Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).
- Kenmerk
- W04.02.0300/I
- Datum advies
- 4 december 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 11 februari 2003, nr 29
- Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).
Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2002, no.02.003433, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).
Het ontwerpbesluit stelt regels voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten die provincies en gemeenten moeten opstellen en voor de informatieverstrekking aan derden. Het vervangt het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. De voornaamste redenen om tot een nieuw besluit te komen zijn: onduidelijkheid over de vraag in hoeverre de bestaande regels een afwijking vormden van de algemene regels voor jaarstukken in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW); de invoering van een duaal bestel in provincies en gemeenten; en de toegenomen informatiebehoefte bij derden (zoals de Europese Unie (EU)). Het ontwerpbesluit loopt gedeeltelijk vooruit op een op handen zijnde wijziging van de Provinciewet (PW) en de Gemeentewet (Gemw).
De Raad van State maakt een opmerking over de wettelijke grondslag van een deel van het ontwerpbesluit en enkele opmerkingen over de eigen huishouding van provincies en gemeenten. Hij is van mening dat het ontwerpbesluit in verband daarmee aanpassing behoeft.
In dit advies wordt steeds gesproken over de Gemw, de (gemeente)raad en het college (van burgemeester en wethouders). De opmerkingen hebben ook betrekking op de PW, provinciale staten en gedeputeerde staten.
1. Doeleinden van het ontwerpbesluit
Volgens de toelichting zijn er verschillende redenen voor het tot stand brengen van een nieuwe regeling van de comptabele voorschriften voor gemeenten. In paragraaf 1.3 van de toelichting worden de volgende problemen genoemd:
- de afbakening tussen enerzijds de jaarrekeningvereisten van Boek 2 BW en anderzijds de zogeheten "eigenheid" van gemeenten - het sui generis-karakter van de gemeente als rechtspersoon - is onduidelijk gebleken;
- de dualisering van het provincie- en gemeentebestuur versterkt de noodzaak om iedere doelgroep te voorzien van de informatie en documentatie die aansluiten op de eigen specifieke verantwoordelijkheden en bevoegdheden;
- de informatiebehoeften van externe afnemers, zoals de EU, is toegenomen.
Verderop in de toelichting blijkt dat er nog andere redenen zijn om tot verandering
van de voorschriften te komen; redenen die in het begin van de toelichting niet staan vermeld zijn:
- de kwaliteit van de nu voorgeschreven functionele indeling is, zo wordt gesteld, op dit moment matig en die van de categoriale indeling ronduit slecht;(zie noot 1)
- KPMG heeft in 2000 het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 doorgelicht en kwam tot een aantal systematische en comptabele tekortkomingen.(zie noot 2)
De Raad beveelt, uit oogpunt van systematiek, aan om deze laatste twee aspecten op te nemen in de uiteenzetting, in paragraaf 1.3 van de toelichting, van de redenen om tot een nieuw besluit te komen.
2. Het programmaplan
a. In de opzet van het ontwerpbesluit moet de raad elk jaar een beleidsbegroting en een financiële begroting vaststellen. Een belangrijk onderdeel van de beleidsbegroting is het programmaplan. Het programmaplan bevat de te realiseren programma’s en de dekking; een programma is een samenhangend geheel van activiteiten.(zie noot 3) Na afloop van het begrotingsjaar stelt de raad de programmaverantwoording vast; daarin wordt aangegeven of de gestelde doelen zijn bereikt en hoe de activiteiten zijn gefinancierd.(zie noot 4)
Het programmaplan is een uitvloeisel van de dualisering van het gemeentebestuur: het is bedoeld om het sturen op hoofdlijnen en de kwaliteit van de controle te bevorderen. De raad heeft, zo meent de regering, ook een plicht tot kaderstellen en controleren.(zie noot 5)
De Raad is van oordeel dat de financiële huishouding van de gemeente kan worden gerekend tot de zelfwerkzaamheid van de gemeente; bij elke inbreuk op die zelfwerkzaamheid door hoger gezag rust de volle bewijslast voor de gerechtvaardigdheid van deze inbreuk op dat hoger gezag.(zie noot 6) De Raad is niet overtuigd van de gerechtvaardigdheid van de nu voorgestelde bepaling. Hij meent daarom dat het aan het gemeentebestuur moet worden overgelaten om te bepalen aan welke eisen de begrotingsstukken moeten voldoen. De Raad adviseert de voorgestelde bepaling te schrappen.
b. De Raad onderkent dat de raad in het duale stelsel belast is met kaderstelling en controle. Hij meent echter dat de tot nu toe voorgeschreven indeling van de jaarstukken - een financiële begroting met een beleidsmatige toelichting - voldoende mogelijkheden biedt voor de duale rol van de raad.
In de toelichting wordt een vergelijking gemaakt tussen de beleidsbegroting (waarvan het programmaplan een onderdeel is) en het jaarverslag zoals dat is voorgeschreven voor privaatrechtelijke rechtspersonen.(zie noot 7) Deze vergelijking gaat in twee opzichten mank. Allereerst kent het rechtspersonenrecht wel de plicht om naderhand verantwoording af te leggen voor het gevoerde beleid in de vorm van het jaarverslag, maar niet de verplichting om vooraf een begroting en een beleidsplan op te stellen; die laatste plicht wordt nu wel voor gemeenten voorgeschreven. Bovendien wordt in de opzet van het ontwerpbesluit de beleidsbegroting formeel vastgesteld (door de raad), terwijl voor rechtspersonen niet zo’n formele vaststelling vereist is.(zie noot 8)
De Raad adviseert de voorgestane opzet van de beleidsbegroting nader toe te lichten.
3. Uitvoeringsdocumenten
De Gemw bepaalt thans dat de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag worden ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. De Raad adviseert vandaag ook over een voorstel van wet tot wijziging van de PW en de Gemw, waarin deze bepaling wordt aangevuld. De aanvulling houdt onder meer in dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften kunnen worden gegeven ten aanzien van door het college vast te stellen documenten ten behoeve van de uitvoering van de begroting en de jaarrekening.(zie noot 9) Hoofdstuk VI (Uitvoeringsinformatie) van het ontwerpbesluit strekt weliswaar tot uitvoering van deze bepaling, maar het is kennelijk de bedoeling om het ontwerpbesluit, inclusief hoofdstuk VI, tot besluit te verheffen nog voordat de daar speciaal voor ontworpen wettelijke grondslag tot stand is gekomen.(zie noot 10)
De regering is van mening dat de bestaande wettelijke bepalingen voldoende grondslag bieden voor deze nieuwe regels.(zie noot 11) De Raad deelt dit standpunt niet, om twee redenen.
In zijn advies over het wetsvoorstel merkt de Raad op dat de gemeentebegroting geen autorisatie aan het college inhoudt om uitgaven te doen. De Raad betoogt in dat advies dat de introductie van uitvoeringsdocumenten in de Gemw alleen mogelijk is als in diezelfde wet wordt geregeld dat de begroting een autorisatiefunctie heeft.
De Raad voegt hier nog het volgende aan toe. De uitvoeringsdocumenten worden in het wetsvoorstel omschreven als "door het college vast te stellen documenten op basis van de begroting en de jaarrekening". Uit deze omschrijving blijkt dat de uitvoeringsdocumenten alleen al taalkundig niet te brengen zijn onder de begrippen begroting en jaarrekening. Ook uit de uitvoerige uiteenzetting in de toelichting blijkt dat het om een nieuw en ander soort documenten gaat. Dat betekent dat de delegatiegrondslag in de Gemw zoals die nu luidt, ook om die reden onvoldoende is.
Hoofdstuk VI van het ontwerpbesluit kan pas worden vastgesteld als de Gemw voorziet in een autorisatiefunctie van de gemeentebegroting en de grondslagbepaling van hoofdstuk VI in werking is getreden. Zolang dat niet het geval is dient het hoofdstuk achterwege te blijven.
4. De Raad is, zoals hiervoor al opgemerkt, van oordeel dat de financiële huishouding van de gemeente kan worden gerekend tot de zelfwerkzaamheid van de gemeente. De Raad is niet overtuigd van de gerechtvaardigdheid van de nu voorgestelde bepaling. Hij meent daarom dat het aan het gemeentebestuur moet worden overgelaten om te bepalen of het college documenten opstelt waarin de begroting wordt uitgewerkt en zo ja, aan welke eisen die documenten moeten voldoen. Hoofdstuk VI is hier niet mee in overeenstemming; de Raad adviseert daarom tot schrapping.
5. Grondbeleid
In artikel 16 wordt uitgebreide informatie verlangd over het gemeentelijke grondbeleid; een vergelijkbare bepaling ontbreekt in het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. De nieuwe bepaling verlangt onder meer een "visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s", een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie, en de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken; in de verantwoording na afloop van het begrotingsjaar moeten de resultaten volgens dezelfde criteria worden gepresenteerd.(zie noot 12)
De Raad meent dat de verlangde informatie onevenredig is ten opzichte van de beoogde doelstelling. Niet duidelijk is waarom zo uitgebreide informatie op dit specifieke punt wordt vereist, naast hetgeen al bekend is op grond van de beleidsbegroting, de financiële begroting en de daarmee samenhangende stukken. De Raad adviseert de bepaling nader toe te lichten.
6. Overboeking tussen programma’s
Artikel 18 van het ontwerpbesluit staat niet toe dat de raad in de loop van het begrotingsjaar bedragen overboekt van het ene programma naar het andere. Onder het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 is dit onder voorwaarden wel mogelijk (zij het dat het daar gaat om het overboeken van bedragen van de ene functie naar de andere; het Besluit comptabiliteitsvoorschriften kent een functionele indeling).(zie noot 13) Volgens de toelichting op artikel 18 is deze overboekingsmogelijkheid niet meer nodig, gelet op het beperkte aantal programma’s dat de begroting bevat.
Artikel 18 betekent naar de mening van de Raad een niet gerechtvaardigde ingreep in de gemeentelijke zelfwerkzaamheid (zie hiervoor, punten 2 en 4). In de praktijk zal aan de overboekingsmogelijkheid tussen programma’s misschien niet vaak behoefte bestaan, en ook zal het overboeken vaak niet meer kunnen omdat veel verplichtingen al vastliggen. Dat neemt niet weg dat er situaties kunnen zijn waarin overboeking wenselijk is, bijvoorbeeld bij onderuitputting in het ene programma en tekorten in het andere, of bij calamiteiten.
De Raad adviseert het artikel zo aan te passen dat overboekingen tussen programma’s niet worden uitgesloten.
7. Overig
In het ontwerpbesluit worden termen gehanteerd die ook worden gebruikt in de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido); er is bewust aansluiting gezocht bij de termen van die wet.(zie noot 14) Het gaat om termen als rentetypische looptijd, vaste en vlottende schuld. Het verdient aanbeveling deze termen in het ontwerpbesluit te definiëren door verwijzing naar de definities in de Wet fido. In dat geval kunnen in artikel 32 de toevoegingen "met een rentetypische looptijd van één jaar of langer" en "met een rentetypische looptijd korter dan één jaar" worden geschrapt.
Overigens spreekt de Wet fido niet over vlottende schuld, maar over netto-vlottende schuld.(zie noot 15) Het verdient aanbeveling hierbij aan te sluiten.
8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 4 december 2002, no.W04.02.0300/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Ontwerpbesluit
- In artikel 1, onderdeel e, aan het begin van de omschrijving van "deelneming" toevoegen: een participatie in.
- Artikel 31, tweede lid, overbrengen naar paragraaf 4.5.3; artikel 31, derde lid, overbrengen naar paragraaf 4.5.4.
- In artikel 32 de passiva eerst onderscheiden in vaste passiva en vlottende passiva. Voorts in het eerste lid "passiva" wijzigen in: vaste passiva.
- Artikel 32, eerste lid, overbrengen naar paragraaf 4.5.5; artikel 32, tweede lid, overbrengen naar paragraaf 4.5.6.
- De artikelen 34 en 37 overbrengen naar hoofdstuk V van het ontwerpbesluit.
- In artikel 39 de term "uitzettingen" preciseren (vergelijk de artikelen 31, derde lid, en 36, onderdeel d).
- Het opschrift van paragraaf 4.5.5 wijzigen in: vaste passiva.
- Artikel 42, tweede lid, schrappen, nu het daarin bepaalde al volgt uit het eerste lid.
- In artikel 46 de woorden "tot de vlottende passiva behorende" schrappen.
- In artikel 67, eerste lid, onderdeel a, onder 2, en in artikel 68, eerste lid, onderdeel a, onder 2, "wat de baten, lasten en saldo per product zijn" telkens wijzigen in: wat de baten, de lasten en het saldo per product zijn.
- In artikel 69 "kan een deelverantwoording … worden gevraagd door Onze Minister" wijzigen in: kan Onze Minister een deelverantwoording … vragen.
Nota van toelichting
- Het ongebruikelijke "het BW2" telkens vervangen door: Boek 2 BW.
- Bij verwijzingen naar Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek telkens gericht verwijzen (aanwijzing 79 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
- In de toelichting op artikel 1 de zin "Deelnemingen maken deel uit van de verbonden partijen" corrigeren. Een verbonden partij is een organisatie waarin de provincie of gemeente zowel een financieel als een bestuurlijk belang heeft; bij een deelneming gaat het alleen om een financieel belang (artikel 1, onderdelen b en e).
- Een transponeringstabel opnemen met de artikelen van het ontwerpbesluit, afgezet tegen de artikelen van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995.
Bijlage
- In het opschrift "Bijlage bij het besluit" wijzigen in: Bijlage bij de toelichting.
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 januari 2003
In dit nader rapport wordt steeds gesproken over de Gemeentewet, de raad en het college. De opmerkingen hebben ook betrekking op de Provinciewet, provinciale staten en gedeputeerde staten.
1. Aan het advies van de Raad is geen gevolg gegeven. De twee door de Raad genoemde punten maken deel uit van de genoemde redenen en zijn niet als zelfstandige redenen aan te merken:
- De doorlichting door KPMG heeft plaatsgevonden in opdracht van het ministerie van BZK. Het doel van de doorlichting was te bezien in hoeverre er afwijkingen waren tussen de jaarrekeningvereisten van boek 2 BW en het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. De doorlichting was daarmee een onderdeel van een uitgebreid traject waarin een nieuwe afbakening tussen boek 2 BW en de eigenheid van gemeenten heeft plaatsgevonden. Het maakt dus deel uit van de eerste door de Raad genoemde reden voor de vervanging van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995.
- De constatering dat de kwaliteit van de functionele en categoriale indeling verbetering behoeft wordt gedaan in het licht van de strengere eisen die de EU vanaf 2005 stelt. De constatering maakt daarom deel uit van de derde door de Raad genoemde reden om het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 te vervangen.
2a. Aan het advies van de Raad is geen gevolg gegeven. De opzet van de begroting en de jaarstukken in het besluit is een andere dan in het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. Enerzijds hebben gemeenten in het nieuwe besluit aanzienlijk meer vrijheid hun begroting in te delen, anderzijds zijn er enkele nieuwe bepalingen omtrent beleidsinformatie opgenomen. Ik ben van mening dat er met de nieuwe begrotingsopzet niet méér wordt ingegrepen op de zelfwerkzaamheid van gemeenten dan met de huidige regelgeving. Dit uit zich ook in het advies van de VNG over een conceptversie van het nieuwe besluit, waarin de VNG schrijft dat de mogelijkheden tot lokaal maatwerk, zoals besloten in het besluit, haar aanspreekt.
2b. Aan het advies van de Raad is tegemoet gekomen door in de nota van toelichting duidelijker aan te geven welke tekstdelen betrekking hebben op gemeenten en welke op privaatrechtelijke rechtspersonen. De Raad stelt terecht dat de vergelijking tussen de beleidsbegroting en het jaarverslag mank gaat omdat voor privaatrechtelijke rechtspersonen geen begroting is voorgeschreven. Het was echter geenszins de bedoeling deze vergelijking te trekken. De bedoelde redenering was: voor gemeenten zijn in de Gemeentewet, net zoals voor privaatrechtelijke rechtspersonen, een jaarrekening en een jaarverslag voorgeschreven. Gemeenten hebben een openbare begroting, waardoor voor gemeenten de jaarrekening en het jaarverslag het sluitstuk van de begrotingsprocedure vormen. Het is voor het inzicht van belang dat de jaarrekening en het jaarverslag op eenzelfde wijze zijn opgebouwd als de begroting. Indien wordt gesproken over identieke opzet van begroting en jaarrekening en jaarverslag wordt hier op geduid. Het verschil tussen een jaarrekening en een jaarverslag is dat de jaarrekening met name de cijfers bevat en het jaarverslag met name een beleidsmatig verslag bevat. De begrotingsopzet is daarom ook in een beleidsdeel en een financieel deel gesplitst.
De Raad stelt dat een financiële begroting met een beleidsmatige toelichting voldoende mogelijkheden biedt voor de duale rol van de raad. Ik heb ervoor gekozen, in lijn met de aanbeveling van de Commissie Dualisering en lokaal bestuur, om de raad beter in staat te stellen zijn kaderstellende en controlerende taak uit te voeren door de voorgeschreven begroting anders te ordenen dan in de huidige regelgeving het geval is (zie ook onder 2a). Het gebrek aan transparantie voor de raad van de huidige verplicht voorgeschreven begroting en jaarstukken is een onderwerp dat de laatste jaren voorwerp van discussie is geweest. Het streven om de transparantie van de stukken te verbeteren wordt breed gedragen.
3. Aan het advies van de Raad is geen gevolg gegeven. Artikel 189 Gemeentewet bepaalt dat de raad voor alle taken en activiteiten op de begroting de bedragen brengt die hij daarvoor beschikbaar stelt. Ten laste van de gemeente kunnen slechts uitgaven worden gedaan tot de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht. Kortom, de raad bepaalt hoeveel gelden beschikbaar zijn en waarvoor. Het college, dat bevoegd is beslissingen van de raad uit te voeren, is derhalve bevoegd, in begrotingstermen "geautoriseerd", om de begroting uit te voeren.
Anders gezegd het woord vaststellen betekent voor de bedragen op de begroting dat wordt geautoriseerd. Dat de term vaststellen voor de uitgaven de betekenis heeft van autoriseren is tot nu toe altijd de basis geweest van de regelgeving omtrent de begroting van provincies en gemeenten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 waarin in de toelichting op afzonderlijke delen van de begroting, zoals de investerings- en financieringsstaat, nadrukkelijk wordt ingegaan op de autoriserende functie.
In tegenstelling tot het Rijk is er voor gemeenten niet altijd naast de begroting een andere juridische basis nodig voor het doen van uitgaven. Voor het Rijk geldt artikel 3 van de Comptabiliteitswet 2001, waarin staat dat er voor de geraamde bedragen op de begroting een grondslag moet zijn in een verdrag, wet, koninklijk besluit enzovoorts. Een dergelijke bepaling is in de Gemeentewet niet opgenomen. Niettemin geldt ook voor gemeenten dat in het algemeen de begroting alleen niet voldoende grondslag biedt voor het college om rechtmatig over de in de begroting opgenomen bedragen te kunnen beschikken. Dikwijls zal daarnaast een juridische grondslag, zoals een verordening of een ander raadsbesluit vereist zijn, of dient het college eisen en voorwaarden die in bijvoorbeeld een beleidsnota zijn gesteld, in acht te nemen. Voor veel uitgaven is het college ook gebonden aan bijzondere wettelijke vereisten of procedures.
De Raad is van mening dat, omdat er voor bedragen op de begroting van gemeenten niet altijd een andere wettelijke basis hoeft te zijn, de begroting voor die bedragen de functie heeft van autoriseren, maar dat dat niet expliciet in de Gemeentewet is opgenomen, hetgeen volgens de Raad wenselijk zou zijn. Omdat ik van mening ben dat het woord vaststellen voor uitgaven ook autoriseren betekent (zie bijvoorbeeld blz. 31 van de handreiking duale begroting; het kader) ben ik van mening dat het niet nodig is om in de Gemeentewet op te nemen dat de begroting autoriseert. Voor gemeenten is dat een vanzelfsprekendheid.
De mening van de Raad dat de documenten waarin de uitvoeringsinformatie is opgenomen nieuw zijn en dat het derhalve om meer dan uitvoering gaat deel ik niet. De documenten als zodanig zijn nieuw, ze vloeien voort uit de gewijzigde ordening van de begroting. Deze ordening komt voort uit de keuze de raad in het duale stelsel zo goed mogelijk te ondersteunen bij zijn kaderstellende en controlerende taken. Een inzichtelijke begroting en inzichtelijke jaarstukken zijn daarvoor van wezenlijk belang (zie verder ook onder 2). In het nu nog geldende besluit zijn alle functies die de begroting voor de diverse doelgroepen heeft in één document voorgeschreven. In het nieuwe besluit is er voor gekozen voor iedere doelgroep - dat is raad, college en derden - eigen documenten voor te schrijven. De documenten voor het college ten behoeve van de uitvoerings- en beheersfunctie van de begroting zijn derhalve een afsplitsing van het document voor de raad en zijn in dat opzicht dus niet nieuw.
4. Aan dit advies van de Raad is geen gevolg gegeven. Ik ben van mening dat het essentieel is voor het Rijk, het CBS, de Europese Unie, de toezichthouder en de gemeenten zelf dat het wettelijk is vastgelegd dat de uitvoeringsinformatie aanwezig is. Wel deel ik de mening van de Raad dat de eisen die aan de uitvoeringsinformatie worden gesteld zo summier mogelijk dienen te zijn.
De uitvoeringsinformatie is nodig vanwege de nieuwe begrotingsopzet. Zoals onder 3 uiteen is gezet, zijn in de huidige voorschriften alle functies van de begroting samengenomen in één voorgeschreven begroting, waardoor gemeenten weinig vrijheid kennen ten aanzien van de begrotingsindeling; de functionele indeling is de verplichte begrotingsindeling. In dit nieuwe besluit is ervoor gekozen de diverse functies van de begroting niet langer meer aan de door de raad vast te stellen begroting op te leggen, maar de raad, het college en derden elk te voorzien van op hen toegesneden documenten. Op deze wijze krijgt de raad meer vrijheid de begroting naar eigen inzichten in te richten. Omdat de begroting voor de raad in het duale stelsel er een op hoofdlijnen is, zijn echter nader uitgewerkte stukken voor de uitvoering en beheersing noodzakelijk. Iedere gemeente zal deze documenten dan ook hebben. De verplichting tot het opstellen van deze documenten weegt derhalve niet zwaar.
Voor het voorschrijven van de documenten is gekozen, omdat de uitvoeringsdocumenten een noodzakelijke voorwaarde zijn voor het inzicht in de relatie tussen de informatie voor derden en voor de raad. Zonder de minimumvereisten aan de uitvoeringsdocumenten zouden de toezichthouder, het CBS, het Rijk en andere derden niet voldoende houvast hebben bij het nagaan van de opbouw van de diverse documenten en hun onderlinge relatie. Dit geldt ook voor de raad. In voorkomende gevallen zal het voor de raad noodzakelijk zijn om over gegevens van de uitvoeringsdocumenten te kunnen beschikken. De uitvoeringsdocumenten zijn daarmee een belangrijke basis; de borging ervan rechtvaardigen de verplichtstelling.
De voorschriften voor de uitvoeringsinformatie zijn zo beperkt mogelijk gehouden. Zo is de indeling van de uitvoeringsdocumenten vrij. Er is slechts voorgeschreven dat de informatie er moet zijn en dat de relatie tussen deze documenten en de documenten voor de raad, evenals de documenten voor derden gelegd dienen te worden. Voorts zijn enkele bepalingen uit de huidige regelgeving overgenomen, waarbij ervoor gekozen is om deze bij de uitvoeringsinformatie verplicht te stellen en niet bij de stukken voor de raad. Reden hiervoor is dat deze informatie de uitvoering betreft en niet de kaderstelling of de controle.
5. Het advies van de Raad is niet overgenomen. Het bestaansrecht van de paragrafen is in zijn algemeenheid en per paragraaf in de nota van toelichting toegelicht. Bovendien bevat de nieuwe regelgeving feitelijk niet meer regels omtrent grondexploitatie dan nu het geval is. Wel is er sprake van een andere structurering van de informatie.
De paragraaf grondbeleid is een van zeven voorgeschreven paragrafen. Zoals is toegelicht zijn al deze paragrafen voorgeschreven voor onderwerpen met een beheersmatig aspect die tot nu toe versnipperd in de begroting stonden en waarmee een substantieel financieel belang en/of politiek risico is gemoeid. Met grondbeleid is een groot financieel belang gemoeid, gezien de risico’s die er op dit terrein spelen. Bovendien is goed inzicht van de raad in het grondbeleid belangrijk. Voorts is het de nadrukkelijke wens, vastgelegd in de nota grondbeleid (Kamerstukken 2000-2001, 27581, nr.2) dat er jaarlijks door gemeenten wordt gerapporteerd over het grondbeleid. De voorschriften waar de paragraaf grondbeleid, en de andere paragrafen, aan dient te voldoen zijn beperkt. Het gaat hier, net zoals bij de andere paragrafen, met name om zelfregulering door gemeenten. Gemeenten zijn dus vrij in hun keuze, maar dienen hun keuze wel expliciet aan te duiden.
Voor de paragraaf grondbeleid zijn de voorschriften uitgebreider dat voor sommige van de andere paragrafen. Een reden hiervoor is dat, gezien de grote financiële belangen en risico’s, in de huidige regelgeving ook financiële bepalingen voor grondexploitatie zijn voorgeschreven. Een beperkt deel van deze voorschriften is nu op een beleidsmatiger niveau getild en voorgeschreven voor de raad in de paragraaf grondbeleid. Een ander deel is doorgeschoven naar de uitvoeringsinformatie voor het college.
6. Aan het advies van de Raad is geen gevolg gegeven, omdat, anders dan de Raad meent, het wel degelijk mogelijk is dat overboekingen tussen programma’s plaatsvinden, zij het door tussenkomst van de raad. In artikel 192, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat besluiten tot wijziging van de begroting tot uiterlijk het eind van het begrotingsjaar genomen kunnen worden. Dergelijke besluiten worden door de raad genomen, omdat de raad het budgetrecht heeft. Artikel 18 van het nieuwe besluit schrijft voor dat een begrotingswijziging op een zelfde manier dient te zijn opgebouwd als de begroting zelf. In de toelichting is verder aangegeven dat in de huidige regels het college bedragen mag overboeken, onder bepaalde voorwaarden. Dit is niet meer toegestaan, aangezien het hogere aggregatieniveau van de bedragen op de begroting. Met andere woorden er mag worden overgeboekt, maar hier dient een besluit van de raad aan ten grondslag te liggen.
7. Aan het advies van de Raad is gevolg gegeven.
8. Tot slot heeft de Raad diverse redactionele opmerkingen. Deze zijn alle overgenomen, uitgezonderd twee.
De Raad stelt voor een transponeringstabel op te nemen met de artikelen van het ontwerpbesluit afgezet tegen de artikelen van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. Een dergelijke transponeringstabel zou echter niet bijdragen aan het inzicht. Dit gezien de omvang van beide besluiten en gezien het feit dat de inhoud en de structuur van de besluiten te veel van elkaar afwijken. Daar waar mogelijk is in het nieuwe besluit en de toelichting verwezen naar het vorige besluit. Ook is in de toelichting een hoofdstuk opgenomen met de veranderingen. Daarnaast zal bij de voorlichting aan de gemeenten zo overzichtelijk mogelijk worden aangegeven wat is veranderd.
Daarnaast stelt de Raad voor de zinsnede "deelnemingen maken deel uit van de verbonden partijen" te vervangen door een zinsnede die aangeeft dat deelnemingen geen deel uitmaken van verbonden partijen, omdat bij verbonden partijen sprake is van zowel een bestuurlijk als een financieel belang, terwijl er bij deelnemingen alleen sprake zou zijn van een financieel belang. Het is echter een te enge interpretatie dat er bij deelnemingen geen sprake zou zijn van een bestuurlijk belang. Alle deelnemingen kennen per definitie een bestuurlijk belang, hoe klein dan ook, hetgeen - gegeven het publieke belang - de reden voor de deelneming is. Deelnemingen maken daarom expliciet deel uit van de verbonden partijen. Inzicht in deelnemingen is dan ook dermate belangrijk voor gemeenten dat er enkele bepalingen in het besluit zijn opgenomen die alleen voor deelnemingen gelden en niet voor de andere verbonden partijen. Dit is de reden dat deelneming als een afzonderlijke categorie van verbonden partijen wordt onderscheiden.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige andere wijzigingen in het ontwerpbesluit aan te brengen. In het onderstaande worden de belangrijkste genoemd:
9. Aan het tweede artikel is een lid toegevoegd dat aangeeft dat de over het eigen vermogen berekende bespaarde rente als baten en lasten worden beschouwd. Reden hiervoor is dat het eigenvermogen van gemeenten dient als financieringsbron. De beschikbaarheid van het eigenvermogen vermindert de behoefte aan rentedragend vreemd vermogen waardoor de rentebetalingen worden verlaagd. Bij de kostenprijsberekening van een gemeentetaak mag de financieringswijze geen rol spelen. Daarom rekenen gemeenten aan elke taak de kosten toe die samenhangen met het beslag op het gehele vermogen. Het onderscheid tussen eigen en vreemd vermogen speelt hierbij geen rol. Het gevolg van dit alles is dat ook rente wordt berekend over het eigen vermogen. Omdat het gaat om interne berekeningen wordt de bespaarde rente in de praktijk niet door iedereen erkend als last of als bate, daarom is ervoor gekozen expliciet aan te geven dat de berekende bespaarde rente als bate en als last beschouwd wordt.
10. Er is een artikel toegevoegd waarin een commissie Besluit begroting en verantwoording wordt ingesteld en waarin de taak, samenstelling, benoeming en ontslag van de leden van de commissie wordt geregeld. De commissie heeft een functie richting provincies en gemeenten; de commissie draagt zorg voor de eenduidige toepassing en uitvoering van dit besluit. De reden voor de instelling van deze commissie is dat uit de ervaringen met het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 is gebleken dat bij het ontbreken van een instantie die zorgdraagt voor een eenduidige toepassing en uitvoering van het besluit, provincies en gemeenten, maar ook andere betrokkenen, zoals accountants, onvoldoende houvast hebben. Het artikel is toegevoegd in een apart hoofdstuk, waardoor het hoofdstuk overgangs- en slotbepalingen hoofdstuk IX is geworden in plaats van hoofdstuk VIII.
11. In het voorstel was bepaald dat activa met een maatschappelijk nut in een zo kort mogelijke termijn worden afgeschreven. Aangezien zo kort mogelijk niet nader was aangeduid, is het bij nader inzien duidelijker te bepalen dat er extra mag worden afgeschreven op activa met een maatschappelijk nut. Extra slaat terug op de bepaling die zegt dat op alle activa wordt afgeschreven in overeenstemming met de gebruiksduur.
12. Aan het artikel over de productenrealisatie en het artikel over de kwartaalcijfers is toegevoegd dat gedeputeerde staten onderscheidenlijk het college de op te sturen informatie ondertekenen. Doel hiervan is dat gedeputeerde staten en het college zich er extra van bewust zijn dat de kwaliteit van de gegevens belangrijk is. Op het belang van de kwaliteitsborging van de informatie wordt in de nota van toelichting uitgebreid ingegaan. In dit kader is aan deze artikelen ook een lid toegevoegd dat bepaalt dat het CBS een plausibiliteitstoets uitvoert op gegevens en dit terugkoppelt aan de gemeenten. Tot slot is in dit kader aan het artikel over de productenrealisatie een bepaling toegevoegd waarin voor de informatie over het jaar 2004 een accountantsverklaring wordt gevraagd en waarin de toezichthouder de mogelijkheid wordt gegeven een accountantsverklaring te vragen indien er sprake is van ingrijpende wijzigingen in de administratie. Ook hiervoor is de reden de kwaliteitsborging. Eerder was aangegeven dat de VNG en de Rft tegen een accountantsverklaring bij de gegevens waren, terwijl het CBS en de toezichthouders er juist prijs op stelden. Gedurende overleg is geconstateerd dat de accountantsverklaring met name van belang is indien er ingrijpende wijzigingen in de administratie plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld bij de invoering van de duale begroting in 2004. De betrokken partijen konden uiteindelijk accepteren dat er een accountantsverklaring wordt gevraagd bij de gegevens over 2004 en dat vervolgens de toezichthouder een accountantsverklaring kan vragen indien er sprake is van ingrijpende wijzigingen.
13. De beoogde inwerkingtredingsdatum van het ontwerpbesluit was 1 januari 2003. Gezien de opgelopen vertraging zal het besluit later worden gepubliceerd. Essentieel is dat het besluit voor de begroting, uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden vanaf begrotingsjaar 2004 geldt. Er is derhalve geen noodzaak om het besluit met terugwerkende kracht in werking te laten treden. Daarom is als inwerkingtredingsdatum 1 februari 2003 opgenomen.
14. Enkele artikelen met betrekking tot activeren, waarderen en afschrijven zijn van volgorde veranderd. Dit in aanvulling op een redactionele opmerking van de Raad.
15. Voorts is er telkens aan de zinsnede "verplichtingen van een jaarlijks vergelijkbaar volume" de woorden "arbeidskosten gerelateerde" toegevoegd. Dit omdat dit een duidelijkere afbakening geeft. De term "verdelingsoverzicht" is vervangen door de term "verdelingsmatrix". In de nota van toelichting is de naam van het document "uitgangspunten begroting en verantwoording provincies en gemeenten" vervangen door de naam "uitgangspunten gemodificeerd stelsel van baten en lasten provincies en gemeenten". Voor beide naamswijzigingen is gekozen, omdat deze beter overeenstemmen met een inmiddels gegroeide praktijk.
Tot slot zijn er enkele kleinere redactionele wijzigingen aangebracht.
Ik moge U hierbij het gewijzigd ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) Paragraaf 2.5 (Kwaliteitsborging) van de toelichting.
(2) Paragraaf 4.2 (Veranderingen vanwege de doorlichting …) van de toelichting.
(3) Artikel 7, eerste en tweede lid; artikel 8, eerste en tweede lid.
(4) Artikel 25.
(5) Paragraaf 2.2 (De documenten voor de raad: de begroting en de jaarstukken), laatste alinea, van de toelichting.
(6) Kamerstukken II 1976/77, 13 990, nr.6, blz.12 (Naar een nieuwe Grondwet deel VIIa, bladzijde 72)
(7) Toelichting op artikel 7.
(8) Artikel 191, eerste lid, Gemw, juncto artikel 7 van het ontwerpbesluit. Voor de naamloze vennootschap: artikel 101 van Boek 2 BW.
(9) Zaak no.W04.02.0329/I: artikel 186, tweede lid, onderdeel a, Gemw (onderdeel A van artikel II van het wetsvoorstel).
(10) In de toelichting (paragraaf 2.5 (Kwaliteitswaarborging)) wordt het wetsvoorstel aangekondigd, maar alleen als een voornemen.
(11) Zaak no.W04.02.0329/I, toelichting op onderdeel A van de artikelen I en II.
(12) Artikel 26.
(13) Artikel 13, derde lid, van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995.
(14) Toelichting op artikel 1 en op de artikelen 31 en 32.
(15) Artikel 1, onderdeel e, Wet fido.
Het ontwerpbesluit stelt regels voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten die provincies en gemeenten moeten opstellen en voor de informatieverstrekking aan derden. Het vervangt het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. De voornaamste redenen om tot een nieuw besluit te komen zijn: onduidelijkheid over de vraag in hoeverre de bestaande regels een afwijking vormden van de algemene regels voor jaarstukken in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW); de invoering van een duaal bestel in provincies en gemeenten; en de toegenomen informatiebehoefte bij derden (zoals de Europese Unie (EU)). Het ontwerpbesluit loopt gedeeltelijk vooruit op een op handen zijnde wijziging van de Provinciewet (PW) en de Gemeentewet (Gemw).
De Raad van State maakt een opmerking over de wettelijke grondslag van een deel van het ontwerpbesluit en enkele opmerkingen over de eigen huishouding van provincies en gemeenten. Hij is van mening dat het ontwerpbesluit in verband daarmee aanpassing behoeft.
In dit advies wordt steeds gesproken over de Gemw, de (gemeente)raad en het college (van burgemeester en wethouders). De opmerkingen hebben ook betrekking op de PW, provinciale staten en gedeputeerde staten.
1. Doeleinden van het ontwerpbesluit
Volgens de toelichting zijn er verschillende redenen voor het tot stand brengen van een nieuwe regeling van de comptabele voorschriften voor gemeenten. In paragraaf 1.3 van de toelichting worden de volgende problemen genoemd:
- de afbakening tussen enerzijds de jaarrekeningvereisten van Boek 2 BW en anderzijds de zogeheten "eigenheid" van gemeenten - het sui generis-karakter van de gemeente als rechtspersoon - is onduidelijk gebleken;
- de dualisering van het provincie- en gemeentebestuur versterkt de noodzaak om iedere doelgroep te voorzien van de informatie en documentatie die aansluiten op de eigen specifieke verantwoordelijkheden en bevoegdheden;
- de informatiebehoeften van externe afnemers, zoals de EU, is toegenomen.
Verderop in de toelichting blijkt dat er nog andere redenen zijn om tot verandering
van de voorschriften te komen; redenen die in het begin van de toelichting niet staan vermeld zijn:
- de kwaliteit van de nu voorgeschreven functionele indeling is, zo wordt gesteld, op dit moment matig en die van de categoriale indeling ronduit slecht;(zie noot 1)
- KPMG heeft in 2000 het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 doorgelicht en kwam tot een aantal systematische en comptabele tekortkomingen.(zie noot 2)
De Raad beveelt, uit oogpunt van systematiek, aan om deze laatste twee aspecten op te nemen in de uiteenzetting, in paragraaf 1.3 van de toelichting, van de redenen om tot een nieuw besluit te komen.
2. Het programmaplan
a. In de opzet van het ontwerpbesluit moet de raad elk jaar een beleidsbegroting en een financiële begroting vaststellen. Een belangrijk onderdeel van de beleidsbegroting is het programmaplan. Het programmaplan bevat de te realiseren programma’s en de dekking; een programma is een samenhangend geheel van activiteiten.(zie noot 3) Na afloop van het begrotingsjaar stelt de raad de programmaverantwoording vast; daarin wordt aangegeven of de gestelde doelen zijn bereikt en hoe de activiteiten zijn gefinancierd.(zie noot 4)
Het programmaplan is een uitvloeisel van de dualisering van het gemeentebestuur: het is bedoeld om het sturen op hoofdlijnen en de kwaliteit van de controle te bevorderen. De raad heeft, zo meent de regering, ook een plicht tot kaderstellen en controleren.(zie noot 5)
De Raad is van oordeel dat de financiële huishouding van de gemeente kan worden gerekend tot de zelfwerkzaamheid van de gemeente; bij elke inbreuk op die zelfwerkzaamheid door hoger gezag rust de volle bewijslast voor de gerechtvaardigdheid van deze inbreuk op dat hoger gezag.(zie noot 6) De Raad is niet overtuigd van de gerechtvaardigdheid van de nu voorgestelde bepaling. Hij meent daarom dat het aan het gemeentebestuur moet worden overgelaten om te bepalen aan welke eisen de begrotingsstukken moeten voldoen. De Raad adviseert de voorgestelde bepaling te schrappen.
b. De Raad onderkent dat de raad in het duale stelsel belast is met kaderstelling en controle. Hij meent echter dat de tot nu toe voorgeschreven indeling van de jaarstukken - een financiële begroting met een beleidsmatige toelichting - voldoende mogelijkheden biedt voor de duale rol van de raad.
In de toelichting wordt een vergelijking gemaakt tussen de beleidsbegroting (waarvan het programmaplan een onderdeel is) en het jaarverslag zoals dat is voorgeschreven voor privaatrechtelijke rechtspersonen.(zie noot 7) Deze vergelijking gaat in twee opzichten mank. Allereerst kent het rechtspersonenrecht wel de plicht om naderhand verantwoording af te leggen voor het gevoerde beleid in de vorm van het jaarverslag, maar niet de verplichting om vooraf een begroting en een beleidsplan op te stellen; die laatste plicht wordt nu wel voor gemeenten voorgeschreven. Bovendien wordt in de opzet van het ontwerpbesluit de beleidsbegroting formeel vastgesteld (door de raad), terwijl voor rechtspersonen niet zo’n formele vaststelling vereist is.(zie noot 8)
De Raad adviseert de voorgestane opzet van de beleidsbegroting nader toe te lichten.
3. Uitvoeringsdocumenten
De Gemw bepaalt thans dat de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag worden ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. De Raad adviseert vandaag ook over een voorstel van wet tot wijziging van de PW en de Gemw, waarin deze bepaling wordt aangevuld. De aanvulling houdt onder meer in dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften kunnen worden gegeven ten aanzien van door het college vast te stellen documenten ten behoeve van de uitvoering van de begroting en de jaarrekening.(zie noot 9) Hoofdstuk VI (Uitvoeringsinformatie) van het ontwerpbesluit strekt weliswaar tot uitvoering van deze bepaling, maar het is kennelijk de bedoeling om het ontwerpbesluit, inclusief hoofdstuk VI, tot besluit te verheffen nog voordat de daar speciaal voor ontworpen wettelijke grondslag tot stand is gekomen.(zie noot 10)
De regering is van mening dat de bestaande wettelijke bepalingen voldoende grondslag bieden voor deze nieuwe regels.(zie noot 11) De Raad deelt dit standpunt niet, om twee redenen.
In zijn advies over het wetsvoorstel merkt de Raad op dat de gemeentebegroting geen autorisatie aan het college inhoudt om uitgaven te doen. De Raad betoogt in dat advies dat de introductie van uitvoeringsdocumenten in de Gemw alleen mogelijk is als in diezelfde wet wordt geregeld dat de begroting een autorisatiefunctie heeft.
De Raad voegt hier nog het volgende aan toe. De uitvoeringsdocumenten worden in het wetsvoorstel omschreven als "door het college vast te stellen documenten op basis van de begroting en de jaarrekening". Uit deze omschrijving blijkt dat de uitvoeringsdocumenten alleen al taalkundig niet te brengen zijn onder de begrippen begroting en jaarrekening. Ook uit de uitvoerige uiteenzetting in de toelichting blijkt dat het om een nieuw en ander soort documenten gaat. Dat betekent dat de delegatiegrondslag in de Gemw zoals die nu luidt, ook om die reden onvoldoende is.
Hoofdstuk VI van het ontwerpbesluit kan pas worden vastgesteld als de Gemw voorziet in een autorisatiefunctie van de gemeentebegroting en de grondslagbepaling van hoofdstuk VI in werking is getreden. Zolang dat niet het geval is dient het hoofdstuk achterwege te blijven.
4. De Raad is, zoals hiervoor al opgemerkt, van oordeel dat de financiële huishouding van de gemeente kan worden gerekend tot de zelfwerkzaamheid van de gemeente. De Raad is niet overtuigd van de gerechtvaardigdheid van de nu voorgestelde bepaling. Hij meent daarom dat het aan het gemeentebestuur moet worden overgelaten om te bepalen of het college documenten opstelt waarin de begroting wordt uitgewerkt en zo ja, aan welke eisen die documenten moeten voldoen. Hoofdstuk VI is hier niet mee in overeenstemming; de Raad adviseert daarom tot schrapping.
5. Grondbeleid
In artikel 16 wordt uitgebreide informatie verlangd over het gemeentelijke grondbeleid; een vergelijkbare bepaling ontbreekt in het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. De nieuwe bepaling verlangt onder meer een "visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s", een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie, en de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken; in de verantwoording na afloop van het begrotingsjaar moeten de resultaten volgens dezelfde criteria worden gepresenteerd.(zie noot 12)
De Raad meent dat de verlangde informatie onevenredig is ten opzichte van de beoogde doelstelling. Niet duidelijk is waarom zo uitgebreide informatie op dit specifieke punt wordt vereist, naast hetgeen al bekend is op grond van de beleidsbegroting, de financiële begroting en de daarmee samenhangende stukken. De Raad adviseert de bepaling nader toe te lichten.
6. Overboeking tussen programma’s
Artikel 18 van het ontwerpbesluit staat niet toe dat de raad in de loop van het begrotingsjaar bedragen overboekt van het ene programma naar het andere. Onder het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 is dit onder voorwaarden wel mogelijk (zij het dat het daar gaat om het overboeken van bedragen van de ene functie naar de andere; het Besluit comptabiliteitsvoorschriften kent een functionele indeling).(zie noot 13) Volgens de toelichting op artikel 18 is deze overboekingsmogelijkheid niet meer nodig, gelet op het beperkte aantal programma’s dat de begroting bevat.
Artikel 18 betekent naar de mening van de Raad een niet gerechtvaardigde ingreep in de gemeentelijke zelfwerkzaamheid (zie hiervoor, punten 2 en 4). In de praktijk zal aan de overboekingsmogelijkheid tussen programma’s misschien niet vaak behoefte bestaan, en ook zal het overboeken vaak niet meer kunnen omdat veel verplichtingen al vastliggen. Dat neemt niet weg dat er situaties kunnen zijn waarin overboeking wenselijk is, bijvoorbeeld bij onderuitputting in het ene programma en tekorten in het andere, of bij calamiteiten.
De Raad adviseert het artikel zo aan te passen dat overboekingen tussen programma’s niet worden uitgesloten.
7. Overig
In het ontwerpbesluit worden termen gehanteerd die ook worden gebruikt in de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido); er is bewust aansluiting gezocht bij de termen van die wet.(zie noot 14) Het gaat om termen als rentetypische looptijd, vaste en vlottende schuld. Het verdient aanbeveling deze termen in het ontwerpbesluit te definiëren door verwijzing naar de definities in de Wet fido. In dat geval kunnen in artikel 32 de toevoegingen "met een rentetypische looptijd van één jaar of langer" en "met een rentetypische looptijd korter dan één jaar" worden geschrapt.
Overigens spreekt de Wet fido niet over vlottende schuld, maar over netto-vlottende schuld.(zie noot 15) Het verdient aanbeveling hierbij aan te sluiten.
8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 4 december 2002, no.W04.02.0300/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Ontwerpbesluit
- In artikel 1, onderdeel e, aan het begin van de omschrijving van "deelneming" toevoegen: een participatie in.
- Artikel 31, tweede lid, overbrengen naar paragraaf 4.5.3; artikel 31, derde lid, overbrengen naar paragraaf 4.5.4.
- In artikel 32 de passiva eerst onderscheiden in vaste passiva en vlottende passiva. Voorts in het eerste lid "passiva" wijzigen in: vaste passiva.
- Artikel 32, eerste lid, overbrengen naar paragraaf 4.5.5; artikel 32, tweede lid, overbrengen naar paragraaf 4.5.6.
- De artikelen 34 en 37 overbrengen naar hoofdstuk V van het ontwerpbesluit.
- In artikel 39 de term "uitzettingen" preciseren (vergelijk de artikelen 31, derde lid, en 36, onderdeel d).
- Het opschrift van paragraaf 4.5.5 wijzigen in: vaste passiva.
- Artikel 42, tweede lid, schrappen, nu het daarin bepaalde al volgt uit het eerste lid.
- In artikel 46 de woorden "tot de vlottende passiva behorende" schrappen.
- In artikel 67, eerste lid, onderdeel a, onder 2, en in artikel 68, eerste lid, onderdeel a, onder 2, "wat de baten, lasten en saldo per product zijn" telkens wijzigen in: wat de baten, de lasten en het saldo per product zijn.
- In artikel 69 "kan een deelverantwoording … worden gevraagd door Onze Minister" wijzigen in: kan Onze Minister een deelverantwoording … vragen.
Nota van toelichting
- Het ongebruikelijke "het BW2" telkens vervangen door: Boek 2 BW.
- Bij verwijzingen naar Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek telkens gericht verwijzen (aanwijzing 79 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
- In de toelichting op artikel 1 de zin "Deelnemingen maken deel uit van de verbonden partijen" corrigeren. Een verbonden partij is een organisatie waarin de provincie of gemeente zowel een financieel als een bestuurlijk belang heeft; bij een deelneming gaat het alleen om een financieel belang (artikel 1, onderdelen b en e).
- Een transponeringstabel opnemen met de artikelen van het ontwerpbesluit, afgezet tegen de artikelen van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995.
Bijlage
- In het opschrift "Bijlage bij het besluit" wijzigen in: Bijlage bij de toelichting.
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 januari 2003
In dit nader rapport wordt steeds gesproken over de Gemeentewet, de raad en het college. De opmerkingen hebben ook betrekking op de Provinciewet, provinciale staten en gedeputeerde staten.
1. Aan het advies van de Raad is geen gevolg gegeven. De twee door de Raad genoemde punten maken deel uit van de genoemde redenen en zijn niet als zelfstandige redenen aan te merken:
- De doorlichting door KPMG heeft plaatsgevonden in opdracht van het ministerie van BZK. Het doel van de doorlichting was te bezien in hoeverre er afwijkingen waren tussen de jaarrekeningvereisten van boek 2 BW en het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. De doorlichting was daarmee een onderdeel van een uitgebreid traject waarin een nieuwe afbakening tussen boek 2 BW en de eigenheid van gemeenten heeft plaatsgevonden. Het maakt dus deel uit van de eerste door de Raad genoemde reden voor de vervanging van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995.
- De constatering dat de kwaliteit van de functionele en categoriale indeling verbetering behoeft wordt gedaan in het licht van de strengere eisen die de EU vanaf 2005 stelt. De constatering maakt daarom deel uit van de derde door de Raad genoemde reden om het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 te vervangen.
2a. Aan het advies van de Raad is geen gevolg gegeven. De opzet van de begroting en de jaarstukken in het besluit is een andere dan in het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. Enerzijds hebben gemeenten in het nieuwe besluit aanzienlijk meer vrijheid hun begroting in te delen, anderzijds zijn er enkele nieuwe bepalingen omtrent beleidsinformatie opgenomen. Ik ben van mening dat er met de nieuwe begrotingsopzet niet méér wordt ingegrepen op de zelfwerkzaamheid van gemeenten dan met de huidige regelgeving. Dit uit zich ook in het advies van de VNG over een conceptversie van het nieuwe besluit, waarin de VNG schrijft dat de mogelijkheden tot lokaal maatwerk, zoals besloten in het besluit, haar aanspreekt.
2b. Aan het advies van de Raad is tegemoet gekomen door in de nota van toelichting duidelijker aan te geven welke tekstdelen betrekking hebben op gemeenten en welke op privaatrechtelijke rechtspersonen. De Raad stelt terecht dat de vergelijking tussen de beleidsbegroting en het jaarverslag mank gaat omdat voor privaatrechtelijke rechtspersonen geen begroting is voorgeschreven. Het was echter geenszins de bedoeling deze vergelijking te trekken. De bedoelde redenering was: voor gemeenten zijn in de Gemeentewet, net zoals voor privaatrechtelijke rechtspersonen, een jaarrekening en een jaarverslag voorgeschreven. Gemeenten hebben een openbare begroting, waardoor voor gemeenten de jaarrekening en het jaarverslag het sluitstuk van de begrotingsprocedure vormen. Het is voor het inzicht van belang dat de jaarrekening en het jaarverslag op eenzelfde wijze zijn opgebouwd als de begroting. Indien wordt gesproken over identieke opzet van begroting en jaarrekening en jaarverslag wordt hier op geduid. Het verschil tussen een jaarrekening en een jaarverslag is dat de jaarrekening met name de cijfers bevat en het jaarverslag met name een beleidsmatig verslag bevat. De begrotingsopzet is daarom ook in een beleidsdeel en een financieel deel gesplitst.
De Raad stelt dat een financiële begroting met een beleidsmatige toelichting voldoende mogelijkheden biedt voor de duale rol van de raad. Ik heb ervoor gekozen, in lijn met de aanbeveling van de Commissie Dualisering en lokaal bestuur, om de raad beter in staat te stellen zijn kaderstellende en controlerende taak uit te voeren door de voorgeschreven begroting anders te ordenen dan in de huidige regelgeving het geval is (zie ook onder 2a). Het gebrek aan transparantie voor de raad van de huidige verplicht voorgeschreven begroting en jaarstukken is een onderwerp dat de laatste jaren voorwerp van discussie is geweest. Het streven om de transparantie van de stukken te verbeteren wordt breed gedragen.
3. Aan het advies van de Raad is geen gevolg gegeven. Artikel 189 Gemeentewet bepaalt dat de raad voor alle taken en activiteiten op de begroting de bedragen brengt die hij daarvoor beschikbaar stelt. Ten laste van de gemeente kunnen slechts uitgaven worden gedaan tot de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht. Kortom, de raad bepaalt hoeveel gelden beschikbaar zijn en waarvoor. Het college, dat bevoegd is beslissingen van de raad uit te voeren, is derhalve bevoegd, in begrotingstermen "geautoriseerd", om de begroting uit te voeren.
Anders gezegd het woord vaststellen betekent voor de bedragen op de begroting dat wordt geautoriseerd. Dat de term vaststellen voor de uitgaven de betekenis heeft van autoriseren is tot nu toe altijd de basis geweest van de regelgeving omtrent de begroting van provincies en gemeenten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 waarin in de toelichting op afzonderlijke delen van de begroting, zoals de investerings- en financieringsstaat, nadrukkelijk wordt ingegaan op de autoriserende functie.
In tegenstelling tot het Rijk is er voor gemeenten niet altijd naast de begroting een andere juridische basis nodig voor het doen van uitgaven. Voor het Rijk geldt artikel 3 van de Comptabiliteitswet 2001, waarin staat dat er voor de geraamde bedragen op de begroting een grondslag moet zijn in een verdrag, wet, koninklijk besluit enzovoorts. Een dergelijke bepaling is in de Gemeentewet niet opgenomen. Niettemin geldt ook voor gemeenten dat in het algemeen de begroting alleen niet voldoende grondslag biedt voor het college om rechtmatig over de in de begroting opgenomen bedragen te kunnen beschikken. Dikwijls zal daarnaast een juridische grondslag, zoals een verordening of een ander raadsbesluit vereist zijn, of dient het college eisen en voorwaarden die in bijvoorbeeld een beleidsnota zijn gesteld, in acht te nemen. Voor veel uitgaven is het college ook gebonden aan bijzondere wettelijke vereisten of procedures.
De Raad is van mening dat, omdat er voor bedragen op de begroting van gemeenten niet altijd een andere wettelijke basis hoeft te zijn, de begroting voor die bedragen de functie heeft van autoriseren, maar dat dat niet expliciet in de Gemeentewet is opgenomen, hetgeen volgens de Raad wenselijk zou zijn. Omdat ik van mening ben dat het woord vaststellen voor uitgaven ook autoriseren betekent (zie bijvoorbeeld blz. 31 van de handreiking duale begroting; het kader) ben ik van mening dat het niet nodig is om in de Gemeentewet op te nemen dat de begroting autoriseert. Voor gemeenten is dat een vanzelfsprekendheid.
De mening van de Raad dat de documenten waarin de uitvoeringsinformatie is opgenomen nieuw zijn en dat het derhalve om meer dan uitvoering gaat deel ik niet. De documenten als zodanig zijn nieuw, ze vloeien voort uit de gewijzigde ordening van de begroting. Deze ordening komt voort uit de keuze de raad in het duale stelsel zo goed mogelijk te ondersteunen bij zijn kaderstellende en controlerende taken. Een inzichtelijke begroting en inzichtelijke jaarstukken zijn daarvoor van wezenlijk belang (zie verder ook onder 2). In het nu nog geldende besluit zijn alle functies die de begroting voor de diverse doelgroepen heeft in één document voorgeschreven. In het nieuwe besluit is er voor gekozen voor iedere doelgroep - dat is raad, college en derden - eigen documenten voor te schrijven. De documenten voor het college ten behoeve van de uitvoerings- en beheersfunctie van de begroting zijn derhalve een afsplitsing van het document voor de raad en zijn in dat opzicht dus niet nieuw.
4. Aan dit advies van de Raad is geen gevolg gegeven. Ik ben van mening dat het essentieel is voor het Rijk, het CBS, de Europese Unie, de toezichthouder en de gemeenten zelf dat het wettelijk is vastgelegd dat de uitvoeringsinformatie aanwezig is. Wel deel ik de mening van de Raad dat de eisen die aan de uitvoeringsinformatie worden gesteld zo summier mogelijk dienen te zijn.
De uitvoeringsinformatie is nodig vanwege de nieuwe begrotingsopzet. Zoals onder 3 uiteen is gezet, zijn in de huidige voorschriften alle functies van de begroting samengenomen in één voorgeschreven begroting, waardoor gemeenten weinig vrijheid kennen ten aanzien van de begrotingsindeling; de functionele indeling is de verplichte begrotingsindeling. In dit nieuwe besluit is ervoor gekozen de diverse functies van de begroting niet langer meer aan de door de raad vast te stellen begroting op te leggen, maar de raad, het college en derden elk te voorzien van op hen toegesneden documenten. Op deze wijze krijgt de raad meer vrijheid de begroting naar eigen inzichten in te richten. Omdat de begroting voor de raad in het duale stelsel er een op hoofdlijnen is, zijn echter nader uitgewerkte stukken voor de uitvoering en beheersing noodzakelijk. Iedere gemeente zal deze documenten dan ook hebben. De verplichting tot het opstellen van deze documenten weegt derhalve niet zwaar.
Voor het voorschrijven van de documenten is gekozen, omdat de uitvoeringsdocumenten een noodzakelijke voorwaarde zijn voor het inzicht in de relatie tussen de informatie voor derden en voor de raad. Zonder de minimumvereisten aan de uitvoeringsdocumenten zouden de toezichthouder, het CBS, het Rijk en andere derden niet voldoende houvast hebben bij het nagaan van de opbouw van de diverse documenten en hun onderlinge relatie. Dit geldt ook voor de raad. In voorkomende gevallen zal het voor de raad noodzakelijk zijn om over gegevens van de uitvoeringsdocumenten te kunnen beschikken. De uitvoeringsdocumenten zijn daarmee een belangrijke basis; de borging ervan rechtvaardigen de verplichtstelling.
De voorschriften voor de uitvoeringsinformatie zijn zo beperkt mogelijk gehouden. Zo is de indeling van de uitvoeringsdocumenten vrij. Er is slechts voorgeschreven dat de informatie er moet zijn en dat de relatie tussen deze documenten en de documenten voor de raad, evenals de documenten voor derden gelegd dienen te worden. Voorts zijn enkele bepalingen uit de huidige regelgeving overgenomen, waarbij ervoor gekozen is om deze bij de uitvoeringsinformatie verplicht te stellen en niet bij de stukken voor de raad. Reden hiervoor is dat deze informatie de uitvoering betreft en niet de kaderstelling of de controle.
5. Het advies van de Raad is niet overgenomen. Het bestaansrecht van de paragrafen is in zijn algemeenheid en per paragraaf in de nota van toelichting toegelicht. Bovendien bevat de nieuwe regelgeving feitelijk niet meer regels omtrent grondexploitatie dan nu het geval is. Wel is er sprake van een andere structurering van de informatie.
De paragraaf grondbeleid is een van zeven voorgeschreven paragrafen. Zoals is toegelicht zijn al deze paragrafen voorgeschreven voor onderwerpen met een beheersmatig aspect die tot nu toe versnipperd in de begroting stonden en waarmee een substantieel financieel belang en/of politiek risico is gemoeid. Met grondbeleid is een groot financieel belang gemoeid, gezien de risico’s die er op dit terrein spelen. Bovendien is goed inzicht van de raad in het grondbeleid belangrijk. Voorts is het de nadrukkelijke wens, vastgelegd in de nota grondbeleid (Kamerstukken 2000-2001, 27581, nr.2) dat er jaarlijks door gemeenten wordt gerapporteerd over het grondbeleid. De voorschriften waar de paragraaf grondbeleid, en de andere paragrafen, aan dient te voldoen zijn beperkt. Het gaat hier, net zoals bij de andere paragrafen, met name om zelfregulering door gemeenten. Gemeenten zijn dus vrij in hun keuze, maar dienen hun keuze wel expliciet aan te duiden.
Voor de paragraaf grondbeleid zijn de voorschriften uitgebreider dat voor sommige van de andere paragrafen. Een reden hiervoor is dat, gezien de grote financiële belangen en risico’s, in de huidige regelgeving ook financiële bepalingen voor grondexploitatie zijn voorgeschreven. Een beperkt deel van deze voorschriften is nu op een beleidsmatiger niveau getild en voorgeschreven voor de raad in de paragraaf grondbeleid. Een ander deel is doorgeschoven naar de uitvoeringsinformatie voor het college.
6. Aan het advies van de Raad is geen gevolg gegeven, omdat, anders dan de Raad meent, het wel degelijk mogelijk is dat overboekingen tussen programma’s plaatsvinden, zij het door tussenkomst van de raad. In artikel 192, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat besluiten tot wijziging van de begroting tot uiterlijk het eind van het begrotingsjaar genomen kunnen worden. Dergelijke besluiten worden door de raad genomen, omdat de raad het budgetrecht heeft. Artikel 18 van het nieuwe besluit schrijft voor dat een begrotingswijziging op een zelfde manier dient te zijn opgebouwd als de begroting zelf. In de toelichting is verder aangegeven dat in de huidige regels het college bedragen mag overboeken, onder bepaalde voorwaarden. Dit is niet meer toegestaan, aangezien het hogere aggregatieniveau van de bedragen op de begroting. Met andere woorden er mag worden overgeboekt, maar hier dient een besluit van de raad aan ten grondslag te liggen.
7. Aan het advies van de Raad is gevolg gegeven.
8. Tot slot heeft de Raad diverse redactionele opmerkingen. Deze zijn alle overgenomen, uitgezonderd twee.
De Raad stelt voor een transponeringstabel op te nemen met de artikelen van het ontwerpbesluit afgezet tegen de artikelen van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995. Een dergelijke transponeringstabel zou echter niet bijdragen aan het inzicht. Dit gezien de omvang van beide besluiten en gezien het feit dat de inhoud en de structuur van de besluiten te veel van elkaar afwijken. Daar waar mogelijk is in het nieuwe besluit en de toelichting verwezen naar het vorige besluit. Ook is in de toelichting een hoofdstuk opgenomen met de veranderingen. Daarnaast zal bij de voorlichting aan de gemeenten zo overzichtelijk mogelijk worden aangegeven wat is veranderd.
Daarnaast stelt de Raad voor de zinsnede "deelnemingen maken deel uit van de verbonden partijen" te vervangen door een zinsnede die aangeeft dat deelnemingen geen deel uitmaken van verbonden partijen, omdat bij verbonden partijen sprake is van zowel een bestuurlijk als een financieel belang, terwijl er bij deelnemingen alleen sprake zou zijn van een financieel belang. Het is echter een te enge interpretatie dat er bij deelnemingen geen sprake zou zijn van een bestuurlijk belang. Alle deelnemingen kennen per definitie een bestuurlijk belang, hoe klein dan ook, hetgeen - gegeven het publieke belang - de reden voor de deelneming is. Deelnemingen maken daarom expliciet deel uit van de verbonden partijen. Inzicht in deelnemingen is dan ook dermate belangrijk voor gemeenten dat er enkele bepalingen in het besluit zijn opgenomen die alleen voor deelnemingen gelden en niet voor de andere verbonden partijen. Dit is de reden dat deelneming als een afzonderlijke categorie van verbonden partijen wordt onderscheiden.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige andere wijzigingen in het ontwerpbesluit aan te brengen. In het onderstaande worden de belangrijkste genoemd:
9. Aan het tweede artikel is een lid toegevoegd dat aangeeft dat de over het eigen vermogen berekende bespaarde rente als baten en lasten worden beschouwd. Reden hiervoor is dat het eigenvermogen van gemeenten dient als financieringsbron. De beschikbaarheid van het eigenvermogen vermindert de behoefte aan rentedragend vreemd vermogen waardoor de rentebetalingen worden verlaagd. Bij de kostenprijsberekening van een gemeentetaak mag de financieringswijze geen rol spelen. Daarom rekenen gemeenten aan elke taak de kosten toe die samenhangen met het beslag op het gehele vermogen. Het onderscheid tussen eigen en vreemd vermogen speelt hierbij geen rol. Het gevolg van dit alles is dat ook rente wordt berekend over het eigen vermogen. Omdat het gaat om interne berekeningen wordt de bespaarde rente in de praktijk niet door iedereen erkend als last of als bate, daarom is ervoor gekozen expliciet aan te geven dat de berekende bespaarde rente als bate en als last beschouwd wordt.
10. Er is een artikel toegevoegd waarin een commissie Besluit begroting en verantwoording wordt ingesteld en waarin de taak, samenstelling, benoeming en ontslag van de leden van de commissie wordt geregeld. De commissie heeft een functie richting provincies en gemeenten; de commissie draagt zorg voor de eenduidige toepassing en uitvoering van dit besluit. De reden voor de instelling van deze commissie is dat uit de ervaringen met het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 is gebleken dat bij het ontbreken van een instantie die zorgdraagt voor een eenduidige toepassing en uitvoering van het besluit, provincies en gemeenten, maar ook andere betrokkenen, zoals accountants, onvoldoende houvast hebben. Het artikel is toegevoegd in een apart hoofdstuk, waardoor het hoofdstuk overgangs- en slotbepalingen hoofdstuk IX is geworden in plaats van hoofdstuk VIII.
11. In het voorstel was bepaald dat activa met een maatschappelijk nut in een zo kort mogelijke termijn worden afgeschreven. Aangezien zo kort mogelijk niet nader was aangeduid, is het bij nader inzien duidelijker te bepalen dat er extra mag worden afgeschreven op activa met een maatschappelijk nut. Extra slaat terug op de bepaling die zegt dat op alle activa wordt afgeschreven in overeenstemming met de gebruiksduur.
12. Aan het artikel over de productenrealisatie en het artikel over de kwartaalcijfers is toegevoegd dat gedeputeerde staten onderscheidenlijk het college de op te sturen informatie ondertekenen. Doel hiervan is dat gedeputeerde staten en het college zich er extra van bewust zijn dat de kwaliteit van de gegevens belangrijk is. Op het belang van de kwaliteitsborging van de informatie wordt in de nota van toelichting uitgebreid ingegaan. In dit kader is aan deze artikelen ook een lid toegevoegd dat bepaalt dat het CBS een plausibiliteitstoets uitvoert op gegevens en dit terugkoppelt aan de gemeenten. Tot slot is in dit kader aan het artikel over de productenrealisatie een bepaling toegevoegd waarin voor de informatie over het jaar 2004 een accountantsverklaring wordt gevraagd en waarin de toezichthouder de mogelijkheid wordt gegeven een accountantsverklaring te vragen indien er sprake is van ingrijpende wijzigingen in de administratie. Ook hiervoor is de reden de kwaliteitsborging. Eerder was aangegeven dat de VNG en de Rft tegen een accountantsverklaring bij de gegevens waren, terwijl het CBS en de toezichthouders er juist prijs op stelden. Gedurende overleg is geconstateerd dat de accountantsverklaring met name van belang is indien er ingrijpende wijzigingen in de administratie plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld bij de invoering van de duale begroting in 2004. De betrokken partijen konden uiteindelijk accepteren dat er een accountantsverklaring wordt gevraagd bij de gegevens over 2004 en dat vervolgens de toezichthouder een accountantsverklaring kan vragen indien er sprake is van ingrijpende wijzigingen.
13. De beoogde inwerkingtredingsdatum van het ontwerpbesluit was 1 januari 2003. Gezien de opgelopen vertraging zal het besluit later worden gepubliceerd. Essentieel is dat het besluit voor de begroting, uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden vanaf begrotingsjaar 2004 geldt. Er is derhalve geen noodzaak om het besluit met terugwerkende kracht in werking te laten treden. Daarom is als inwerkingtredingsdatum 1 februari 2003 opgenomen.
14. Enkele artikelen met betrekking tot activeren, waarderen en afschrijven zijn van volgorde veranderd. Dit in aanvulling op een redactionele opmerking van de Raad.
15. Voorts is er telkens aan de zinsnede "verplichtingen van een jaarlijks vergelijkbaar volume" de woorden "arbeidskosten gerelateerde" toegevoegd. Dit omdat dit een duidelijkere afbakening geeft. De term "verdelingsoverzicht" is vervangen door de term "verdelingsmatrix". In de nota van toelichting is de naam van het document "uitgangspunten begroting en verantwoording provincies en gemeenten" vervangen door de naam "uitgangspunten gemodificeerd stelsel van baten en lasten provincies en gemeenten". Voor beide naamswijzigingen is gekozen, omdat deze beter overeenstemmen met een inmiddels gegroeide praktijk.
Tot slot zijn er enkele kleinere redactionele wijzigingen aangebracht.
Ik moge U hierbij het gewijzigd ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) Paragraaf 2.5 (Kwaliteitsborging) van de toelichting.
(2) Paragraaf 4.2 (Veranderingen vanwege de doorlichting …) van de toelichting.
(3) Artikel 7, eerste en tweede lid; artikel 8, eerste en tweede lid.
(4) Artikel 25.
(5) Paragraaf 2.2 (De documenten voor de raad: de begroting en de jaarstukken), laatste alinea, van de toelichting.
(6) Kamerstukken II 1976/77, 13 990, nr.6, blz.12 (Naar een nieuwe Grondwet deel VIIa, bladzijde 72)
(7) Toelichting op artikel 7.
(8) Artikel 191, eerste lid, Gemw, juncto artikel 7 van het ontwerpbesluit. Voor de naamloze vennootschap: artikel 101 van Boek 2 BW.
(9) Zaak no.W04.02.0329/I: artikel 186, tweede lid, onderdeel a, Gemw (onderdeel A van artikel II van het wetsvoorstel).
(10) In de toelichting (paragraaf 2.5 (Kwaliteitswaarborging)) wordt het wetsvoorstel aangekondigd, maar alleen als een voornemen.
(11) Zaak no.W04.02.0329/I, toelichting op onderdeel A van de artikelen I en II.
(12) Artikel 26.
(13) Artikel 13, derde lid, van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995.
(14) Toelichting op artikel 1 en op de artikelen 31 en 32.
(15) Artikel 1, onderdeel e, Wet fido.