Ontwerp-Miljoenennota 2003, met bijlagen.
- Kenmerk
- W06.02.0344/IV/B
- Datum advies
- 9 september 2002
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2002/03, 28 600, A
- Financiën
- Onverplicht advies
Volledige tekst
Ontwerp-Miljoenennota 2003, met bijlagen.
Bij Kabinetsmissive van 2 september 2002, no.02.004061, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de ontwerp-Miljoenennota 2003, met bijlagen.
1. Het trendmatig begrotingsbeleid dat in 1994 werd geïntroduceerd en in 1998 voortgezet heeft ertoe geleid dat de financiën van de collectieve sector een meer evenwichtig beeld geven. Meer dan 20 jaar vertoonde de rijksbegroting, in economische voor- en tegenspoed, een tekort, ondanks vele pogingen hieraan een einde te maken. In de jaren 1999/2001 is een overschot op de begroting ontstaan van gemiddeld bijna 1% (exclusief enkele eenmalige transacties). Maar dit jaar ontstaat weer een tekort, en volgend jaar zou dat verder stijgen indien geen maatregelen door de regering zouden worden genomen. De Raad van State acht het van groot belang dat de regering heeft besloten het trendmatig begrotingsbeleid dat in de afgelopen twee kabinetsperiodes is gevoerd voort te zetten. Daarbij is dit beleid aangescherpt, op grond van de ervaringen in de afgelopen jaren met het gebruik van meevallers. Met dit beleid zal het verlagen van de rente-uitgaven door schuldaflossing - een "voorziening" om in de toekomst de ouderdomspensioenen te financieren - in de komende jaren binnen bereik blijven. Dan kan ook worden bereikt dat de begroting de functie van automatische stabilisator bij conjuncturele schommelingen kan vervullen die in het Stabiliteits- en Groeipact is voorzien. Die situatie is in de afgelopen kabinetsperiode immers niet bereikt.
2. De groei van de Nederlandse economie is onvoorzien snel en diep teruggevallen, van 3,3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) in 2000 naar 1,3% in 2001 en naar het zich laat aanzien naar ½% dit jaar. Deze teruggang is groter dan die in de overige Europese landen, aldus de Miljoenennota.
De Macro Economische Verkenningen (MEV) van het Centraal Planbureau laten zien dat de arbeidskosten in Nederland al sinds 1998 harder stijgen dan in die landen. Deze ontwikkeling wordt veroorzaakt door de loonkostenstijging, de inflatie en de enigszins achterblijvende arbeidsproductiviteit, in hun onderlinge samenhang. De concurrentiepositie van Nederland verslechtert, zodat minder kan worden geprofiteerd van het herstel van de wereldhandel. De werkloosheid loopt op, na acht jaar achtereen te zijn gedaald. Vorig jaar en dit jaar dalen de investeringen van bedrijven. De groei van de economie is sterk gereduceerd. Daarmee is de budgetruimte beperkt.
De regering heeft zich desondanks ten doel gesteld een begrotingsoverschot te bereiken van 0,6% BBP in 2006, en daarmee een begrotingsbeleid voort te zetten, gericht op het wegwerken van de staatsschuld binnen één generatie. Om de economische positie te versterken is ook een afremming van de ontwikkeling van de arbeidskosten in Nederland dringend nodig. De anders te verwachten verdere verslechtering van de concurrentiepositie zou het herstel ernstig bemoeilijken. Daarmee zou ook het streven naar een overschot op de begroting in 2006 illusoir worden. De regering heeft besloten om reeds nu maatregelen te nemen om het begrotingstekort in 2003 en volgende jaren te beperken. Die maatregelen zullen door uitval van bestedingen op korte termijn negatieve effecten hebben voor de economie en voor veel burgers koopkrachtvermindering betekenen. Dit beleid is echter noodzakelijk om de gestelde doelen binnen de gestelde periode te bereiken. Er is dan ook alle reden voor de regering om in overleg met de sociale partners tot een strategie voor de komende jaren te komen en om in het eerste moeilijke jaar 2003 een grondslag te leggen voor herstel.
Ten slotte en niet ten minste wijst de Raad erop dat Nederland met de nu door de regering voorgestelde maatregelen handelt in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economische beleid(zie noot 1) om een verslechtering van het begrotingssaldo in 2003 te voorkomen.
3. Het mechanisme voor de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact functioneert niet optimaal. Die coördinatie is onvoldoende effectief gebleken om de begrotingstekorten in de lidstaten binnen de perken te houden. De verwikkelingen van begin dit jaar laten dit zien. De Europese Commissie had aan de Raad van de Europese Unie voorgesteld om Duitsland een vroegtijdige waarschuwing te geven in verband met het risico dat zijn begrotingstekort in 2002 in de buurt zou komen van de referentiewaarde van 3% BBP als overeengekomen in het Stabiliteits- en Groeipact. De Raad heeft deze waarschuwing op aandringen van Duitsland niet gegeven, hoewel de Raad moest toegeven dat het Commissievoorstel overeenkomstig de bepalingen van het Stabiliteits- en Groeipact was. Maar, met Duitsland komen ook Frankrijk en Italië dit jaar gevaarlijk dicht bij de 3%-grenswaarde voor het begrotingstekort. De drie grootste EMU-landen.
Zo lijken de fundamenten van de Economische en Monetaire Unie (EMU) op het spel te staan. De MEV noemt enkele van die fundamenten: lage begrotingstekorten als bijdrage aan lage en stabiele inflatie, en bijgevolg aan lagere rentevoeten; een begrotingsdiscipline die voldoende is om onderling vertrouwen te behouden (Hoofdstuk 2, kader). De Europese Unie kan het zich niet permitteren dat deze communautaire waarborgen voor de positie van de euro worden genegeerd en daarmee de positie van de euro in gevaar komt. Eerder zou een versterking van de communautaire controle op zijn plaats zijn. De Raad vindt dit een zorgwekkende ontwikkeling. Om deze ontwikkeling tegen te gaan zal Nederland een communautaire aanpak, handhaving van de in het EG-Verdrag en in het Stabiliteits- en Groeipact neergelegde afspraken, voorop moeten stellen. Ten onrechte gaat de regering ervan uit dat het gaat om een intergouvernementele benadering waarbij subsidiariteit uitgangspunt is.(zie noot 2) Een dergelijke benadering maakt naar het oordeel van de Raad de kans op niet-nakoming van EMU-verplichtingen alleen maar groter. Juist vanwege de grote afhankelijkheid van Nederland van het goed functioneren van de EMU dient ons land op dit punt niet afstandelijk op te treden. Een communautaire aanpak is bij uitstek ook een Nederlands belang.
In dit verband moet worden beseft dat de besluitvorming in het kader van de EMU niet op zichzelf staat. De koppeling van beleidsterreinen wordt sterker, niet alleen inhoudelijk, maar ook door de wijze van besluitvorming op Europees niveau. Dit dwingt Nederland tot een betere interne coördinatie en prioriteitsstelling. De belangen in het spel worden steeds groter. De Intergouvernementele Conferentie (IGC), met in de aanloop daar naartoe de Europese Conventie, en de uitbreiding van de Unie, worden cruciaal voor de toekomstige institutionele structuur van de Unie en de wijze van besluitvorming daarbinnen. De besluitvorming in het kader van de EMU is daarvan een onderdeel. Juist nu dient, mede met het oog op het Nederlands voorzitterschap van de IGC in 2004, het ontwikkelen van een duidelijke Nederlandse visie op Europa en op de Nederlandse inbreng in Europa dan ook speerpunt van het kabinetsbeleid te zijn.
4. Belastinguitgaven zijn vooral in de afgelopen kabinetsperiode in aantal en omvang aanmerkelijk toegenomen. De Raad heeft hier bij verschillende gelegenheden kritische opmerkingen over gemaakt, vooral omdat de belastinguitgaven zich onttrekken aan de stringente uitgavennorm en het inzicht in de effectuering van de gestelde doelen veelal ontbreekt. Weliswaar wordt sedert de Miljoenennota 1999 een overzicht van belastinguitgaven gegeven, maar dit overzicht was tot nu toe niet volledig. Tevens moest worden vastgesteld dat verscheidene onderdelen van het op aanbeveling van de Algemene Rekenkamer ontwikkelde toetsingskader nog niet werden gehanteerd. De Raad acht het dan ook een goede zaak dat thans wordt voorgesteld een groot aantal belastinguitgaven waarvan de effectiviteit niet is komen vast te staan, te laten vervallen, het zicht op de belastinguitgaven buiten de kring van de inkomsten-, loon- en vennootschapsbelasting te vergroten, en het toetsingskader voor belastinguitgaven uitdrukkelijk als onderdeel van de begrotingsregels op te nemen. Herijking van de resterende belastinguitgaven aan de hand van een evaluatie die de in het toetsingskader opgenomen aspecten omvat, moet worden voortgezet.
5. In paragraaf 2.4 (onderdeel het begrotingsbeleid) is een efficiëntietaakstelling voor de collectieve sector aangekondigd, waarvan een aantal sectoren is uitgezonderd: politie, zorg, onderwijs en de rechterlijke macht. Verder is het kabinet voornemens om het aantal ambtenaren op de ministeries te beperken. In het verleden is gebleken dat met globale operaties weinig efficiency-voordelen worden behaald. Op grond van dezelfde ervaringen lijkt deze methode niet bevorderlijk om de in de Miljoenennota aangekondigde verbeteringen in het overheidsoptreden te bereiken. Ook zal het achterblijven van de ambtenarensalarissen bij de salarissen in het bedrijfsleven de kwaliteit bij de overheid niet ten goede komen. De gehanteerde methoden staan bovendien haaks op de uitgangspunten en de doelstellingen van de VBTB-operatie.
Dat alles neemt niet weg dat een kritische blik op organisatie en functioneren van de overheid nodig is. Daarvoor is echter een meer gerichte benadering vereist, gebaseerd op duidelijke prioriteiten. Die benadering zou kunnen aansluiten bij, en ook ondersteunend kunnen zijn aan de ambitie van de regering zijn beleid meer te concentreren op hoofdlijnen en gedetailleerde regelgeving terug te dringen. Dat zou de eigen verantwoordelijkheid van de uitvoerende organisaties en de dienstverleners in onderwijs, gezondheidszorg en sociale diensten meer ruimte bieden om het dagelijkse werk naar eigen inzicht vorm te geven. Dat heeft gevolgen voor de taken van de ministeries, en daarmee ook voor de omvang van hun beleidsafdelingen. Zo'n gerichte benadering kan leiden tot een beter bestuur.
De Raad van State geeft U in overweging het hierbij gaande ontwerp van de Miljoenennota 2003 te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 september 2002
De Raad van State heeft op 9 september 2002 zijn advies over de ontwerp-Miljoenennota 2003 uitgebracht. De hierin door de Raad gemaakte opmerkingen en suggesties geven de regering aanleiding tot het volgende commentaar, waarbij de nummering van het advies wordt gevolgd.
1. De Raad constateert dat het in 1994 geïntroduceerde trendmatig begrotingsbeleid ertoe heeft geleid dat de overheidsfinanciën een meer evenwichtig beeld geven. In de periode 1999-2001 is steeds een begrotingsoverschot gerealiseerd, na meer dan 20 jaar waarin van tekorten sprake was. Dit jaar ontstaat echter weer een tekort op de begroting en volgend jaar zou het tekort zonder nader beleid toenemen. De Raad acht het van groot belang dat de regering heeft besloten het trendmatig begrotingsbeleid voort te zetten. Met dit beleid blijft volgens de Raad het verlagen van de rente-uitgaven door schuldaflossing in de komende jaren binnen bereik. Hiermee wordt bovendien bereikt dat de begroting de functie van automatische stabilisator kan vervullen die in het Stabiliteits- en Groeipact is voorzien.
Het voorgestelde begrotingsbeleid biedt perspectief op aflossing van de overheidsschuld in één generatie. De regering acht dit, evenals de Raad, van belang omdat daarmee valt te voorkomen dat de toename van de demografisch gevoelige overheidsuitgaven (AOW, zorg) in de toekomst tot de noodzaak van hogere belastingen of een onaanvaardbare versobering van de collectieve voorzieningen zal leiden. De maatregelen die het kabinet voor 2003 voorstelt, maken het bovendien mogelijk snel een begrotingsbeleid te voeren dat de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant van de begroting laat werken.
2. De Raad wijst op de onverwacht snelle en sterke afname van de economische groei in Nederland. De afzwakking van de groei hangt onder meer samen met een verslechtering van de concurrentiepositie, die op haar beurt het gevolg is van een relatief sterke toename van de arbeidskosten per eenheid product. De zwakke economische groei blijft niet zonder gevolgen voor de overheidsfinanciën. De regering heeft zich desondanks ten doel gesteld een begrotingsoverschot van 0.6% BBP in 2006 te bereiken, en daarmee een begrotingsbeleid voort te zetten, gericht op het wegwerken van de overheidsschuld in één generatie. De voor 2003 aangekondigde maatregelen zullen door uitval van bestedingen op korte termijn negatieve effecten hebben voor de economie en voor veel burgers koopkrachtvermindering betekenen. Dit beleid is volgens de Raad echter noodzakelijk om de gestelde doelen binnen de gestelde periode te bereiken. Er is dan ook alle reden voor de regering om in overleg met de sociale partners tot een strategie voor de komende jaren te komen en om in het eerste moeilijke jaar 2003 een grondslag te leggen voor herstel. De Raad wijst er ten slotte op dat Nederland met de nu door de regering voorgestelde maatregelen handelt in overeenstemming met de aanbeveling uit de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid om een verslechtering van het begrotingssaldo in 2003 te voorkomen.
De regering is de Raad erkentelijk voor zijn instemming met het voorgestelde begrotingsbeleid. De regering acht in 2003 pijnlijke maatregelen onvermijdelijk. Hiermee ontstaat ruimte voor een gezond financieel economisch beleid voor de middellange termijn en wordt een stabiel budgettair perspectief gecreëerd voor de jaren waarin de vergrijzingslasten aanmerkelijk zullen stijgen. De voorgestelde maatregelen dragen bovendien bij aan het structurele groeivermogen van de economie, omdat ze gericht zijn op stimulering van het arbeidsaanbod. De regering onderkent het belang van een snelle omslag in de ontwikkeling van de arbeidskosten aan de gewijzigde economische omstandigheden. Zij neemt haar verantwoordelijkheid als werkgever door voor de collectieve sector uit te gaan van een contractloonstijging van niet meer dan 2½%. Om te bevorderen dat de marktsector deze aanpak volgt is de regering bereid loonmatiging te ondersteunen met een pakket lastenverlichtende maatregelen van 0,5 miljard euro. Voorwaarde is dat er concrete afspraken worden gemaakt over daadwerkelijke loonmatiging. Daartoe zal de regering overleg voeren met de sociale partners, zoals door de Raad ook wordt bepleit.
3. Volgens de Raad functioneert het mechanisme voor coördinatie van het economisch beleid in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact niet optimaal. Die coördinatie is onvoldoende effectief gebleken om de tekorten in de lidstaten in de perken te houden. Daarbij wordt gewezen op de ontwikkeling van het begrotingssaldo in Duitsland, Frankrijk en Italië. Hiermee lijken volgens de Raad de fundamenten van de EMU op het spel te staan. De Raad acht dit een zorgwekkende ontwikkeling. Volgens de Raad is een versterking van de communautaire controle op haar plaats. Nederland zou een communautaire aanpak, handhaving van de in het EG-Verdrag en in het Stabiliteits- en Groeipact neergelegde afspraken, voorop moeten stellen. De regering gaat er volgens de Raad ten onrechte van uit dat het om een intergouvernementele benadering gaat waarbij subsidiariteit uitgangspunt is. Een dergelijke benadering maakt volgens de Raad de kans op niet-nakoming van EMU-verplichtingen alleen maar groter. Juist vanwege de grote afhankelijkheid van Nederland van het goed functioneren van de EMU mag ons land op dit punt niet afstandelijk optreden. De Raad voegt hieraan toe dat de koppeling van beleidsterreinen in Europa sterker wordt. Dit dwingt Nederland tot een betere interne coördinatie en prioriteitsstelling. De belangen in het spel worden steeds groter. De Intergouvernementele Conferentie, met in de aanloop daar naar toe de Europese Conventie, en de uitbreiding van de Unie, worden cruciaal voor de toekomstige institutionele structuur van de Unie en de wijze van besluitvorming daarbinnen. Juist nu moet volgens de Raad het ontwikkelen van een duidelijke Nederlandse visie op Europa speerpunt van het kabinetsbeleid zijn.
De regering stemt in met de opmerkingen van de Raad over het belang van strikte naleving van de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact. In de Miljoenennota (hoofdstuk 2, paragraaf 4) wordt op de noodzaak van strikte naleving ook gewezen. De Raad lijkt te vrezen dat de regering het belang van het handhaven van de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact onvoldoende voorop stelt. Deze vrees hangt samen met de opmerking uit hoofdstuk 2 (paragraaf 3) van de Miljoenennota dat de coördinatie van beleid op Europees niveau een duidelijke toegevoegde waarde moet hebben ten opzichte van nationaal beleid en niet verder mag gaan dan nodig is voor het bereiken van de verdragsdoelstellingen. Bij de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact is echter duidelijk aan deze voorwaarden voldaan. Om hierover geen misverstand te laten bestaan, heeft de regering de passage in dezelfde paragraaf van de Miljoenennota over deze afspraken naar aanleiding van het commentaar van de Raad aangevuld. Deze passage luidt nu als volgt: "Expliciete afspraken zijn er onder meer op het gebied van het begrotingsbeleid. Hier is ook alle aanleiding toe, gegeven de mogelijke negatieve effecten van te grote begrotingstekorten in individuele EMU-lidstaten voor de economische ontwikkeling in het hele eurogebied. In het Stabiliteits- en Groeipact is dan ook vastgelegd dat alle EU-lidstaten zullen streven naar een begroting die op middellange termijn in evenwicht is of een overschot vertoont. Op deze manier wordt gewaarborgd dat de begrotingstekorten ook in perioden met laagconjunctuur beneden de grenswaarde van 3% BBP uit het EU-verdrag blijven. Op afwijkingen van het Stabiliteits- en Groeipact staan sancties".
De regering is met de Raad van mening dat de huidige Europese Conventie, de daarop volgende Intergouvernementele Conferentie en de uitbreiding van de Unie van doorslaggevend belang zijn voor de institutionele structuur van de Unie. De regering wijst er in dit verband op dat de Kamer in het begin van het parlementaire jaar een uiteenzetting zal ontvangen van het Nederlandse standpunt en de Nederlandse visie ten aanzien van de vele institutionele vraagstukken die op dit moment in de Europese Conventie aan de orde zijn.
4. Belastinguitgaven zijn in het recente verleden in aantal en omvang aanmerkelijk toegenomen. De Raad heeft hier bij diverse gelegenheden kritische opmerkingen over gemaakt. De Raad acht het een goede zaak dat thans wordt voorgesteld een groot aantal belastinguitgaven waarvan de effectiviteit niet is komen vast te staan, te laten vervallen, het zicht op de belastinguitgaven buiten de kring van de inkomsten-, loon- en inkomstenbelasting te vergroten en het toetsingskader voor belastinguitgaven uitdrukkelijk als onderdeel van de begrotingsregels op te nemen. Herijking van de resterende belastinguitgaven aan de hand van een evaluatie die de in het toetsingskader opgenomen aspecten omvat, moet volgens de Raad worden voortgezet.
De regering heeft een groot aantal fiscale maatregelen bezien vanuit de noodzaak om het fiscale stelsel op te schonen. Op grond hiervan is besloten het aantal regelingen in de fiscale sfeer te verminderen, hetgeen de transparantie van het fiscale stelsel ten goede komt. De regering verwelkomt de instemming van de Raad met de bedoelde opschoning van het fiscale stelsel, evenals de instemming met het bieden van meer zicht op de belastinguitgaven en met de opname van het toetsingskader voor belastinguitgaven in de begrotingsregels. De regering beschouwt de oproep van de Raad om de herijking van de belastinguitgaven voort te zetten als een aansporing om op de ingeslagen weg voort te gaan.
5. De Raad gaat ten slotte in op de efficiëntietaakstelling die voor de collectieve sector wordt aangekondigd. De Raad wijst erop dat in het verleden is gebleken dat met globale operaties weinig efficiëntievoordelen worden behaald. Op grond van deze ervaringen lijkt deze methode niet bevorderlijk om de in de Miljoenennota aangekondigde verbeteringen in het overheidsoptreden te bereiken. Ook zal het achterblijven van de ambtenarensalarissen bij de salarissen in de marktsector de kwaliteit bij de overheid niet ten goede komen. De gehanteerde methoden staan volgens de Raad bovendien haaks op de uitgangspunten en doelstellingen van de VBTB-methode. Volgens de Raad is echter wel degelijk een kritische blik op organisatie en functioneren van de overheid nodig. Daarvoor is echter een meer gerichte benadering vereist, gebaseerd op duidelijke prioriteiten. Die benadering zou kunnen aansluiten bij, en ook ondersteunend kunnen zijn aan de ambitie om het beleid meer te concentreren op hoofdlijnen en gedetailleerde regelgeving terug te dringen.
De regering wijst erop dat niet is gekozen voor een uniforme, maar een gedifferentieerde volume- en efficiëntietaakstelling, aansluitend bij de prioriteiten die in het Strategisch Akkoord zijn gesteld. Zo is de taakstelling voor departementen waarvan de werkzaamheden voor een relatief groot deel te maken hebben met regelgeving die valt terug te dringen relatief groot. Deze differentiatie in de taakstelling sluit goed aan bij de ambitie van de regering om het gebied meer te concentreren op hoofdlijnen en gedetailleerde regelgeving te beperken. Doordat de invulling van de opgelegde taakstellingen uiteindelijk door de onderdelen van de collectieve sector zelf zal moeten plaatsvinden, wordt bovendien bereikt dat deze onderdelen de besparingen op een zodanige manier kunnen realiseren dat de door hen na te streven doelstellingen niet in gevaar behoeven te komen. De regering neemt kortom haar verantwoordelijkheid door ervoor te zorgen dat de noodzakelijke budgettaire besparingen worden bereikt, maar biedt de onderdelen van de collectieve sector de ruimte om de besparingen op de meest verantwoorde wijze te realiseren. De gehanteerde methoden staan niet haaks op de uitgangspunten en doelstellingen van de VBTB-methode. Het accent ligt in de VBTB-methode op de doelstellingen en uitkomsten van het beleid, met daaraan gekoppeld de vragen welke maatregelen daarvoor nodig zijn en welke kosten dat met zich mee brengt. De VBTB-methode is gericht op inhoudelijke prioriteitenstelling, maar sluit prikkels om een efficiënt gebruik van inputs te bevorderen niet uit.
Op het beleid ten aanzien van de salarissen in de collectieve sector is hiervoor reeds ingegaan. De regering is van mening dat een snelle omslag in de ontwikkeling van de arbeidskosten essentieel is om te voorkomen dat de economie slecht blijft presteren en dat de werkloosheid, onaanvaardbaar verder stijgt. Zij neemt daarom haar verantwoordelijkheid als werkgever door de contractloonontwikkeling in de collectieve sector te beperken. Om te bevorderen dat de marktsector deze aanpak volgt is de regering bereid loonmatiging te ondersteunen met een pakket lastenverlichtende maatregelen van 0,5 miljard euro. Voorwaarde is dat er concrete afspraken kunnen worden gemaakt over daadwerkelijke loonmatiging. In dat geval kunnen de ambtenarensalarissen gelijk op gaan met de salarissen in de marktsector.
Ingevolge de door Uwe majesteit bij besluit van 6 maart 1992, no. 92.002038, verleende machtiging, zal ondergetekende de begrotingsstukken voor het dienstjaar 2003 op 17 september aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten- Generaal.
De Minister van Financiën
(1) Aanbeveling nr.2002/549/EG van de Raad van de Europese Unie van 21 juni 2002 betreffende de globale richtsnoeren voor het economische beleid van de lidstaten en de Gemeenschap (PbEG L 182).
(2) Paragraaf 2.3 van de Miljoenennota.
1. Het trendmatig begrotingsbeleid dat in 1994 werd geïntroduceerd en in 1998 voortgezet heeft ertoe geleid dat de financiën van de collectieve sector een meer evenwichtig beeld geven. Meer dan 20 jaar vertoonde de rijksbegroting, in economische voor- en tegenspoed, een tekort, ondanks vele pogingen hieraan een einde te maken. In de jaren 1999/2001 is een overschot op de begroting ontstaan van gemiddeld bijna 1% (exclusief enkele eenmalige transacties). Maar dit jaar ontstaat weer een tekort, en volgend jaar zou dat verder stijgen indien geen maatregelen door de regering zouden worden genomen. De Raad van State acht het van groot belang dat de regering heeft besloten het trendmatig begrotingsbeleid dat in de afgelopen twee kabinetsperiodes is gevoerd voort te zetten. Daarbij is dit beleid aangescherpt, op grond van de ervaringen in de afgelopen jaren met het gebruik van meevallers. Met dit beleid zal het verlagen van de rente-uitgaven door schuldaflossing - een "voorziening" om in de toekomst de ouderdomspensioenen te financieren - in de komende jaren binnen bereik blijven. Dan kan ook worden bereikt dat de begroting de functie van automatische stabilisator bij conjuncturele schommelingen kan vervullen die in het Stabiliteits- en Groeipact is voorzien. Die situatie is in de afgelopen kabinetsperiode immers niet bereikt.
2. De groei van de Nederlandse economie is onvoorzien snel en diep teruggevallen, van 3,3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) in 2000 naar 1,3% in 2001 en naar het zich laat aanzien naar ½% dit jaar. Deze teruggang is groter dan die in de overige Europese landen, aldus de Miljoenennota.
De Macro Economische Verkenningen (MEV) van het Centraal Planbureau laten zien dat de arbeidskosten in Nederland al sinds 1998 harder stijgen dan in die landen. Deze ontwikkeling wordt veroorzaakt door de loonkostenstijging, de inflatie en de enigszins achterblijvende arbeidsproductiviteit, in hun onderlinge samenhang. De concurrentiepositie van Nederland verslechtert, zodat minder kan worden geprofiteerd van het herstel van de wereldhandel. De werkloosheid loopt op, na acht jaar achtereen te zijn gedaald. Vorig jaar en dit jaar dalen de investeringen van bedrijven. De groei van de economie is sterk gereduceerd. Daarmee is de budgetruimte beperkt.
De regering heeft zich desondanks ten doel gesteld een begrotingsoverschot te bereiken van 0,6% BBP in 2006, en daarmee een begrotingsbeleid voort te zetten, gericht op het wegwerken van de staatsschuld binnen één generatie. Om de economische positie te versterken is ook een afremming van de ontwikkeling van de arbeidskosten in Nederland dringend nodig. De anders te verwachten verdere verslechtering van de concurrentiepositie zou het herstel ernstig bemoeilijken. Daarmee zou ook het streven naar een overschot op de begroting in 2006 illusoir worden. De regering heeft besloten om reeds nu maatregelen te nemen om het begrotingstekort in 2003 en volgende jaren te beperken. Die maatregelen zullen door uitval van bestedingen op korte termijn negatieve effecten hebben voor de economie en voor veel burgers koopkrachtvermindering betekenen. Dit beleid is echter noodzakelijk om de gestelde doelen binnen de gestelde periode te bereiken. Er is dan ook alle reden voor de regering om in overleg met de sociale partners tot een strategie voor de komende jaren te komen en om in het eerste moeilijke jaar 2003 een grondslag te leggen voor herstel.
Ten slotte en niet ten minste wijst de Raad erop dat Nederland met de nu door de regering voorgestelde maatregelen handelt in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economische beleid(zie noot 1) om een verslechtering van het begrotingssaldo in 2003 te voorkomen.
3. Het mechanisme voor de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact functioneert niet optimaal. Die coördinatie is onvoldoende effectief gebleken om de begrotingstekorten in de lidstaten binnen de perken te houden. De verwikkelingen van begin dit jaar laten dit zien. De Europese Commissie had aan de Raad van de Europese Unie voorgesteld om Duitsland een vroegtijdige waarschuwing te geven in verband met het risico dat zijn begrotingstekort in 2002 in de buurt zou komen van de referentiewaarde van 3% BBP als overeengekomen in het Stabiliteits- en Groeipact. De Raad heeft deze waarschuwing op aandringen van Duitsland niet gegeven, hoewel de Raad moest toegeven dat het Commissievoorstel overeenkomstig de bepalingen van het Stabiliteits- en Groeipact was. Maar, met Duitsland komen ook Frankrijk en Italië dit jaar gevaarlijk dicht bij de 3%-grenswaarde voor het begrotingstekort. De drie grootste EMU-landen.
Zo lijken de fundamenten van de Economische en Monetaire Unie (EMU) op het spel te staan. De MEV noemt enkele van die fundamenten: lage begrotingstekorten als bijdrage aan lage en stabiele inflatie, en bijgevolg aan lagere rentevoeten; een begrotingsdiscipline die voldoende is om onderling vertrouwen te behouden (Hoofdstuk 2, kader). De Europese Unie kan het zich niet permitteren dat deze communautaire waarborgen voor de positie van de euro worden genegeerd en daarmee de positie van de euro in gevaar komt. Eerder zou een versterking van de communautaire controle op zijn plaats zijn. De Raad vindt dit een zorgwekkende ontwikkeling. Om deze ontwikkeling tegen te gaan zal Nederland een communautaire aanpak, handhaving van de in het EG-Verdrag en in het Stabiliteits- en Groeipact neergelegde afspraken, voorop moeten stellen. Ten onrechte gaat de regering ervan uit dat het gaat om een intergouvernementele benadering waarbij subsidiariteit uitgangspunt is.(zie noot 2) Een dergelijke benadering maakt naar het oordeel van de Raad de kans op niet-nakoming van EMU-verplichtingen alleen maar groter. Juist vanwege de grote afhankelijkheid van Nederland van het goed functioneren van de EMU dient ons land op dit punt niet afstandelijk op te treden. Een communautaire aanpak is bij uitstek ook een Nederlands belang.
In dit verband moet worden beseft dat de besluitvorming in het kader van de EMU niet op zichzelf staat. De koppeling van beleidsterreinen wordt sterker, niet alleen inhoudelijk, maar ook door de wijze van besluitvorming op Europees niveau. Dit dwingt Nederland tot een betere interne coördinatie en prioriteitsstelling. De belangen in het spel worden steeds groter. De Intergouvernementele Conferentie (IGC), met in de aanloop daar naartoe de Europese Conventie, en de uitbreiding van de Unie, worden cruciaal voor de toekomstige institutionele structuur van de Unie en de wijze van besluitvorming daarbinnen. De besluitvorming in het kader van de EMU is daarvan een onderdeel. Juist nu dient, mede met het oog op het Nederlands voorzitterschap van de IGC in 2004, het ontwikkelen van een duidelijke Nederlandse visie op Europa en op de Nederlandse inbreng in Europa dan ook speerpunt van het kabinetsbeleid te zijn.
4. Belastinguitgaven zijn vooral in de afgelopen kabinetsperiode in aantal en omvang aanmerkelijk toegenomen. De Raad heeft hier bij verschillende gelegenheden kritische opmerkingen over gemaakt, vooral omdat de belastinguitgaven zich onttrekken aan de stringente uitgavennorm en het inzicht in de effectuering van de gestelde doelen veelal ontbreekt. Weliswaar wordt sedert de Miljoenennota 1999 een overzicht van belastinguitgaven gegeven, maar dit overzicht was tot nu toe niet volledig. Tevens moest worden vastgesteld dat verscheidene onderdelen van het op aanbeveling van de Algemene Rekenkamer ontwikkelde toetsingskader nog niet werden gehanteerd. De Raad acht het dan ook een goede zaak dat thans wordt voorgesteld een groot aantal belastinguitgaven waarvan de effectiviteit niet is komen vast te staan, te laten vervallen, het zicht op de belastinguitgaven buiten de kring van de inkomsten-, loon- en vennootschapsbelasting te vergroten, en het toetsingskader voor belastinguitgaven uitdrukkelijk als onderdeel van de begrotingsregels op te nemen. Herijking van de resterende belastinguitgaven aan de hand van een evaluatie die de in het toetsingskader opgenomen aspecten omvat, moet worden voortgezet.
5. In paragraaf 2.4 (onderdeel het begrotingsbeleid) is een efficiëntietaakstelling voor de collectieve sector aangekondigd, waarvan een aantal sectoren is uitgezonderd: politie, zorg, onderwijs en de rechterlijke macht. Verder is het kabinet voornemens om het aantal ambtenaren op de ministeries te beperken. In het verleden is gebleken dat met globale operaties weinig efficiency-voordelen worden behaald. Op grond van dezelfde ervaringen lijkt deze methode niet bevorderlijk om de in de Miljoenennota aangekondigde verbeteringen in het overheidsoptreden te bereiken. Ook zal het achterblijven van de ambtenarensalarissen bij de salarissen in het bedrijfsleven de kwaliteit bij de overheid niet ten goede komen. De gehanteerde methoden staan bovendien haaks op de uitgangspunten en de doelstellingen van de VBTB-operatie.
Dat alles neemt niet weg dat een kritische blik op organisatie en functioneren van de overheid nodig is. Daarvoor is echter een meer gerichte benadering vereist, gebaseerd op duidelijke prioriteiten. Die benadering zou kunnen aansluiten bij, en ook ondersteunend kunnen zijn aan de ambitie van de regering zijn beleid meer te concentreren op hoofdlijnen en gedetailleerde regelgeving terug te dringen. Dat zou de eigen verantwoordelijkheid van de uitvoerende organisaties en de dienstverleners in onderwijs, gezondheidszorg en sociale diensten meer ruimte bieden om het dagelijkse werk naar eigen inzicht vorm te geven. Dat heeft gevolgen voor de taken van de ministeries, en daarmee ook voor de omvang van hun beleidsafdelingen. Zo'n gerichte benadering kan leiden tot een beter bestuur.
De Raad van State geeft U in overweging het hierbij gaande ontwerp van de Miljoenennota 2003 te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 september 2002
De Raad van State heeft op 9 september 2002 zijn advies over de ontwerp-Miljoenennota 2003 uitgebracht. De hierin door de Raad gemaakte opmerkingen en suggesties geven de regering aanleiding tot het volgende commentaar, waarbij de nummering van het advies wordt gevolgd.
1. De Raad constateert dat het in 1994 geïntroduceerde trendmatig begrotingsbeleid ertoe heeft geleid dat de overheidsfinanciën een meer evenwichtig beeld geven. In de periode 1999-2001 is steeds een begrotingsoverschot gerealiseerd, na meer dan 20 jaar waarin van tekorten sprake was. Dit jaar ontstaat echter weer een tekort op de begroting en volgend jaar zou het tekort zonder nader beleid toenemen. De Raad acht het van groot belang dat de regering heeft besloten het trendmatig begrotingsbeleid voort te zetten. Met dit beleid blijft volgens de Raad het verlagen van de rente-uitgaven door schuldaflossing in de komende jaren binnen bereik. Hiermee wordt bovendien bereikt dat de begroting de functie van automatische stabilisator kan vervullen die in het Stabiliteits- en Groeipact is voorzien.
Het voorgestelde begrotingsbeleid biedt perspectief op aflossing van de overheidsschuld in één generatie. De regering acht dit, evenals de Raad, van belang omdat daarmee valt te voorkomen dat de toename van de demografisch gevoelige overheidsuitgaven (AOW, zorg) in de toekomst tot de noodzaak van hogere belastingen of een onaanvaardbare versobering van de collectieve voorzieningen zal leiden. De maatregelen die het kabinet voor 2003 voorstelt, maken het bovendien mogelijk snel een begrotingsbeleid te voeren dat de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant van de begroting laat werken.
2. De Raad wijst op de onverwacht snelle en sterke afname van de economische groei in Nederland. De afzwakking van de groei hangt onder meer samen met een verslechtering van de concurrentiepositie, die op haar beurt het gevolg is van een relatief sterke toename van de arbeidskosten per eenheid product. De zwakke economische groei blijft niet zonder gevolgen voor de overheidsfinanciën. De regering heeft zich desondanks ten doel gesteld een begrotingsoverschot van 0.6% BBP in 2006 te bereiken, en daarmee een begrotingsbeleid voort te zetten, gericht op het wegwerken van de overheidsschuld in één generatie. De voor 2003 aangekondigde maatregelen zullen door uitval van bestedingen op korte termijn negatieve effecten hebben voor de economie en voor veel burgers koopkrachtvermindering betekenen. Dit beleid is volgens de Raad echter noodzakelijk om de gestelde doelen binnen de gestelde periode te bereiken. Er is dan ook alle reden voor de regering om in overleg met de sociale partners tot een strategie voor de komende jaren te komen en om in het eerste moeilijke jaar 2003 een grondslag te leggen voor herstel. De Raad wijst er ten slotte op dat Nederland met de nu door de regering voorgestelde maatregelen handelt in overeenstemming met de aanbeveling uit de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid om een verslechtering van het begrotingssaldo in 2003 te voorkomen.
De regering is de Raad erkentelijk voor zijn instemming met het voorgestelde begrotingsbeleid. De regering acht in 2003 pijnlijke maatregelen onvermijdelijk. Hiermee ontstaat ruimte voor een gezond financieel economisch beleid voor de middellange termijn en wordt een stabiel budgettair perspectief gecreëerd voor de jaren waarin de vergrijzingslasten aanmerkelijk zullen stijgen. De voorgestelde maatregelen dragen bovendien bij aan het structurele groeivermogen van de economie, omdat ze gericht zijn op stimulering van het arbeidsaanbod. De regering onderkent het belang van een snelle omslag in de ontwikkeling van de arbeidskosten aan de gewijzigde economische omstandigheden. Zij neemt haar verantwoordelijkheid als werkgever door voor de collectieve sector uit te gaan van een contractloonstijging van niet meer dan 2½%. Om te bevorderen dat de marktsector deze aanpak volgt is de regering bereid loonmatiging te ondersteunen met een pakket lastenverlichtende maatregelen van 0,5 miljard euro. Voorwaarde is dat er concrete afspraken worden gemaakt over daadwerkelijke loonmatiging. Daartoe zal de regering overleg voeren met de sociale partners, zoals door de Raad ook wordt bepleit.
3. Volgens de Raad functioneert het mechanisme voor coördinatie van het economisch beleid in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact niet optimaal. Die coördinatie is onvoldoende effectief gebleken om de tekorten in de lidstaten in de perken te houden. Daarbij wordt gewezen op de ontwikkeling van het begrotingssaldo in Duitsland, Frankrijk en Italië. Hiermee lijken volgens de Raad de fundamenten van de EMU op het spel te staan. De Raad acht dit een zorgwekkende ontwikkeling. Volgens de Raad is een versterking van de communautaire controle op haar plaats. Nederland zou een communautaire aanpak, handhaving van de in het EG-Verdrag en in het Stabiliteits- en Groeipact neergelegde afspraken, voorop moeten stellen. De regering gaat er volgens de Raad ten onrechte van uit dat het om een intergouvernementele benadering gaat waarbij subsidiariteit uitgangspunt is. Een dergelijke benadering maakt volgens de Raad de kans op niet-nakoming van EMU-verplichtingen alleen maar groter. Juist vanwege de grote afhankelijkheid van Nederland van het goed functioneren van de EMU mag ons land op dit punt niet afstandelijk optreden. De Raad voegt hieraan toe dat de koppeling van beleidsterreinen in Europa sterker wordt. Dit dwingt Nederland tot een betere interne coördinatie en prioriteitsstelling. De belangen in het spel worden steeds groter. De Intergouvernementele Conferentie, met in de aanloop daar naar toe de Europese Conventie, en de uitbreiding van de Unie, worden cruciaal voor de toekomstige institutionele structuur van de Unie en de wijze van besluitvorming daarbinnen. Juist nu moet volgens de Raad het ontwikkelen van een duidelijke Nederlandse visie op Europa speerpunt van het kabinetsbeleid zijn.
De regering stemt in met de opmerkingen van de Raad over het belang van strikte naleving van de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact. In de Miljoenennota (hoofdstuk 2, paragraaf 4) wordt op de noodzaak van strikte naleving ook gewezen. De Raad lijkt te vrezen dat de regering het belang van het handhaven van de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact onvoldoende voorop stelt. Deze vrees hangt samen met de opmerking uit hoofdstuk 2 (paragraaf 3) van de Miljoenennota dat de coördinatie van beleid op Europees niveau een duidelijke toegevoegde waarde moet hebben ten opzichte van nationaal beleid en niet verder mag gaan dan nodig is voor het bereiken van de verdragsdoelstellingen. Bij de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact is echter duidelijk aan deze voorwaarden voldaan. Om hierover geen misverstand te laten bestaan, heeft de regering de passage in dezelfde paragraaf van de Miljoenennota over deze afspraken naar aanleiding van het commentaar van de Raad aangevuld. Deze passage luidt nu als volgt: "Expliciete afspraken zijn er onder meer op het gebied van het begrotingsbeleid. Hier is ook alle aanleiding toe, gegeven de mogelijke negatieve effecten van te grote begrotingstekorten in individuele EMU-lidstaten voor de economische ontwikkeling in het hele eurogebied. In het Stabiliteits- en Groeipact is dan ook vastgelegd dat alle EU-lidstaten zullen streven naar een begroting die op middellange termijn in evenwicht is of een overschot vertoont. Op deze manier wordt gewaarborgd dat de begrotingstekorten ook in perioden met laagconjunctuur beneden de grenswaarde van 3% BBP uit het EU-verdrag blijven. Op afwijkingen van het Stabiliteits- en Groeipact staan sancties".
De regering is met de Raad van mening dat de huidige Europese Conventie, de daarop volgende Intergouvernementele Conferentie en de uitbreiding van de Unie van doorslaggevend belang zijn voor de institutionele structuur van de Unie. De regering wijst er in dit verband op dat de Kamer in het begin van het parlementaire jaar een uiteenzetting zal ontvangen van het Nederlandse standpunt en de Nederlandse visie ten aanzien van de vele institutionele vraagstukken die op dit moment in de Europese Conventie aan de orde zijn.
4. Belastinguitgaven zijn in het recente verleden in aantal en omvang aanmerkelijk toegenomen. De Raad heeft hier bij diverse gelegenheden kritische opmerkingen over gemaakt. De Raad acht het een goede zaak dat thans wordt voorgesteld een groot aantal belastinguitgaven waarvan de effectiviteit niet is komen vast te staan, te laten vervallen, het zicht op de belastinguitgaven buiten de kring van de inkomsten-, loon- en inkomstenbelasting te vergroten en het toetsingskader voor belastinguitgaven uitdrukkelijk als onderdeel van de begrotingsregels op te nemen. Herijking van de resterende belastinguitgaven aan de hand van een evaluatie die de in het toetsingskader opgenomen aspecten omvat, moet volgens de Raad worden voortgezet.
De regering heeft een groot aantal fiscale maatregelen bezien vanuit de noodzaak om het fiscale stelsel op te schonen. Op grond hiervan is besloten het aantal regelingen in de fiscale sfeer te verminderen, hetgeen de transparantie van het fiscale stelsel ten goede komt. De regering verwelkomt de instemming van de Raad met de bedoelde opschoning van het fiscale stelsel, evenals de instemming met het bieden van meer zicht op de belastinguitgaven en met de opname van het toetsingskader voor belastinguitgaven in de begrotingsregels. De regering beschouwt de oproep van de Raad om de herijking van de belastinguitgaven voort te zetten als een aansporing om op de ingeslagen weg voort te gaan.
5. De Raad gaat ten slotte in op de efficiëntietaakstelling die voor de collectieve sector wordt aangekondigd. De Raad wijst erop dat in het verleden is gebleken dat met globale operaties weinig efficiëntievoordelen worden behaald. Op grond van deze ervaringen lijkt deze methode niet bevorderlijk om de in de Miljoenennota aangekondigde verbeteringen in het overheidsoptreden te bereiken. Ook zal het achterblijven van de ambtenarensalarissen bij de salarissen in de marktsector de kwaliteit bij de overheid niet ten goede komen. De gehanteerde methoden staan volgens de Raad bovendien haaks op de uitgangspunten en doelstellingen van de VBTB-methode. Volgens de Raad is echter wel degelijk een kritische blik op organisatie en functioneren van de overheid nodig. Daarvoor is echter een meer gerichte benadering vereist, gebaseerd op duidelijke prioriteiten. Die benadering zou kunnen aansluiten bij, en ook ondersteunend kunnen zijn aan de ambitie om het beleid meer te concentreren op hoofdlijnen en gedetailleerde regelgeving terug te dringen.
De regering wijst erop dat niet is gekozen voor een uniforme, maar een gedifferentieerde volume- en efficiëntietaakstelling, aansluitend bij de prioriteiten die in het Strategisch Akkoord zijn gesteld. Zo is de taakstelling voor departementen waarvan de werkzaamheden voor een relatief groot deel te maken hebben met regelgeving die valt terug te dringen relatief groot. Deze differentiatie in de taakstelling sluit goed aan bij de ambitie van de regering om het gebied meer te concentreren op hoofdlijnen en gedetailleerde regelgeving te beperken. Doordat de invulling van de opgelegde taakstellingen uiteindelijk door de onderdelen van de collectieve sector zelf zal moeten plaatsvinden, wordt bovendien bereikt dat deze onderdelen de besparingen op een zodanige manier kunnen realiseren dat de door hen na te streven doelstellingen niet in gevaar behoeven te komen. De regering neemt kortom haar verantwoordelijkheid door ervoor te zorgen dat de noodzakelijke budgettaire besparingen worden bereikt, maar biedt de onderdelen van de collectieve sector de ruimte om de besparingen op de meest verantwoorde wijze te realiseren. De gehanteerde methoden staan niet haaks op de uitgangspunten en doelstellingen van de VBTB-methode. Het accent ligt in de VBTB-methode op de doelstellingen en uitkomsten van het beleid, met daaraan gekoppeld de vragen welke maatregelen daarvoor nodig zijn en welke kosten dat met zich mee brengt. De VBTB-methode is gericht op inhoudelijke prioriteitenstelling, maar sluit prikkels om een efficiënt gebruik van inputs te bevorderen niet uit.
Op het beleid ten aanzien van de salarissen in de collectieve sector is hiervoor reeds ingegaan. De regering is van mening dat een snelle omslag in de ontwikkeling van de arbeidskosten essentieel is om te voorkomen dat de economie slecht blijft presteren en dat de werkloosheid, onaanvaardbaar verder stijgt. Zij neemt daarom haar verantwoordelijkheid als werkgever door de contractloonontwikkeling in de collectieve sector te beperken. Om te bevorderen dat de marktsector deze aanpak volgt is de regering bereid loonmatiging te ondersteunen met een pakket lastenverlichtende maatregelen van 0,5 miljard euro. Voorwaarde is dat er concrete afspraken kunnen worden gemaakt over daadwerkelijke loonmatiging. In dat geval kunnen de ambtenarensalarissen gelijk op gaan met de salarissen in de marktsector.
Ingevolge de door Uwe majesteit bij besluit van 6 maart 1992, no. 92.002038, verleende machtiging, zal ondergetekende de begrotingsstukken voor het dienstjaar 2003 op 17 september aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten- Generaal.
De Minister van Financiën
(1) Aanbeveling nr.2002/549/EG van de Raad van de Europese Unie van 21 juni 2002 betreffende de globale richtsnoeren voor het economische beleid van de lidstaten en de Gemeenschap (PbEG L 182).
(2) Paragraaf 2.3 van de Miljoenennota.