ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regelen betreffende de inrichting en raadpleging van het boedelregister, bedoeld in artikel 186 van Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek (Besluit boedelregister).

Bij Kabinetsmissive van 30 oktober 2002, no.02.004877, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regelen betreffende de inrichting en raadpleging van het boedelregister, bedoeld in artikel 186 van Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek (Besluit boedelregister).

Het ontwerpbesluit strekt tot uitvoering van artikel 186 lid 3 van Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Lid 1 van artikel 186 BW bepaalt dat de griffiers van de rechtbanken een openbaar boedelregister houden, waarin krachtens wettelijk voorschrift feiten worden ingeschreven die voor de rechtstoestand van opengevallen nalatenschappen van belang zijn. De wijze van inrichting en raadpleging van het boedelregister wordt ingevolge het derde lid van artikel 186 bij algemene maatregel van bestuur geregeld.
De Raad van State maakt opmerkingen over het opmaken en bewaren van akten van verklaringen als bedoeld in artikel 193 lid 1 Boek 4 BW, over de toepasselijkheid van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) op het boedelregister en over het overgangsrecht. In verband daarmee adviseert de Raad het ontwerpbesluit en de nota van toelichting aan te passen.

1. In artikel 1 van het ontwerpbesluit worden de stukken genoemd die voor een inschrijving in het boedelregister, bedoeld in artikel 186 Boek 4 BW, aan de griffier moeten worden overgelegd, dan wel in de in dit artikel genoemde gevallen aan de griffier ter beschikking staan. In deze opsomming ontbreekt de verklaring van beneficiaire aanvaarding of van verwerping van de nalatenschap door de wettelijke vertegenwoordiger van een erfgenaam die volgens artikel 3 lid 1 door de griffier moet worden opgemaakt. Hoewel in artikel 193 Boek 4 BW niet uitdrukkelijk is bepaald dat ook de verklaring die is opgemaakt van de keuze die door de wettelijke vertegenwoordiger van de erfgenaam is gedaan omtrent aanvaarding of verwerping van een nalatenschap moet worden ingeschreven in het boedelregister, zoals wel is bepaald in artikel 191 lid 1 ten aanzien van de keuzen die door erfgenamen zelf kunnen worden gedaan, ligt het in de rede dat ook de verklaringen als bedoeld in artikel 193 lid 1 worden ingeschreven. De Raad adviseert in artikel 1, onderdeel d, van het ontwerpbesluit ook een verwijzing op te nemen naar de verklaring van de wettelijke vertegenwoordiger van de erfgenaam als bedoeld in artikel 193 lid 1 Boek 4 BW.

2. In de nota van toelichting wordt niet nader ingegaan op de vraag of het besluit in overeenstemming is met de Wbp. Anders dan de Wet persoonsregistraties, is de Wbp wel van toepassing op openbare registers die bij de wet zijn ingesteld. In de nota van toelichting wordt wel opgemerkt dat het boedelregister openbaar is en eenieder het register derhalve kan raadplegen, zonder daartoe een specifiek belang te moeten aantonen.(zie noot 1) De vraag rijst hoe deze passage zich verhoudt tot de Wbp, in het bijzonder de artikelen 9 en 11 juncto artikel 15 Wbp. In het bijzonder rijst daarbij de vraag of het, mede gelet op de wettelijke plicht te voorzien in passende waarborgen jegens de betrokkene, juist is dat het register kan worden geraadpleegd door personen of instanties die geen aantoonbaar belang daarbij hebben. Ook is niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor de verwerking van persoonsgegevens in het boedelregister.
De Raad adviseert in de nota van toelichting nader in te gaan op de verhouding tussen het ontwerpbesluit en de Wbp.

3. Naast het nieuwe boedelregister blijft het bestaande boedelregister in stand. Dit doet de vraag rijzen welke gegevens of akten in overgangssituaties opgenomen zullen worden in het oude dan wel in het nieuwe register. Daarbij zal erop moeten worden toegezien dat gegevens over dezelfde nalatenschappen niet over verschillende boedelregisters worden verspreid.
De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe in overgangssituaties moet worden gehandeld en het besluit zo nodig aan te passen.

4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 20 november 2002, no.W03.02.0465/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In de artikelen 1 en 3 van het ontwerpbesluit de verwijzingen naar artikelen in het Burgerlijk Wetboek (BW) aanpassen aan de terminologie van het BW: "artikel 18 lid 1" in plaats van "artikel 18, eerste lid".
- In artikel 6 wordt het niet omlijnde begrip "(zonder onevenredige) moeite" geïntroduceerd; geadviseerd wordt daarvan af te zien, mede omdat niet zonder meer duidelijk is aan de hand van welke criteria het begrip dient te worden beoordeeld.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 9 december 2002

Op de door de Raad gemaakte opmerkingen ga ik als volgt in.

1. De Raad constateert dat in de opsomming in artikel 1 van het ontwerpbesluit ontbreekt de verklaring van beneficiaire aanvaarding of van verwerping van de nalatenschap door de wettelijke vertegenwoordiger van een erfgenaam, waarvan volgens artikel 3, eerste lid, van het ontwerpbesluit wel een akte moet worden opgemaakt.
Met de Raad meen ik dat het in de rede ligt dat ook de hier bedoelde verklaringen, waarvan in artikel 193, eerste lid, van Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek sprake is, evenals die bedoeld in artikel 191, eerste lid, Boek 4 BW in het boedelregister worden ingeschreven. Het advies van de Raad artikel 1 aan te vullen wordt derhalve gevolgd. Om redenen van duidelijkheid en met name omdat in het geval van inschrijving van de verwerping van een nalatenschap door de wettelijke vertegenwoordiger nog een extra stuk aan de griffier ter beschikking dient te staan - te weten de daartoe strekkende machtiging van de kantonrechter - is daartoe een nieuw onderdeel g ingevoegd. De bestaande onderdelen g tot en met k zijn als gevolg hiervan verletterd tot h tot en met I, terwijl verwijzingen naar de desbetreffende onderdelen van artikel 1 in artikel 1, aanhef, en in artikel 2, eveneens zijn aangepast.
Zoals de Raad opmerkt is, anders dan in artikel 191, eerste lid, ten aanzien van keuzen door erfgenamen zelf is bepaald, in artikel 193, eerste lid, van Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek niet uitdrukkelijk voorzien in inschrijving in het boedelregister van de verklaringen die door de wettelijke vertegenwoordiger van een erfgenaam zijn gedaan. Artikel 1 van het ontwerpbesluit geeft uitsluitend aan welke stukken voor een inschrijving moeten worden overgelegd of daartoe aan de griffier ter beschikking dienen te staan. Gelet hierop is voorts tevens in een nieuwe derde volzin van artikel 3, eerste lid van het ontwerpbesluit thans uitdrukkelijk bepaald dat ook de in artikel 193, eerste lid, van Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek bedoelde verklaringen in het boedelregister worden ingeschreven.
De nota van toelichting is in verband met een en ander gewijzigd onderscheidenlijk aangevuld.

2. De Raad adviseert om in de nota van toelichting nader in te gaan op de verhouding tussen het ontwerpbesluit en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Daartoe is overgegaan in het slotgedeelte van het onderdeel Algemeen.
Vooropgesteld zij dat de Wbp uitsluitend de bescherming van persoonsgegevens van levende natuurlijke personen ten doel heeft. Dit neemt natuurlijk niet weg dat gegevens die betrekking hebben op een bepaalde erflater eveneens gegevens kunnen zijn die betrekking hebben op andere - levende - natuurlijke personen bijvoorbeeld familieleden van de erflater. Zoals de Raad reeds opmerkt in zijn advies, is de Wbp, anders dan de toenmalige Wet persoonsregistraties, ook van toepassing op openbare registers. De Wbp dient ter implementatie van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG L 281). Deze richtlijn is van toepassing op alle vormen van verwerking van persoonsgegevens. De richtlijn verwijst op diverse plaatsen naar "een register dat volgens de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld is om het publiek voor te lichten en dat door een ieder dan wel door iedere persoon die zich op een gerechtvaardigd belang kan beroepen, kan worden geraadpleegd." Uit de richtlijn volgt dat openbare registers die voor een ieder toegankelijk zijn in beginsel toelaatbaar zijn. Uiteraard moeten dergelijke registers wel voldoen aan de voorwaarden die de richtlijn en de Wbp stellen aan de rechtmatige verwerking van persoonsgegevens.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Wbp wordt in het Algemeen deel, 9.3. ingegaan op openbare registers. Het desbetreffende deel van de memorie van toelichting begint met de constatering dat de materiële normen van de Wbp ook van toepassing zijn op openbare registers. Er zijn registers waarvan de openbaarheid is voorgeschreven bij wet, bijvoorbeeld het handelsregister, het voogdijregister, het huwelijksgoederenregister, het openbaar register voor registergoederen, de kadastrale registratie en het openbaar boedelregister. Daarnaast zijn er registers die feitelijk openbaar zijn, zoals telefoonboeken, almanakken e.d. Bij de eerste heeft de wetgever bepaald dat de verantwoordelijke zonder toets van de motieven van de verzoeker, gegevens dient te verstrekken. Of deze vorm van gegevensverwerking die bestaat uit de verstrekking aan een verzoeker, is gerechtvaardigd, kan dan niet meer in het individuele geval aan de Wbp worden getoetst. De bepalingen van de Wbp houden evenwel hun werking met betrekking tot andere onderdelen van de gegevensverwerking. Niet alleen normeren zij de inhoud van de registers, doch ook de wijze van verstrekking.
Wat de inhoud van een dergelijk register betreft is met name artikel 11, eerste lid, van de Wbp van belang. Met het oog op die norm worden in het boedeIregister uitsluitend die gegevens opgenomen en verstrekt die noodzakelijk zijn voor het goed functioneren van het boedelregister. Wat de wijze van verstrekking betreft zijn met name de artikelen 9 en 13 van de Wbp relevant. Artikel 9, eerste lid, van de Wbp bepaalt dat gegevens niet verder verwerkt mogen worden op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor zij zijn verkregen. Zo kunnen bijvoorbeeld uit de kadastrale registratie gegevens worden verstrekt omtrent de eigenaar van een bepaald erf. Het zou evenwel onverenigbaar zijn met het doel van deze registratie wanneer bijvoorbeeld een lijst verstrekt zou worden van alle personen die een pand in eigendom hebben boven een bepaalde waarde. Hetzelfde geldt voor het boedelregister. Artikel 7 van het ontwerpbesluit bepaalt derhalve dat een verzoek tot inzage op een bepaalde nalatenschap betrekking dient te hebben. Een verzoek tot inzage wordt derhalve uitsluitend ingewilligd indien het verzoek op een bepaalde nalatenschap betrekking heeft. Er worden derhalve slechts gegevens verstrekt die op een specifiek aangeduide nalatenschap betrekking hebben. Er worden bijvoorbeeld geen gegevens verstrekt van alle erflaters met ingang van een bepaalde datum of uit een bepaalde woonplaats. Het is juist dat een verzoeker geen specifiek belang behoeft aan te tonen. De reden daarvan is gelegen in het feit dat in bepaalde gevallen een verzoeker die een bepaald belang heeft dit (nog) niet kan aantonen, bijvoorbeeld in geval van een betwiste vordering.
Artikel 13 van de Wbp vereist dat de verantwoordelijke, de griffier van de betreffende rechtbank derhalve, passende technische en organisatorische maatregelen ten uitvoer legt om persoonsgegevens te beveiligen tegen verlies of tegen enige vorm van onrechtmatige verwerking. Dit omvat mede een vorm van verstrekking die zou leiden tot onverenigbaar gebruik. Bij het boedeIregister bestaat die beveiliging met name uit het feit dat het register uitsluitend op verzoek gegevens verstrekt. Het boedelregister is niet op initiatief van de verzoeker, zonder tussenkomst van de griffier, toegankelijk.
Tenslotte verwijst de Raad naar artikel 15 van de Wbp. Uit die bepaling blijkt dat het de taak van de verantwoordelijke is om te zorgen dat bovengenoemde verplichtingen uit de Wbp worden nageleefd. Het is derhalve aan de griffier en de organisatie die hem ter beschikking staat voor zijn werkzaamheden om de naleving van de normen uit de Wbp en die uit het ontwerpbesluit te waarborgen.

3. Naar aanleiding van de vraag en de suggestie van de Raad die voortvloeien uit diens constatering dat naast het boedelregister, bedoeld in artikel 186 van Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek, het bestaande register, vermeld in artikel 1070 van het thans nog geldende Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek, in stand blijft, merk ik het volgende op.
Overeenkomstig het gestelde op blz. 23 van de memorie van toelichting bij (toen: ontwerp-) artikel 136 Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek, ligt het niet in de bedoeling het oude register vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe erfrecht nog aan te vullen, indien het nalatenschappen betreft die voor dit tijdstip zijn opengevallen maar nog niet zijn afgewikkeld. Dat zou ook bezwaarlijk kunnen, nu voor de incidentele bepalingen van de artikelen 1070 en 1075 (oud) Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek, per 1 januari 2003 een nieuw register in de plaats zal treden, en voor inschrijving van rechtsfeiten inzake nalatenschappen in het oude register, door het alsdan vervallen zijn van die bepalingen na die datum geen wettelijke grondslag meer zal bestaan. Het oude register blijft dus in stand in die zin dat het blijft worden bewaard.
Voor overgangssituaties (de nalatenschap is voor 1 januari 2003 opengevallen en nog niet afgewikkeld, en een in de artikelen 1070 en 1075 (oud) Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek bedoeld feit is reeds in het oude register ingeschreven) betekent dit, dat (uitsluitend) in het vanaf 1 januari 2003 aan te houden nieuwe boedelregister nog weer nieuwe, na die datum zich voorgedaan hebbende feiten zullen kunnen worden ingeschreven. Een en ander betekent onvermijdelijk en overeenkomstig de lijn die hier steeds is gevolgd, dat gegevens over dezelfde nalatenschap in twee registers, het oude en het nieuwe, zullen kunnen voorkomen. Een bezwaar is dit niet, het thans aangehouden register blijft immers ook na de inwerkingtreding van het nieuwe erfrecht bewaard, en is op de voet van artikel 838 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering raadpleegbaar.
Wel is er aanleiding om zeker te stellen, dat aan een belanghebbende die het nieuwe boedelregister, bedoeld in artikel 186 van Boek 4 van het Burgerlijk Wetboek, in de hier bedoelde situatie raadpleegt, niet een onvolledig beeld van de rechtstoestand van de nalatenschap wordt verschaft. Het besluit is daarom met een nieuw artikel 8 aangevuld, hetwelk aan de griffier de verplichting oplegt om in de hier bedoelde situatie ambtshalve na te gaan of terzake van de nalatenschap, indien deze voor 1 januari 2003 is opengevallen, tevens nog feiten in het oude boedelregister zijn ingeschreven. Het besluit en de nota van toelichting zijn dienovereenkomstig gewijzigd en aangevuld.

4. De redactionele kanttekeningen zijn gevolgd.

5. Het tweede lid en het cijfer 1, voor het eerste lid, van artikel 4 van het ontwerpbesluit zijn vervallen. De in dat artikellid vervatte verplichting van griffiers hield verband met de omstandigheid dat in zaken van nalatenschappen de rechter van de laatste woonplaats van de overledene (van het sterfhuis) blijkens artikel 268 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering mede bevoegd is (namelijk naast die van artikel 262 Rv). Aan bedoelde verplichting bestaat evenwel geen behoefte meer nu de alternatieve bevoegdheid van de rechter van de laatste woonplaats van de overledene, door het in werking treden, eveneens op 1 januari 2003, van de Wet 18 april 2002, Stb.230 (aanpassing van de wetgeving aan het nieuwe erfrecht en schenkingsrecht), wordt vervangen door een exclusieve bevoegdheid van die rechter.

6. De inwerkingtredingsbepaling van het tot artikel 9 vernummerde artikel 8 noemt thans expliciet 1 januari 2003 als tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit boedelregister. Zulks in overeenstemming met het Besluit van 11 november 2002, Staatsblad 558, waarbij het tijdstip van inwerkingtreding van de desbetreffende wetten is vastgesteld. Tevens wordt in artikel 9 thans zekerheidshalve ermee rekening gehouden dat het onderhavige besluit op een zodanig tijdstip in het Staatsblad zou worden geplaatst, dat terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2003 noodzakelijk is.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Justitie

---

(1) Nota van toelichting, algemeen, vierde alinea.