaande aangegeven opzet van de nieuwe Woonwet brengt een aanzienlijke herordening van wettelijke bepalingen met zich. Een groot aantal bepalingen wordt verplaatst van de ene wettelijke regeling naar de andere, van sommige
verandert de status in de zin dat ze worden "opgewaardeerd" van een algemene maatregel van bestuur naar de wet in formele zin, terwijl een groot aantal andere bepalingen nog nadere uitwerking behoeft. Op zich kan de behoefte aan een beter samenhangende en op het desbetreffende beleidsveld afgestemde codificatie een reden zijn om over te gaan tot herziening van de bestaande wetgeving. De Raad moet echter constateren dat met dit wetsvoorstel een afgeronde codificatie niet wordt bereikt, omdat enerzijds niet alle bepalingen betreffende de publieke aspecten van het wonen in dit wetsvoorstel zijn samengebracht, terwijl er anderzijds een uitgeklede Woningwet overblijft ten aanzien waarvan slechts voornemens worden geuit. Verder zijn de essentiële wijzigingen ten opzichte van de bestaande wetgeving, die het wetsvoorstel bevat, beperkt. Dit roept de vraag op naar de noodzaak van het wetsvoorstel. Dit roept de vraag op naar de noodzakelijkheid van het wetsvoorstel in deze vorm, in plaats van - bijvoorbeeld - samenvoeging van wat bij wet moet worden geregeld in een afzonderlijk hoofdstuk van de Woningwet, met uitwerking op onderdelen in een algemene maatregel van bestuur krachtens één of meer van de nieuwe bepalingen. Later zou dan kunnen worden bezien of een zekere herverkaveling van verschillende wetten c.a. aangewezen is. De Raad adviseert deze vraag nader onder ogen te zien.

2. Onduidelijkheid
Het wetsvoorstel en de daarbijbehorende toelichting laat op belangrijke onderdelen onduidelijkheid bestaan over de beoogde regeling. De Raad noemt drie punten. Het voorstel bevat een groot aantal delegatiebepalingen, zoals de artikelen 9, 12, 14 en 15. Uit de toelichting valt echter in het geheel niet op te maken wat de beoogde inhoud zou kunnen zijn van de uitvoeringsregelingen op grond van deze bepalingen. In de tweede plaats is het wetsvoorstel onduidelijk over de beoogde afbakening ten opzichte van de WSV. Dit betreft vooral de verhouding van de voorziene woonvisies ten opzichte van het ontwikkelingsprogramma uit de WSV, waar de Raad nader op ingaat onder 3 en 4. Als derde punt noemt de Raad de voorziene invoeringswetgeving, waarin de verhouding tot andere wetten zal worden geregeld. Dit is volgens de toelichting gedaan om de drie pijlers van de Woonwet - zeggenschap bewoners, bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling en de positie van wooncorporaties - los te koppelen van de juridisch-technische zaken. Verder zou deze opzet de mogelijkheid bieden om bij de invoeringsbepalingen aansluiting te verkrijgen bij actuele inzichten op dat moment in de regionale hulpstructuur, de regulering van de stedelijke vernieuwing en de wijze van integratie van de woonvisie en het meerjarig ontwikkelingsprogramma.
Op deze wijze wordt naar de mening van de Raad de regeling van wezenlijke onderdelen van de materie van het wetsvoorstel naar voren geschoven en krijgt een invoeringswet - anders dan gebruikelijk is - een materieel, aanvullende functie ten opzichte van de wet waarvoor zij de invoering beoogt te regelen.
De Raad meent dat het voorstel op deze onderdelen tekortschiet. Hij acht het noodzakelijk dat op de genoemde punten de nodige duidelijkheid wordt verschaft, en adviseert de toelichting in dit opzicht aan te vullen.

3. Beleidskader
Volgens artikel 5 zullen bij algemene maatregel van bestuur rijksdoelen van het woonbeleid worden vastgesteld. De memorie van toelichting zegt hiervan dat het Rijk uitdrukkelijk benoemt wat de maatschappelijke opgaven in een bepaalde periode zijn en provincies, gemeenten en woningcorporaties opdraagt deze in acht te nemen, zonder overigens precieze normen voor te schrijven. Het Rijk stelt de landelijke doelen vast. Elders wordt gezegd dat het Rijk niet voorschrijft wat gerealiseerd moet worden of welk beleid moet worden gevoerd, maar op welke onderwerpen of vraagstukken visie en beleid moet of kan worden ontwikkeld. Het rijksbeleidskader moet op grond van artikel 14 bij de gemeentelijke woonvisie in acht worden genomen en is dus bindend. Dit beleidskader zal deel uitmaken van het Beleidskader Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing.
Op grond van artikel 7, tweede lid, WSV is bij besluit van 22 november 2000 vastgesteld het Besluit beleidskader stedelijke vernieuwing, dat in artikel 2 de landelijke doelstellingen van stedelijke vernieuwing formuleert. Voor het onderdeel van de stedelijke vernieuwing dat betrekking heeft op de bevordering van een duurzame ontwikkeling en verbetering van de woonkwaliteit (artikel 1, eerste lid, onder a, WSV) zijn de volgende doelstellingen van belang:
- vergroting van de variatie en differentiatie van woonmilieus;
- tegengaan van onvrijwillige segregatie;
- verbetering van de omgevingskwaliteit;
- zorgvuldig, duurzaam en intensief ruimtegebruik.
Hierdoor bestaat enige duidelijkheid over de doelstellingen die het Rijk althans in het kader van stedelijke vernieuwing nastreeft. Naar de mening van de Raad is een vergelijkbare duidelijkheid gewenst voor het rijksbeleidskader in de Woonwet.
Verder maakt de omschrijving van de geformuleerde doelstellingen van beleid duidelijk dat het hierbij niet kan gaan om algemeen verbindende voorschriften; daarvoor zijn de omschrijvingen te globaal. In paragraaf 2.1.5 van de toelichting wordt opgemerkt dat het rijksbeleidskader wordt vervat in een algemene maatregel van bestuur, hetgeen, aldus de toelichting, betekent dat de daarin opgenomen voorschriften bindend zijn. Het bindend karakter van voorschriften vloeit echter niet louter voort uit de soort regeling, maar de voorschriften dienen ook naar hun aard en inhoud bindend te (kunnen) zijn. De geformuleerde doelstellingen zijn te weinig concreet en voldoen hier niet aan.
De Raad adviseert artikel 5 eenzelfde opzet te geven als artikel 7 WSV. Daarmee kan tevens worden voorzien in de nodige afstemming tussen de twee bepalingen. Ook valt te overwegen - nu het hoogst twijfelachtig is of het om algemeen verbindende voorschriften zal kunnen gaan - af te zien van het gebruik van de figuur van een algemene maatregel van bestuur en die figuur ook uit de WSV te schrappen.

4. Woonvisies
De colleges van burgemeester en wethouders van daartoe aangewezen gemeenten zullen volgens het wetsvoorstel woonvisies moeten vaststellen. Een woonvisie zal gelden voor een tijdvak van vijf jaar, dat samenvalt met een investeringstijdvak als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder d, WSV. De gemeentelijke woonvisie dient aan te geven welke concrete resultaten het gemeentebestuur wil bereiken op het gebied van het wonen in het desbetreffende tijdvak. Volgens de memorie van toelichting dient de gemeentelijke woonvisie als basis voor de activiteiten op het terrein van instandhouding en verbetering van woonkwaliteit binnen de gemeente. Ze vormt hiermee de beleidsmatige basis voor de inzet van het instrumentarium van gemeenten op het terrein van het wonen. Wooncorporaties dienen het gemeentelijke woonbeleid als uitgangspunt te nemen bij het opstellen van hun prestatieplannen.
Provinciale staten kunnen een provinciale woonvisie vaststellen. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor een algemeen bestuur van een regionaal openbaar lichaam.
De memorie van toelichting duidt de juridische status van een woonvisie aan als vastgesteld en gepubliceerd beleid. In het algemeen zal een woonvisie echter niet voldoen aan de definitie van een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zij het dat de toelichting het niet onmogelijk acht dat een deel of passages van een woonvisie wel kunnen worden aangemerkt als een beleidsregel.
Omtrent de woonvisies leven bij de Raad verschillende vragen.
In de eerste plaats omschrijft het wetsvoorstel wel waaraan woonvisies moeten voldoen, in de zin dat doelstellingen voldoende zijn onderbouwd en weergegeven in termen van toetsbare resultaten, dat moet worden ingegaan op de relatie met overig beleid, dat rijksdoelstellingen in acht worden genomen, dat vermeld wordt hoe overleg is gevoerd bij de voorbereiding ervan, maar ontbreekt iedere aanduiding van de mogelijke materiële inhoud van woonvisies, afgezien van de doelstellingen van instandhouding en verbetering van woonkwaliteit. De toelichting geeft aan dat die gemeenten zullen worden aangewezen voor het vaststellen van een woonvisie, die al een ontwikkelingsprogramma opstellen in het kader van de WSV. De woonvisie zal dan onderdeel kunnen zijn van dit ontwikkelingsprogramma en daar een verbreding aan geven wat betreft het wonen. Hoe breed de woonvisie wordt zal echter afhangen van het rijksbeleidskader dat later zal worden vastgesteld. Hiermee rijst voor de woonvisies dezelfde vraag als voor het rijksbeleidskader, namelijk naar verduidelijking van de inhoud.
Een tweede vraag is wat de functie van een woonvisie zou moeten zijn. De toelichting spreekt van een basis voor activiteiten op het gebied van instandhouding en verbetering van de woonkwaliteit. Maar anders dan bij het ontwikkelingsprogramma van de WSV bestaat er geen duidelijk verband tussen het vaststellen van een woonvisie en het ter beschikking komen van financiële middelen. Ook juridische instrumenten ten behoeve van de instandhouding en verbetering van de woonkwaliteit worden niet gekoppeld aan de vaststelling van een woonvisie. Hiermee kan niet alleen de juridische, maar ook de beleidsmatige betekenis van een woonvisie naar de opvatting van de Raad niet groot zijn.
Uit paragraaf 2.1.11 van de memorie van toelichting blijkt verder dat het niet in het voornemen ligt gemeenten, waarvan wel een woonvisie maar geen ontwikkelingsprogramma in het kader van de WSV wordt verlangd, een financiële tegemoetkoming te verschaffen voor taken die voorvloeien uit de Woonwet. Dit is naar het oordeel van de Raad in strijd met de artikelen 108, derde lid, en 110, vijfde lid, van de Gemeentewet. Dit gegeven echter gecombineerd met de beperkte beleidsmatige betekenis van woonvisies roept de vraag op of deze gemeentebesturen daadwerkelijk tot het vaststellen daarvan zullen overgaan. Deze vraag geldt a fortiori voor de provinciale besturen.
In dit verband signaleert de Raad nog een laatste onduidelijkheid. Enerzijds stelt de memorie van toelichting dat aan het vereiste van een woonvisie is voldaan met het opstellen van een ontwikkelingsprogramma in het kader van de WSV (bladzijde 12), elders wordt het ontwikkelingsprogramma gezien als een verbreding van de woonvisie en wordt een verband gelegd met de toekomstige structuurvisie uit de fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (bladzijde 7), terwijl op weer een andere plaats de woonvisie toch meer wordt benaderd als een verbreding naar het wonen van het ontwikkelingsprogramma. Alles bijeengenomen moet worden geconstateerd dat een tamelijk zware, planachtige figuur wordt geïntroduceerd op twee niveaus zonder dat duidelijk is wat de reële functie daarvan kan zijn.
De Raad adviseert over deze vragen opheldering te verschaffen door in tekst en toelichting duidelijk uiteen te zetten te geven wat het nut en de noodzaak zijn van woonvisies, door uit te werken wat de inhoudelijke elementen van een woonvisie zouden moeten zijn, door in te gaan op het te verwachten functioneren van woonvisies en door duidelijkheid te scheppen over de verhouding tot ontwikkelingsprogramma’s in het kader van de WSV.

5. Toezicht op totstandkoming en inhoud van een woonvisie
Het wetsvoorstel legt het toezicht op de totstandkoming en de inhoud van een
woonvisie bij de minister, gedeputeerde staten en de dagelijkse besturen van regionale openbare lichamen. De desbetreffende toezichthouders kunnen het bestuursorgaan dat een woonvisie dient vast te stellen een aanwijzing geven indien dit bestuursorgaan hiertoe niet overgaat.
Nu naar de mening van de Raad de inhoud en de functie van woonvisies onvoldoende duidelijk zijn, valt evenmin goed te beoordelen of aan deze regeling van het toezicht op de totstandkoming van woonvisies behoefte bestaat.
De Raad adviseert om in het verlengde van de gevraagde verduidelijking omtrent woonvisies de noodzaak van een toezichtregeling op de totstandkoming hiervan nader toe te lichten. In elk geval is veel grotere duidelijkheid vereist voor aanvaardbaarheid van dit toezichtmechanisme. De normloze bepalingen van het huidige voorstel kunnen leiden tot sterke centralisatie met behulp van de figuur van de aanwijzingen.

6. Wooncorporaties
Het wetsvoorstel bevat een veel uitvoeriger regeling van wooncorporaties dan de huidige regeling voor toegelaten instellingen uit de Woningwet. Verschillende voorschriften uit het BBSH zijn opgenomen in de voorgestelde Woonwet. De wet beoogt een kader te bieden voor sterke, maatschappelijke organisaties die het maatschappelijk belang vooropstellen en daar in nauwe samenwerking met bewoners, overheden en andere betrokken instellingen uitwerking aan geven.
In het verleden is het beleid gericht geweest op de verzelfstandiging van toegelaten instellingen. Vormen van toezicht en gedetailleerde regeling zijn beëindigd. Met dit wetsvoorstel wordt weer de weg terug ingeslagen, zonder dat duidelijk wordt gemaakt waarom daartoe aanleiding bestaat. Voor een dergelijke koerswijziging is naar het oordeel van de Raad een overtuigende argumentatie aanwezig; de memorie van toelichting bevat echter slechts enkele algemeenheden.
Verschillende onderdelen, die nu nog op het niveau van een algemene maatregel van bestuur worden geregeld, vinden hun regeling op wetsniveau. Het wetsvoorstel bevat enkele bepalingen, die ten opzichte van de huidige Woningwet en het BBSH nieuw zijn, zoals de aanvullende regeling van de werkzaamheden in artikel 22, derde lid, de uitvoeriger regeling van de weigering of intrekking van een toelating in artikel 26 en de verplichting jaarlijks een prestatieplan op te stellen. Voor een deel betreft dit figuren, die nu onder een andere naam en in lichtere vorm al bekend zijn, zoals het overzicht van voorgenomen activiteiten en de samenvatting daarvan uit de artikelen 25a en 25b BBSH, dat zal worden vervangen door het prestatieplan. Anders dan het huidige besluit geeft het wetsvoorstel echter de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de totstandkoming en inhoud van het prestatieplan, waarbij in een goedkeuringsmogelijkheid door de minister wordt voorzien. Omdat de inhoud van deze algemene maatregel van bestuur, waarnaar op verschillende plaatsen in het wetsvoorstel wordt verwezen, nog niet bekend is, valt nu niet goed vast te stellen aan welk geheel van regels wooncorporaties in de toekomst gebonden zullen zijn.
In relatie tot de regeling van het toezicht op wooncorporaties, waar de Raad hierna op in gaat, roept het geheel wel de vraag op of er behalve met het oog op de instandhouding en verbetering van woonkwaliteit nog andere redenen zijn om de regelgeving voor wooncorporaties aan te passen en in enkele opzichten te verstrakken.
Een belangrijk element in de relatie tussen de rijksoverheid en de wooncorporaties vormt het behoud en een doeltreffende inzet van het maatschappelijk gebonden vermogen. Het valt de Raad op dat het wetsvoorstel hierover geen expliciete bepalingen bevat, afgezien van de opdracht tot inzet van de financiële middelen van een bepaalde corporatie bij andere wooncorporaties en de mogelijkheid van nadere regeling op grond van artikel 27.
De Raad meent dat de voorgestelde regeling, die een radicale verandering van koers inhoudt, slechts aanvaardbaar is op basis van een dragende argumentatie. Dat vereist in elk geval een actuele analyse van de positie van wooncorporaties, onder meer in hun verhouding tot de gemeentelijke overheid, een schets van hun gewenste positie, en ten slotte conclusies met betrekking tot de vereiste regeling.

7. Toezicht op wooncorporaties
Het wetsvoorstel voorziet in een dubbel stelsel van toezicht, enerzijds door de minister en anderzijds door het Toezichtorgaan. Tot op zekere hoogte is dit niet nieuw. Ook nu al bepaalt artikel 70d van de Woningwet dat toegelaten instellingen onder toezicht staan van de minister, behoudens artikel 71, eerste lid, aanhef en onder b. Artikel 71 van de Woningwet bevat de regeling van het Centraal Fonds voor de volkshuisvesting (hierna: het Fonds). Het wetsvoorstel voorziet in de omvorming van het Fonds in een Toezichtorgaan Wooncorporaties. Toegelaten instellingen zijn verplicht bijdragen te verschaffen aan het Fonds, met behulp waarvan het Fonds subsidies kan verstrekken aan toegelaten instellingen die in financiële moeilijkheden verkeren. In verband hiermee oefent het Fonds een financieel toezicht uit op de toegelaten instellingen, dat niet als zodanig wordt genoemd in artikel 71 van de Woningwet, maar zijn regeling vindt in de artikelen 4 en 5 van het Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting. Het wetsvoorstel beoogt dit toezicht uit te breiden tot de rechtmatigheid van de werkzaamheden van wooncorporaties. De taakverdeling tussen de minister en het Toezichtorgaan wordt volgens de memorie van toelichting zo, dat de minister toezicht houdt op de doelmatigheid van de werkzaamheden van wooncorporaties, terwijl het Toezichtorgaan toeziet op de rechtmatigheid en de financiële aspecten van de werkzaamheden.
De Raad betwijfelt sterk of hiermee een werkbare en efficiënte afbakening wordt verkregen. Juist omdat de wet zo uitvoerig is in het regelen van de werkzaamheden van wooncorporaties zal een ondoelmatige taakvervulling al spoedig ook als onrechtmatig kunnen worden beschouwd. Het in het algemeen al niet even heldere onderscheid tussen rechtmatigheid en doelmatigheid vervaagt hierdoor verder. Hiermee is niet gegarandeerd dat de toezichtterreinen van de minister en het Toezichtorgaan van elkaar gescheiden blijven en de wooncorporaties voor de verschillende aspecten van hun werk slechts met één toezichthouder te maken krijgen. Hiervan is reeds sprake, nu de minister op grond van artikel 37, eerste lid, van het wetsvoorstel de wooncorporatie een aanwijzing kan geven, indien deze handelt in strijd met enige bepaling in de Woonwet of de daarop gebaseerde lagere regelgeving, hetgeen de rechtmatigheid van het handelen van die corporatie betreft.
De Raad adviseert de regeling van het toezicht op wooncorporaties opnieuw te bezien en zo op te zetten dat de verschillende terreinen van toezicht in de praktijk duidelijk van elkaar zijn te scheiden. Meer in het algemeen adviseert hij om dragend te beargumenteren waarom het toezicht zo zwaar en tegelijk verdeeld moet worden opgezet: wooncorporaties met eigen raad van toezicht, die onder extern toezicht staan van deels het Toezichtorgaan, deels de minister, terwijl het Toezichtorgaan op zijn beurt een eigen, interne raad van toezicht heeft en bovendien aan het toezicht van de minister wordt onderworpen. Is dat niet wat veel van het goede?

8. Toezichtorgaan
Evenals de wooncorporaties heeft ook het Toezichtorgaan een intern toezichtorgaan in de vorm van een raad van toezicht. Het huidige Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting kent een dergelijke raad niet. Het kabinet acht een raad van toezicht bij het nieuwe Toezichtorgaan Wooncorporaties nodig om het interne toezicht voldoende te verankeren en daarmee een waarborg te vormen tegen belangenverstrengeling in de taakuitoefening door het bestuur. Behalve in intern toezicht voorziet het wetsvoorstel tevens in extern toezicht op het Toezichtorgaan door de minister, zoals dit nu ook het geval is bij het Fonds. De minister benoemt de leden van het bestuur en kan deze ontslaan, het bestuursreglement behoeft goedkeuring van de minister, evenals de door het Toezichtorgaan jaarlijks vast te stellen beleidsregels die bepalen op welke wijze het orgaan uitvoering geeft aan zijn toezichtstaak, evenals de jaarlijks vast te stellen begroting.
Gegeven dit externe toezicht adviseert de Raad de beoogde toegevoegde waarde voor een regeling van het interne toezicht binnen het Toezichtorgaan nader uiteen te zetten.

9. Zeggenschap
Het wetsvoorstel omvat de regels over zeggenschap van huurdersorganisaties, zoals deze nu zijn opgenomen in de Wet op het overleg huurders verhuurder, en voor de bewonersorganisaties, huurders en huurdersorganisaties van toegelaten instellingen van paragraaf 4 BBSH. Het geeft daar tevens een uitbreiding aan met een regeling van zeggenschap op buurtniveau en van een informatieplicht voor de verhuurder ten opzichte van zijn individuele huurders. In artikel 1, eerste lid, onder f, van de Wet op het overleg huurders verhuurder wordt voor huurdersorganisaties anders dan bij een toegelaten instelling als eis gesteld dat zij kunnen aantonen dat zij ten minste 50% van de huurders vertegenwoordigen dan wel indien de verhuurder dit schriftelijk aan de huurders heeft bekendgemaakt, een door de verhuurder aangegeven lager percentage. In het wetsvoorstel wordt een eis op dit punt losgelaten. Het kabinet meent dat een aantal andere voorschriften, zoals de eis dat de huurdersorganisatie de huurders betrekt bij haar standpuntbepaling, hierover verantwoording aflegt aan de huurders en deze ook weer betrekt bij haar plannen voor het eerstvolgende jaar, voldoende garanties biedt voor een representatieve huurdersorganisatie.
De Raad is hiervan niet overtuigd. De voorschriften zeggen wel iets over de kwaliteit van de representatie maar niets over de omvang daarvan. Hij adviseert in het wetsvoorstel een vereiste voor de representativiteit van huurdersorganisaties anders dan bij toegelaten instellingen op te nemen.

Artikelsgewijs

10 Artikel 1
In artikel 1, eerste lid, onder b, is in de definitie van "woonkwaliteit", onder 3, ook het verhogen van de woonkwaliteit in meer algemene zin opgenomen. Nog afgezien van het feit dat het niet juist is in een begripsomschrijving te refereren aan het te definiëren begrip, is niet duidelijk wat hiermee bedoeld wordt en wat dit toevoegt aan hetgeen reeds in de subonderdelen 1 en 2 met betrekking tot woningen en de woonomgeving is opgenomen. Uit de toelichting (paragraaf 2.1.2) blijkt dat gedacht wordt aan het betrekken van bewoners bij hun woonomgeving, het stimuleren van hun betrokkenheid en hun zeggenschap (de zogenaamde. sociale kwaliteit), en aan het aanbieden van woondiensten.
Het verdient aanbeveling onderdeel b in die zin te concretiseren.

11. Artikel 4
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder b, draagt de minister niet alleen zorg voor de bevordering en ondersteuning van de instandhouding en verbetering van de woonkwaliteit, maar ook voor de bevordering van zeggenschap en keuzevrijheid van burgers.
Blijkens de toelichting is voor expliciete opneming hiervan gekozen om daarmee tot uitdrukking te brengen dat dit element essentieel is voor de kwaliteit van het wonen. Aangezien in de definitie van instandhouding en verbetering van de woonkwaliteit in artikel 1, eerste lid, onder b, dit element reeds hieronder begrepen wordt (subonderdeel 3) is de nu gekozen uitsplitsing niet juist. De indruk wordt immers gewekt dat sprake is van een aanvullend aspect, hetgeen niet het geval is.
Het verdient aanbeveling artikel 1, eerste lid, op de hiervoor aangegeven wijze te concretiseren en zo nodig in artikel 4 te refereren aan een bepaald aspect.

Artikelen 9, 12 en 14
In de provinciale woonvisie dient onder meer vermeld te worden hoe die visie zich verhoudt tot eventuele door de minister kenbaar gemaakte gebiedsgerichte opvattingen (artikel 9). Eenzelfde voorschrift geldt ook voor de stedelijke regio's (artikel 12) en de gemeenten (artikel 14).
In paragraaf 2.1.5 van de toelichting wordt opgemerkt dat het Rijk hierin kenbaar maakt wat naar zijn mening de specifieke inhoudelijk opgave is voor een bepaald gebied. De status van de gebiedsgerichte opvattingen is die van een beleidsnota: het zijn geen algemeen verbindende voorschriften, geen beleidsregels en geen beschikkingen. Deze opvattingen zullen door de desbetreffende gemeentebesturen gemotiveerd moeten worden in hun woonvisies, iets wat in het kader van behoorlijk bestuur ook verwacht mag worden, aldus de toelichting. Hetzelfde geldt voor die besturen van provincies en stedelijke regio's die ervoor kiezen hun inhoudelijke inzichten ten aanzien van het wonen in hun woonvisie vast te leggen.
De verplichting zoals hiervoor geformuleerd brengt naar het oordeel van de Raad met zich dat de bevoegdheid van het Rijk hiertoe over te gaan expliciet in de wet wordt neergelegd. Het wetsvoorstel behoeft op dit punt aanvulling.

12. Artikel 22

a. In artikel 22, eerste lid, is de taak van de wooncorporaties opgenomen. Het artikelonderdeel komt in grote lijnen overeen met artikel 70c, eerste lid, van de Woningwet. Dit geldt echter niet voor het vereiste dat het huisvesten van personen zonder risicoselectie moet plaatsvinden.
Het verdient naar het oordeel van de Raad geen aanbeveling de wooncorporaties aan dit vereiste te binden, nu het verbod van risicoselectie het bereiken van andere taken, zoals bijvoorbeeld de instandhouding van woongelegenheden en de leefkwaliteit van woongebieden, in gevaar kan brengen.

b. Op grond van het zevende lid van ditzelfde artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gegeven worden over de taak en de werkzaamheden van wooncorporaties. Blijkens de toelichting op dit artikel kan dit onder meer betrekking hebben op preventief toezicht door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Een uitvoeringsregeling van deze aard vereist dat de bevoegdheid daartoe op een uitdrukkelijke wettekst berust. Het artikellid behoeft aanvulling.

13. Artikel 26
De in artikel 26, tweede en derde lid, gegeven gronden voor weigering en intrekking van een toelating van een wooncorporatie komen niet overeen met wat de toelichting vermeldt. In het tweede lid is immers sprake van een facultatieve bevoegdheid, en voorts is de opsomming niet limitatief. Tekst en toelichting dienen met elkaar in overeenstemming te worden gebracht.
Ten slotte dient in het derde lid, onder a, te worden bepaald dat de werkzaamheden in het belang van een goede woonkwaliteit moeten plaatsvinden.

14. Artikel 27
Dit artikel opent de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te geven over vrijwillige uittreding van wooncorporaties. Gelet op het belang van het desbetreffende onderwerp verdient het aanbeveling de mogelijkheid als zodanig in deze wet op te nemen en de voorwaarden waaronder nader uit te werken in een algemene maatregel van bestuur. Hierbij dient het in de toelichting genoemde vereiste, dat het maatschappelijk gebonden vermogen in belangrijke mate voor de sector behouden blijft, eveneens wettelijk te worden gegarandeerd.

15. Artikelen 46 en 48

a. In de toelichting op artikel 46 (bladzijde 60) wordt opgemerkt dat het Toezichtorgaan bij de uitoefening van het toezicht op de wooncorporaties moet blijven binnen de bevoegdheden die bij algemene maatregel van bestuur worden aangegeven. In het artikel zelf wordt geen delegatiemogelijkheid geboden. Waarschijnlijk zal zijn bedoeld de in artikel 48 geformuleerde basis hiervoor te gebruiken. Dan moet artikel 48 een dergelijke precisering bevatten, terwijl het aanbeveling verdient om in de toelichting op artikel 46 te verwijzen naar artikel 48.

b. Voorts dient de in de artikelen 45, vierde lid, 46, tweede lid, en 47, tweede lid, opgenomen adviesbevoegdheid vervangen te worden door het opnemen van één adviestaak die betrekking heeft op de genoemde artikelen en artikelonderdelen.

16. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 28 juni 2002, no.W08.02.0059/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In artikel 1 een alfabetische volgorde aanhouden.
- Aan de toelichting een overzicht toevoegen waaruit kan worden afgelezen aan welke artikelen van de Woningwet, Besluit beheer sociale-huursector en Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting de artikelen van het wetsvoorstel zijn ontleend.
- In de toelichting op artikel 1, eerste lid, onder l, de volzin "Hiermee is de zeggenschap van de huurders van dergelijke woongelegenheden ook gewaarborgd" schrappen.
- Artikel 22, vierde lid, schrappen (geen toegevoegde waarde naast het eerste tot en met derde lid).
- Tekst van artikel 36, tweede lid, en de toelichting met elkaar in overeenstemming brengen.
- In artikel 70 "die informatieverstrekking" wijzigen in: de informatieverstrekking, bedoeld in artikel 69,. In artikel 76 een overeenkomstige wijziging aanbrengen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 24 november 2004

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State heb ik het voorstel van wet heroverwogen en geconcludeerd dat het niet aan de Tweede Kamer dient te worden gezonden. Ik heb mij hierbij gebaseerd op het volgende:

1. Het beoogde doel van het wetsvoorstel is een regeling van taken en verantwoordelijkheden op drie bestuursniveaus gericht op de instandhouding en verbetering van de woonkwaliteit. Omdat in het wetsvoorstel niet alle bepalingen betreffende de rolverdeling tussen partijen op het terrein van het wonen zijn opgenomen wordt, zoals de Raad in dit verband terecht opmerkt, het beoogde doel niet bereikt en dient de vraag naar de noodzaak van het wetsvoorstel zich aan.

2. Het aantal essentiële wijzigingen in de nieuwe wet is vergeleken met de bestaande wetgeving op dit gebied beperkt. Terecht merkt de Raad op dat dit de vraag oproept naar de noodzakelijkheid van het wetsvoorstel in deze vorm, in plaats van - bijvoorbeeld - samenvoeging van wat bij wet geregeld moet worden in een afzonderlijk hoofdstuk Iran de Woningwet, met uitwerking op onderdelen in een algemene maatregel van bestuur krachtens één of meer van de nieuwe bepalingen.

3. Ook bezien in het licht van het Hoofdlijnenakkoord "Meedoen, meer werk, minder regels" kan de noodzaak van het wetsvoorstel worden betwist. Gelet hierop, en gelet op het advies van de Raad de vraag naar de noodzakelijkheid van het wetsvoorstel nader onder ogen te zien, is in het Herijkingsproject van de VROM-regelgeving, dat voortvloeit uit het Hoofdlijnenakkoord, het wetsvoorstel dan ook nader getoetst.
Daaruit zijn de volgende door mij onderschreven conclusies getrokken (Kamerstukken I1 2003/04, 29 200 XI, IU. 7, blz. 48 en 53):
a. het wetsvoorstel van een nieuwe Woonwet wordt "ingetrokken" (niet bij de Tweede Kamer ingediend);
b. nieuwe elementen uit het wetsvoorstel worden waar nodig geregeld in bestaande regelgeving (Woningwet, Besluit beheer sociale-huursector en de Wet op het overleg huurders verhuurder), en
c. er wordt geen nieuwe wettelijke verplichting tot het opstellen van een woonvisie gecreëerd, maar bezien wordt hoe het visie- en uitvoeringsgedeelte van een woonvisie gekoppeld kan worden aan bestaande planfiguren, zoals het ontwikkelingsprogramma in het kader van de Wet stedelijke vernieuwing en de structuurvisie in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet overeenkomstig het advies van de Raad van State niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden en goed te vinden dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer