Ontwerpbesluit opslagcapaciteit dierlijke meststoffen Meststoffenwet, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 27 september 2004, no.04.003660, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, mede namens de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit opslagcapaciteit dierlijke meststoffen Meststoffenwet, met nota van toelichting.

Het onderhavige besluit strekt ter uitvoering van artikel 5, vierde lid, onderdeel a, in samenhang met bijlage III, onderdeel 1, onder 2, van de Nitraatrichtlijn.(zie noot 1) Op grond van deze bepaling zijn de lidstaten verplicht voorschriften vast te stellen met betrekking tot de opslagcapaciteit voor dierlijke meststoffen. Deze capaciteit moet groter zijn dan die welke vereist is voor de langste periode waarin het op of in de bodem brengen van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd. Dit onderdeel van de Nitraatrichtlijn wordt in het ontwerpbesluit alsnog geïmplementeerd in de vorm van een zorgplichtbepaling. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de opzet en de handhaving van de zorgplicht en over de grondslag van het ontwerpbesluit. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het ontwerpbesluit aanpassing behoeft.

1. De opzet van de zorgplicht
De bepaling inzake de opslagcapaciteit in de Nitraatrichtlijn noopt tot een regeling die de producent van dierlijke meststoffen verplicht vooraf garanties te geven voor de mestopslagcapaciteit op zijn bedrijf voor de maanden waarin de mest niet op tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond mag worden uitgereden of, indien die capaciteit ontoereikend is, voor het milieuverantwoord verwijderen van de hoeveelheid mest die niet kan worden opgeslagen. Dat laatste zal ten genoegen van de bevoegde autoriteit moeten worden aangetoond.
In het ontwerpbesluit wordt in artikel 2, eerste lid, aan de producent van dierlijke meststoffen de plicht opgelegd ervoor te zorgen dat de omvang van de op het bedrijf aanwezige opslagruimte voor dierlijke meststoffen voldoende is (hierna: zorgplicht). De noodzakelijke omvang van de opslagcapaciteit wordt in het tweede lid gekoppeld aan de langste periode waarin het ingevolge het Besluit gebruik meststoffen verboden is de mest uit te rijden, de maanden september tot en met februari. Met het oog op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid wordt in artikel 2, tweede en derde lid, niet aangesloten op het feitelijk aanwezige aantal dieren in die maanden maar op de vergunde stalruimte (vergunningplichtige inrichtingen) of de feitelijk aanwezige stallen (inrichtingen die onder een algemene maatregel van bestuur op grond van 8.40 van de Wet milieubeheer (Wm) vallen (hierna: amvb-inrichtingen)). Die keuze is volgens de toelichting (paragraaf 2.3) gemaakt omdat de (vergunde) stalcapaciteit een (relatief) vaststaand gegeven is dat in de praktijk over het algemeen overeenkomt met de werkelijke veebezetting. Indien de opslagruimte gerekend naar de stalcapaciteit te klein is, maar de veebezetting in werkelijkheid lager is dan de stalcapaciteit, kan de mestproducent een beroep doen op de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 3, aanhef en onderdeel b.
Op het eerste gezicht lijkt deze opzet eenvoudig. Voor het grootste aantal bedrijven zullen de lasten relatief laag zijn, doordat uitsluitend hoeft te worden gekeken naar de verhouding tussen stal- en opslagcapaciteit. Bovendien zal een beleidsregel worden vastgesteld aan de hand waarvan het mestvolume dat in de maanden september tot en met februari moet kunnen worden opgeslagen, wordt berekend (toelichting, paragraaf 2.3). De Raad betwijfelt evenwel of de vergunde dan wel feitelijke stalcapaciteit voor de bepaling van de minimale omvang van de opslagcapaciteit een betrouwbaar aanknopingspunt biedt. Bij de amvb-inrichtingen zal de feitelijke stalruimte binnen het bedrijf kunnen variëren, al naar gelang de dieren ook buiten de eigenlijke stallen, bijvoorbeeld in een geïmproviseerde potstal in de schuur, worden gehouden. De werkelijk benodigde opslagcapaciteit zou groter kunnen zijn dan de capaciteit waarvan het ontwerpbesluit uitgaat. De Raad adviseert in de nota van toelichting nader in te gaan op het punt van mogelijk fluctuerende aantallen dieren in amvb-inrichtingen.

2. De handhaving van de zorgplicht

a. Bewijsmiddelen
Het preventieve karakter van de zorgplicht brengt mee dat zowel voor als tijdens de periode september tot en met februari moet kunnen worden aangetoond dat de mestopslag voor die maanden toereikend zal zijn of dat de dierlijke meststoffen gedurende die maanden op een voor het milieu onschadelijke wijze kunnen worden verwijderd. De Nitraatrichtlijn schrijft voor dat dat laatste ten genoegen van het bevoegd gezag moet worden aangetoond. Het ontwerpbesluit laat de beantwoording van de vraag of aan deze voorwaarden is voldaan over aan het gezag dat toezicht houdt op de naleving van de zorgplicht. Daarmee kan de mestproducent die een beroep wil doen op de uitzonderingsgronden van artikel 3 in onzekerheid verkeren tot het moment van controle. Aan de andere kant kunnen de toezichthouders worden geconfronteerd met hard en minder hard (lijkend) bewijsmateriaal. Daarom is het van belang dat vooraf duidelijk is met behulp van welke gegevens een veehouder een geringere veebezetting dan die overeenkomt met de aanwezige stalruimte, en het verantwoord afvoeren van mest die niet kan worden opgeslagen, zal kunnen aantonen. De Raad adviseert de nota van toelichting op dit punt aan te vullen.

b. Verhouding strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving
Doordat als gevolg van de gekozen opzet de zorgplicht een nadere concretisering kan krijgen in de fase van het toezicht, ligt de strafrechtelijke handhaving daarvan in eerste instantie niet in de rede. In de nota van toelichting (paragraaf 4, zevende tekstblok) wordt de strafrechtelijke handhaving vooral aangewezen geacht in gevallen waarin sprake is van notoire overtreders, aan wie reeds meer dan eens een last onder dwangsom is opgelegd of ten aanzien van wie bestuursdwang is toegepast, doch die er niet van zijn weerhouden opnieuw de verplichting niet na te komen. De Raad gaat ervan uit dat hier gevallen worden bedoeld waarin is gebleken dat de zorgplicht, ook na concretisering daarvan in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving, niet is nagekomen. In eerste instantie is handhaving door het opleggen van een bestuursrechtelijke dwangsom of het toepassen van bestuursdwang, waarbij aan de zorgplicht een concrete invulling kan worden gegeven, aangewezen. De nota van toelichting behoeft naar het oordeel van de Raad in deze zin verduidelijking. Hierbij kan worden overwogen om voordat een handhavingsbesluit wordt genomen, bij afzonderlijke beschikking vast te stellen van welke hoeveelheid moet worden aangetoond dat deze op een verantwoorde wijze wordt verwijderd. Verder zal ook moeten worden ingegaan op de bijzondere lasten die de onderhavige zorgplicht zal meebrengen voor de instantie die met de bestuursrechtelijke handhaving zal zijn belast, de Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

c. In de paragrafen 2.2 en 2.3 wordt uiteengezet dat voor de bepaling van de omvang van de mestproductie rekenregels en excretiewaarden zullen worden vastgesteld in een "beleidsregel". Deze zullen ook betrekking moeten hebben op dieren waarmee tot nu toe op dit punt geen ervaring bestaat. Naar het oordeel van de Raad is er geen sprake van een beleidsregel in de zin van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat in feite is bedoeld een regel te stellen voor degene die de zorgplicht dient na te leven. Indien wordt beoogd zowel de mestproducent als de toezichthouder aan deze rekenregels te binden, adviseert de Raad deze in het besluit zelf of in een ministeriële regeling op te nemen(zie noot 2), met behoud van de mogelijkheid van de mestproducent zich te beroepen op het in werkelijkheid minder benodigd zijn van opslagcapaciteit.(zie noot 3)

3. Grondslag
Het ontwerpbesluit is primair gebaseerd op artikel 6a van de Meststoffenwet. Gelet op de definitie van dierlijke meststoffen in artikel l, aanhef en onderdeel e, van de Meststoffenwet zou het ontwerpbesluit slechts betrekking kunnen hebben op dierlijke meststoffen die afkomstig zijn van diersoorten die in bijlage A bij de Meststoffenwet zijn genoemd. In aansluiting op de definitie voor dierlijke mest in de Nitraatrichtlijn is het begrip "dierlijke meststoffen" in artikel l, aanhef en onderdeel a, van het ontwerpbesluit evenwel ruimer gedefinieerd. Volgens de toelichting op artikel l is het ontwerpbesluit daarom mede gebaseerd op artikel 61, tweede lid, van de Meststoffenwet, welke bepaling de mogelijkheid biedt om ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn bij dit besluit regelen te stellen met betrekking tot onderwerpen waarop de Meststoffenwet van toepassing is. Artikel 61, tweede lid, van de Meststoffenwet geeft terzake van de implementatie van EG-regelgeving evenwel uitsluitend regelgevende bevoegdheid aan de minister. Zonder wetswijziging is dus een van de Meststoffenwet afwijkende definitie van dierlijke meststoffen niet mogelijk. Deze zal haar beslag krijgen in de aangekondigde wijziging van de Meststoffenwet. Daarop vooruitlopend adviseert de Raad een aanvullende ministeriële regeling in het leven te roepen, die een afwijkende definitie biedt.

4. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no.W11.04.0457/V met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.

- Het opschrift overeenkomstig aanwijzing 108 van de Aanwijzingen voor de regelgeving formuleren (besluit houdende … met vermelding van de citeertitel tussen haakjes).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 9 juni 2005

1. Het aanknopen bij de vergunde dan wel de feitelijke stalcapaciteit voor de bepaling van de minimale opslagcapaciteit ligt voor de hand, nu in tegenstelling tot bijvoorbeeld het gemiddeld in een jaar gehouden aantal dieren, de stalcapaciteit een vaststaand en van tevoren - namelijk voorafgaand aan de periode van september tot en met februari - kenbaar gegeven is. De Raad merkt terecht op dat bij de amvb-inrichtingen de feitelijke stalruimte binnen het bedrijf kan variëren, al naar gelang de dieren ook buiten de eigenlijke stallen, bijvoorbeeld in een geïmproviseerde potstal in de schuur, worden gehouden. Bij een controle op het bedrijf zal daarom ook de stalcapaciteit van de geïmproviseerde potstal worden meegenomen bij de vaststelling van de totale feitelijke stalcapaciteit en de berekening van de benodigde opslagcapaciteit voor dierlijke mest. Subparagraaf 2.3 van de nota van toelichting is op dit punt aangevuld.

2.a. Bij de opzet van het onderhavige besluit is bewust gekozen voor een algemeen geformuleerde gedragsnorm, die niet gedetailleerd voorschrijft hoe aannemelijk kan worden gemaakt dat een kleinere capaciteit nodig is, omdat de overtollige mest op milieuverantwoorde wijze zal worden afgevoerd, of omdat er in de periode van september tot en met februari minder dieren in de stal worden gehouden. Door deze opzet kan rekening worden gehouden met de grote onderlinge verschillen tussen bedrijven en met de verschillende alternatieven die bedrijven ter beschikking staan om te voldoen aan de norm. Om overeenkomstig de wens van de Raad de veehouder meer duidelijkheid te geven met welke bewijsmiddelen hij kan aantonen dat hij onder één van de uitzonderingsgronden valt, is de nota van toelichting in de (sub)paragrafen 2.3 en 3 aangevuld met een aantal voorbeelden op dit punt.

b. In het kader van de bestuursrechtelijke handhaving zal, zoals de Raad terecht opmerkt, concreet invulling moeten worden gegeven aan de zorgplicht. Het opleggen van een last onder dwangsom zal vooraf gegaan worden door een aankondiging van het voornemen daartoe. In deze aankondiging zal, evenals in het definitieve besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom, worden aangegeven in hoeverre de geproduceerde mest de op het bedrijf aanwezige opslagcapaciteit zal overschrijden, waarvan binnen een bepaalde termijn moet worden aangetoond dat deze op verantwoorde wijze zal worden verwijderd. Zowel de aankondiging als de last zal daarbij concreet aangeven op welke wijze(n) dit laatste aannemelijk kan worden gemaakt.
De Dienst Regelingen wordt belast met de bestuursrechtelijke handhaving van de onderhavige zorgplicht. Dit betekent dat hij het voornemen tot opleggen van de last onder dwangsom doet uitgaan. De betrokkene kan vervolgens zijn zienswijze hierop geven en met eventueel tegenbewijs komen, waarna de Dienst Regelingen dit aanvullende bewijs zal moeten beoordelen en eventueel nader onderzoek moet (laten) verrichten. Vervolgens legt de Dienst Regelingen de last onder dwangsom zélf op, draagt zorg voor de kennisgeving van verbeurde dwangsommen bij het niet nakomen van de last, zal in mandaat de beslissing op een eventueel bezwaarschrift nemen en verweer voeren bij eventuele beroepsprocedures. De invordering van de verbeurde dwangsom wordt door de Dienst Regelingen uitbesteed aan de deurwaarder.
Paragraaf 4 van de nota van toelichting is in lijn met het voorgaande aangevuld. Daarbij zijn de uitvoeringslasten van de Dienst Regelingen ook meer gekwantificeerd.

c. Het advies van de Raad is gevolgd. In artikel 2, tweede lid, van het besluit is een concrete rekenregel opgenomen voor de berekening van de benodigde opslagcapaciteit, die erop neerkomt dat het aantal dieren dat in de betrokken periode binnen de stalcapaciteit kan worden gehouden wordt vermenigvuldigd met bij ministeriële regeling vastgestelde forfaitaire productienormen, onderscheiden naar diersoorten en diercategorieën. Ingevolge het vierde lid van artikel 2 kunnen de normen verschillend worden vastgesteld al naar gelang het gehanteerde bedrijfssysteem. In artikel 4 is de door de Raad voorgestelde afwijkingsmogelijkheid neergelegd. De forfaitaire productienormen worden opgenomen in de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen.
De betrokken wijzigingen hebben ook op andere punten geleid tot aanpassing van de formulering van de artikelen 2 en 3 ten opzichte van het aan de Raad voorgelegde ontwerp. Gelet op de nadere invulling van de gedragsnorm die op dit punt heeft plaatsgevonden, zijn de subparagrafen 2.2 en 2.3 van de nota van toelichting gewijzigd.

3. De van de Meststoffenwet afwijkende definitie van het begrip dierlijke meststoffen wordt overeenkomstig het advies van de Raad geregeld in een op artikel 61, tweede lid, van de Meststoffenwet gebaseerde ministeriële regeling. Hiertoe wordt de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen gewijzigd.

4. De redactionele kanttekening inzake het opschrift is overgenomen.
Voorts zijn enkele kleine redactionele verbeteringen in de nota van toelichting aangebracht en is de nota van toelichting op onderdelen geactualiseerd.
Tot slot is artikel 3 van het besluit op onderdelen gewijzigd. In de eerste plaats is de gebruiksmogelijkheid van drijfmest op bouwland op klei- en veengrond in het najaar en de winter niet langer ondergebracht in het onderdeel a, dat voor het overige ziet op een milieuverantwoorde afzet van de meststoffen waarvoor geen opslagcapaciteit beschikbaar is, maar opgenomen in een nieuw onderdeel b. Hierdoor wordt beter tot uitdrukking gebracht dat deze aanwendingsmogelijkheid niet als een milieuverantwoorde afzet wordt beschouwd: de aanwending in het najaar en de winter wordt wegens het grote risico van uit- en afspoeling van nitraten naar het grond- en oppervlaktewater in die periode met ingang van 2009 dan ook volledig verboden, door aanscherping van het Besluit gebruik meststoffen. Het verbod zal gelden voor de periode van 16 september tot en met januari. Uitsluitend bij wijze van overgangsregime wordt tot 2009 nog aanwending in het najaar en de winter toegestaan, zij het gedurende een steeds kortere periode. Ook is, door toevoeging van een tweede lid aan artikel 3, verduidelijkt, dat gedurende het overgangsregime voor de mestproductie in de maand februari wél te allen tijde voldoende opslagcapaciteit dan wel milieuverantwoorde afzetmogelijkheden moeten zijn verzekerd, zoals dat ook in alle overige situaties geldt.
Daarnaast is de uitzondering zoals die was voorzien in het oorspronkelijke onderdeel c van het eerste lid, nader uitgewerkt in twee nieuwe onderdelen (c en d). Onderdeel c ziet op de situatie dat de feitelijke stalcapaciteit kleiner is dan de vergunde stalcapaciteit, bijvoorbeeld vanwege gehele of gedeeltelijke onbruikbaarheid van de stal, of vanwege het feit dat in het verleden een kleinere stal is gebouwd dan waarvoor een vergunning op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer werd verleend. Onderdeel d ziet op de situatie dat structureel in de betrokken periode minder dieren op stal worden gehouden. Door de nadere precisering wordt beter tot uitdrukking gebracht dat een uitsluitend tijdelijke, door marktomstandigheden ingegeven lagere benuttingsgraad van stallen niet als uitzonderingssituatie kan worden aangemerkt. Het moet gaan om een absolute verhindering om meer dieren te houden, of om een anderszins structurele situatie dat minder dieren worden gehouden.
De passages in de (sub)paragrafen 2.1 en 3 van de nota van toelichting die betrekking hebben op de relatie tussen de opslagcapaciteit en de uitrijregels van het Besluit gebruik meststoffen en die betrekking hebben op een lagere benuttingsgraad van stallen zijn in verband met het voorgaande aangevuld.

Ik moge U hierbij, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

---

(1) Richtlijn nr.91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375).
(2) Artikel 6a alsook artikel 61 van de Meststoffenwet sluit subdelegatie aan de minister uit.
(3) Paragraaf 2.3, vierde tekstblok, van de nota van toelichting.