Ontwerpbesluit houdende regels voor verpakkingen, verpakkingsafval, papier en karton (Besluit beheer verpakkingen en papier en karton), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 30 juli 2003, no.03.003091 heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels voor verpakkingen, verpakkingsafval, papier en karton (Besluit beheer verpakkingen en papier en karton), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit bevat een regeling van producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen, papier en karton. Daarnaast voorziet het in een statiegeldverplichting en een meermaligheidsverplichting voor verpakkingen van dranken. Deze maatregelen dienen ter uitvoering van richtlijn 94/62.(zie noot 1) Op dit moment is richtlijn 94/62 geïmplementeerd in het Convenant Verpakkingen III. De onderdelen over producentenverantwoordelijkheid en meermaligheid treden in ieder geval niet in werking voor de looptijd van dit convenant is verstreken (2006); de statiegeldverplichting treedt alleen in werking als de branche er niet in slaagt het zwerfafval in de vorm van drankverpakkingen (vooral blikjes) voor 1 januari 2005 met twee derde te verminderen.
De Raad van State maakt een aantal opmerkingen over het ontwerpbesluit, en is van mening dat het in verband daarmee deels nader dient te worden overwogen.

1. Producentenverantwoordelijkheid
In artikel 1, onderdeel c, aanhef en onder 2, wordt mede als producent of importeur aangemerkt degene die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf als eerste stoffen, preparaten of andere producten in een verpakking invoert en zich van de verpakking ontdoet. Deze groep producenten en importeurs stelt dus geen verpakkingen, papier of karton aan anderen ter beschikking. Een aantal van de verplichtingen die in het ontwerpbesluit aan producenten en importeurs wordt opgelegd, gaat er evenwel vanuit dat àlle producenten en importeurs verpakkingen, papier of karton aan anderen ter beschikking stellen; dat geldt in het bijzonder voor de artikelen 2, 4, 5, 6 (tweede lid) en 10 (eerste lid en tweede lid, onder a). Voor producenten en importeurs die geen verpakkingen, papier of karton aan anderen ter beschikking stellen hebben deze bepalingen daardoor geen betekenis.
De Raad beveelt aan in het ontwerpbesluit te bepalen dat de genoemde artikelen niet van toepassing zijn op de bedoelde categorie producenten en importeurs.
2. De nota van toelichting vermeldt dat de producent of importeur alleen verantwoordelijk is voor gescheiden inname of nascheiding en nuttige toepassing van verpakkingen, papier en karton die vrijkomen bij huishoudens.(zie noot 2) Dat stemt niet overeen met de tekst van artikel 2 van het ontwerpbesluit; dat bepaalt immers zonder meer dat de producent zorgdraagt voor gescheiden inname of nascheiding van door hem in Nederland aan een ander ter beschikking gestelde verpakkingen, papier en karton. Wel bepaalt het tweede lid dat de kosten van inname of nascheiding van verpakkingen, papier en karton alleen voor rekening van de producent komen voorzover ze niet als bedrijfsafvalstoffen vrijkomen; voorzover dat wel het geval is komen de kosten voor rekening van degene die zich van de desbetreffende stoffen ontdoet.
Op deze manier ontstaat de situatie dat de producent verantwoordelijk is voor de (gescheiden) inname van verpakkingen, papier en karton die bij bedrijven ontstaan, terwijl de kosten die met die inname gemoeid zijn voor rekening van de ontdoener komen. Dat is problematisch (de producent wordt zo immers grotendeels afhankelijk van medewerking van de ontdoener) en mogelijk, te oordelen naar de aangehaalde passage in de toelichting, niet beoogd. De Raad adviseert het eerste lid van artikel 2 zo aan te passen, dat de daar geformuleerde verplichting uitsluitend zal gelden voorzover de desbetreffende verpakkingen en papier en karton zijn aan te merken als huishoudelijk afval.

3. Gezamenlijke uitvoering
Artikel 11 van het ontwerpbesluit bepaalt dat producenten of importeurs gezamenlijk uitvoering kunnen geven aan de verplichtingen van het besluit. Dat betekent dat een aantal producenten of importeurs ervoor kan kiezen gezamenlijke inname- en verwerkingsstructuren op te zetten voor verpakkingen, papier en karton. Dergelijke collectieve structuren kunnen, indien zij niet in voldoende mate openstaan voor deelname door andere bedrijven (ook uit andere EU-lidstaten), in strijd komen met het mededingingsrecht.
De Raad adviseert in de nota van toelichting aan dit punt aandacht te besteden.

4. Artikel 11, eerste lid, bepaalt dat de producenten en importeurs gezamenlijk uitvoering kunnen geven aan de verplichtingen bedoeld in de artikelen 2 tot en met 10, 13, 16 en 17. Volgens de toelichting op artikel 11 maakt het artikel mogelijk dat een organisatie de verplichtingen gezamenlijk uitvoert, namens producenten en importeurs. Dit betekent echter, aldus de toelichting, niet dat de individuele producent of importeur van deze verplichtingen is vrijgesteld (behalve voor wat betreft de verplichting van artikel 6). De bedoelde verplichtingen blijven derhalve voor de bij een collectief aangesloten bedrijven gelden.
De toelichting vermeldt voorts dat, wat de organisatie betreft, deze ervoor zal moeten zorgen dat de individuele bedrijven gezamenlijk in voldoende mate aan de verplichtingen voldoen. Volgens de toelichting op artikel 11, tweede lid, heeft een collectief "naast de in de artikelen 2 tot en met 10, 13, 16 en 17 genoemde verplichtingen" ook nog een andere verantwoordelijkheid. Laatstgenoemde passages wekken de indruk dat de verplichtingen die volgens de toelichting op de individuele producenten en importeurs blijven rusten, ook door het collectief moeten worden nagekomen. Zulke parallelle verplichtingen leiden tot onduidelijkheid omtrent de verdeling van verantwoordelijkheden voor de uitvoering ervan; bovendien zijn zij in veel gevallen niet zinvol (zie bijvoorbeeld artikel 2 en de eventuele dubbele verplichting om een inzamelingssysteem op te zetten).
De Raad adviseert om artikel 11, eerste lid, zo aan te passen dat onnodige samenloop van verplichtingen wordt uitgesloten en dat duidelijk blijkt dat de producent eerstverantwoordelijke blijft voor de nakoming. De toelichting op artikel 11, eerste en tweede lid, dient vervolgens te worden aangepast.

5. Artikel 12 van het ontwerpbesluit bepaalt onder welke voorwaarden de verplichting bedoeld in artikel 6 (kort gezegd: reductie in 2006 van de te verwijderen verpakkingen met 10 procent ten opzichte van 2001) niet van toepassing is op een individuele producent of importeur. Hierover merkt de Raad het volgende op.

a. Mede gelet op hetgeen hiervoor in punt 4 is gesteld, rijst de vraag of artikel 12 een verplichting voor het collectief inhoudt. Zo ja, dan zal vervolgens duidelijkheid moeten bestaan over de aard van deze verplichting. Artikel 12, onderdeel b, Onderdeel b stelt de voorwaarde dat de gezamenlijke uitvoering "voldoende waarborg biedt" dat met ingang van 2006 maximaal 850 kiloton verpakkingsafval moet worden verwijderd. Uit de nota van toelichting kan echter worden afgeleid dat bedoeld is te bepalen dat de individuele producent/importeur van zijn verplichting ontheven is als de doelstelling van maximaal 850 kiloton in 2006 is gehaald.(zie noot 3) Besluit en toelichting stemmen hier niet met elkaar overeen; de tekst wijst in de richting van een inspanningsverplichting, de toelichting verlangt dat een bepaald resultaat is gerealiseerd.
De Raad wijst erop dat, indien inderdaad bedoeld is te bepalen dat de individuele producent/importeur pas van zijn verplichting ontheven is als de doelstelling van maximaal 850 kiloton in 2006 daadwerkelijk is gehaald, het niet zinvol is om te spreken over het bieden van "waarborgen". Of een doelstelling is gehaald kan doorgaans immers alleen achteraf worden vastgesteld. Bovendien doet zich dan het probleem voor dat, als de doelstelling voor 2006 niet blijkt te zijn gehaald (wat pas ná 2006 kan worden vastgesteld), de producent of importeur met terugwerkende kracht maatregelen zal moeten nemen om, voor het jaar 2006, aan de verplichting van artikel 6 te voldoen. Dat lijkt is onmogelijk. Daarbij komt dat op deze manier het gedrag van derden bepalend is voor de vraag of een individuele producent of importeur een strafbaar feit blijkt te hebben begaan, waarbij ook nog pas achteraf duidelijk wordt of zijn gedrag strafbaar was of niet. Deze situatie is aldus in strijd met het schuldbeginsel (geen straf zonder schuld) en met eisen van rechtszekerheid en roept ook vragen op vanuit een oogpunt van doelmatigheid. .
Gelet hierop adviseert de Raad de aard van de verplichting in artikel 12 te verduidelijken. Voorts dient te worden verduidelijkt door wie en volgens welke maatstaf zal worden beoordeeld of er sprake is van "voldoende waarborg".

b. Als er meer collectieve uitvoeringssystemen worden opgezet wordt volgens de nota van toelichting de grens van 850 kiloton over de collectieven verdeeld, naar rato van het aantal deelnemers en de hoeveelheid verpakkingsafval waarvoor zij gezamenlijk verantwoordelijk zijn.(zie noot 4) Dat zijn twee verschillende criteria, die tot zeer uiteenlopende verdelingen kunnen leiden aangezien er grote verschillen kunnen zitten tussen de hoeveelheden afval die bedrijven produceren. De keus voor het ene of het andere criterium kan gevolgen hebben voor de hoogte van de doelstelling voor verwijdering die geldt voor een collectief, en daarmee ook voor de vraag of dat collectief wel of niet aan de doelstelling voldoet. Dat is vervolgens bepalend voor de vraag of artikel 6 wel of niet van toepassing is op de bij dat collectief aangesloten bedrijven.
De Raad adviseert om, gezien de ingrijpendheid van deze gevolgen, een keuze te maken voor één bepaald, eenduidig omschreven criterium.

6. Statiegeldverplichting
Artikel 13, eerste lid, van het ontwerpbesluit legt een verplichting op tot het heffen van statiegeld aan degene die beroeps- of bedrijfsmatig dranken in verpakking aan een ander ter beschikking stelt. Het tweede lid bepaalt dat de verpakking na gebruik wordt ingenomen bij in ieder geval de plaats van verkoop, met terugbetaling van het statiegeld. Over artikel 13 merkt de Raad het volgende op.

a. Als er voormeer verpakkingen voor eenmalig respectievelijk meermalig gebruik een statiegeldregeling wordt ingevoerd, kan dat ertoe leiden dat verkopers ertoe overgaan alleen nog maar (eenmalige) verpakkingen in te nemen die bij henzelf zijn gekocht. Dat brengt voor de consument onduidelijkheid en een extra belasting mee, wat de bereidheid om verpakkingen terug te brengen negatief kan beïnvloeden. Daarnaast werkt de beperkte terugnameverplichting die in het besluit is opgenomen in de hand dat de consument overstapt op verpakkingen die van statiegeld zijn vrijgesteld, zoals drankenkartons, of op verpakkingen die wèl overal kunnen worden ingeleverd (hervulbare flessen). Ervaringen in Duitsland, waar ook een statiegeldregeling voor eenmalige drankverpakkingen geldt en waar bedrijven alleen verplicht zijn verpakkingen in te nemen die qua type, vorm en inhoud overeenstemmen met verpakkingen die zij zelf verkopen, wijzen uit dat dit ertoe kan leiden dat detaillisten eenmalige verpakkingen uit het assortiment halen.(zie noot 5)
De statiegeldregeling heeft aldus tot gevolg dat het moeilijker wordt dranken in een eenmalige verpakking op de markt te brengen. Daarmee is sprake van een belemmering van het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) blijkt dat een dergelijke belemmering gerechtvaardigd kan zijn; dat geldt meer specifiek voor de heffing van statiegeld, met het oog op de bescherming van het milieu.(zie noot 6) Daarvoor is wel vereist dat zij evenredig is aan het te beschermen belang. De Europese Commissie achtte de Duitse regeling niet evenredig en is een inbreukprocedure tegen Duitsland gestart.(zie noot 7) Het in het ontwerpbesluit opgenomen systeem is verstrekkender dan de Duitse regeling, doordat het uitsluitend de winkelier die de desbetreffende verpakking verkocht heeft, verplicht die verpakking weer in te nemen.
Gezien het voorgaande adviseert de Raad in artikel 13 te bepalen dat(in ieder geval) de consument drankverpakkingen bij alle verkooppunten kan inleveren. In ieder geval zal in de nota van toelichting uiteen moeten worden gezet hoe de genoemde bezwaren worden ondervangen.

b. Artikel 7 van richtlijn 94/62, dat de lidstaten de mogelijkheid geeft om statiegeldsystemen op te (laten) zetten, verbindt aan die mogelijkheid de eis dat de systemen openstaan voor deelneming van de ondernemingen in de betrokken sectoren, dat zij ook voor ingevoerde producten gelden onder niet-discriminerende voorwaarden, waaronder de regels en eventuele tarieven voor toegang tot de systemen, en dat zij zo worden opgezet dat handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen overeenkomstig het EG-Verdrag worden voorkomen (artikel 7, eerste lid). Deze bepaling brengt mee dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de systemen die worden opgezet voor alle bedrijven die dat willen, ook bedrijven uit andere EU-lidstaten, op gelijke voet toegankelijk zijn, en zo nodig maatregelen moeten kunnen nemen om die vrije toegang te realiseren. Uit het ontwerpbesluit en de nota van toelichting wordt niet duidelijk hoe de overheid de haar hier door richtlijn 94/62 opgedragen rol zal vervullen. De Raad beveelt aan in de toelichting uiteen te zetten welke voorzieningen hieromtrent zijn of worden getroffen, en het besluit zo nodig aan te vullen.

c. De nota van toelichting vermeldt dat alleen statiegeld hoeft te worden geheven door degene die drankverpakkingen direct aan de consument ter beschikking stelt.(zie noot 8) Dat is niet in overeenstemming met de tekst van artikel 13, eerste lid, dat is gericht tot "eenieder die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf een drank in een verpakking aan een ander ter beschikking stelt". De Raad adviseert het besluit en de toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen.

7. Meermaligheidsplicht
Hoewel artikel 17 in zijn huidige redactie hierover geen volledig uitsluitsel biedt, lijkt de strekking van die bepaling kort gezegd dat de producent of importeur ertoe verplicht wordt om ten minste een bepaald deel van de jaarlijks door hem op de markt gebrachte glazen of kunststof drankverpakkingen als product te hergebruiken. Dit komt erop neer dat er een grens wordt gesteld aan de hoeveelheid drankverpakkingen voor eenmalig gebruik die een producent of importeur in Nederland op de markt mag brengen. De bepaling geldt ook voor dranken van producenten uit andere EU-lidstaten. Voorzover deze producenten op dit moment in Nederland dranken op de markt brengen in niet-hervulbare verpakkingen, zullen zij dus voor het aangegeven deel op andere (hervulbare) verpakkingen moeten overstappen, en voor die verpakkingen vervolgens een hergebruiksysteem moeten opzetten.
Er is aldus sprake van een aanzienlijke beperking van het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Gemeenschappen die onder het verbod van artikel 28 van het EG-Verdrag valt en alleen in het besluit zal mogen worden opgenomen als daarvoor een overtuigende rechtvaardiging kan worden gegeven. De Raad wijst er in dit verband op dat volgens artikel 5 van richtlijn 94/62 de lidstaten overeenkomstig het EG-Verdrag systemen mogen bevorderen voor het hergebruik (als product) van verpakkingen die op een milieuhygiënische verantwoorde wijze kunnen worden hergebruikt. Dit artikel biedt evenwel geen vrijbrief om allerhande beperkingen in te voeren omdat het in de eerste plaats zelf naar het Verdrag, dat wil zeggen: naar de regels over het vrije verkeer van goederen, verwijst, en bovendien volgens artikel 18 van richtlijn 94//62 de lidstaten het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan het bepaalde in richtlijn 94/62 voldoen, niet mogen beletten.
Het is waar dat volgens de rechtspraak van het HvJEG een inbreuk op het vrije goederenverkeer op grond van milieuoverwegingen in beginsel mogelijk is, maar die inbreuk mag niet groter zijn dan op grond van het na te streven (milieu)belang noodzakelijk is, en zij moet corresponderen met het specifieke milieudoel dat de staat met de bewuste beperking wil bereiken (eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid). Daarvan zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn als overtuigend zou worden aangetoond dat recycling van eenmalige producten meer milieubelasting meebrengt dan producthergebruik, en de milieuwinst van die meermaligheid opweegt tegen de extra lasten waarvoor in het bijzonder bedrijven uit andere lidstaten zich zien geplaatst.

De Raad adviseert om de toelichting in het licht van het voorafgaande aan te vullen en bij gebreke van een dragende motivering daarvan het ontwerpbesluit aan te passen.

8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 10 december 2003, no. W08.03.0325/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Ontwerpbesluit

- In artikel 1, onderdeel c, onder 3, "en deze aan een ander ter beschikking stelt" vervangen door: en deze stoffen, preparaten of andere producten in die verpakking aan een ander ter beschikking stelt.
- Artikel 1, onderdeel d, als volgt redigeren: d. hergebruiken als product: al dan niet na een bewerking opnieuw gebruiken van een product voor het doel waarvoor het oorspronkelijk was bestemd.
- Artikel 11, eerste lid, als volgt redigeren: Een producent kan aan de verplichtingen bedoeld in de artikelen 2 tot en met 10, 13, 16 en 17 uitvoering geven gezamenlijk met andere producenten of importeurs. In de huidige redactie kan immers worden gelezen dat gezamenlijke uitvoering alleen kan plaatsvinden door een organisatie waarbij alle producenten en importeurs zijn aangesloten; dit is echter blijkens artikel 12, onder b, laatste zinsdeel, en de nota van toelichting niet bedoeld.
- Artikel 12, onderdeel b, herredigeren. Dit onderdeel is uiterst moeilijk leesbaar en bevat bovendien syntactische onvolkomenheden, wat leidt tot onduidelijkheid omtrent de strekking en de betekenis van het artikel.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 21 maart 2005

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden. Hieronder ga ik op de opmerkingen van de Raad in.

1. De formulering van de artikelen 2, 4, 5, 6, tweede lid, en 10, eerste en tweede lid, in de versie van het ontwerp, zoals dat voor advies aan de Raad is voorgelegd, gaf inderdaad de indruk dat de in die artikelen opgenomen bepalingen niet van toepassing waren op degene die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf als eerste stoffen, preparaten of andere producten in een verpakking invoert en zich van de verpakking ontdoet. Hetzelfde gold ook nog voor artikel 3, tweede en derde lid. Met uitzondering van artikel 5 is het echter wel degelijk de bedoeling dat deze bepalingen ook gelden voor de groep producenten en importeurs die als eerste stoffen, preparaten of andere producten in een verpakking invoeren en zich van de verpakking ontdoen. De formulering van genoemde artikelen is daarom aangepast. Artikel 5 ziet wel uitsluitend op degene die als eerste papier of karton aan een ander ter beschikking stelt en dus niet op de andere categorieën producenten of importeurs.

2. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad merk ik op dat de tekst van de nota van toelichting op dit punt inderdaad niet geheel overeenstemde met de tekst van artikel 2 van het ontwerpbesluit. Het is echter wel degelijk de bedoeling dat de producent of importeur ook verantwoordelijk is voor de inname van verpakkingen en papier en karton bij bedrijven, maar dat de kosten daarvan voor rekening van de ontdoener komen. Reden daarvoor is dat deze kosten nu ook al voor rekening van de ontdoener komen. In dit verband is het relevant twee categorieën bedrijven te onderscheiden. De eerste categorie bestaat uit de niet-milieuvergunningplichtige inrichtingen. Voor deze inrichtingen gelden in beginsel algemene regels op basis van artikel 8.40 van de Wet milieubeheer. In deze zogenoemde 8.40-amvb’s worden al eisen gesteld aan het scheiden, gescheiden houden en gescheiden afgeven van diverse afvalstoffen. Hieronder vallen ook de vrijgekomen verpakkingen en papier en karton. De tweede categorie bestaat uit de milieuvergunningplichtige inrichtingen. Voor deze inrichtingen geldt eveneens dat diverse afvalstoffen moeten worden gescheiden, gescheiden gehouden en gescheiden afgegeven. Een en ander is bepaald in het afvalbeheersplan, waarmee het bevoegde bestuursorgaan bij het verlenen van een milieuvergunning rekening moet houden. Ook in dit geval vallen verpakkingen en papier en karton onder de reikwijdte van het afvalbeheersplan. Bedrijven zijn met andere woorden al verantwoordelijk voor het scheiden, gescheiden houden en gescheiden afgeven van verpakkingen, papier en karton en dragen daar ook nu al de kosten voor. Er is in die zin dus geen probleem wat betreft de medewerking van de ontdoener voor de gescheiden inname of inname en nascheiding van verpakkingen en papier en karton. De redactie van artikel 2 van het ontwerpbesluit is enigszins aangepast. Eveneens is dit aspect in de nota van toelichting verduidelijkt.

3. Conform het advies van de Raad is in de nota van toelichting aandacht besteed aan de mededingingsrechtelijke aspecten die kleven aan collectieve structuren die kunnen ontstaan als gezamenlijk uitvoering wordt gegeven aan de verplichtingen van het besluit.

4. De Raad wijst terecht op de onduidelijkheid over de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de individuele producenten en importeurs en een eventueel collectief. Het is de bedoeling dat de individuele producenten en importeurs altijd verantwoordelijk blijven voor het naleven van de verplichtingen, ook al worden de verplichtingen gezamenlijk uitgevoerd. Om de door de Raad gesignaleerde onduidelijkheid weg te nemen is artikel 11 van het ontwerpbesluit, zoals voorgelegd aan de Raad, geschrapt. Hierdoor wordt in het ontwerpbesluit helder aangegeven dat de bepalingen zich richten tot de individuele producenten en importeurs. Uiteraard kunnen producenten en importeurs ervoor kiezen gezamenlijk uitvoering te geven aan de verplichtingen, maar dit hoeft niet expliciet te worden bepaald. Ook in de nota van toelichting is dit punt verduidelijkt.

5. a. In artikel 12 van het ontwerp, zoals voorgelegd aan de Raad, was bepaald dat de verplichting van artikel 6 van het ontwerpbesluit voor de individuele producenten en importeurs zou vervallen als zij ervoor zouden kiezen gezamenlijk uitvoering te geven aan het bepaalde in dit ontwerpbesluit. In dat geval zou een bijzondere verplichting gaan gelden voor het collectief. De Raad wijst terecht op een aantal bezwaren dat aan deze constructie kleeft. Het systeem is daarom heroverwogen. Om redenen van duidelijkheid, handhaafbaarheid en strafbaarstelling is ervoor gekozen deze constructie te laten vervallen. Voornoemd artikel 12 is dus geschrapt. Tevens is de nota van toelichting hierop aangepast.

b. Zoals onder punt a is vermeld, is artikel 12 geschrapt. Daarom behoeft de opmerking van de Raad geen bespreking meer.

6 a. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad zijn de bepalingen met betrekking tot de statiegeldverplichting heroverwogen. De Raad stelt dat het in het ontwerpbesluit voorgestelde systeem mogelijk niet evenredig is aan het te beschermen belang en verwijst daartoe naar het feit dat de Europese Commissie een inbreukprocedure heeft gestart tegen een Duitse regeling inzake statiegeld die niet evenredig zou zijn. Gezien het feit dat de inbreukprocedure die de Europese Commissie gestart is tegen Duitsland niet openbaar is, is het niet mogelijk daaruit af te leiden of het Nederlandse systeem onevenredig is. De Europese Commissie heeft haar mening over het Nederlandse systeem wel gegeven naar aanleiding van de melding ervan ter uitvoering van artikel 8, eerste lid, van richtlijn 98/34/EG (notificatierichtlijn). De Europese Commissie heeft in dat kader opgemerkt te zullen toezien op de werking van dit systeem en op de proportionaliteit van de getroffen maatregelen. Vooral de administratieve aspecten mogen de verhandeling van dranken uit andere lidstaten op de Nederlandse markt niet in de weg staan. De Europese Commissie is met andere woorden niet op voorhand van mening dat het Nederlandse statiegeldsysteem niet evenredig is. Gezien het feit dat de Europese Commissie expliciet wijst op administratieve aspecten lijkt het erop dat zij vooral let op belemmeringen voor de producenten en importeurs van dranken en niet zozeer op belemmeringen voor consumenten om drankverpakkingen in te kunnen leveren. Overigens is het voorgestelde statiegeldsysteem naar de mening van Nederland wel degelijk noodzakelijk voor en evenredig aan het te bereiken doel, de bescherming van het milieu. De maatregel is noodzakelijk om de volgende reden. Door het invoeren van een statiegeldsysteem zal de hoeveelheid (zwerf)afval naar verwachting sterk afnemen. Voor afval in het algemeen geldt dat het Europese Hof van Justitie al in 1992 heeft vastgesteld dat dit een bedreiging voor het milieu vormt wanneer het zich in grote hoeveelheden voordoet. Voor verpakkingsafval geldt dit a fortiori. Een maatregel die strekt tot het inperken van het ontstaan van (zwerf)afval kan dus dienen ter bescherming van het milieu. Dit doel kan niet op een andere, minder handelsbelemmerende, wijze worden bereikt. Voor wat betreft de vraag of het doel op een evenredige wijze wordt bereikt, wordt opgemerkt dat een aantal soorten verpakkingen van het statiegeldsysteem is uitgezonderd omdat het systeem voor die verpakkingen juist extra milieubelastend werkt.

De Raad adviseert om te bepalen dat de consument drankverpakkingen bij alle verkooppunten kan inleveren. Naar aanleiding van dit advies is de bepaling, dat verpakkingen alleen behoeven te worden ingenomen op de plaats van verkoop, versoepeld. De bepaling is in die zin aangepast dat de consument nu in beginsel zijn lege drankverpakking kan inleveren bij alle verkooppunten waar een verpakking van dezelfde materiaalsoort wordt verkocht. Om de kleinere verkooppunten van dranken niet onevenredig zwaar te belasten, is voor verkooppunten met een beperkte verkoopoppervlakte de mogelijkheid opgenomen om de inname te beperken tot verpakkingen die daar zijn verkocht.

b. Conform het advies van de Raad is in de nota van toelichting ingegaan op de vraag hoe Nederland ervoor zal zorgen dat ook bedrijven uit andere lidstaten van de EU op gelijke voet kunnen deelnemen aan het Nederlandse statiegeldsysteem.

c. Naar aanleiding van het advies van de Raad zijn het ontwerpbesluit en de nota van toelichting op dit punt met elkaar in overeenstemming gebracht. De nota van toelichting is daartoe aangepast.

7. Naar aanleiding van het advies van de Raad, het met redenen omkleed advies van de Europese Commissie wegens het niet overeenstemmen van de door Nederland in het Convenant Verpakkingsafval III opgenomen maatregelen met de richtlijn nr. 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval en recent beschikbaar gekomen onderzoek naar de milieuaspecten van eenmalige en meermalige verpakkingen, is artikel 17 van het ontwerp, zoals voorgelegd aan de Raad, heroverwogen. Geconstateerd is dat er alternatieven zijn voor het verplicht voorschrijven van het meermalig gebruik van drankverpakkingen. In het licht hiervan is besloten voornoemd artikel 17 te schrappen. De opmerkingen van de Raad met betrekking tot dit artikel behoeven daarom geen bespreking meer. Vanwege het schrappen van artikel 17 is het niet meer nodig een definitie van hergebruiken als product in artikel 1 op te nemen.

Teneinde te verzekeren dat een met het verplicht voorschrijven van meermalig gebruik van verpakkingen vergelijkbaar milieurendement wordt bereikt, zijn in het besluit minimaal te realiseren inzamelpercentages en percentages voor materiaalhergebruik van kunststof drankenverpakkingen opgenomen.

8. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn, voorzover nog van belang voor het gewijzigde ontwerpbesluit, overgenomen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit op de volgende punten aan te passen:

a. In het ontwerpbesluit is een wijziging aangebracht die voortvloeit uit de brief van de Minister en Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 17 oktober 2003 inzake de herijking van de VROM-regelgeving (Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XI, nr. 7). In lijn met genoemde brief is in het ontwerpbesluit een rapportageformat opgenomen voor de verslagverplichting (artikel 7 van het ontwerpbesluit).

In de genoemde brief inzake de herijking van de VROM-regelgeving is ook aangegeven dat de regelgeving op het gebied van het beheer van producten in het afvalstadium zal worden verbeterd door te kiezen voor een melding in plaats van een mededeling over de wijze waarop men aan de regelgeving voldoet. Net als bij het Besluit beheer elektrische en elektronische apparatuur gaat echter bij nader inzien de voorkeur in casu toch uit naar een mededeling in plaats van naar een melding. De reden daarvoor is voornamelijk dat door de mededeling de handhaafbaarheid wordt verbeterd. Daarnaast heeft het bedrijfsleven zelf te kennen gegeven te hechten aan een mededeling in plaats van een melding. Wel zal door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een formulier worden vastgesteld ten behoeve van die mededeling. Het ontwerpbesluit is daartoe aangepast (artikel 6, eerste lid, van het ontwerpbesluit).

b. In artikel 9 is aangegeven wat onder drankenkartons in de zin van het ontwerpbesluit moet worden verstaan. Dit is gedaan om te voorkomen dat producenten of importeurs met verpakkingen die niet voor het overgrote deel uit papier of karton bestaan, de verplichting tot het toepassen van statiegeld zouden kunnen omzeilen.

c. De concrete taakstellingen voor preventie, zoals die in het tweede en derde lid van artikel 3 van het aan de Raad voorgelegde ontwerp waren opgenomen, zijn geschrapt. De taakstellingen zijn, gelet op de ontwikkelingen met betrekking tot de productie, het hergebruik en de nuttige toepassing van verpakkingen, vooralsnog overbodig. Onderzocht zal worden of in de Wet milieubeheer een bepaling kan worden opgenomen op basis waarvan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer preventiedoelstellingen kan opleggen zodra de hoeveelheid te verwijderen verpakkingen te snel toeneemt. In samenhang hiermee is ook artikel 6 van het ontwerpbesluit, zoals voorgelegd aan de Raad, geschrapt.

d. De in het ontwerpbesluit, zoals is voorgelegd aan de Raad, opgenomen doelstelling voor nuttige toepassing van 75% en voor materiaalhergebruik van 70%, lijkt op basis van de momenteel gehaalde percentages niet realiseerbaar vanaf 2006. Om die reden zijn de percentages voor nuttige toepassing en materiaalhergebruik, die gelden vanaf de inwerkingtreding, aangepast. Vanaf de inwerkingtreding geldt het percentage van 70% voor nuttige toepassing en het percentage van 65% voor materiaalhergebruik als doelstelling. Hierbij is aansluiting gezocht bij de doelstelling van het Convenant Verpakkingen III. De doelstelling voor het percentage nuttige toepassing en het percentage materiaalhergebruik van verpakkingen zal vanaf 2010 gewijzigd worden. De doelstelling van 75% nuttige toepassing en 70% materiaalhergebruik zijn nu in het besluit opgenomen voor het jaar 2010 en de jaren daarna.

e. De doelstelling voor het materiaalhergebruik van metalen verpakkingen (thans artikel 4, tweede lid, onder d, van het ontwerpbesluit) is vanwege het reeds gehaalde percentage voor hergebruik, bijgesteld van 80% naar 85%.

f. De in artikel 7, tweede lid, en artikel 10, tweede en derde lid, voorgeschreven inhoud van de mededeling en het jaarlijkse verslag, zoals opgenomen in het ontwerpbesluit zoals is voorgelegd aan de Raad, is vervallen. Dit is mogelijk omdat nu in het besluit wordt voorgeschreven dat voor de mededeling en het verslag gebruik wordt gemaakt van een door de minister vastgesteld formulier. Dit voorgeschreven gebruik van een formulier beperkt niet alleen de administratieve lasten, maar verzekert tevens dat in de mededeling en het verslag alle in de vervallen artikelleden opgesomde onderwerpen aan de orde komen.

g. Om duidelijkheid te scheppen over de hoogte van het statiegeld, wordt dit thans in het besluit zelf vastgelegd. Voor meermalige verpakkingen geldt een statiegeldbedrag van 10 eurocent. Voor de eenmalige verpakkingen geldt een hoogte van het statiegeld van 25 eurocent. Door deze tariefdifferentiatie wordt het gebruik van meermalige verpakkingen gestimuleerd.

h. Artikel 16 van het ontwerpbesluit, thans artikel 11, is in die zin gewijzigd dat de producent of importeur thans vrij is om de vorm en inhoud van de aanduiding, dat op de verpakking statiegeld wordt geheven, te bepalen. Aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is de bevoegdheid verleend om de vorm en de inhoud van de aanduiding voor te schrijven.

i. De in artikel 18, eerste lid, van het ontwerpbesluit, zoals voorgelegd aan de Raad, opgenomen verwijzing naar bijlage I bij de richtlijn verpakking en verpakkingsafval, is vervangen door een verwijzing in artikel 12, eerste lid, van het ontwerpbesluit naar de beschikking van de Europese Commissie die, uitvoering gevend aan genoemde bijlage, is vastgesteld (beschikking nr. 97/129/EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 28 januari 1997 tot vaststelling van het identificatiesysteem voor verpakkingsmaterialen overeenkomstig Richtlijn 94/62/EG van het Europese Parlement en de Raad betreffende verpakking en verpakkingsafval (PbEG L 50)).

j. Naar aanleiding van recente Hofjurisprudentie met betrekking tot de Duitse statiegeldproblematiek is artikel 25 van het aan de Raad voorgelegde ontwerpbesluit, thans artikel 20, in die zin gewijzigd dat bij het bepalen van het tijdstip van in werking treden van artikelen die het statiegeld betreffen, altijd een wachttermijn van een jaar in acht moet worden genomen.

Voorts is in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting een aantal redactionele onvolkomenheden gecorrigeerd.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

---

(1) Richtlijn nr.94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PbEG 1994, L 365/10).
(2) Nota van toelichting, paragraaf 4.2, tweede tekstblok.
(3) Nota van toelichting, Artikelsgewijs deel, toelichting op artikel 12.
(4) Nota van toelichting, Artikelsgewijs deel, toelichting op artikel 12.
(5) "Die neue Dosenwelt", Die Tageszeitung, 1 oktober 2003.
(6) HvJ EG, zaak 302/86 (Deense flessen).
(7) Persbericht Europese Commissie van 21 oktober 2003, nr.IP/03/1429.
(8) Nota van toelichting, paragraaf 7.2, tweede tekstblok.