Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voorgezet onderwijs in verband met de flexibilisering van het scholenbestand.

Bij Kabinetsmissive van 3 december 2001, no.01.005763, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, K.Y.I.J. Adelmund, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voorgezet onderwijs in verband met de flexibilisering van het scholenbestand.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de wettelijke planprocedures voor nieuwe onderwijsvoorzieningen in het basis- en voortgezet onderwijs gedeeltelijk op een andere leest te schoeien ("flexibilisering van het scholenbestand"), waarbij een stelsel van handtekeningen en waarborgsommen wordt ingevoerd en aanpassing van de grondslag van bestaande scholen eenvoudiger wordt gemaakt. Dit wordt omschreven als "richtingvrije planning". Oprichting van een school op grond van een prognose van de behoefte qua richting blijft weliswaar mogelijk, maar voorrang wordt gegeven aan de nieuwe systematiek. Het wetsvoorstel voorziet er verder in dat de getalsnorm voor aanpassing van de richting van bestaande basisscholen wordt verlaagd en dat bij de planning van scholen in nieuwbouwwijken wordt uitgegaan van het belangstellingspercentage in een recent ontwikkelde vergelijkbare nieuwbouwwijk. De voorstellen berusten op de gedachte dat de overheid zich zo min mogelijk met de richting van een school moet inlaten en dat de identiteit van het scholenbestand aldus beter zal "aansluiten bij de (veranderende) voorkeuren van de ouders" (toelichting, onderdeel A, onder 1, voorlaatste alinea).

De Raad van State zal in zijn advies ingaan op de verhouding tussen het doel van de flexibilisering en de andere aan het wetsvoorstel ten grondslag liggende desiderata, te weten het reduceren van de overheidsbemoeienis met het richtingsbegrip, het openen van de mogelijkheid van scholenstichting op basis van een pedagogisch-didactisch concept en de vergroting van de invloed van de ouders op de school. Wat betreft het loslaten van de "richting" als verplichte maatstaf voor de scholenplanning, stelt de Raad enkele opmerkingen over het grondwettelijke kader en zijn geschiedenis voorop. Het college wijst erop dat de problemen die werden verondersteld toen in 1993 het initiatief voor een flexibilisering van het scholenbestand werd genomen, zich in de praktijk van het afgelopen decennium maar in geringe mate hebben geopenbaard. Een betrouwbare prognose omtrent de effecten van het wetsvoorstel is - zoals ook in de toelichting wordt erkend - niet te geven. Bovendien bestaat de mogelijkheid van een aanscherping van de "richtingen" van scholen in verhouding tot de huidige, vaak zeer open en in die zin flexibele invulling daarvan. De mogelijkheden die het wetsvoorstel opent, roepen vragen op over de verhouding tot de eisen van deugdelijkheid die - ook uit het oogpunt van de cohesie van de Nederlandse samenleving - aan alle scholen moeten worden gesteld. De Raad maakt verder enige opmerkingen over de uitwerking van de voorgestelde nieuwe systematiek, waaronder de betekenis van de ouderverklaringen en de waarborgsommen. Hij kan daarom over het wetsvoorstel in deze vorm niet positief adviseren.

1. "Richtingvrije planning" en vrijheid van richting
Het wetsvoorstel heeft een lange voorgeschiedenis. Aan de basis ervan staat de in 1993 naar aanleiding van de schaalvergrotingsoperatie "Toerusting en Bereikbaarheid" ingediende motie-De Cloe c.s.(zie noot 1) Daarna zijn verschillende beleidsnotities gevolgd, laatstelijk de notitie "Naar een flexibeler scholenbestand" van oktober 2000.(zie noot 2) Onder deze omstandigheden is het van extra belang, na te gaan of de omstandigheden die indertijd tot het in gang zetten van dit proces hebben geleid, nog van actuele betekenis zijn. Indertijd bestond de vrees dat de zwaardere eisen voor de stichting van nieuwe scholen ertoe zou leiden dat tekort zou worden gedaan aan initiatieven van ouders om tot oprichting van een school te komen die beantwoordt aan hun overtuiging. Ook al blijken de destijds veronderstelde problemen zich in de praktijk maar zelden voor te doen, toch kan een verruimde mogelijkheid om scholen een andere signatuur dan een erkende richting te geven - de "richtingvrije planning" - worden gezien als een poging om de grondwettelijke vrijheid van onderwijs te versterken.
De Raad plaatst hierbij een terminologische kanttekening. Richtingvrije planning betekent niet dat de volgens de voorgestelde nieuwe systematiek geplande bijzondere scholen geen richting zullen hebben. De memorie van toelichting geeft hiervan slechts een enkele keer expliciet blijk (zie paragraaf 4, tweede alinea, voorlaatste zin); het verdient aanbeveling dit uitdrukkelijk voorop te stellen, omdat anders het gebruik van de woorden "richtingvrije planning" tot misvattingen kan leiden. Een andere opvatting zou ook niet in overeenstemming zijn met de grondwettelijke vrijheid van richting die aan bijzondere scholen, eenmaal gesticht, steeds toekomt.

a. De Grondwet (GW) kent in artikel 23 geen ongeconditioneerde aanspraken op bekostiging van bijzonder onderwijs van elke richting of subrichting toe. Volgens het zevende lid stelt de wet de voorwaarden voor die bekostiging vast; daarnaast geldt volgens het vijfde en het zesde lid dat de kwaliteitseisen ("eisen van deugdelijkheid") die de wetgever gelijkelijk aan openbaar en bijzonder onderwijs - voorzover uit de openbare kas bekostigd - moet stellen, niet de "vrijheid van richting" mogen aantasten, noch de vrijheid van inrichting (keuze van leermiddelen en aanstellingen van leraren). De "vrijheid van richting" is dus volgens de tekst van artikel 23 GW niet de grondslag van de gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs, maar een randvoorwaarde bij de wettelijke regeling daarvan. Daarnaast is het begrip "richting" ook een rol gaan spelen bij de oprichting en instandhouding van dat onderwijs. Na 1917 werd de heersende opvatting dat het begrip richting exclusief verbonden is met godsdienst of levensbeschouwing. Deze interpretatie van het begrip "richting" als een verwijzing naar normen en waarden die doorwerken op alle terreinen van het maatschappelijk leven, betekende echter ook toen al niet dat de (grond)wetgever geen oog had voor het belang van pedagogisch-didactische ontwikkelingen. Onderwijskundige differentiaties kunnen zowel in het openbaar als in het bijzonder onderwijs een plaats krijgen; in het bijzonder onderwijs moeten zij echter worden verwezenlijkt via de vrijheid van inrichting, niet via de vrijheid van richting. Op deze wijze werd de toepassing van bijvoorbeeld de Montessori-methode en de Ligthart-methode mogelijk gemaakt.

De vrijheid van richting moet derhalve worden onderscheiden van de vrijheid van oprichting. Aanvankelijk was de stichting van scholen vrij van een toets van de richting van de school en was het stelsel van bekostiging slechts kwantitatief genormeerd. Het richtingsbegrip speelde alleen in positieve zin een rol, doordat voor de eerste school van een bepaalde richting lagere stichtingseisen golden. Binnen drie jaar na de invoering van de wet werd voor schoolstichting al aansluiting bij een koepelorganisatie verplicht gesteld, terwijl in 1963 voor het voortgezet onderwijs en in 1985 voor het basisonderwijs een door de overheid uit te voeren richtingstoets werd ingevoerd. De Raad tekent hierbij aan dat deze richtingstoets (anders dan in de toelichting en voorafgaande notities wordt verondersteld) geen inhoudelijke bemoeienis van de overheid met de richting impliceert: de overheid beoordeelt op geen enkele manier het gehalte van een aansluiting door het bevoegd gezag bij de richting en haar koepelorganisatie. De in 1963 respectievelijk 1985 getroffen maatregelen waren bedoeld om concentratie van richtingen te bevorderen en het ontstaan van zeer veel specifieke richtingsscholen te voorkomen. De toets ten aanzien van de richting functioneert in de praktijk dus als een extra bekostigingsvoorwaarde.

b. In de culturele context van de 21ste eeuw, waarin de gemeenschappelijkheid als grondslag van verscheidenheid niet langer als vanzelfsprekend kan worden verondersteld, kan het loslaten van het richtingcriterium in de scholenplanning ingrijpende gevolgen hebben. Blijkens één van de notities die aan het wetsvoorstel vooraf zijn gegaan, bestaat de verwachting dat het door een "richtingvrije planning (…) voor aanhangers van levensbeschouwingen die geen traditie in de Nederlandse samenleving hebben, eenvoudiger (wordt) om een eigen school te stichten."(zie noot 3) Tegelijk wordt het veranderen van de identiteit van een school vergemakkelijkt. Het is voorspelbaar dat zich ontwikkelingen van tweeërlei aard zullen voordoen: daar waar de identiteit niet of niet meer sterk geprofileerd is, wordt het aantrekkelijk voor de school, deze te converteren in een algemenere formule, terwijl de overblijvende bijzondere scholen en de nieuwe specifieke bijzondere scholen - buiten de kaders van de bestaande richtingen - zich niet alle door de voorheen gebruikelijke openheid in de praktijk zullen kenmerken.
De wetgever is, zoals gezegd, ingevolge artikel 23, vijfde lid, GW gehouden bij het stellen van deugdelijkheidseisen betreffende het bekostigde onderwijs de vrijheid van richting te respecteren. De "bijzonderheid" van een school leidt tot dusver vrijwel nooit tot problemen rond de acceptatie van deze eisen van deugdelijkheid: in zoverre is er een belangrijke mate van harmonie tussen het algemene onderwijsbeleid van de overheid en de rol van bijzondere scholen. Ingevolge het wetsvoorstel zullen scholen kunnen ontstaan met een scherper geprofileerde richting, mogelijk ook van richtingen die minder sterk verankerd zijn in de samenleving als geheel.(zie noot 4) Ook deze zullen zich tegenover de overheid, wanneer deze deugdelijkheidseisen stelt, kunnen beroepen op hun vrijheid van richting.
De Raad beveelt aan de verhouding tussen de verschillende oogmerken van het wetsvoorstel te herijken, nu het loslaten van het (verplichte) richtingcriterium bij de planning van scholen er niet toe kàn leiden dat de overheid minder met het richtingbegrip wordt geconfronteerd.
Een belangrijke consequentie van de in 1923 geïntroduceerde planning naar richting was dat het overgrote deel van het bijzonder onderwijs in ons land een brede en maatschappelijk geschakeerde doelgroep heeft en spanningen tussen het verlangde en het aangeboden onderwijs beperkt zijn gebleven. Dit heeft er niet aan in de weg gestaan dat in de - kwantitatief overzienbare - gevallen waarin het aanbod naar erkende richting niet voldeed, aanvullende mogelijkheden zijn geopend.
Een bestel waarin weliswaar enerzijds gemakkelijker kan worden gekozen voor een algemeen-bijzondere, oecumenische of anderszins brede identiteit, maar ook voor zeer specifieke richtingen, roept dan ook nieuwe vragen op. Blijkens de ontstaansgeschiedenis van het wetsvoorstel moet met deze laatste mogelijkheid rekening worden gehouden, nu als complicatie van de huidige planning naar richting onder meer melding wordt gemaakt van geschillen over de erkenning van verschillende richtingen binnen de islam en het hindoeïsme.(zie noot 5) De verruiming van het richtingbegrip kan een toespitsing daarvan betekenen, die bijvoorbeeld nieuwe vragen doet rijzen of een deugdelijkheidseis zoals thans in artikel 8, derde lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO) is vervat, verenigbaar is met de vrijheid van die specifieke richting, die alsdan ook onder de werking van artikel 23, vijfde lid, GW zal vallen.

c. De Raad acht het noodzakelijk dat deze, mogelijk verstrekkende gevolgen van de invoering van een nieuwe planningssystematiek - gebaseerd op ouderverklaringen en waarborgsommen, met een open begrip "richting" - uitdrukkelijk onder ogen worden gezien alvorens de overgang wordt gemaakt naar deze systematiek. Hij ziet er niet aan voorbij dat de nieuwe systematiek vooralsnog zal cumuleren met de bestaande systematiek. Nu de ruimte voor nieuwe scholen in ons land beperkt is, is het zeer wel denkbaar dat deze in relatief hogere mate zal worden gebruikt voor schoolstichtingen ten behoeve van specifieke (sub)stromingen of voor het van kleur verschieten van scholen. Ook al wil het voorstel de oude systematiek vooralsnog naast de nieuwe in stand laten, de dynamiek van de feiten kan ertoe leiden dat de nieuwe systematiek de ontwikkeling van het onderwijsaanbod gaat bepalen. De in het wetsvoorstel voorziene coëxistentie van het oude en het nieuwe systeem kan de bezwaren tegen het voorstel dan ook niet wegnemen.
d. Een en ander neemt niet weg dat er goede redenen kunnen zijn om meer dan thans het geval is, ruimte te bieden aan pedagogisch-didactische vernieuwingsconcepten die thans - als deel van de inrichting, niet de richting van het onderwijs - op het tweede plan komen. De Raad geeft in overweging dit desideratum afzonderlijk te bezien in relatie tot de zeggenschap van ouders over de inrichting van de school. In verband met de vergroting van de zeggenschap van ouders merkt de Raad meer in het algemeen hierover op dat een koppeling daarvan aan scholenstichting op grond van ouderverklaringen geenszins noodzakelijk is. Het streven de mogelijkheden tot inspraak binnen de grondslag van de school te verbeteren kan worden gerealiseerd zonder dat het tegelijk eenvoudiger wordt gemaakt om los daarvan tot schoolstichting over te gaan.

2. Noodzaak van het wetsvoorstel
Volgens de toelichting ligt de eigenlijke aanleiding voor dit wetsvoorstel in de schaalvergrotingsoperatie "Toerusting en bereikbaarheid". Daarbij werd een stichtingsmoratorium ingesteld(zie noot 6), voorafgaand aan een algemene wijziging van het stelsel van stichtings- en opheffingsnormen. Door deze algemene wijziging(zie noot 7) werden de stichtingsnormen aanzienlijk verhoogd (ondergrens 200 leerlingen) met daartegenover voor iedere gemeente een eigen instandhoudingsnorm. Omdat de Tweede Kamer der Staten-Generaal voor verstarring vreesde, werd in 1993 de motie-De Cloe c.s.(zie noot 8) aangenomen waarin de regering werd uitgenodigd een voorstel te doen dat aanpassing van het scholenbestand aan de veranderende voorkeuren van ouders mogelijk maakt. Met dit wetsvoorstel wordt hieraan alsnog gevolg gegeven. Een andere aanleiding voor het wetsvoorstel is de opvatting van het kabinet dat in het licht van de grondwettelijke vrijheid van onderwijs er een zo gering mogelijke bemoeienis van de overheid moet zijn met het richtingbegrip. Verder sluit het wetsvoorstel aan bij het algemene beleid om de positie van ouders in het onderwijs te versterken. In het vervolg van de toelichting wordt geconcludeerd dat het huidige systeem minder verstarrend werkt dan destijds werd gevreesd.

a. De Raad stelt vast dat er bijna tien jaar zijn verstreken sinds de schaalvergrotingsoperatie "Toerusting en bereikbaarheid" in gang werd gezet. Het kabinet onderkent dat blijkens wetenschappelijk onderzoek de discrepantie tussen de vraag van ouders en het denominatieve aanbod aan voorzieningen beperkt is.(zie noot 9) Anders dan destijds werd verondersteld, blijkt uit onderzoek dat zich op dit punt geen belangrijke, als problematisch ervaren knelpunten in de vrije schoolkeuze (in termen van richting) voordoen. Het overgrote deel van de ouders (85% in het basisonderwijs en 92% in het voortgezet onderwijs) blijkt een school te kunnen kiezen van de richting van hun voorkeur en van de ouders die dat niet kunnen, zegt slechts de helft liever een school van een andere richting te hebben gekozen.(zie noot 10)
Blijkens ander onderzoek zou bij slechts circa 3,5% van de ouders sprake zijn van een ernstig bezwaar tegen het huidige systeem.(zie noot 11) In de beleidsnotitie "Naar een flexibeler scholenbestand"(zie noot 12) wordt in dit verband vastgesteld dat zowel voor het basisonderwijs als voor het voortgezet onderwijs de discrepantie tussen vraag en aanbod niet erg groot is. Daarmee is, in de woorden van de toelichting, de "eigenlijke aanleiding" voor dit wetsvoorstel grotendeels achterhaald. Evenmin is de zorg bewaarheid dat bestaande richtingen van bijzonder onderwijs een ongerechtvaardigde voorrangspositie zouden verkrijgen bij de vestiging van scholen in grote nieuwbouwwijken. In de toelichting wordt bij herhaling erop gewezen dat in al deze wijken openbare scholen zijn gesticht.
De Raad voegt hieraan toe dat een volledige aansluiting tussen vraag en aanbod vanuit een oogpunt van kostenbeheersing en stabiliteit in het aanbod aan onderwijsvoorzieningen een utopie is. De grote mate van tevredenheid, gekoppeld aan de onmogelijkheid om het iedereen naar de zin te maken, betekent dat belangrijke verbeteringen uitgesloten zijn. Dit noopt tot behoedzaamheid bij het aanbrengen van wijzigingen. Van belang is verder dat gemeentebesturen met ingang van 1997 verantwoordelijk zijn voor de huisvesting van scholen en voor een gelijkmatige spreiding daarvan. Anders dan ten tijde van de motie-De Cloe c.s. het geval was, komt een versoepeling van de planningssystematiek nu voor rekening van de gemeenten. Deze hebben echter, anders dan het Rijk, beperkte financiële mogelijkheden om de afstemming tussen vraag en aanbod te perfectioneren. Gelet hierop dringt de vraag zich op of niet beter kan worden volstaan met het wegnemen van algemeen erkende leemten of onvolkomenheden van het huidige systeem.

b. Een belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel behelst de invoering van een afzonderlijke, vrije mogelijkheid van schoolstichting. Het belangrijkste argument voor dit nieuwe instrument is dat de overheid, voorzover bij de stichting van scholen gebruik wordt gemaakt van ouderverklaringen, niet langer gehouden is zich een oordeel te vormen over de richting van de school.
In de beleidsnotitie "Naar een flexibeler scholenbestand" wordt gesteld dat er sinds 1993 106 basisscholen zijn gesticht, waarvan het merendeel (circa 90%) in nieuwbouwwijken. Geconstateerd wordt dat "de prognosesystematiek (...) hier in veel gevallen (blijkt) te voldoen. Ook zijn er in die periode scholen gesticht voor een aantal nieuwe richtingen". Het "probleem" lijkt zich dus te concentreren op enkele schoolstichtingen per jaar in voornamelijk bestaande wijken. Over de precieze oorzaak daarvan hult de toelichting zich in stilzwijgen, maar in de beleidsnotitie wordt de richtingvrije planning als oplossing gezien voor "enkele kleine groeperingen die niet als denominatieve richting worden erkend". Dit probleem zou
zich voornamelijk voordoen in de grotere steden bij stromingen binnen het hindoeïsme (Karmavadisch versus Jamavadisch) de islam (Shi'itisch versus Soennitisch) en het christendom (Evangelische school).(zie noot 13)
Nu het richtingcriterium bij de stichting van scholen enerzijds slechts incidenteel problemen oplevert en anderzijds - okook om de hierna in paragraaf 3 te bespreken redenen - tot tal van complicaties leidt, bepleit de Raad het richtingbegrip en de getalsnormen voor de stichting van scholen op basis van prognoses in onderling verband te herijken alvorens een voorstel voor stelselwijziging te doen. De kwalitatieve en de kwantitatieve aspecten kunnen immers niet los van elkaar worden gezien: als bekostigingsvoorwaarden cumuleren ze, en beide hebben ze ten doel stichting van nieuwe bijzondere scholen mogelijk te maken zonder dat het onderwijsbestel op ondoelmatige en/of onbetaalbare wijze versnipperd raakt, en steeds met handhaving van de eisen van deugdelijkheid. De overheid zou trouwens ook na de mogelijke invoering van "richtingvrije planning" moeten blijven werken met het richtingcriterium. Het wetsvoorstel maakt daaraan ook geen einde: de stichting op basis van ouderverklaringen komt naast de bestaande mogelijkheid van planning op basis van richting. Tevens blijft het richtingbegrip een rol spelen in de regeling van het leerlingenvervoer, in de Leerplichtwet 1969, in de Wet medezeggenschap onderwijs 1992, enz.

c. Wat betreft het argument dat het voorstel bijdraagt aan de versterking van de positie van de ouders, merkt de Raad op dat het overheidsbeleid op dit punt op twee gedachten hinkt. Enerzijds bestaat het streven de mogelijkheden tot inspraak binnen de grondslag van de school te verbeteren, anderzijds wordt het eenvoudiger gemaakt om - zonder de mogelijkheid van een grondslagwijziging te beproeven - tot schoolstichting over te gaan. De vraag kan worden gesteld of bij realisering van het eerste voornemen nog evenveel behoefte bestaat aan het in allerlei opzicht veel complexere tweede voornemen.

3. De uitvoerbaarheid van het voorgestelde systeem
De bestaande planningssystematiek houdt een begrenzing in van de mogelijkheden om bijzondere scholen te stichten, gefinancierd uit de openbare kas. De prognosesystematiek in relatie tot de vereiste band met een erkende richting brengt mee dat de school een stabiel en ideëel draagvlak moet hebben. Het is voor de Raad de vraag of het wegvallen van dat vereiste voldoende kan worden opgevangen met de drempels die in het voorstel zijn voorzien.

a. In het kader van de bestaande planprocedure moet door middel van een prognose aannemelijk worden gemaakt dat de school binnen vijf jaar vanaf de datum van oprichting en vervolgens gedurende 15 jaar daarna zal worden bezocht door het in de stichtingsnorm genoemde aantal leerlingen. De prognose is gebaseerd op statistische gegevens over een periode van vijf jaar, onder meer betreffende het aantal inwoners en woningen in het voedingsgebied, het aantal levendgeborenen, het aantal vrouwen in de vruchtbare leeftijd, het vruchtbaarheidscijfer, omvang en fasering van bouwplannen, enz.
Een ouderverklaring daartegen is een momentopname en gebaseerd op slechts één gegeven; de voorspellende waarde ervan is met andere woorden zeer beperkt.
De doelstelling van het wetsvoorstel is - blijkens paragraaf 2 van de toelichting - het optimaal en evenwichtig tegemoetkomen aan de (veranderende) wensen van de ouders en leidt ertoe dat bij samenloop van de prognosesystematiek met de ouderverklaringensystematiek, de laatste prevaleert. Dit betekent dat bij stichting van een school op basis van ouderverklaringen alle leerlingen mogen worden meegeteld, dus ook leerlingen die reeds een school bezoeken en waarvoor plaatsruimte op de school aanwezig is. Er is echter hoegenaamd geen garantie dat deze kinderen de nieuw te stichten school zullen gaan bezoeken, er is nog minder zekerheid over de behoefte aan de school op de langere termijn. Dé manier om dit risico uit te sluiten zou zijn om de ouderverklaring een bindend karakter te geven en deze gelijk te stellen met een inschrijving onder voorbehoud van schoolstichting. Het is echter nauwelijks denkbaar dat andere scholen na de gevraagde schoolstichting de inschrijving van deze kinderen zouden moeten weigeren dan wel hen van school moeten sturen. De Raad adviseert dit in heroverweging te nemen.

b. In het voorstel is getracht de betrouwbaarheid van de ouderverklaringen te vergroten door uit te gaan van bepaalde leeftijdsgrenzen en contingenten.(zie noot 14) Het effect van deze maatregel is niettemin beperkt. Indien alle ouders hun verklaring nakomen, strekt de prognose zich uit over een aantal van (ongeveer) 100 kinderen over een periode van maximaal acht jaar. De betrouwbaarheid van de ouderverklaring zou aan betekenis toenemen indien zou worden uitgegaan van een groter aantal ouderverklaringen dan de genoemde ondergrens van 200. Ook zou een differentiatie kunnen plaatsvinden naar kinderen die al dan niet schoolgaand zijn, de afstand tot de school, enz. Ook op dit punt acht de Raad een nadere overweging wenselijk.

c. Het feit dat de overheid "richtingvrij" gaat plannen betekent niet dat de te stichten scholen geen richting zullen (blijken te) hebben. Het voorgestelde systeem van richtingvrije planning brengt dan ook mee dat scholenstichting op basis van ouderverklaringen tevens mogelijk is wanneer deze naar haar (feitelijke) richting bezien overbodig is naast bestaande scholen.
Een aanspraak op opneming van een school volgens de nieuwe, richtingvrije planningssystematiek kan dan ook cumuleren met het aanbod van bestaande scholen van volgens de oude systematiek geplande of bestaande scholen met (feitelijk) dezelfde richting. De Raad adviseert in een nieuwe systematiek te voorkomen dat zich een doublure met de traditionele scholenplanning kan voordoen. Een gelijksoortig probleem kan zich bij openbare scholen voordoen en zal daar evenzeer moeten worden voorkomen.
d. Om ronselen te voorkomen dient de ouderverklaring te worden ondertekend in aanwezigheid van een ambtenaar van de burgerlijke stand, die de gegevens van de ondertekenaar controleert in het bevolkingsregister, aldus het voorstel. De Raad is van mening dat de controleverplichting te beperkt is om doeltreffend te kunnen zijn. Volgens het voorgestelde artikel 74a, tweede lid, onder d, moet de verklaring voldoen aan de voorwaarde dat de ouders met betrekking tot hetzelfde kind niet reeds een andere verklaring hebben ingediend. Dit gegeven behoeft echter niet te worden gecontroleerd; dat betekent dat de ondertekenaar bijvoorbeeld ook in een andere gemeente een verklaring kan hebben ingediend. Verder brengt de Raad in herinnering dat de ouderverklaring in 1992 in de Wet op het basisonderwijs werd vervangen door het systeem van de belangstellingspercentages, omdat een adequate controle van de verklaringen in verband met de aanzienlijk hogere stichtingsnormen "vrijwel onuitvoerbaar" werd geacht. De Raad vraagt zich af waarom dit argument thans kennelijk minder zwaar weegt. Verder geeft het voorstel geen inzicht in de hoogte van deze kosten en de wijze waarop de gemeenten zullen worden gecompenseerd. De Raad adviseert de controleerbaarheid te verbeteren en deze in de toelichting uitdrukkelijk te bespreken.

e. Volgens het voorstel geldt het principe van schoolstichting door middel van ouderverklaringen ook voor nieuwbouwwijken. Met de Onderwijsraad is de Raad van mening dat dit middel niet kan worden toegepast, omdat de toekomstige bewoners nog niet bekend zijn, hetgeen de betrouwbaarheid van de verklaring niet ten goede komt.(zie noot 15) Aan de in het voorstel voorziene mogelijkheid om af te wijken van de gemeentelijke belangstellingspercentages kleeft dit bezwaar in geringere mate. De Raad adviseert het middel van ouderverklaringen in nieuwbouwwijken te heroverwegen.
De Onderwijsraad is van mening dat de toepasbaarheid van ouderverklaringen in het voortgezet onderwijs een minder betrouwbaar instrument is omdat bij een groep kinderen in de leeftijd van 9 tot en met 12 jaar de voor hen aangewezen onderwijssoort en het onderwijsniveau moeilijk zal zijn vast te stellen. In dat verband acht de Onderwijsraad het aangewezen dat duidelijk wordt gemaakt of de tijdelijke stopzetting van het stichten van categoriale scholen inderdaad slechts tijdelijk zal zijn. De Raad van State deelt deze mening. Daar komt nog bij dat bij deze kinderen de eigen keuze een belangrijke rol gaat spelen, terwijl die keuze vaak pas op het laatste moment wordt gemaakt. De Raad adviseert de toepasselijkheid van de ouderverklaringen in het voortgezet onderwijs te heroverwegen.

f. Het vereiste van een waarborgsom bij de stichting van een school met ouderverklaringen wordt nauwelijks toegelicht; de artikelsgewijze toelichting gaat alleen op betaling, rente en terugbetaling in, terwijl het algemeen gedeelte zegt dat de stichting van een school daarmee "financieel gewaarborgd zal moeten worden". De bedragen van 15.000 euro respectievelijk 30.000 euro staan echter in geen verhouding tot de kosten. Het is bovendien niet vereist dat de betrokken ouders zelf deze kosten dragen; sympathiserende genootschappen en bewegingen zullen daaraan graag bijdragen, soms ook met buitenlandse steun. Van een financiële waarborg voor het risico dat de overheid draagt, is dus geen sprake, hoogstens van een extra drempel om tot stichting over te gaan.
De Raad adviseert de toelichting met de reële betekenis van de te betalen geldsom in overeenstemming te brengen.

g. Het wetsvoorstel laat ruimte voor de bestaande planningssystematiek op basis van prognoses naast het nieuwe systeem, zij het dat het nieuwe systeem voorrang krijgt op het oude. Bij stichting via ouderverklaringen mogen óók leerlingen worden meegeteld die een bestaande school bezoeken, maar bij de prognoses moeten kinderen van ondertekenaars van ouderverklaringen buiten beschouwing blijven. Daardoor kan een situatie ontstaan dat bestaande scholen van een erkende richting zich transformeren in scholen van een andere richting, terwijl de ruimte voor nieuwe scholen wordt ingenomen door richtingen met een beperkte basis. Het is twijfelachtig of dan de thans bestaande hoge mate van harmonie tussen vraag en aanbod van onderwijs nog gehaald kan worden.
De toelichting op het wetsvoorstel voorziet wel in een evaluatie, waarbij zal worden "nagegaan of de voorgestelde maatregelen inderdaad tot flexibilisering van het scholenbestand hebben geleid"; onder meer zal worden bezien "hoeveel scholen van denominatie zijn veranderd" (paragraaf 5). Deze passage wekt de indruk dat flexibilisering en van kleur verschieten een doel in zichzelf zijn. Een evaluatie met deze invalshoek kan nauwelijks tot een andere conclusie komen dan dat op de ingeslagen weg moet worden voortgegaan. Is de "flexibilisering" realiteit geworden, dan zal dat worden gezien als een bevestiging van de gemaakte keuze (en deze wellicht consolideren door het oude subsidiaire stelsel af te schaffen); is dat niet het geval, dan zal het stelsel worden gecontinueerd of aangescherpt omdat het doel nu eenmaal nog gehaald moet worden.

h. Conclusie. Nu het huidige stelsel in de praktijk weinig problemen oplevert, betwijfelt de Raad of van het invoeren - al is het nevenschikkend - van een op andere leest geschoeid systeem een positief effect mag worden verwacht. Het instrument van de ouderverklaringen is zodanig onbepaald dat een goede planning van schoolvoorzieningen niet langer kan worden gegarandeerd, nog daargelaten dat het voorstel er geen rekening mee houdt dat sinds 1997 de gemeenten belast zijn met de voorziening in de huisvesting van scholen. Ten slotte heeft de voorgestelde wijziging als bezwaar dat het vrijwel onmogelijk is om nog terug te komen op de gemaakte keuzen. De Raad meent dan ook dat de inspanningen moeten worden gericht op het verbeteren van het huidige systeem.

In de motie-De Cloe c.s. wordt een verband gelegd tussen de verhoging van de stichtingsnormen en een mogelijke verstarring van het onderwijsaanbod. De Raad heeft er al eerder op gewezen dat het verhogen van de stichtingsnormen tot spanning met de vrijheid van onderwijs kan leiden. In aansluiting op wat de Raad in paragraaf 2, onder b, naar voren heeft gebracht, merkt hij op dat herijking van de vereisten van richting en van getalsnormen in hun onderlinge samenhang de eerst aangewezen en vanuit een oogpunt van beheersing van de overheidsuitgaven ook de veiligste manier is om de vrijheid van onderwijs te vergroten.

4. Afwijking van de reguliere belangstellingspercentages
De momenteel voor het basisonderwijs geldende prognosesystematiek is gebaseerd op de belangstelling die er binnen een gemeente bestaat voor het verlangde onderwijs. Kent de gemeente dit onderwijs nog niet, dan mag worden uitgegaan van de belangstelling voor dit onderwijs in een vergelijkbare gemeente. De prognose kan, voorzover het openbaar onderwijs betreft, tevens gegevens bevatten naar aanleiding van een directe meting (artikel 75 WPO). Voorgesteld wordt om, indien het schoolstichting in grote nieuwbouwwijken betreft, desgewenst uit te gaan van het belangstellingspercentage voor het verlangde onderwijs in een recent ontwikkelde vergelijkbare nieuwbouwwijk. Voorwaarde is dat wordt aangetoond dat het gemeentelijke belangstellingspercentage geen adequaat beeld geeft. Volgens de toelichting is oogmerk van deze maatregel om al in het beginstadium van de bouw van een nieuwbouwwijk de voorkeuren van de ouders naar verlangd onderwijs zo dicht mogelijk te benaderen.

a. De toelichting bevat weinig aanknopingspunten voor het "waarom" van de voorgestelde maatregel. De maatregel berust vermoedelijk op de gedachte dat de huidige prognosesystematiek een consoliderende invloed heeft op de planning van scholen in nieuwbouwwijken, omdat de belangstellingspercentages daarvoor zijn gebaseerd op de verdeling van het onderwijs over de richtingen in de rest van de gemeente. Omdat de woon- en leefomstandigheden in nieuwe wijken soms sterk verschillen ten opzichte van bestaande wijken, kunnen ook de voorkeuren voor verlangd onderwijs anders zijn. In de beleidsnotitie "Naar een flexibeler scholenbestand" wordt evenwel geconstateerd dat het overgrote deel van de schoolstichtingen in het basisonderwijs plaatsvindt in nieuwbouwwijken en dat "de prognosesystematiek (...) hier in veel gevallen (blijkt) te voldoen". Ook Laemers(zie noot 16) concludeert dat de richting als planningsinstrument in nieuwbouwwijken en uitbreidingsplannen geen belemmering behoeft te zijn. In zoverre acht de Raad een nadere toelichting geboden met betrekking tot de aard en de omvang van het probleem.

b. Een bezwaar van het plannen per nieuwbouwwijk in plaats van het plannen per gemeente is dat het belang van een doelmatige planning van onderwijsvoorzieningen binnen de gehele gemeente minder gaat tellen. Het uitsluitend rekening houden met de behoeften in een nieuwe wijk, miskent dat ook die wijk veroudert en dat de behoeften in termen van verlangd onderwijs daarvan naar verloop van tijd sterk gewijzigd kunnen zijn. Illustratief daarvoor is dat de onder a aangehaalde bronnen ervan uitgaan dat het "probleem" zich in het bijzonder voordoet bij bestaande situaties. Gedacht kan worden aan wijken ten aanzien waarvan aannemelijk kan worden gemaakt dat de bevolkingssamenstelling aanzienlijk afwijkt van de gemeente als geheel. Het voordeel van het huidige systeem is, dat binnen bepaalde marges, deze "afwijkingen" worden verdisconteerd. Gelet hierop vraagt de Raad zich af of de nadelen van dit nieuwe instrument op de lange termijn opwegen tegen de voordelen ervan op de korte termijn.

c. Volgens de toelichting kan, indien het gemeentelijke belangstellingspercentage geen adequaat beeld geeft, worden uitgegaan van de belangstellingspercentages van een deel van de gemeente die een betere weergave zijn van de te verwachten situatie in de nieuwbouwwijk of van een vergelijkbare nieuwbouwwijk in een andere gemeente. De Raad wijst erop dat ingevolge het voorgestelde artikel 74, derde lid, dient te worden uitgegaan van het belangstellingspercentage voor het openbaar onderwijs in een recent ontwikkelde vergelijkbare nieuwbouwwijk. Hij adviseert tekst en toelichting op elkaar af te stemmen.

d. Ten slotte beveelt de Raad aan in navolging van de Onderwijsraad en de door het kabinet in de vervolgnotitie gedane toezegging de term "recent ontwikkelde vergelijkbare nieuwbouw" te definiëren. De opmerking in de toelichting, dat de gemeenteraad op dit punt enige beleidsvrijheid (volgens de Raad gaat het hier om beoordelingsvrijheid) moet worden gegund, miskent dat het begrip recent ontwikkelde vergelijkbare nieuwbouw vier elementen bevat die ieder voor zich zodanig onbepaald zijn, dat het begrip in wezen nietszeggend is. Naar de mening van de Raad is het zeer wel mogelijk bepaalde normen op te nemen, zoals het aantal woningen, de kostprijs ervan, de leeftijd van de wijk en de provincie of streek van het land.

5. Leerlingenvervoer
In de toelichting wordt terecht aandacht gevraagd voor het gegeven dat er ook raakpunten zijn met het leerlingenvervoer. Artikel 4 WPO bepaalt dat de vergoeding wordt berekend over de afstand van de woning van de leerling tot aan de dichtstbijzijnde school van dezelfde richting. Uiteengezet wordt dat met betrekking tot het leerlingenvervoer het principe van de richtingvrijheid niet geldt voor scholen die door middel van handtekeningen zijn gesticht. In dit verband wordt erop gewezen dat er rechtsongelijkheid optreedt tussen ouders wanneer de gemeenten niet meer zouden toetsen aan het begrip richtingen voor alle leerlingen van een handtekeningenschool, terwijl zij dat wel zouden doen voor leerlingen van scholen in vergelijkbare situaties die zijn gesticht op basis van de prognosesystematiek. Dit betekent dat het gemeentebestuur ook bij scholen die zijn gesticht op basis van ouderverklaringen het richtingaspect moet blijven toetsen (de toelichting zegt: kan).
Deze redenering, die op zichzelf juist is, illustreert de moeilijkheden, verbonden aan de invoering van het instrument van de ouderverklaring naast het systeem van de planning op basis van richting. Het betekent dat de vervoerskostenregeling voor "richtingloze" scholen minder adequaat is dan voor de andere scholen. Men verkrijgt wel de vrijheid een school naar eigen keuze (en dus van een eigen, unieke richting) te stichten, maar de vervoerskostenvergoeding blijft gebaseerd op de afstand tot de dichtstbijzijnde school van dezelfde richting. Volgens de toelichting is dit mede noodzakelijk omdat het volledig loslaten van het richtingbegrip inhoudt dat één van de beheersinstrumenten voor de gemeentelijke uitgaven voor het leerlingenvervoer komt te vervallen.
Evenals de Onderwijsraad acht de Raad dit onderscheid niet te rechtvaardigen. Dat het onderscheid moet worden gemaakt om te voorkomen dat de richtingvrije planning uit de hand loopt (financieel of organisatorisch) maakt dit niet anders. Het is wel een reden temeer de wenselijkheid van de voorgestelde opzet te betwijfelen.

6. Overige onderwerpen

a. Volgens de voorgestelde artikelen 74c WPO en 68c van de Wet op het voortgezet onderwijs wordt de over de waarborgsom jaarlijks uit te keren rente bij ministeriële regeling vastgesteld. De Raad vraagt zich af, waarom de rente niet aan de waarborgsom wordt toegevoegd.

b. In artikel I, onderdeel E, is sprake van een verzoek om opneming in het plan van scholen op basis van een prognose als bedoeld in de artikelen 75 en 76 WPO. Het woord "verzoek" is hier niet op zijn plaats, omdat het initiatief om een openbare school op het plan te plaatsen (artikel 75) wordt gevormd door een daartoe strekkend voorstel van burgemeester en wethouders. De Raad adviseert dit niet op deze manier te formuleren.

c. In artikel I, onderdeel F, worden in verband met de introductie van de ouderverklaring enige technische wijzigingen voorgesteld met betrekking tot artikel 79, vierde en vijfde lid, WPO. Volgens het voorgestelde vierde lid, onderdeel a, sub 1, onthoudt de minister zijn goedkeuring aan het plan indien er - kort samengevat - iets mankeert aan de ouderverklaringen en de school niettemin in het plan opgenomen is. Hiermee is in strijd dat in het voorgestelde vijfde lid, voorzover hier van belang, wordt bepaald dat de minister in dat geval de gemeenteraad alsnog opdraagt de desbetreffende school in het plan op te nemen.
De term aanvraag - namelijk gericht op het nemen van een besluit door de raad - lijkt hier passender dan de term verzoek. De Raad adviseert de tekst, zo deze gehandhaafd blijft, aan te passen.

7. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen de opzet van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 12 april 2002, no.W05.01.0643/III, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.

- In artikel II, onderdeel F, "artikel 69, vijfde lid" vervangen door: artikel 69, derde lid.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 1 november 2004

Aanleiding voor het onderhavige wetsvoorstel lag de bij de behandeling van het wetsvoorstel houdende wijziging van het stelsel van stichtingsnormen en opheffingsnormen in de Wet op het basisonderwijs en de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs aangenomen motie De Cloe C.S. (Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 29). De achtergrond van deze motie was de vrees dat de in laatstgenoemd wetsvoorstel geïntroduceerde systematiek van stichting en instandhouding van scholen een conserverende werking zou uitgaan op de samenstelling van het scholenbestand.
In de praktijk blijkt evenwel dat ouders in ruime mate tevreden zijn over de school van hun keuze voor hun kinderen. Bovendien zou een ingrijpende aanvulling van de stichtingssystematiek zoals opgenomen in het in de aanhef vermelde voorstel van wet (een systematiek uitgaande van ouderverklaringen) forse uitvoeringslasten en risico's met zich meebrengen. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan voorwaarden ter voorkoming van het op oneigenlijke wijze verkrijgen van ouderverklaringen en de controle daarop. Voor een in de praktijk niet of nauwelijks als knelpunt ervaren situatie, vergt dat een (te) zeer gedetailleerde regelgeving.
Bovendien maakt een systeem van scholenstichting op basis van ouderverklaringen ook stichting mogelijk van richtingen die minder sterk zijn verankerd in de samenleving.

Ook bestaat in de praktijk weinig behoefte aan het opnemen in de Wet op het primair onderwijs van de mogelijkheid om voor schoolstichting in grote nieuwbouwwijken uit te gaan van het belangstellingspercentage voor het verlangde onderwijs in een vergelijkbare nieuwbouwwijk.

Tenslotte kan worden opgemerkt dat de verhouding tussen ouders en school in de toekomst een wijziging zal ondergaan die de noodzaak van deze wetswijziging nog verder zal verminderen. In de Koersdocumenten voor primair en voortgezet onderwijs, die dit voorjaar zijn uitgebracht, is opgenomen dat scholen en schoolbesturen in de toekomst meer ruimte krijgen om eigen ambities en doelen beter af te stemmen op de samenstelling van de leerlingpopulatie. In het kader van de invoering van lumpsum financiering en de verbetering van de medezeggenschap aan de scholen (Kamerstukken II, 2003/04, 29 768, nr. 1) wordt van de scholen verwacht dat helder wordt gemaakt waar ze voor staan en welke resultaten ze behalen. Aan de hand van de onderwijskundige visie van de school en de verslaglegging (meervoudige publieke verantwoording) kan door ouders worden vastgesteld in hoeverre de school erin slaagt de doelen en ambities waar te maken.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik u, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verzoeken goed te vinden dat het advies van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr.29.
(2) Kamerstukken II 2000/01, 25 167, nr.4.
(3) Kamerstukken II 1996/97, 25 167, nr.1, blz.6.
(4) Bij de parlementaire behandeling van de beleidsnotitie aanpassing scholenbestand heeft de toenmalige staatssecretaris de mogelijkheid gesignaleerd "dat als gevolg van de (…) gedane voorstellen de richtingverschillen tussen scholen scherper worden". Kamerstukken II 1996/97, 25 167, nr.2, blz.25.
(5) Kamerstukken II 2000/01, 25 167, nr.4, blz.8.
(6) Kamerstukken II 1991/92, 22 468 (Tijdelijke regeling voor de bekostiging van nieuwe basisscholen voorafgaand aan een algemene wijziging van het stelsel van stichtings- en opheffingsnormen, ook wel de Tijdelijke wet bekostiging nieuwe basisscholen, Stb.1992, 365).
(7) Toerusting en bereikbaarheid, Stb.1993, 716.
(8) Zie noot 1.
(9) Kamerstukken II 2000/01, 25 167, nr.4, blz.7.
(10) Schoolkeuzevrijheid, M. Laemers, november 1999. Volgens dat onderzoek, dat is uitgevoerd in tien gemeenten, heeft 85% van de ouders in het basisonderwijs en 92% van de ouders in het voortgezet onderwijs de school kunnen kiezen van hun voorkeur. Opvallend is verder dat de onderzochte gemeenten waren geselecteerd op grond van het vermoeden dat daar belemmeringen zouden kunnen leven bij de vrije schoolkeuze. Zie ook N. van Kessel en M. Kral, Trouw en ontrouw bij schoolkeuze, ITS, Nijmegen 1992, bladzijden 110 en volgende.
(11) Vergelijk B.P. Vermeulen, de juridische (on)mogeljkheden van een richtingvrij stelsel van scholenplanning en van vergroting van de ouderinvloed op de identiteit van scholen, in: Studies Onderwijsraad, no.1, 1996, bladzijde 5.
(12) Kamerstukken II 2000/01, 25 167, nr.4, blz.8.
(13) Overigens zijn de evangelischen als richting erkend.
(14) Volgens het voorgestelde artikel 74a, tweede lid, onder b, kan de ouderverklaring uitsluitend betrekking hebben op kinderen van tussen de tweeëneenhalf en acht jaar. Verder dient ten minste de helft van de verklaringen betrekking te hebben op kinderen in de leeftijd tussen tweeëneenhalf en vier jaar.
(15) Vergelijk ook het kabinetsstandpunt dat in de vervolgnotitie werd ingenomen: "De methode van ouderverklaringen kan in nieuwe wijken niet van begin af aan worden toegepast, omdat de toekomstige bewoners nog niet bekend zijn. De eerste jaren woont slechts een deel van de ouders in de nieuwe wijk en daardoor kunnen er niet genoeg ouderverklaringen worden ingediend om de stichtingsnorm te halen. Voor het basisonderwijs is het in de eerste jaren dus niet mogelijk de gewenste grondslag van de school via ouderverklaringen vast te stellen."
(16) Zie noot 10, bladzijde 248.