Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers.
- Kenmerk
- W03.02.0379/I
- Datum advies
- 27 september 2002
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2002/03, 28 627, B
- Justitie en Veiligheid
- Wet
Volledige tekst
Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers.
Bij Kabinetsmissive van 26 augustus 2002, no.02.003798, heeft Uwe Majesteit op voordracht van de Minister van Justitie bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers.
Het voorstel beoogt in hoofdzaak, de werkingsduur van de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers (hierna: Tijdelijke wet) te verlengen. Daartoe wordt voorgesteld, artikel 45 aldus te wijzigen dat de Tijdelijke wet niet zal vervallen op 8 maart 2003 maar twee jaar later, met dien verstande dat de wet niet op 8 maart 2005 vervalt als voordien een wetsvoorstel aanhangig is gemaakt dat voorziet in het vervallen van de Tijdelijke wet. Daarnaast worden enkele aanpassingen voorgesteld.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het voorstel opmerkingen over de voorziene verlenging van de werkingsduur van de Tijdelijke wet en de aanleiding daartoe. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee op belangrijke punten dient te worden aangepast.
1. Aanleiding
Het stelsel van de Tijdelijke wet is in het leven geroepen nadat de regering had besloten op Schiphol onderschepte drugskoeriers ("bolletjesslikkers") systematisch te gaan detineren. Daarvoor was extra detentiecapaciteit nodig, die niet kon voldoen aan de normale vereisten die voortvloeien uit de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj). De manier waarop die extra detentiecapaciteit vorm heeft gekregen staat bovendien op verschillende punten op gespannen voet met internationaalrechtelijke verplichtingen. De Raad verwijst daarvoor naar zijn advies over het voorstel voor de Tijdelijke wet.(zie noot 1)
De gedachte was dat het stelselmatig oppakken van de bedoelde drugskoeriers een zo ontmoedigend effect zou hebben dat de stroom bolletjesslikkers na ongeveer een jaar wel aanzienlijk zou zijn afgenomen. Daarom werd een noodvoorziening voor de duur van in beginsel een jaar voorgesteld. Op advies van de Raad, ingegeven door de omstandigheid dat het detentieregime in een aantal opzichten onder de maat moest worden geacht, is de mogelijkheid van verlenging van de werkingsduur van de Tijdelijke wet bij koninklijk besluit uit het voorstel geschrapt.
In zijn eerdergenoemde advies heeft de Raad aangegeven dat "afhankelijk van de prioriteit die aan de bestrijding van dit onderdeel van de handel in drugs wordt gegeven" een tijdelijke noodmaatregel gerechtvaardigd kan zijn. Die rechtvaardiging moet liggen in de effectiviteit van de maatregel. Thans moet worden geconstateerd dat het door de regering verwachte effect is uitgebleven. Verlenging van de werkingsduur betekent daardoor vooral het continueren van een afwijkend detentieregime, dat ook na de in artikel I, onderdelen B tot en met H, voorgestelde wijzigingen op verschillende punten op gespannen voet staat met internationaalrechtelijke verplichtingen. Bovendien blijft bij verlenging capaciteit onttrokken aan de vervolging en berechting van andere verdachten en aan de mogelijkheden tot detentie van anderszins veroordeelden.
Daarom verdient de voorgestelde verlenging geen aanbeveling. De Raad vraagt zich af of de prioriteit niet moet worden verlegd van de bolletjesslikkers naar de opdrachtgevers, de financiers en de organisatoren van deze transporten. De Raad herinnert er in dit verband nog aan dat hij in punt 1 van zijn eerdergenoemde advies over de Tijdelijke wet in overweging heeft gegeven, een regeling te treffen voor een "pre-flight control" door Nederlandse functionarissen op de Nederlandse Antillen, naar analogie van een dergelijke voorziening op Aruba die is gebaseerd op een verdrag tussen de Verenigde Staten en het Koninkrijk. In het nader rapport werd daarover opgemerkt dat de Minister van Justitie de opmerking "ter harte" had genomen.
De Raad adviseert, de aanpak van het probleem van de bolletjesslikkers te herzien en de Tijdelijke wet hooguit te verlengen voor een (gefixeerde) periode die nodig is om het bestaande stelsel van noodvoorzieningen te kunnen beëindigen. Ook adviseert de Raad, alsnog in te gaan op de suggestie aangaande mogelijke "pre-flight control".
2. Ongelijke behandeling
Daarnaast wijst de Raad nog op het volgende.
In zijn advies over het voorstel dat heeft geleid tot de Tijdelijke wet is de Raad niet ingegaan op het mogelijke bezwaar van ongelijke behandeling, omdat er destijds op zichzelf een dringende, objectieve reden leek te bestaan om een noodmaatregel te nemen die noodzakelijkerwijs zou leiden tot twee verschillende detentieregimes, en omdat het zou gaan om een maatregel die niet langer zou duren dan één jaar, met onder meer als consequentie dat ook de toegestane verblijfsduur in een "noodinrichting" van beperkte duur zou zijn. Tegen die achtergrond was het onderscheid dat werd gemaakt tussen drugskoeriers en overige gedetineerden niet zonder meer onaanvaardbaar. Thans gaat het echter om een verlenging met in elk geval nog twee jaren, met de niet onaanzienlijke kans dat het om een langere periode zal gaan; er is immers geen enkel concreet zicht op oplossing van het probleem van de grote aantallen drugskoeriers. De "noodzaak" van die verlenging, waarvan de toelichting spreekt, kan niet op het conto van de drugskoeriers worden geschreven; er zijn allerlei oorzaken waardoor en redenen waarom de capaciteit van de reguliere penitentiaire inrichtingen tekortschiet.
Er kunnen onder omstandigheden legitieme redenen zijn voor differentiatie van het penitentiaire regieme; onder de Pbw en de Bjj is dat ook wel het geval.
Ongelijke behandeling enkel op grond van het type delict dat iemand heeft gepleegd, roept echter bezwaren op in het licht van het gelijkheidsbeginsel. Die bezwaren gaan meer klemmen naarmate de situatie langer duurt. Ook om deze reden stuit verlenging voor meer dan een beperkte termijn op bezwaren en moet de mogelijkheid van in wezen onbepaalde verlenging die de voorgestelde wijziging van artikel 45 van de Tijdelijke wet biedt ("Deze wet vervalt op 8 maart 2005 tenzij voordien een voordstel van wet bij de Staten-Generaal aanhangig wordt gemaakt dat voorziet in het vervallen van deze wet") in elk geval worden afgewezen.
Ook hierom adviseert de Raad dat in elk geval geen verdere verlenging van de werkingsduur van de Tijdelijke wet wordt voorzien dan tot 8 maart 2005; een definitieve tijdklem is van belang om te verzekeren dat de noodzakelijke maatregelen tijdig zullen worden genomen.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 4 oktober 2002
1. De Raad adviseert de aanpak van het probleem van de bolletjesslikkers te herzien en de Tijdelijke wet hooguit te verlengen voor een (gefixeerde) periode die nodig is om het bestaande stelstel van noodvoorzieningen te kunnen beëindigen. Bij brief van 20 september 2002 (kamerstukken II 2002/03, 28 192, nr.16) heeft het kabinet de Tweede Kamer der Staten-Generaal de wijzigingen in het beleid ten aanzien van de aanpak van de drugskoeriers op Schiphol aangegeven. Niet langer is het beleid erop gericht om alle drugkoeriers die via Schiphol drugs Nederland proberen in te voeren in te sluiten. In plaats daarvan wordt een gedifferentieerde aanpak voorgestaan waarbij ten aanzien van een deel van de drugskoeriers wordt volstaan met inbeslagname van de drugs en het uitreiken van een dagvaarding. Voor de details van het nieuwe beleid wordt op deze plaats naar de genoemde brief verwezen (met name onderdeel 3.3). Onderdeel 2.2 van de brief gaat nadrukkelijk in op de zogenaamde pre-flight control waar de Raad van State de aandacht voor vraagt. In de memorie van toelichting wordt thans verwezen naar het nieuwe beleid.
Artikel I, onderdeel I, is aangepast conform het advies van de Raad. Thans wordt voorgesteld de Tijdelijke wet per 8 maart 2005 te doen eindigen. De verdergaande mogelijkheid tot verlenging indien voor dat tijdstip een wetsvoorstel zou worden ingediend waarin het intrekken van de wet zou worden geregeld, is daarmee vervallen.
De Raad geeft in dit onderdeel van het advies aan dat, ondanks de wijzigingen die in artikel I, onderdelen B tot en met H, worden voorgesteld, de wet op gespannen voet staat met internationaalrechtelijke verplichtingen. De Raad geeft evenwel niet aan welke internationaalrechtelijke verplichtingen het betreft. De Raad verwijst hiervoor naar het advies bij het voorstel van wet voor de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers. Zoals uit het nader rapport bij dat advies blijkt zijn het toenmalige voorstel van wet en de memorie van toelichting naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad aanmerkelijk gewijzigd (nader rapport van 25 januari 2002, kamerstukken II 2001/02, 28 201, A). De regering erkent dat de voorzieningen voor drugskoeriers naar huidige Nederlandse maatstaven uiterst sober zijn, van strijdigheid met internationale verplichtingen is evenwel geen sprake. De regering voelt zicht hierin gesteund door de uitspraak die door de Rechtbank Den Haag onlangs in kort geding is gegeven op klachten van diverse gedetineerden in het Detentiecentrum te Roermond (14 augustus 2002, KG 02/953).
2. De Raad geeft voorts aan dat ongelijke behandeling enkel op grond van het type delict dat iemand heeft gepleegd, bezwaren oproept in het licht van het gelijkheidsbeginsel en dat die bezwaren meer gaan klemmen naar mate de situatie langer duurt. Ook hierom adviseert de Raad de duur van de Tijdelijk wet te beperken. In onderdeel 1 is reeds aangegeven dat de duur wordt beperkt tot 8 maart 2005. Overigens vormt naar de mening van de regering niet het type delict aanleiding voor het verschil in behandeling ten opzichte van de overige delinquenten, maar is de reden hiervoor gelegen in het grote aantal personen dat zich aan invoer van drugs schuldig maakt. Het aantal is ook na het intensieve beleid dat het afgelopen jaar is gevoerd onaanvaardbaar hoog. Dit rechtvaardigt een andere behandeling, die voor de groep als geheel geldt.
3. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het voorstel van wet aan te passen aan enkele redactionele opmerkingen die door de Raad voor Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming zijn gemaakt.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Justitie
(1) Kamerstukken II 2001/02, 28 201, A.
Het voorstel beoogt in hoofdzaak, de werkingsduur van de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers (hierna: Tijdelijke wet) te verlengen. Daartoe wordt voorgesteld, artikel 45 aldus te wijzigen dat de Tijdelijke wet niet zal vervallen op 8 maart 2003 maar twee jaar later, met dien verstande dat de wet niet op 8 maart 2005 vervalt als voordien een wetsvoorstel aanhangig is gemaakt dat voorziet in het vervallen van de Tijdelijke wet. Daarnaast worden enkele aanpassingen voorgesteld.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het voorstel opmerkingen over de voorziene verlenging van de werkingsduur van de Tijdelijke wet en de aanleiding daartoe. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee op belangrijke punten dient te worden aangepast.
1. Aanleiding
Het stelsel van de Tijdelijke wet is in het leven geroepen nadat de regering had besloten op Schiphol onderschepte drugskoeriers ("bolletjesslikkers") systematisch te gaan detineren. Daarvoor was extra detentiecapaciteit nodig, die niet kon voldoen aan de normale vereisten die voortvloeien uit de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj). De manier waarop die extra detentiecapaciteit vorm heeft gekregen staat bovendien op verschillende punten op gespannen voet met internationaalrechtelijke verplichtingen. De Raad verwijst daarvoor naar zijn advies over het voorstel voor de Tijdelijke wet.(zie noot 1)
De gedachte was dat het stelselmatig oppakken van de bedoelde drugskoeriers een zo ontmoedigend effect zou hebben dat de stroom bolletjesslikkers na ongeveer een jaar wel aanzienlijk zou zijn afgenomen. Daarom werd een noodvoorziening voor de duur van in beginsel een jaar voorgesteld. Op advies van de Raad, ingegeven door de omstandigheid dat het detentieregime in een aantal opzichten onder de maat moest worden geacht, is de mogelijkheid van verlenging van de werkingsduur van de Tijdelijke wet bij koninklijk besluit uit het voorstel geschrapt.
In zijn eerdergenoemde advies heeft de Raad aangegeven dat "afhankelijk van de prioriteit die aan de bestrijding van dit onderdeel van de handel in drugs wordt gegeven" een tijdelijke noodmaatregel gerechtvaardigd kan zijn. Die rechtvaardiging moet liggen in de effectiviteit van de maatregel. Thans moet worden geconstateerd dat het door de regering verwachte effect is uitgebleven. Verlenging van de werkingsduur betekent daardoor vooral het continueren van een afwijkend detentieregime, dat ook na de in artikel I, onderdelen B tot en met H, voorgestelde wijzigingen op verschillende punten op gespannen voet staat met internationaalrechtelijke verplichtingen. Bovendien blijft bij verlenging capaciteit onttrokken aan de vervolging en berechting van andere verdachten en aan de mogelijkheden tot detentie van anderszins veroordeelden.
Daarom verdient de voorgestelde verlenging geen aanbeveling. De Raad vraagt zich af of de prioriteit niet moet worden verlegd van de bolletjesslikkers naar de opdrachtgevers, de financiers en de organisatoren van deze transporten. De Raad herinnert er in dit verband nog aan dat hij in punt 1 van zijn eerdergenoemde advies over de Tijdelijke wet in overweging heeft gegeven, een regeling te treffen voor een "pre-flight control" door Nederlandse functionarissen op de Nederlandse Antillen, naar analogie van een dergelijke voorziening op Aruba die is gebaseerd op een verdrag tussen de Verenigde Staten en het Koninkrijk. In het nader rapport werd daarover opgemerkt dat de Minister van Justitie de opmerking "ter harte" had genomen.
De Raad adviseert, de aanpak van het probleem van de bolletjesslikkers te herzien en de Tijdelijke wet hooguit te verlengen voor een (gefixeerde) periode die nodig is om het bestaande stelsel van noodvoorzieningen te kunnen beëindigen. Ook adviseert de Raad, alsnog in te gaan op de suggestie aangaande mogelijke "pre-flight control".
2. Ongelijke behandeling
Daarnaast wijst de Raad nog op het volgende.
In zijn advies over het voorstel dat heeft geleid tot de Tijdelijke wet is de Raad niet ingegaan op het mogelijke bezwaar van ongelijke behandeling, omdat er destijds op zichzelf een dringende, objectieve reden leek te bestaan om een noodmaatregel te nemen die noodzakelijkerwijs zou leiden tot twee verschillende detentieregimes, en omdat het zou gaan om een maatregel die niet langer zou duren dan één jaar, met onder meer als consequentie dat ook de toegestane verblijfsduur in een "noodinrichting" van beperkte duur zou zijn. Tegen die achtergrond was het onderscheid dat werd gemaakt tussen drugskoeriers en overige gedetineerden niet zonder meer onaanvaardbaar. Thans gaat het echter om een verlenging met in elk geval nog twee jaren, met de niet onaanzienlijke kans dat het om een langere periode zal gaan; er is immers geen enkel concreet zicht op oplossing van het probleem van de grote aantallen drugskoeriers. De "noodzaak" van die verlenging, waarvan de toelichting spreekt, kan niet op het conto van de drugskoeriers worden geschreven; er zijn allerlei oorzaken waardoor en redenen waarom de capaciteit van de reguliere penitentiaire inrichtingen tekortschiet.
Er kunnen onder omstandigheden legitieme redenen zijn voor differentiatie van het penitentiaire regieme; onder de Pbw en de Bjj is dat ook wel het geval.
Ongelijke behandeling enkel op grond van het type delict dat iemand heeft gepleegd, roept echter bezwaren op in het licht van het gelijkheidsbeginsel. Die bezwaren gaan meer klemmen naarmate de situatie langer duurt. Ook om deze reden stuit verlenging voor meer dan een beperkte termijn op bezwaren en moet de mogelijkheid van in wezen onbepaalde verlenging die de voorgestelde wijziging van artikel 45 van de Tijdelijke wet biedt ("Deze wet vervalt op 8 maart 2005 tenzij voordien een voordstel van wet bij de Staten-Generaal aanhangig wordt gemaakt dat voorziet in het vervallen van deze wet") in elk geval worden afgewezen.
Ook hierom adviseert de Raad dat in elk geval geen verdere verlenging van de werkingsduur van de Tijdelijke wet wordt voorzien dan tot 8 maart 2005; een definitieve tijdklem is van belang om te verzekeren dat de noodzakelijke maatregelen tijdig zullen worden genomen.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 4 oktober 2002
1. De Raad adviseert de aanpak van het probleem van de bolletjesslikkers te herzien en de Tijdelijke wet hooguit te verlengen voor een (gefixeerde) periode die nodig is om het bestaande stelstel van noodvoorzieningen te kunnen beëindigen. Bij brief van 20 september 2002 (kamerstukken II 2002/03, 28 192, nr.16) heeft het kabinet de Tweede Kamer der Staten-Generaal de wijzigingen in het beleid ten aanzien van de aanpak van de drugskoeriers op Schiphol aangegeven. Niet langer is het beleid erop gericht om alle drugkoeriers die via Schiphol drugs Nederland proberen in te voeren in te sluiten. In plaats daarvan wordt een gedifferentieerde aanpak voorgestaan waarbij ten aanzien van een deel van de drugskoeriers wordt volstaan met inbeslagname van de drugs en het uitreiken van een dagvaarding. Voor de details van het nieuwe beleid wordt op deze plaats naar de genoemde brief verwezen (met name onderdeel 3.3). Onderdeel 2.2 van de brief gaat nadrukkelijk in op de zogenaamde pre-flight control waar de Raad van State de aandacht voor vraagt. In de memorie van toelichting wordt thans verwezen naar het nieuwe beleid.
Artikel I, onderdeel I, is aangepast conform het advies van de Raad. Thans wordt voorgesteld de Tijdelijke wet per 8 maart 2005 te doen eindigen. De verdergaande mogelijkheid tot verlenging indien voor dat tijdstip een wetsvoorstel zou worden ingediend waarin het intrekken van de wet zou worden geregeld, is daarmee vervallen.
De Raad geeft in dit onderdeel van het advies aan dat, ondanks de wijzigingen die in artikel I, onderdelen B tot en met H, worden voorgesteld, de wet op gespannen voet staat met internationaalrechtelijke verplichtingen. De Raad geeft evenwel niet aan welke internationaalrechtelijke verplichtingen het betreft. De Raad verwijst hiervoor naar het advies bij het voorstel van wet voor de Tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers. Zoals uit het nader rapport bij dat advies blijkt zijn het toenmalige voorstel van wet en de memorie van toelichting naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad aanmerkelijk gewijzigd (nader rapport van 25 januari 2002, kamerstukken II 2001/02, 28 201, A). De regering erkent dat de voorzieningen voor drugskoeriers naar huidige Nederlandse maatstaven uiterst sober zijn, van strijdigheid met internationale verplichtingen is evenwel geen sprake. De regering voelt zicht hierin gesteund door de uitspraak die door de Rechtbank Den Haag onlangs in kort geding is gegeven op klachten van diverse gedetineerden in het Detentiecentrum te Roermond (14 augustus 2002, KG 02/953).
2. De Raad geeft voorts aan dat ongelijke behandeling enkel op grond van het type delict dat iemand heeft gepleegd, bezwaren oproept in het licht van het gelijkheidsbeginsel en dat die bezwaren meer gaan klemmen naar mate de situatie langer duurt. Ook hierom adviseert de Raad de duur van de Tijdelijk wet te beperken. In onderdeel 1 is reeds aangegeven dat de duur wordt beperkt tot 8 maart 2005. Overigens vormt naar de mening van de regering niet het type delict aanleiding voor het verschil in behandeling ten opzichte van de overige delinquenten, maar is de reden hiervoor gelegen in het grote aantal personen dat zich aan invoer van drugs schuldig maakt. Het aantal is ook na het intensieve beleid dat het afgelopen jaar is gevoerd onaanvaardbaar hoog. Dit rechtvaardigt een andere behandeling, die voor de groep als geheel geldt.
3. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het voorstel van wet aan te passen aan enkele redactionele opmerkingen die door de Raad voor Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming zijn gemaakt.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Justitie
(1) Kamerstukken II 2001/02, 28 201, A.