Ontwerpbesluit met nota van toelichting inzake voorzieningen en voorwaarden voor voorzieningen ten behoeve van verhuizing naar de Nederlandse Antillen en Aruba (Tijdelijk besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen).
- Kenmerk
- W04.02.0281/I
- Datum advies
- 2 september 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 10 december 2002, nr 238
- Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting inzake voorzieningen en voorwaarden voor voorzieningen ten behoeve van verhuizing naar de Nederlandse Antillen en Aruba (Tijdelijk besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen).
Bij Kabinetsmissive van 4 juli 2002, no.02.003141, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting inzake voorzieningen en voorwaarden voor voorzieningen ten behoeve van verhuizing naar de Nederlandse Antillen en Aruba (Tijdelijk besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen).
Het ontwerpbesluit regelt een tegemoetkoming in de verhuiskosten aan Antillianen en Arubanen die vanuit Nederland naar de Nederlandse Antillen dan wel Aruba willen terugkeren. Het ontwerpbesluit biedt een tijdelijke voorziening, in aansluiting op de ministeriële Tijdelijke regeling tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen. Het ontwerpbesluit houdt ten opzichte van de huidige ministeriële regeling op twee punten een uitbreiding in. De regeling zal ook van toepassing zijn op Arubanen; er wordt bovendien niet onderscheiden naar gelang de aanvrager zich vestigt op Aruba of op de Nederlandse Antillen.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen over de noodzaak van de regeling, het overleg met de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba, de koppeling met de Remigratiewet, het subsidieplafond en het feit dat de uitvoering aan een zelfstandig bestuursorgaan (de Sociale Verzekeringsbank (SVB)) wordt opgedragen. Daarna volgen nog enkele opmerkingen van meer technisch-juridische aard. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.
1. Noodzaak van de regeling
Het doel van het ontwerpbesluit is in Nederland woonachtige Antillianen en Arubanen financieel te ondersteunen in de kosten van terugkeer naar de Nederlandse Antillen of Aruba. Deze financiële hulp zou volgens de toelichting niet alleen de terugkeer naar de Nederlandse Antillen of Aruba bevorderen maar ook de stroom van Antillianen en Arubanen richting Nederland kunnen doen afnemen. De Raad maakt over de noodzaak van de regeling twee opmerkingen.
a. Het ontwerpbesluit voorziet in een regeling ten behoeve van zowel Antillianen als Arubanen. De toelichting meldt terecht dat de economische situatie op de Nederlandse Antillen sterk verschilt van die op Aruba. Het is de Raad bekend dat er nimmer sprake is geweest van massaal vertrek uit Aruba. Gelet op de grote verschillen in de feitelijke situatie tussen de twee landen vraagt de Raad zich af waarom de regering een identieke regeling voor Antillianen en Arubanen wil treffen. De Raad acht de wenselijkheid van de regeling voor verhuizing naar Aruba niet aangetoond. Hij stelt daarbij de vraag of het werkelijk de bedoeling is ook een tegemoetkoming toe te kennen aan Antillianen die vanuit Nederland naar Aruba verhuizen.
b. De huidige ministeriële regeling heeft slechts betrekking op Antillianen. In de toelichting wordt niet vermeld hoeveel aanvragen onder vigeur van de ministeriële regeling zijn ingediend, hoeveel daarvan zijn gehonoreerd, hoeveel aanvragers naar de Nederlandse Antillen zijn teruggekeerd en in hoeverre het aannemelijk is dat door toepassing van de regeling de stroom van Antillianen naar Nederland is teruggelopen. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in een algemeen overleg gemeld dat het aantal naar Nederland emigrerende Antillianen sterk daalt.(zie noot 1) De Raad merkt op dat deze korte-termijn-daling optrad na een sterke stijging en dat er op langere termijn een imigratie-overschot naar Nederland is te constateren, dat relatief ten opzichte van de bevolking van de Nederlandse Antillen hoog mag worden genoemd. De Raad adviseert de noodzaak van de regeling voor Antillianen met ervarings- en prognose-cijfers toe te lichten.
2. Overleg met de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba
In de toelichting wordt gemeld dat alleen met de Antilliaanse regering overleg is gevoerd over de migratieproblematiek. De Raad leidt hieruit af dat met de Arubaanse regering geen overleg heeft plaatsgevonden. In dit verband wijst het college op artikel 37 van het Statuut voor het Koninkrijk. Geadviseerd wordt in de toelichting in te gaan op de vraag in hoeverre de benodigde medewerking van de autoriteiten in de Nederlandse Antillen en Aruba wordt gegarandeerd.
3. Verwijzingen naar de Remigratiewet
a. In het ontwerpbesluit en de toelichting daarop wordt sterk aangesloten bij de Remigratiewet. De toelichting wijst op het gebruik van een iets andere terminologie. De Remigratiewet spreekt van "remigratie", het ontwerpbesluit gebruikt de term "verhuizen".(zie noot 2) In de artikelen 14, 15 en 16 wordt verwezen naar de Remigratiewet. De Raad wijst erop dat het verhuizen van koninkrijksonderdanen van het ene naar het andere land binnen het koninkrijk niet op één lijn gesteld kan worden met de terugkeer van vreemdelingen naar hun land van herkomst of Nederlanders in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Remigratiewet.(zie noot 3)
b. In de artikelen 14 en 15 van het ontwerpbesluit worden artikelen van de Remigratiewet van overeenkomstige toepassing verklaard. Daaronder zijn ook bepalingen die persoonsgegevens en persoonsnummers betreffen. Zo wordt bepaald dat de SVB tot taak heeft zorg te dragen voor "gevraagde en ongevraagde verstrekking van deugdelijke informatie aan werkgevers, werknemers, uitkeringsgerechtigden, verzekerden en andere belanghebbenden" in verband met de uitvoering van het ontwerpbesluit (artikel 8j van de Remigratiewet). Verder dient de SVB een administratie te voeren waarin onder meer het sociaal-fiscaal nummer (sofi-nummer) van de verhuizende persoon, zijn partner en kinderen worden opgenomen (artikel 14 van het ontwerpbesluit juncto artikel 8f, tweede lid, van de Remigratiewet). De van-overeenkomstige-toepassingverklaring van bepalingen van een wet in formele zin bij algemene maatregel van bestuur is slechts toelaatbaar, voorzover voor bedoelde bepalingen geen wet in formele zin is vereist. Artikel 10 van de Grondwet eist een grondslag in de wet in formele zin voor het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. Artikel 24, eerste lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) bepaalt dat een nummer dat ter identificatie van een persoon bij wet is voorgeschreven, slechts wordt gebruikt ter uitvoering van de desbetreffende wet dan wel voor doeleinden bij de wet bepaald. Weliswaar biedt artikel 24, tweede lid, WBP de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur andere gevallen aan te wijzen waarin een daarbij aan te wijzen nummer - in casu het sofi-nummer - kan worden gebruikt, maar daarvan is in dit geval geen sprake. Voorzover het gaat om het enkele gebruik van het sofi-nummer zou de algemene maatregel van bestuur uitdrukkelijk op artikel 24, tweede lid, WBP moeten zijn gebaseerd. Voorzover het regelingen betreft die verder reiken, zal in een formeel-wettelijke grondslag moeten worden voorzien.
c. Artikel 16, eerste lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat met ingang van 1 januari 2006 - de datum waarop het besluit zal vervallen - verplichtingen en vorderingen op grond van dit besluit worden beschouwd als verplichtingen en vorderingen op grond van de Remigratiewet. Daarmee wordt een regeling van "toekomstig overgangsrecht" gecreëerd. Artikel 16 houdt niet in dat bepalingen van de Remigratiewet van overeenkomstige toepassing worden verklaard. Dat zou zinloos zijn, omdat artikel 16 op 1 januari 2006 vervalt. De Raad concludeert daarom dat bedoeld is te bepalen dat de Remigratiewet na die datum geldt. Daarmee gaat de regering verder dan haar bevoegdheid reikt. Slechts de formele wetgever kan bepalen wat de reikwijdte van de Remigratiewet is. De Raad adviseert artikel 16 te laten vervallen.
De Raad komt tot de slotsom dat het aanbeveling verdient de bepalingen van de Remigratiewet, voorzover die van overeenkomstige toepassing zijn en niet bij wet in formele zin hoeven te worden neergelegd, uitdrukkelijk in dit ontwerpbesluit op te nemen. Indien eraan wordt gehecht onderwerpen te regelen die een basis dienen te vinden in een formele wet, kan met deze zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet worden volstaan en zal een regeling bij of krachtens de wet vereist zijn.
4. Subsidieplafond
a. Met het ontwerpbesluit wordt beoogd in Nederland woonachtige Antillianen
en Arubanen te ondersteunen bij hun hervestiging op de Antillen en Aruba. Ingevolge artikel 2 worden voorzieningen verstrekt "voorzover de begrotingswetgever gelden ter beschikking heeft gesteld voor verhuizing als bedoeld in dit besluit". Volgens de toelichting wordt gewerkt met een geplafonneerd jaarlijks budget voor een periode van drie jaren.(zie noot 4) Het is niet duidelijk waarom is gekozen voor een begrenzing van het budget ook gelet op het doel van de regeling, de tijdelijkheid en het naar verwachting beperkte gebruik ervan en gelet op de effecten van de plafonnering voor degenen die ingevolge de regeling aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming. De Raad adviseert de wenselijkheid van plafonnering opnieuw te bezien.
b. Bij begrenzing van de voor subsidiëring beschikbare gelden zijn de regels van artikel 4:22 en afdeling 4.2.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Een subsidieplafond kan slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld (artikel 4:25, eerste lid, Awb) en dient te worden bekendgemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld (artikel 4:27). In artikel 2 van het ontwerp wordt bepaald "voorzover de begrotingswetgever gelden ter beschikking heeft gesteld". Uit de toelichting bij artikel 2 blijkt dat het bedrag dat de begrotingswetgever ter beschikking stelt, wordt gebruikt voor de uit te keren bedragen èn ten behoeve van de voor dat jaar geprognosticeerde uitvoeringskosten. Uit het bepaalde in de Awb volgt dat wordt gespecificeerd, hetzij door de begrotingswetgever hetzij in het ontwerpbesluit zelf, welk bedrag aan subsidies kan worden verstrekt in een bepaald tijdvak. De uitvoeringskosten dienen daarbuiten te vallen. Daaraan zou bijvoordeeld kunnen worden tegemoetgekomen door in de toelichting aan te kondigen dat in de begroting een afzonderlijke post voor deze subsidie zal worden voorzien.
Voorts wijst de Raad op de verplichte weigering van een subsidie, voorzover het subsidieplafond door verstrekking van de subsidie zou worden overschreden (artikel 4:25, tweede lid, Awb). De toelichting houdt geen rekening hiermee, waar zij stelt dat de SVB wel een (positief) besluit neemt op de aanvraag, indien het budget voor een bepaald jaar is verbruikt, al kan de verhuizing pas in het volgend jaar, mèt de subsidie plaatsvinden.
De Raad adviseert de zinsnede in artikel 2 "en voorzover de begrotingswetgever gelden ter beschikking heeft gesteld" te laten vervallen en, indien niet wordt gekozen voor een openeinderegeling, bij de plafonnering de regels van de Awb in acht te nemen.
5. Zelfstandig bestuursorgaan
a. De uitvoering van de regeling wordt opgedragen aan de SVB. Het ontwerpbesluit breidt dus de taken en bevoegdheden van een zelfstandig bestuursorgaan uit. Nu inwerkingtreding van het onderhavige (tijdelijke) ontwerpbesluit op korte termijn wordt voorzien en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen nog niet in werking is getreden(zie noot 5), volgt de Raad de Aanwijzingen voor de regelgeving over zelfstandige bestuursorganen (Ar). Daarom adviseert de Raad in de toelichting uiteen te zetten waarom van de hoofdregel van aanwijzing 124e Ar (toekenning van openbaar gezag bij formele wet) is afgeweken.
b. De Raad wijst voorts op artikel 34, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet Suwi). Ingevolge deze bepaling dient bij regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangegeven te worden welke algemene maatregelen van bestuur door de SVB uitgevoerd dienen te worden. Aanwijzing van de SVB bij deze algemene maatregel van bestuur is in strijd met voornoemde bepaling. De opdracht aan de SVB in dit ontwerpbesluit dient daarom te vervallen althans te worden gecompleteerd met een gelijktijdige aanvulling van de betrokken ministeriële regeling. Daarnaast adviseert de Raad in de toelichting te vermelden of de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn aanwijzingsbevoegdheid zal uitoefenen.
c. De toelichting gaat ook in algemene zin niet in op de verhouding tussen de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die op grond van de Wet Suwi toezicht houdt op en verantwoordelijk is voor de taakuitvoering door de SVB, en de voor de uitvoering van deze regeling verantwoordelijke minister. De Raad adviseert hieraan aandacht te besteden in de toelichting.
Overige opmerkingen
6. Artikel 2 bepaalt dat aan de verhuizende persoon onder bepaalde voorwaarden voorzieningen worden verstrekt. In artikel 1, onder d, wordt de verhuizende persoon gedefinieerd. Voor de tweede van de drie categorieën personen die de definitie noemt, is een onjuist criterium gekozen, nu naturalisatie op één van de eilanden niet bestaat. Verder wordt in de begripsomschrijving niet de tweede generatie Antillianen en Arubanen genoemd, terwijl die volgens de artikelsgewijze toelichting wel in aanmerking zou moeten komen voor een tegemoetkoming.
De Raad adviseert in een afzonderlijk artikel te bepalen wie voor een voorziening in aanmerking komen.
7. Eén van de voorwaarden om voor de voorzieningen in aanmerking te komen is dat de verhuizende persoon "een baan" heeft op één van de eilanden van de Nederlandse Antillen of Aruba (artikel 4, eerste lid, onder b). Daarmee wordt geen enkele ondergrens aangegeven. De Raad vraagt zich af of het geen aanbeveling verdient te verlangen dat de baan toereikend moet zijn om in het levensonderhoud te voorzien. In ieder geval adviseert de Raad te specificeren wat hier onder een baan wordt verstaan.
8. In artikel 4, eerste lid, onder c, wordt als voorwaarde genoemd dat de verhuizende persoon zijn schulden aan Nederland dient te hebben voldaan. Het is niet duidelijk waarom slechts rekening wordt gehouden met schulden aan de staat en niet met schulden aan andere (Nederlandse) openbare lichamen. De Raad adviseert de bepaling aan te passen.
9. Terugvordering van de voorzieningen vindt plaats indien de verhuizende persoon, zijn partner of één van hun kinderen binnen twee jaar na hun verhuizing wederom zijn hoofdverblijf in Nederland vestigt.
a. Het is de Raad opgevallen dat de keuze van de termijn van twee jaar niet wordt gemotiveerd. De Raad adviseert hierin alsnog te voorzien.
b. De toepassing van artikel 10 roept vragen op van verscheiden aard. Vooreerst kan gewezen worden op het feit dat naar verschillende landen verhuisd kan worden, waarbij niet duidelijk is of daarvoor de regeling geldt. Daarnaast houdt artikel 10 geen rekening met kinderen die ten tijde van de verhuizing uit Nederland nog minderjarig waren, maar binnen de daar genoemde termijn van twee jaar meerderjarig worden. Daardoor lijkt terugvordering van de voor hen verstrekte voorzieningen niet mogelijk, gelet op artikel 1, onder f, waarin onder "het kind" een minderjarig kind wordt verstaan. Tot slot is de term "hoofdverblijf" niet duidelijk. De Raad adviseert deze punten nader te bezien.
c. Terugvordering vindt plaats als iemand wederom zijn hoofdverblijf in Nederland vestigt, "blijkens een inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie". Dit betekent dat als de feitelijke hervestiging in Nederland niet is verwerkt in de Gemeentelijke Basisadministratie, geen terugvordering mogelijk is; dat maakt de bepaling fraudegevoelig. De Raad adviseert de bepaling aan te passen.
10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 2 september 2002, no.W04.02.0281/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- Omdat in het ontwerpbesluit de term "verhuizing" wordt gebruikt, in artikel 1, onderdeel c, "verhuizen" vervangen door "verhuizing". De toelichting (Aanleiding en doel van het besluit, vijfde alinea) sluit niet aan op de definitie. De voorgestelde omschrijving maakt het ook mogelijk een tegemoetkoming te verstrekken aan Antillianen die zich op Aruba vestigen en aan Arubanen die zich op de Nederlandse Antillen vestigen.
- In artikel 1, eerste lid, onder f, en in het tweede en derde lid, telkens "te overleggen" vervangen door: over te leggen.
- In artikel 2 de woorden "en 6" laten vervallen. Artikel 6 bevat geen voorwaarden.
- In artikel 8 "uit eigener beweging" vervangen door: uit eigen beweging.
- In artikel 12, eerste lid, de woorden "rechtmatige en doelmatige" schrappen; het tweede lid van artikel 12 laten vervallen en in verband daarmee het derde lid vernummeren.
Nader rapport (reactie op het advies) van 17 oktober 2002
1a. Het is mijn wens een identieke regeling te treffen voor Antillianen en Arubanen, om dat ik van oordeel ben dat er voor een ongelijke behandeling van deze groepen van wat nationaliteit betreft in een gelijke positie verkerende personen in het kader van het met deze regeling beoogde doel niet voldoende rechtvaardiging bestaat. Weliswaar verschilt op dit moment de economische situatie tussen de Nederlandse Antillen en Aruba aanzienlijk, maar het maken van een onderscheid tussen beide groepen Nederlanders op grond van actuele ontwikkelingen in de economische conjunctuur van beide landen vindt op het niveau van de individuele burger onvoldoende rechtvaardiging. Gelet hierop is er voor gekozen een regeling te treffen op basis waarvan een tegemoetkoming in de verhuiskosten kan worden verstrekt aan Antillianen die vanuit Nederland naar de Nederlandse Antillen dan wel naar Aruba verhuizen en aan Arubanen die vanuit Nederland naar Aruba dan wel naar de Nederlandse Antillen verhuizen.
1b. De opmerking van de Raad is overgenomen door de toelichting op dat punt aan te vullen.
2. De Arubaanse regering is geïnformeerd over het ontwerp Tijdelijk besluit tegemoetkoming Antillianen en Arubanen. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5, eerste lid, onderdeel b, (artikel 4, eerste lid, onderdeel b, oud) is tegemoet gekomen aan het advies van de Raad in te gaan op de vraag in hoeverre de benodigde medewerking van de autoriteiten in de Nederlandse Antillen en Aruba wordt gegarandeerd.
3a. Juist omdat begrippen uit de Remigratiewet niet op een lijn gesteld kunnen worden is in de artikelen 15 en 16 (14 en 15 oud, 16 oud is vervallen) gekozen voor de uitdrukking dat de betreffende artikelen uit de Remigratiewet en de daarop gebaseerde lagere regelingen "van overeenkomstige toepassing" zijn. Die uitdrukking geeft aan dat de desbetreffende artikelen niet letterlijk worden toegepast, doch met in de plaatsstelling van de begrippen van dit besluit in een overigens gelijkwaardige situatie. De aanbeveling van de Raad is gelet daarop niet overgenomen.
3b. Het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens vereist een wet in formele zin. Op grond hiervan is het besluit aangepast door artikel 17 aan het besluit toe te voegen waarin het Besluit gebruik sofi-nummer Wbp wordt gewijzigd door in de opsomming van artikel 4 van dat besluit op te nemen dat door de SVB met het oog op de uitvoering van het Tijdelijk besluit tegemoetkoming Antillianen en Arubanen het sociaal-fiscaalnummer bij de verwerking van persoonsgegevens kan worden gebruikt. Het Besluit gebruik sofi-nummer Wbp is gebaseerd op artikel 24, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens. Gelet hierop is ook de aanhef van het onderhavige besluit aangepast door daaraan artikel 24, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens toe te voegen.
3c. Het is niet de bedoeling geweest om met artikel 16 (oud) de reikwijdte van de Remigratiewet uit te breiden. Met ingang van 1 januari 2006 vervalt het Tijdelijke besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen. De na die datum op grond van het besluit uitstaande verplichtingen en vorderingen moeten nog wel worden beheerd en afgewikkeld. De verwijzing naar de Remigratiewet had ten doel de administratieve organisatorische spelregels in de verhouding tussen de centrale overheid en de SVB vast te leggen. Het is echter niet noodzakelijk dit in dit besluit op te nemen. Gelet hierop is artikel 16 (oud) in het ontwerpbesluit geschrapt en de toelichting bij artikel 21, tweede lid, (artikel 20 oud) aangepast.
4a en b. De plafonering is in het ontwerpbesluit uit financiële voorzorg openomen, omdat het onduidelijk was in welke mate van de verhuiskostenvoorzieningen gebruik zou worden gemaakt. Inmiddels is bijna een jaar ervaring opgedaan met de Tijdelijke regeling tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen. Uit de gegevens van de SVB blijkt dat het aantal personen dat met de voorzieningen van die regeling naar de Nederlandse Antillen is verhuisd in de tweede helft van dat jaar is gestegen, maar niet in die mate dat daarmee in 2002 het subsidieplafond op basis van die regeling zal worden overschreden. Mede op grond hiervan, op grond van de tijdelijkheid van het besluit, de effecten van de plaffonering voor degenen die ingevolge het besluit aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming en de opmerkingen die de Raad maakt over plafonering in relatie tot de regels van de Awb is het advies van de Raad overgenomen door de zinsnede in artikel 3 (artikel 2 oud) "en voor zover de begrotingswetgever gelden ter beschikking heeft gesteld" te laten vervallen.
5a. Het toekennen van openbaar gezag dient in principe bij formele wet te geschieden. De SVB voert taken en bevoegdheden uit op grond van de Remigratiewet. Deze taken en bevoegdheden zijn vergelijkbaar met de taken en bevoegdheden die de SVB op basis van het onderhavige besluit krijgt toegekend. Voorts regelt het besluit een beperkte faciliteit voor de duur van twee jaar. Het besluit zal derhalve voor slechts twee jaar van toepassing zijn. Gelet op deze tijdelijkheid en op het feit dat de taken en bevoegdheden vergelijkbaar zijn met de taken en bevoegdheden die de SVB reeds op basis van een formele wet uitvoert, is gekozen voor toekenning bij dit besluit. De toelichting is in deze zin aangevuld.
5b. De SVB kan op twee verschillende grondslagen taken uitvoeren, namelijk op grond van artikel 34 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI) (zgn. wettelijke taken) enerzijds en op grond van artikel 13 van de Wet SUWI anderzijds (zgn. andere taken). Het via artikel 34 van de Wet SUWI toewijzen van wettelijke taken leidt ertoe dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijkheid is voor de goede uitvoering. Bij de uitvoering van "andere taken" is de opdrachtgever hiervoor verantwoordelijk. Daarom is ervoor gekozen dat de SVB het Tijdelijk besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen als "andere taak" in opdracht van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie gaat uitvoeren. De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie is dan verantwoordelijk voor de uitvoering. Dit betekent dat de SVB voor de uitvoering van het Tijdelijk besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen op grond van artikel 13 van de Wet SUWI goedkeuring van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dient te verkrijgen. In verband hiermee zijn artikel 15 (artikel 14 oud) van het besluit en de toelichting aangepast in die zin dat artikel 13 van de Wet SUWI van toepassing is. Gelet hierop is de opmerking van de Raad niet overgenomen.
5c. De Raad geeft aan dat de toelichting niet ingaat op de verhouding tussen de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de voor dit besluit verantwoordelijke minister. Aangezien ervoor gekozen is dat de SVB dit besluit als "andere taak" in de zin van artikel 13 van de Wet SUWI gaat uitvoeren, is de voor dit besluit verantwoordelijke minister ook verantwoordelijk voor de uitvoering door de SVB. Over de uitvoering van "andere taken" dient de SVB rechtstreeks aan de opdrachtgever verantwoording af te leggen. De Inspectie Werk en Inkomen houdt alleen toezicht op de strikte scheiding tussen de wettelijke en de andere taken.
6. Mogelijk is onduidelijk wat bedoeld is. Naturalisatie is een Koninkrijksaangelegenheid. Men wordt door naturalisatie Nederlands onderdaan en geen onderdaan van een van de landen van het Koninkrijk. Maar voor vreemdelingen gevestigd op één van de eilanden van de Nederlandse Antillen is het wel degelijk mogelijk te naturaliseren tot Nederlander in die zin dat op alle eilanden van de Nederlandse Antillen naturalisatie kan worden aangevraagd en dat het besluit tot naturalisatie, dat uiteraard genomen wordt door de Koningin, aan de betreffende persoon op de Nederlandse Antillen wordt gezonden.
Met betrekking tot de opmerking van de Raad over de tweede generatie Antillianen en Arubanen is de formulering van artikel 2, onderdeel c, (artikel 1, onderdeel d, oud) aangepast. Tevens is het advies van de Raad overgenomen een afzonderlijk artikel op te nemen (artikel 2) waarin wordt bepaald wie voor een voorziening in aanmerking komen.
7. In de Slotverklaring van 7 januari 2000 van het bestuurlijk overleg tussen de regeringen van de Nederlandse Antillen en Nederland, waarbij gesproken werd over de migratieproblematiek en de uitvoering van de nota Migratie Antilliaanse jongeren, is de volgende afspraak vastgelegd: "Overeengekomen is om een project op te zetten om in Nederland woonachtige Antillianen te ondersteunen die naar de Nederlandse Antillen willen terugkeren. Het project is bedoeld voor Antillianen die - aantoonbaar - een baan op de Nederlandse Antillen hebben gevonden en zelf niet in de remigratiekosten kunnen voorzien. "Bij de uitwerking van dit project is door beide partijen niet gesproken over specificering van wat onder baan wordt verstaan. Het ligt niet voor de hand thans hierover eenzijdig nadere voorwaarden te stellen. Het belangrijkste doel van het tijdelijke besluit, als uitwerking van bedoeld project, is aan in Nederland woonachtige Antillianen en Arubanen - die beschikken over een baan op de Nederlandse Antillen of Aruba - faciliteiten te bieden ten behoeve van hun hervestiging aldaar. Hierbij is van belang dat de toegangkelijkheid van de voorzieningen zo groot mogelijk is. Met de Tijdelijke regeling tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen is reeds ervaring opgedaan. Uit de gegevens van de SVB blijkt dat de Antillianen die met de voorzieningen van die tijdelijke regeling inmiddels zijn vertrokken en dus aantoonbaar een baan op de Nederlandse Antillen hebben gevonden, het bij 17% gaat om een vaste baan, bij 26% om een tijdelijke baan en bij 57% uit de gegevens niet duidelijk naar voren komt of er sprake is van een vaste of tijdelijke baan. Gelet op het bovenstaande is het advies van de Raad niet overgenomen.
8. Dit Tijdelijke besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen biedt een systeem van voorzieningen voor reiskosten die grosso modo overeenkomt met het systeem van voorzieningen voor reiskosten zoals neergelegd in het Uitvoeringsbesluit Remigratiewet. In het Uitvoeringsbesluit Remigratiewet zijn alleen de schulden aan de staat als voorwaarde opgenomen die betaald moeten zijn of waarvoor een afbetalingsregeling moet zijn getroffen, voordat tot remigratie kan worden overgegaan. Daar dit besluit voor Antillianen en Arubanen tijdelijk van aard is en de personen die van de voorzieningen van het besluit gebruik kunnen maken de Nederlandse nationaliteit bezitten ligt het niet voor de hand om in dit besluit strengere voorwaarden te stellen door ook rekening te houden met schulden aan andere (Nederlandse) openbare lichamen. Gelet hierop is het advies van de Raad niet overgenomen.
9a. Aan de opmerking van de Raad is tegemoet gekomen door in de toelichting bij artikel 11 (artikel 10 oud) de in dat artikel genoemde twee jaren te motiveren.
9b. In de toelichting is duidelijker geformuleerd dat Antillianen gebruik kunnen maken van de voorzieningen indien zij naar de Nederlandse Antillen dan wel Aruba verhuizen en dat dit eveneens geldt voor de Arubanen.
Er is expliciet voor gekozen om van minderjarige kinderen indien zij zich binnen twee jaren weer in Nederland hebben gevestigd en ondertussen meerderjarig zijn geworden, de betaalde tegemoetkoming in de verhuiskosten niet terug te vorderen. Voor meerderjarige personen kunnen voorwaarden worden gesteld aan verhuizing met de voorzieningen van het onderhavige besluit naar de Nederlandse Antillen of Aruba. Deze voorwaarden kunnen echter niet gesteld worden aan minderjarige personen, die als gevolg van de keuze van hun ouders met hen meeverhuizen. Als zij niet langer "kind" zijn in de zin van dit besluit, met andere woorden meerderjarig zijn geworden op het moment dat zij zich binnen twee jaren weer in Nederland hebben gevestigd, ligt het niet in de reden de ten behoeve van hen betaalde tegemoetkoming in de verhuiskosten van hen terug te vorderen.
Artikel 11 (artikel 10 oud) wordt aangepast door de term hoofdverblijf, die hier niet noodzakelijk is, te schrappen.
9c. In artikel 13, tweede lid, (artikel 12, derde lid, oud) van het ontwerpbesluit is bepaald dat de SVB de minister een handhavingsplan aanbiedt overeenkomstig artikel 3 van de Regeling uitvoering en informatieverstrekking Sociale Verzekeringsbank. Zoals in de toelichting bij dit artikellid is gesteld worden in dit plan maatregelen opgenomen ter bevordering van een rechtmatige uitvoering van dit besluit (bijvoorbeeld interne instructie ten behoeve van de uitvoering en de administratieve organisatie (AO) te controleren door de accountantsdienst van de SVB). De door de Raad aangehaalde passage uit artikel 11 (artikel 10 oud) "blijkens een inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens" houdt inderdaad in dat de SVB wat betreft de terugvordering af mag gaan op mutaties in genoemde administratie. Zoals in de toelichting is gesteld biedt de wet tot wijziging van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Stb.2000, 154) instrumenten voor handhaving ter zake. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid tot verbeterde verificatie van (voorgenomen) vestiging op de Nederlandse Antillen of Aruba en van eventuele hervestiging in Nederland.
Gelet hierop is het advies van de Raad niet overgenomen.
10. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.
11. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het besluit en de nota van toelichting ook nog op enige andere punten aan te passen.
Omdat niet zeker is dat het besluit daadwerkelijk voor 27 oktober 2002 in het Staatsblad staat, is in de inwerkingtredingsbepaling de mogelijkheid opgenomen dat het besluit terugwerkt tot en met die datum. Daarmee is verzekerd dat er geen lacune tussen het moment waarop de Tijdelijk regeling tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen wordt ingetrokken en het moment waarop dit besluit zijn werking krijgt.
Voorts zijn enkele redactionele onvolkomenheden weggenomen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(1) Volgens het Nederlandse vestigingsregister zijn er in 2000 ruim 9.400 Antillianen naar Nederland geëmigreerd. In 2001 waren dat er ruim 7.700, bijna 18% minder. Deze afname heeft zich in 2002 versterkt voortgezet met een daling van 43% in de eerste maanden van dit jaar ten opzichte van vorig jaar. Kamerstukken II 2001/02, 26 283, nr.16.
(2) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1 (slotalinea).
(3) Remigratiewet, artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b: Deze wet is van toepassing op (…) b. een meerderjarige Nederlander, die niet tevens een andere nationaliteit bezit, die behoort tot een minderheidsgroep en die verklaart bereid te zijn al hetgeen te doen wat in redelijkheid mogelijk is, om de nationaliteit van het bestemmingsland met bekwame spoed te verkrijgen.
(4) Algemeen deel, paragraaf 2 Bijdrage van Nederland.
(5) Kamerstukken I 2001/02, 27 426, nr.276 (Kaderwet zbo's; Kamerstukken II 2001/02, 28 375, nr.5, blz.28 (Regeerakkoord).
Het ontwerpbesluit regelt een tegemoetkoming in de verhuiskosten aan Antillianen en Arubanen die vanuit Nederland naar de Nederlandse Antillen dan wel Aruba willen terugkeren. Het ontwerpbesluit biedt een tijdelijke voorziening, in aansluiting op de ministeriële Tijdelijke regeling tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen. Het ontwerpbesluit houdt ten opzichte van de huidige ministeriële regeling op twee punten een uitbreiding in. De regeling zal ook van toepassing zijn op Arubanen; er wordt bovendien niet onderscheiden naar gelang de aanvrager zich vestigt op Aruba of op de Nederlandse Antillen.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen over de noodzaak van de regeling, het overleg met de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba, de koppeling met de Remigratiewet, het subsidieplafond en het feit dat de uitvoering aan een zelfstandig bestuursorgaan (de Sociale Verzekeringsbank (SVB)) wordt opgedragen. Daarna volgen nog enkele opmerkingen van meer technisch-juridische aard. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.
1. Noodzaak van de regeling
Het doel van het ontwerpbesluit is in Nederland woonachtige Antillianen en Arubanen financieel te ondersteunen in de kosten van terugkeer naar de Nederlandse Antillen of Aruba. Deze financiële hulp zou volgens de toelichting niet alleen de terugkeer naar de Nederlandse Antillen of Aruba bevorderen maar ook de stroom van Antillianen en Arubanen richting Nederland kunnen doen afnemen. De Raad maakt over de noodzaak van de regeling twee opmerkingen.
a. Het ontwerpbesluit voorziet in een regeling ten behoeve van zowel Antillianen als Arubanen. De toelichting meldt terecht dat de economische situatie op de Nederlandse Antillen sterk verschilt van die op Aruba. Het is de Raad bekend dat er nimmer sprake is geweest van massaal vertrek uit Aruba. Gelet op de grote verschillen in de feitelijke situatie tussen de twee landen vraagt de Raad zich af waarom de regering een identieke regeling voor Antillianen en Arubanen wil treffen. De Raad acht de wenselijkheid van de regeling voor verhuizing naar Aruba niet aangetoond. Hij stelt daarbij de vraag of het werkelijk de bedoeling is ook een tegemoetkoming toe te kennen aan Antillianen die vanuit Nederland naar Aruba verhuizen.
b. De huidige ministeriële regeling heeft slechts betrekking op Antillianen. In de toelichting wordt niet vermeld hoeveel aanvragen onder vigeur van de ministeriële regeling zijn ingediend, hoeveel daarvan zijn gehonoreerd, hoeveel aanvragers naar de Nederlandse Antillen zijn teruggekeerd en in hoeverre het aannemelijk is dat door toepassing van de regeling de stroom van Antillianen naar Nederland is teruggelopen. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in een algemeen overleg gemeld dat het aantal naar Nederland emigrerende Antillianen sterk daalt.(zie noot 1) De Raad merkt op dat deze korte-termijn-daling optrad na een sterke stijging en dat er op langere termijn een imigratie-overschot naar Nederland is te constateren, dat relatief ten opzichte van de bevolking van de Nederlandse Antillen hoog mag worden genoemd. De Raad adviseert de noodzaak van de regeling voor Antillianen met ervarings- en prognose-cijfers toe te lichten.
2. Overleg met de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba
In de toelichting wordt gemeld dat alleen met de Antilliaanse regering overleg is gevoerd over de migratieproblematiek. De Raad leidt hieruit af dat met de Arubaanse regering geen overleg heeft plaatsgevonden. In dit verband wijst het college op artikel 37 van het Statuut voor het Koninkrijk. Geadviseerd wordt in de toelichting in te gaan op de vraag in hoeverre de benodigde medewerking van de autoriteiten in de Nederlandse Antillen en Aruba wordt gegarandeerd.
3. Verwijzingen naar de Remigratiewet
a. In het ontwerpbesluit en de toelichting daarop wordt sterk aangesloten bij de Remigratiewet. De toelichting wijst op het gebruik van een iets andere terminologie. De Remigratiewet spreekt van "remigratie", het ontwerpbesluit gebruikt de term "verhuizen".(zie noot 2) In de artikelen 14, 15 en 16 wordt verwezen naar de Remigratiewet. De Raad wijst erop dat het verhuizen van koninkrijksonderdanen van het ene naar het andere land binnen het koninkrijk niet op één lijn gesteld kan worden met de terugkeer van vreemdelingen naar hun land van herkomst of Nederlanders in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Remigratiewet.(zie noot 3)
b. In de artikelen 14 en 15 van het ontwerpbesluit worden artikelen van de Remigratiewet van overeenkomstige toepassing verklaard. Daaronder zijn ook bepalingen die persoonsgegevens en persoonsnummers betreffen. Zo wordt bepaald dat de SVB tot taak heeft zorg te dragen voor "gevraagde en ongevraagde verstrekking van deugdelijke informatie aan werkgevers, werknemers, uitkeringsgerechtigden, verzekerden en andere belanghebbenden" in verband met de uitvoering van het ontwerpbesluit (artikel 8j van de Remigratiewet). Verder dient de SVB een administratie te voeren waarin onder meer het sociaal-fiscaal nummer (sofi-nummer) van de verhuizende persoon, zijn partner en kinderen worden opgenomen (artikel 14 van het ontwerpbesluit juncto artikel 8f, tweede lid, van de Remigratiewet). De van-overeenkomstige-toepassingverklaring van bepalingen van een wet in formele zin bij algemene maatregel van bestuur is slechts toelaatbaar, voorzover voor bedoelde bepalingen geen wet in formele zin is vereist. Artikel 10 van de Grondwet eist een grondslag in de wet in formele zin voor het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. Artikel 24, eerste lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) bepaalt dat een nummer dat ter identificatie van een persoon bij wet is voorgeschreven, slechts wordt gebruikt ter uitvoering van de desbetreffende wet dan wel voor doeleinden bij de wet bepaald. Weliswaar biedt artikel 24, tweede lid, WBP de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur andere gevallen aan te wijzen waarin een daarbij aan te wijzen nummer - in casu het sofi-nummer - kan worden gebruikt, maar daarvan is in dit geval geen sprake. Voorzover het gaat om het enkele gebruik van het sofi-nummer zou de algemene maatregel van bestuur uitdrukkelijk op artikel 24, tweede lid, WBP moeten zijn gebaseerd. Voorzover het regelingen betreft die verder reiken, zal in een formeel-wettelijke grondslag moeten worden voorzien.
c. Artikel 16, eerste lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat met ingang van 1 januari 2006 - de datum waarop het besluit zal vervallen - verplichtingen en vorderingen op grond van dit besluit worden beschouwd als verplichtingen en vorderingen op grond van de Remigratiewet. Daarmee wordt een regeling van "toekomstig overgangsrecht" gecreëerd. Artikel 16 houdt niet in dat bepalingen van de Remigratiewet van overeenkomstige toepassing worden verklaard. Dat zou zinloos zijn, omdat artikel 16 op 1 januari 2006 vervalt. De Raad concludeert daarom dat bedoeld is te bepalen dat de Remigratiewet na die datum geldt. Daarmee gaat de regering verder dan haar bevoegdheid reikt. Slechts de formele wetgever kan bepalen wat de reikwijdte van de Remigratiewet is. De Raad adviseert artikel 16 te laten vervallen.
De Raad komt tot de slotsom dat het aanbeveling verdient de bepalingen van de Remigratiewet, voorzover die van overeenkomstige toepassing zijn en niet bij wet in formele zin hoeven te worden neergelegd, uitdrukkelijk in dit ontwerpbesluit op te nemen. Indien eraan wordt gehecht onderwerpen te regelen die een basis dienen te vinden in een formele wet, kan met deze zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet worden volstaan en zal een regeling bij of krachtens de wet vereist zijn.
4. Subsidieplafond
a. Met het ontwerpbesluit wordt beoogd in Nederland woonachtige Antillianen
en Arubanen te ondersteunen bij hun hervestiging op de Antillen en Aruba. Ingevolge artikel 2 worden voorzieningen verstrekt "voorzover de begrotingswetgever gelden ter beschikking heeft gesteld voor verhuizing als bedoeld in dit besluit". Volgens de toelichting wordt gewerkt met een geplafonneerd jaarlijks budget voor een periode van drie jaren.(zie noot 4) Het is niet duidelijk waarom is gekozen voor een begrenzing van het budget ook gelet op het doel van de regeling, de tijdelijkheid en het naar verwachting beperkte gebruik ervan en gelet op de effecten van de plafonnering voor degenen die ingevolge de regeling aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming. De Raad adviseert de wenselijkheid van plafonnering opnieuw te bezien.
b. Bij begrenzing van de voor subsidiëring beschikbare gelden zijn de regels van artikel 4:22 en afdeling 4.2.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Een subsidieplafond kan slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld (artikel 4:25, eerste lid, Awb) en dient te worden bekendgemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld (artikel 4:27). In artikel 2 van het ontwerp wordt bepaald "voorzover de begrotingswetgever gelden ter beschikking heeft gesteld". Uit de toelichting bij artikel 2 blijkt dat het bedrag dat de begrotingswetgever ter beschikking stelt, wordt gebruikt voor de uit te keren bedragen èn ten behoeve van de voor dat jaar geprognosticeerde uitvoeringskosten. Uit het bepaalde in de Awb volgt dat wordt gespecificeerd, hetzij door de begrotingswetgever hetzij in het ontwerpbesluit zelf, welk bedrag aan subsidies kan worden verstrekt in een bepaald tijdvak. De uitvoeringskosten dienen daarbuiten te vallen. Daaraan zou bijvoordeeld kunnen worden tegemoetgekomen door in de toelichting aan te kondigen dat in de begroting een afzonderlijke post voor deze subsidie zal worden voorzien.
Voorts wijst de Raad op de verplichte weigering van een subsidie, voorzover het subsidieplafond door verstrekking van de subsidie zou worden overschreden (artikel 4:25, tweede lid, Awb). De toelichting houdt geen rekening hiermee, waar zij stelt dat de SVB wel een (positief) besluit neemt op de aanvraag, indien het budget voor een bepaald jaar is verbruikt, al kan de verhuizing pas in het volgend jaar, mèt de subsidie plaatsvinden.
De Raad adviseert de zinsnede in artikel 2 "en voorzover de begrotingswetgever gelden ter beschikking heeft gesteld" te laten vervallen en, indien niet wordt gekozen voor een openeinderegeling, bij de plafonnering de regels van de Awb in acht te nemen.
5. Zelfstandig bestuursorgaan
a. De uitvoering van de regeling wordt opgedragen aan de SVB. Het ontwerpbesluit breidt dus de taken en bevoegdheden van een zelfstandig bestuursorgaan uit. Nu inwerkingtreding van het onderhavige (tijdelijke) ontwerpbesluit op korte termijn wordt voorzien en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen nog niet in werking is getreden(zie noot 5), volgt de Raad de Aanwijzingen voor de regelgeving over zelfstandige bestuursorganen (Ar). Daarom adviseert de Raad in de toelichting uiteen te zetten waarom van de hoofdregel van aanwijzing 124e Ar (toekenning van openbaar gezag bij formele wet) is afgeweken.
b. De Raad wijst voorts op artikel 34, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet Suwi). Ingevolge deze bepaling dient bij regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangegeven te worden welke algemene maatregelen van bestuur door de SVB uitgevoerd dienen te worden. Aanwijzing van de SVB bij deze algemene maatregel van bestuur is in strijd met voornoemde bepaling. De opdracht aan de SVB in dit ontwerpbesluit dient daarom te vervallen althans te worden gecompleteerd met een gelijktijdige aanvulling van de betrokken ministeriële regeling. Daarnaast adviseert de Raad in de toelichting te vermelden of de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn aanwijzingsbevoegdheid zal uitoefenen.
c. De toelichting gaat ook in algemene zin niet in op de verhouding tussen de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die op grond van de Wet Suwi toezicht houdt op en verantwoordelijk is voor de taakuitvoering door de SVB, en de voor de uitvoering van deze regeling verantwoordelijke minister. De Raad adviseert hieraan aandacht te besteden in de toelichting.
Overige opmerkingen
6. Artikel 2 bepaalt dat aan de verhuizende persoon onder bepaalde voorwaarden voorzieningen worden verstrekt. In artikel 1, onder d, wordt de verhuizende persoon gedefinieerd. Voor de tweede van de drie categorieën personen die de definitie noemt, is een onjuist criterium gekozen, nu naturalisatie op één van de eilanden niet bestaat. Verder wordt in de begripsomschrijving niet de tweede generatie Antillianen en Arubanen genoemd, terwijl die volgens de artikelsgewijze toelichting wel in aanmerking zou moeten komen voor een tegemoetkoming.
De Raad adviseert in een afzonderlijk artikel te bepalen wie voor een voorziening in aanmerking komen.
7. Eén van de voorwaarden om voor de voorzieningen in aanmerking te komen is dat de verhuizende persoon "een baan" heeft op één van de eilanden van de Nederlandse Antillen of Aruba (artikel 4, eerste lid, onder b). Daarmee wordt geen enkele ondergrens aangegeven. De Raad vraagt zich af of het geen aanbeveling verdient te verlangen dat de baan toereikend moet zijn om in het levensonderhoud te voorzien. In ieder geval adviseert de Raad te specificeren wat hier onder een baan wordt verstaan.
8. In artikel 4, eerste lid, onder c, wordt als voorwaarde genoemd dat de verhuizende persoon zijn schulden aan Nederland dient te hebben voldaan. Het is niet duidelijk waarom slechts rekening wordt gehouden met schulden aan de staat en niet met schulden aan andere (Nederlandse) openbare lichamen. De Raad adviseert de bepaling aan te passen.
9. Terugvordering van de voorzieningen vindt plaats indien de verhuizende persoon, zijn partner of één van hun kinderen binnen twee jaar na hun verhuizing wederom zijn hoofdverblijf in Nederland vestigt.
a. Het is de Raad opgevallen dat de keuze van de termijn van twee jaar niet wordt gemotiveerd. De Raad adviseert hierin alsnog te voorzien.
b. De toepassing van artikel 10 roept vragen op van verscheiden aard. Vooreerst kan gewezen worden op het feit dat naar verschillende landen verhuisd kan worden, waarbij niet duidelijk is of daarvoor de regeling geldt. Daarnaast houdt artikel 10 geen rekening met kinderen die ten tijde van de verhuizing uit Nederland nog minderjarig waren, maar binnen de daar genoemde termijn van twee jaar meerderjarig worden. Daardoor lijkt terugvordering van de voor hen verstrekte voorzieningen niet mogelijk, gelet op artikel 1, onder f, waarin onder "het kind" een minderjarig kind wordt verstaan. Tot slot is de term "hoofdverblijf" niet duidelijk. De Raad adviseert deze punten nader te bezien.
c. Terugvordering vindt plaats als iemand wederom zijn hoofdverblijf in Nederland vestigt, "blijkens een inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie". Dit betekent dat als de feitelijke hervestiging in Nederland niet is verwerkt in de Gemeentelijke Basisadministratie, geen terugvordering mogelijk is; dat maakt de bepaling fraudegevoelig. De Raad adviseert de bepaling aan te passen.
10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 2 september 2002, no.W04.02.0281/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- Omdat in het ontwerpbesluit de term "verhuizing" wordt gebruikt, in artikel 1, onderdeel c, "verhuizen" vervangen door "verhuizing". De toelichting (Aanleiding en doel van het besluit, vijfde alinea) sluit niet aan op de definitie. De voorgestelde omschrijving maakt het ook mogelijk een tegemoetkoming te verstrekken aan Antillianen die zich op Aruba vestigen en aan Arubanen die zich op de Nederlandse Antillen vestigen.
- In artikel 1, eerste lid, onder f, en in het tweede en derde lid, telkens "te overleggen" vervangen door: over te leggen.
- In artikel 2 de woorden "en 6" laten vervallen. Artikel 6 bevat geen voorwaarden.
- In artikel 8 "uit eigener beweging" vervangen door: uit eigen beweging.
- In artikel 12, eerste lid, de woorden "rechtmatige en doelmatige" schrappen; het tweede lid van artikel 12 laten vervallen en in verband daarmee het derde lid vernummeren.
Nader rapport (reactie op het advies) van 17 oktober 2002
1a. Het is mijn wens een identieke regeling te treffen voor Antillianen en Arubanen, om dat ik van oordeel ben dat er voor een ongelijke behandeling van deze groepen van wat nationaliteit betreft in een gelijke positie verkerende personen in het kader van het met deze regeling beoogde doel niet voldoende rechtvaardiging bestaat. Weliswaar verschilt op dit moment de economische situatie tussen de Nederlandse Antillen en Aruba aanzienlijk, maar het maken van een onderscheid tussen beide groepen Nederlanders op grond van actuele ontwikkelingen in de economische conjunctuur van beide landen vindt op het niveau van de individuele burger onvoldoende rechtvaardiging. Gelet hierop is er voor gekozen een regeling te treffen op basis waarvan een tegemoetkoming in de verhuiskosten kan worden verstrekt aan Antillianen die vanuit Nederland naar de Nederlandse Antillen dan wel naar Aruba verhuizen en aan Arubanen die vanuit Nederland naar Aruba dan wel naar de Nederlandse Antillen verhuizen.
1b. De opmerking van de Raad is overgenomen door de toelichting op dat punt aan te vullen.
2. De Arubaanse regering is geïnformeerd over het ontwerp Tijdelijk besluit tegemoetkoming Antillianen en Arubanen. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5, eerste lid, onderdeel b, (artikel 4, eerste lid, onderdeel b, oud) is tegemoet gekomen aan het advies van de Raad in te gaan op de vraag in hoeverre de benodigde medewerking van de autoriteiten in de Nederlandse Antillen en Aruba wordt gegarandeerd.
3a. Juist omdat begrippen uit de Remigratiewet niet op een lijn gesteld kunnen worden is in de artikelen 15 en 16 (14 en 15 oud, 16 oud is vervallen) gekozen voor de uitdrukking dat de betreffende artikelen uit de Remigratiewet en de daarop gebaseerde lagere regelingen "van overeenkomstige toepassing" zijn. Die uitdrukking geeft aan dat de desbetreffende artikelen niet letterlijk worden toegepast, doch met in de plaatsstelling van de begrippen van dit besluit in een overigens gelijkwaardige situatie. De aanbeveling van de Raad is gelet daarop niet overgenomen.
3b. Het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens vereist een wet in formele zin. Op grond hiervan is het besluit aangepast door artikel 17 aan het besluit toe te voegen waarin het Besluit gebruik sofi-nummer Wbp wordt gewijzigd door in de opsomming van artikel 4 van dat besluit op te nemen dat door de SVB met het oog op de uitvoering van het Tijdelijk besluit tegemoetkoming Antillianen en Arubanen het sociaal-fiscaalnummer bij de verwerking van persoonsgegevens kan worden gebruikt. Het Besluit gebruik sofi-nummer Wbp is gebaseerd op artikel 24, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens. Gelet hierop is ook de aanhef van het onderhavige besluit aangepast door daaraan artikel 24, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens toe te voegen.
3c. Het is niet de bedoeling geweest om met artikel 16 (oud) de reikwijdte van de Remigratiewet uit te breiden. Met ingang van 1 januari 2006 vervalt het Tijdelijke besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen. De na die datum op grond van het besluit uitstaande verplichtingen en vorderingen moeten nog wel worden beheerd en afgewikkeld. De verwijzing naar de Remigratiewet had ten doel de administratieve organisatorische spelregels in de verhouding tussen de centrale overheid en de SVB vast te leggen. Het is echter niet noodzakelijk dit in dit besluit op te nemen. Gelet hierop is artikel 16 (oud) in het ontwerpbesluit geschrapt en de toelichting bij artikel 21, tweede lid, (artikel 20 oud) aangepast.
4a en b. De plafonering is in het ontwerpbesluit uit financiële voorzorg openomen, omdat het onduidelijk was in welke mate van de verhuiskostenvoorzieningen gebruik zou worden gemaakt. Inmiddels is bijna een jaar ervaring opgedaan met de Tijdelijke regeling tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen. Uit de gegevens van de SVB blijkt dat het aantal personen dat met de voorzieningen van die regeling naar de Nederlandse Antillen is verhuisd in de tweede helft van dat jaar is gestegen, maar niet in die mate dat daarmee in 2002 het subsidieplafond op basis van die regeling zal worden overschreden. Mede op grond hiervan, op grond van de tijdelijkheid van het besluit, de effecten van de plaffonering voor degenen die ingevolge het besluit aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming en de opmerkingen die de Raad maakt over plafonering in relatie tot de regels van de Awb is het advies van de Raad overgenomen door de zinsnede in artikel 3 (artikel 2 oud) "en voor zover de begrotingswetgever gelden ter beschikking heeft gesteld" te laten vervallen.
5a. Het toekennen van openbaar gezag dient in principe bij formele wet te geschieden. De SVB voert taken en bevoegdheden uit op grond van de Remigratiewet. Deze taken en bevoegdheden zijn vergelijkbaar met de taken en bevoegdheden die de SVB op basis van het onderhavige besluit krijgt toegekend. Voorts regelt het besluit een beperkte faciliteit voor de duur van twee jaar. Het besluit zal derhalve voor slechts twee jaar van toepassing zijn. Gelet op deze tijdelijkheid en op het feit dat de taken en bevoegdheden vergelijkbaar zijn met de taken en bevoegdheden die de SVB reeds op basis van een formele wet uitvoert, is gekozen voor toekenning bij dit besluit. De toelichting is in deze zin aangevuld.
5b. De SVB kan op twee verschillende grondslagen taken uitvoeren, namelijk op grond van artikel 34 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI) (zgn. wettelijke taken) enerzijds en op grond van artikel 13 van de Wet SUWI anderzijds (zgn. andere taken). Het via artikel 34 van de Wet SUWI toewijzen van wettelijke taken leidt ertoe dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijkheid is voor de goede uitvoering. Bij de uitvoering van "andere taken" is de opdrachtgever hiervoor verantwoordelijk. Daarom is ervoor gekozen dat de SVB het Tijdelijk besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen als "andere taak" in opdracht van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie gaat uitvoeren. De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie is dan verantwoordelijk voor de uitvoering. Dit betekent dat de SVB voor de uitvoering van het Tijdelijk besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen op grond van artikel 13 van de Wet SUWI goedkeuring van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dient te verkrijgen. In verband hiermee zijn artikel 15 (artikel 14 oud) van het besluit en de toelichting aangepast in die zin dat artikel 13 van de Wet SUWI van toepassing is. Gelet hierop is de opmerking van de Raad niet overgenomen.
5c. De Raad geeft aan dat de toelichting niet ingaat op de verhouding tussen de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de voor dit besluit verantwoordelijke minister. Aangezien ervoor gekozen is dat de SVB dit besluit als "andere taak" in de zin van artikel 13 van de Wet SUWI gaat uitvoeren, is de voor dit besluit verantwoordelijke minister ook verantwoordelijk voor de uitvoering door de SVB. Over de uitvoering van "andere taken" dient de SVB rechtstreeks aan de opdrachtgever verantwoording af te leggen. De Inspectie Werk en Inkomen houdt alleen toezicht op de strikte scheiding tussen de wettelijke en de andere taken.
6. Mogelijk is onduidelijk wat bedoeld is. Naturalisatie is een Koninkrijksaangelegenheid. Men wordt door naturalisatie Nederlands onderdaan en geen onderdaan van een van de landen van het Koninkrijk. Maar voor vreemdelingen gevestigd op één van de eilanden van de Nederlandse Antillen is het wel degelijk mogelijk te naturaliseren tot Nederlander in die zin dat op alle eilanden van de Nederlandse Antillen naturalisatie kan worden aangevraagd en dat het besluit tot naturalisatie, dat uiteraard genomen wordt door de Koningin, aan de betreffende persoon op de Nederlandse Antillen wordt gezonden.
Met betrekking tot de opmerking van de Raad over de tweede generatie Antillianen en Arubanen is de formulering van artikel 2, onderdeel c, (artikel 1, onderdeel d, oud) aangepast. Tevens is het advies van de Raad overgenomen een afzonderlijk artikel op te nemen (artikel 2) waarin wordt bepaald wie voor een voorziening in aanmerking komen.
7. In de Slotverklaring van 7 januari 2000 van het bestuurlijk overleg tussen de regeringen van de Nederlandse Antillen en Nederland, waarbij gesproken werd over de migratieproblematiek en de uitvoering van de nota Migratie Antilliaanse jongeren, is de volgende afspraak vastgelegd: "Overeengekomen is om een project op te zetten om in Nederland woonachtige Antillianen te ondersteunen die naar de Nederlandse Antillen willen terugkeren. Het project is bedoeld voor Antillianen die - aantoonbaar - een baan op de Nederlandse Antillen hebben gevonden en zelf niet in de remigratiekosten kunnen voorzien. "Bij de uitwerking van dit project is door beide partijen niet gesproken over specificering van wat onder baan wordt verstaan. Het ligt niet voor de hand thans hierover eenzijdig nadere voorwaarden te stellen. Het belangrijkste doel van het tijdelijke besluit, als uitwerking van bedoeld project, is aan in Nederland woonachtige Antillianen en Arubanen - die beschikken over een baan op de Nederlandse Antillen of Aruba - faciliteiten te bieden ten behoeve van hun hervestiging aldaar. Hierbij is van belang dat de toegangkelijkheid van de voorzieningen zo groot mogelijk is. Met de Tijdelijke regeling tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen is reeds ervaring opgedaan. Uit de gegevens van de SVB blijkt dat de Antillianen die met de voorzieningen van die tijdelijke regeling inmiddels zijn vertrokken en dus aantoonbaar een baan op de Nederlandse Antillen hebben gevonden, het bij 17% gaat om een vaste baan, bij 26% om een tijdelijke baan en bij 57% uit de gegevens niet duidelijk naar voren komt of er sprake is van een vaste of tijdelijke baan. Gelet op het bovenstaande is het advies van de Raad niet overgenomen.
8. Dit Tijdelijke besluit tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen en Arubanen biedt een systeem van voorzieningen voor reiskosten die grosso modo overeenkomt met het systeem van voorzieningen voor reiskosten zoals neergelegd in het Uitvoeringsbesluit Remigratiewet. In het Uitvoeringsbesluit Remigratiewet zijn alleen de schulden aan de staat als voorwaarde opgenomen die betaald moeten zijn of waarvoor een afbetalingsregeling moet zijn getroffen, voordat tot remigratie kan worden overgegaan. Daar dit besluit voor Antillianen en Arubanen tijdelijk van aard is en de personen die van de voorzieningen van het besluit gebruik kunnen maken de Nederlandse nationaliteit bezitten ligt het niet voor de hand om in dit besluit strengere voorwaarden te stellen door ook rekening te houden met schulden aan andere (Nederlandse) openbare lichamen. Gelet hierop is het advies van de Raad niet overgenomen.
9a. Aan de opmerking van de Raad is tegemoet gekomen door in de toelichting bij artikel 11 (artikel 10 oud) de in dat artikel genoemde twee jaren te motiveren.
9b. In de toelichting is duidelijker geformuleerd dat Antillianen gebruik kunnen maken van de voorzieningen indien zij naar de Nederlandse Antillen dan wel Aruba verhuizen en dat dit eveneens geldt voor de Arubanen.
Er is expliciet voor gekozen om van minderjarige kinderen indien zij zich binnen twee jaren weer in Nederland hebben gevestigd en ondertussen meerderjarig zijn geworden, de betaalde tegemoetkoming in de verhuiskosten niet terug te vorderen. Voor meerderjarige personen kunnen voorwaarden worden gesteld aan verhuizing met de voorzieningen van het onderhavige besluit naar de Nederlandse Antillen of Aruba. Deze voorwaarden kunnen echter niet gesteld worden aan minderjarige personen, die als gevolg van de keuze van hun ouders met hen meeverhuizen. Als zij niet langer "kind" zijn in de zin van dit besluit, met andere woorden meerderjarig zijn geworden op het moment dat zij zich binnen twee jaren weer in Nederland hebben gevestigd, ligt het niet in de reden de ten behoeve van hen betaalde tegemoetkoming in de verhuiskosten van hen terug te vorderen.
Artikel 11 (artikel 10 oud) wordt aangepast door de term hoofdverblijf, die hier niet noodzakelijk is, te schrappen.
9c. In artikel 13, tweede lid, (artikel 12, derde lid, oud) van het ontwerpbesluit is bepaald dat de SVB de minister een handhavingsplan aanbiedt overeenkomstig artikel 3 van de Regeling uitvoering en informatieverstrekking Sociale Verzekeringsbank. Zoals in de toelichting bij dit artikellid is gesteld worden in dit plan maatregelen opgenomen ter bevordering van een rechtmatige uitvoering van dit besluit (bijvoorbeeld interne instructie ten behoeve van de uitvoering en de administratieve organisatie (AO) te controleren door de accountantsdienst van de SVB). De door de Raad aangehaalde passage uit artikel 11 (artikel 10 oud) "blijkens een inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens" houdt inderdaad in dat de SVB wat betreft de terugvordering af mag gaan op mutaties in genoemde administratie. Zoals in de toelichting is gesteld biedt de wet tot wijziging van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Stb.2000, 154) instrumenten voor handhaving ter zake. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid tot verbeterde verificatie van (voorgenomen) vestiging op de Nederlandse Antillen of Aruba en van eventuele hervestiging in Nederland.
Gelet hierop is het advies van de Raad niet overgenomen.
10. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.
11. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het besluit en de nota van toelichting ook nog op enige andere punten aan te passen.
Omdat niet zeker is dat het besluit daadwerkelijk voor 27 oktober 2002 in het Staatsblad staat, is in de inwerkingtredingsbepaling de mogelijkheid opgenomen dat het besluit terugwerkt tot en met die datum. Daarmee is verzekerd dat er geen lacune tussen het moment waarop de Tijdelijk regeling tegemoetkoming verhuiskosten Antillianen wordt ingetrokken en het moment waarop dit besluit zijn werking krijgt.
Voorts zijn enkele redactionele onvolkomenheden weggenomen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(1) Volgens het Nederlandse vestigingsregister zijn er in 2000 ruim 9.400 Antillianen naar Nederland geëmigreerd. In 2001 waren dat er ruim 7.700, bijna 18% minder. Deze afname heeft zich in 2002 versterkt voortgezet met een daling van 43% in de eerste maanden van dit jaar ten opzichte van vorig jaar. Kamerstukken II 2001/02, 26 283, nr.16.
(2) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1 (slotalinea).
(3) Remigratiewet, artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b: Deze wet is van toepassing op (…) b. een meerderjarige Nederlander, die niet tevens een andere nationaliteit bezit, die behoort tot een minderheidsgroep en die verklaart bereid te zijn al hetgeen te doen wat in redelijkheid mogelijk is, om de nationaliteit van het bestemmingsland met bekwame spoed te verkrijgen.
(4) Algemeen deel, paragraaf 2 Bijdrage van Nederland.
(5) Kamerstukken I 2001/02, 27 426, nr.276 (Kaderwet zbo's; Kamerstukken II 2001/02, 28 375, nr.5, blz.28 (Regeerakkoord).