Adviesaanvraag inzake de ministeriële verantwoordelijkheid voor de bescherming van vertrouwelijke informatie in relatie tot de onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad voor veiligheid, zoals verwoord in het voorstel van rijkswet tot instelling van een Onderzoeksraad voor veiligheid (Kamerstukken II, 2002-2003, 28634 (R1727))
- Kenmerk
- W04.03.0329/I
- Datum advies
- 10 november 2003
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2003/04, 28 634(R 1727), nr 32
- Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
- Onverplicht advies
Toon inhoud
Volledige tekst
Adviesaanvraag inzake de ministeriële verantwoordelijkheid voor de bescherming van vertrouwelijke informatie in relatie tot de onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad voor veiligheid, zoals verwoord in het voorstel van rijkswet tot instelling van een Onderzoeksraad voor veiligheid (Kamerstukken II, 2002-2003, 28634 (R1727))
Bij Kabinetsmissive van 11 augustus 2003, no.03.003149, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt de adviesaanvraag inzake de ministeriële verantwoordelijkheid voor de bescherming van vertrouwelijke informatie in relatie tot de onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad voor veiligheid, zoals verwoord in het voorstel van rijkswet tot instelling van een Onderzoeksraad voor veiligheid (Kamerstukken II, 2002-2003, 28634 (R1727)).(zie noot 1)
Bij de behandeling van dat voorstel in de Tweede Kamer der Staten-Generaal is discussie ontstaan over de relatie tussen de onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad (voor veiligheid) (hierna: de onderzoeksraad) en de ministeriële verantwoordelijkheid voor de bescherming van vertrouwelijke informatie. Bij motie-Van der Staaij c.s. is de regering verzocht aan de Raad van State van het Koninkrijk te vragen hoe in de wettelijke regeling evenwichtig recht kan worden gedaan aan enerzijds de onafhankelijke positionering van de onderzoeksraad en anderzijds de verzekering van vertrouwelijke informatie waarvoor ministers verantwoordelijk zijn. In het bijzonder betreft het hier de ministeriële bevoegdheden als omschreven in de artikelen 34, 36, 43, 44, 51 en 52 van het voorstel van rijkswet.
1. De voorgestelde bevoegdheden
Het voorstel van rijkswet voorziet in de volgende ministeriële bevoegdheden om te verzekeren dat bepaalde gegevens geheim zullen blijven:De bevoegdheden in het voorstel houden het volgende in.Het betreft hier - kort gezegd - de volgende bevoegdheden uit het voorstel van rijkswet.
— De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Defensie en de Minister van Justitie kunnen op beperkte gronden weigeren medewerking te verlenen aan het verstrekken van informatie (artikel 34, tweede en derde lid).
— De ministers kunnen op bepaalde gronden het recht op inzage van stukken door derden beperken (artikel 43, tweede en derde lid).
— De ministers kunnen op beperkte gronden bepalen dat de zitting van de onderzoeksraad niet openbaar is (artikel 44, derde en vierde lid).
— Wanneer het te onderzoeken voorval de Nederlandse of een buitenlandse krijgsmacht betreft, hebben de ministers inzage in het concept-eindrapport en kunnen zij de onderzoeksraad verzoeken bepaalde informatie niet op te nemen, welk verzoek moet worden gehonoreerd (artikel 51, tweede lid).
— De ministers kunnen bepalen dat bepaalde informatie niet in het rapport wordt opgenomen (artikel 52, derde en vierde lid).
— Bovendien heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de bevoegdheid te bepalen dat een onderzoek moet worden gestaakt, indien dit uit een oogpunt van overwegende redenen van veiligheid, van handhaving of van bevordering van de internationale rechtsorde noodzakelijk is (artikel 36).
Alleen over deze laatste bevoegdheid bestaat tussen regering en de Tweede Kamer overeenstemming dat deze gehandhaafd dient te blijven. De overige bevoegdheden kunnen naar het oordeel van de Tweede Kamer worden geschrapt. , terwijl dDe regering wenst aan die bevoegdheden wenst vast te houden.
Het voorstel van rijkswet onderzoeksraad voor veiligheid creëert ministeriële bevoegdheden voor het verzekeren van geheimhouding welke voorheen niet bestonden. De regering motiveert dite wenselijkheid van de ministeriële bevoegdheden met de stelling door erop te wijzen dat "de argumenten die er voor pleiten dat rekening moet worden gehouden met de bijzondere positie van de krijgsmacht ook gelden voor binnenlandse veiligheid en opsporing en vervolging".(zie noot 2) Van de bestaande onderzoeksraden, de Raad voor de Transportveiligheid en de Nederlandse Marineraad,(zie noot 3) die in waarvan het voornemen is ze te laten opgaan in de onderzoeksraad moeten opgaan, is alleen kent alleen de Marineraad onderworpen aan bijzondere geheimhoudingsplichtenbevoegdheden van een minister.(zie noot 4) De Marinescheepsongevallenwet, waarin de positie van de Marineraad is geregeld, dateert van 1928 en is ook naar het oordeel van de regering(zie noot 5) verouderd. In de Wet Raad voor de Transportveiligheid is wel een aantal bepalingen opgenomen over geheimhouding dan wel niet openbaarmaking. Deze bepalingen worden door leggen echter verplichtingen op aan de Raad voor de Transportveiligheid zelf uitgevoerd.(zie noot 6)
De in het geding zijnde genoemde ministeriële bevoegdheden zijn in het voorstel van rijkswet opgenomen om te verzekeren dat geen informatie in de openbaarheid komt die geheim moet blijven.(zie noot 7) De regering meent dat de verantwoordelijkheid voor het vertrouwelijk blijven van geclassificeerde informatie bij de desbetreffende minister dient te blijven en dat deze niet kan worden overgedragen aan een onafhankelijk van de regering functionerende instantie als de onderzoeksraad. Dit zou naar het oordeel van de regering ; in het bijzonder geldten dit voor geheimhoudingsplichten op grond van internationale afspraken, aldus de regering.(zie noot 8)
2. Ministeriële verantwoordelijkheid voor geheimhouding
De motivering voor het opnemen van de diverse ministeriële bevoegdheden berust op de gedachte dat er geheimhoudingsplichten bestaan voor de nakoming waarvan ministers, en zij alleen, zorg moeten dragen. Dat is in zijn algemeenheid onjuist.
De ministeriële verantwoordelijkheid beperkt zich niet tot die gevallen waarin een minister het zelf uitoefenen van bepaalde bevoegdheden kan uitoefenen. Ministeriële verantwoordelijkheid kan ook tot gelding komen door de totstandkoming te bevorderen van een wettelijke regeling die (andere) overheidsorganen verplicht zich aan bepaalde regels te houden.(zie noot 9) Tot de overheid zal ook behoren de (toekomstige) onderzoeksraad. Het enkele feit dat de onderzoeksraad een van de regering onafhankelijke positie heeft, komt niet in mindering op de plicht van de onderzoeksraad geheimhouding te betrachten in de gevallen waarin de wet dat vergt.
De regering verwijst naar internationale afspraken die zouden eisen dat ministers zelf de directe zorg moeten houden voor vertrouwelijke behandeling van geclassificeerde informatie. Daaruit leidt de regering vervolgens af dat een minister zelf ervoor moet zorgen zodanige bevoegdheden dient te hebben, dat de uitoefening daarvan voorkómt dat geclassificeerde informatie niet in de openbaarheid komt. De Raad kent geen verdragen, verordeningen of andere internationale afspraken, waarin een dergelijke verplichting is opgenomen. Waar geheimhoudingsplichten zijn opgenomen, wordt vaak "een bevoegde nationale autoriteit" aangewezen om aan de geheimhoudingsplicht te voldoen.(zie noot 10) De Raad ziet geen reden waarom de onderzoeksraad niet als een dergelijke autoriteit zou kunnen worden aangewezen. In dit verband merkt de Raad op dat de relevante verdragen juist het belang beklemtonen van het bestaan van een onafhankelijke onderzoeksinstantie, zoals de onderzoeksraad bedoelt te zijn. Met de aanwijzing van de onderzoeksraad als bevoegde autoriteit kan wordten voldaan aan de verdragsrechtelijke verplichtingen van de staat om te verzekeren dat bepaalde informatie geheim blijft.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft bij nota van wijziging een nadere uitwerking voorgesteld van de verantwoordingsverplichting van de ministers jegens de Kamer.(zie noot 11) De strekking hiervan is dat de minister, op verzoek van de onderzoeksraad, aan de Kamer voorlegt op welke grond hij gebruik heeft gemaakt van een in het voorstel van rijkswet opgenomen ministeriële bevoegdheid ter verzekering van geheimhouding. Volgens de minister is daarmee "democratische controle op de handelwijze van de desbetreffende minister (…) gewaarborgd".
De Raad stelt voorop dat de informatieverstrekking van een minister aan de Kamer wordt beheerst door artikel 68 van de Grondwet (GW). De minister moet de Kamer de inlichtingen geven waar deze om vraagt (voorzover het verstrekken van de inlichtingen niet in strijd is met het belang van de staat). De procedureregeling van het voorgestelde artikel 52a kan niet aan toepassing van artikel 68 GW in de weg staan. De Kamer kan een minister ter verantwoording roepen, ongeacht of de onderzoeksraad heeft verzocht om een oordeel van de Kamer over het gebruik van de ministeriële bevoegdheden als omschreven in het voorstel van rijkswet. De Raad meent dat het artikel misverstand oproept over de betekenis van artikel 68 GW en dat het bovendien onnodig is. Daarom adviseert hij de bepaling te schrappen.
3. De feitelijke uitoefening van de ministeriële bevoegdheden
Volgens de opvatting van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is de onafhankelijkheid van de onderzoeksraad beter verzekerd wanneer de ministeriële bevoegdheden jegens de onderzoeksraad terughoudend worden uitgeoefend.(zie noot 12)
De onafhankelijkheid van de onderzoeksraad moet naar het oordeel van de Raad gewaarborgd zijn door de inhoud van de wet zelf; de onafhankelijkheid kan niet afhankelijk worden gesteld van terughoudende toepassing van bevoegdheden die op zichzelf op gespannen voet staan met die onafhankelijkheid. Zoals de Raad ook opmerkte in zijn advies over het voorstel van rijkswet, is met het bestaan van de ministeriële bevoegdheden de onafhankelijkheid van de onderzoeksraad in het geding.(zie noot 13) De oplossingen die de regering heeft aangedragen om de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van de onderzoeksraad te versterken, verminderen niet de voorgestelde ministeriële bevoegdheden maar creëren slechts twee nieuwe bevoegdheden van de onderzoeksraad, die voor een beter evenwicht zouden moeten zorgen. De eerste is dat de onderzoeksraad de bevoegdheid krijgt zijn bevindingen, inclusief de geheime informatie, kenbaar te maken aan personen en instanties waaraan de betrokken geheime informatie reeds bekend is (artikel 55, eerste lid). De tweede is dat de onderzoeksraad kan beslissen een lopend onderzoek te staken bij onvoldoende medewerking van een minister (artikel 57). Dit levert weliswaar een iets steviger positie van de onderzoeksraad op, maar neemt nog steeds niet weg dat de ministeriële bevoegdheden de onderzoeksraad in de onafhankelijkheid van zijn taakuitoefening kunnen beperken. Deze ministeriële bevoegdheden beperken daarmee nog steeds de onafhankelijkheid van de onderzoeksraad.
4. Verhouding tussen verschillende geheimhoudingsplichten
Het voorstel van rijkswet bepaalt dat de rapporten van de onderzoeksraad in beginsel openbaar zijn. Uitgangspunt is dat de onderzoeksraad zelf bepaalt welke onderzoeken hij verricht en welke gegevens hij in het onderzoeksrapport opneemt. Het voorstel van rijkswet stelt 11 beperkingen aan de onderzoeksraad voor het opnemen van door hem vergaarde informatie in een rapport (artikel 52, eerste en tweede lid). Het derde en het vierde lid van artikel 52 regelen bijzondere bevoegdheden van ministers ten aanzien van geheimhouding.
a. Bijzondere bevoegdheden ministers
De Raad constateert dat de gronden waarop ministers kunnen bepalen dat zekere informatie niet in een rapport wordt opgenomen, gronden zijn die ook in het eerste en het tweede lid van artikel 52 van het voorstel van rijkswet zijn genoemd. Op basis van deze gronden moet of kan de onderzoeksraad dus zelf al besluiten om informatie niet in een rapport op te nemen. Vanzelfsprekend heeft een minister de mogelijkheid om informatie aan de onderzoeksraad te geven, maar daarbij te verzoeken dat de onderzoeksraad de informatie niet openbaar maakt, welk verzoek de onderzoeksraad moet of kan honoreren wanneer de informatie valt binnen de beperkingen van artikel 52, eerste en tweede lid, van het voorstel van rijkswet.
De Raad is van oordeel dat een dubbele beoordeling van de noodzaak bepaalde informatie geheim te houden, door de onderzoeksraad èn door een minister, noch gewenst, noch nodig is. De onderzoeksraad behoort en dient een eigen afweging te maken door een minister. Daarbij betrekt de Raad de omstandigheid dat het Nederlands recht vele voorzieningen kent met betrekking tot zowel verstrekking van informatie als verplichtingen tot geheimhouding, die door diverse overheidsorganisaties worden vervuld. Dit geldt bijvoorbeeld voor rechters, die onder omstandigheden recht spreken op basis van stukken, zonder dat de inhoud daarvan bekend mag worden gemaakt.(zie noot 14) Voor veel ambtelijke functionarissen geldt een geheimhoudingsplicht.
In die lijn zou de minister, indien daarvoor belangrijke redenen zijn, de onderzoeksraad kunnen meedelen dat uitsluitend de onderzoeksraad kennis mag nemen van stukken. Belangrijke redenen zijn voor een minister in ieder geval niet aanwezig, voorzover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) de verplichting zou bestaan om een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken in te willigen. Indien de onderzoeksraad van oordeel is dat de beperking niet gerechtvaardigd is - wat betekent dat de onderzoeksraad meent dat gebruikmaken van de informatie niet mogelijk is zonder dat daarvan blijkt uit zijn rapport -, laat hij de informatie bij het onderzoek buiten beschouwing. Naar het oordeel van de Raad zou dit een evenwichtige verzekering kunnen betekenen van de door de regering zo zwaar gevoelde geheimhoudingsverplichting, zonder dat daardoor de onafhankelijke positie van de onderzoeksraad onevenredig wordt geschaad.
b. De geheimhoudingsgronden van artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur en artikel 52, eerste en tweede lid
De beperkingen op de openbaarmaking die zijn omschreven in artikel 52, eerste en tweede lid, van het voorstel van rijkswet, komen sterk overeen met de beperkingen die artikel 10 WOB stelt aan openbaarmaking van informatie. Afgezien van de bijzondere bepalingen in artikel 10 WOB over het verstrekken van milieu-informatie (derde en vierde lid van artikel 10), bestaan nu(zie noot 15) tussen de geheimhoudingsgronden in deze twee regelingen slechts twee verschillen. De eerste is dat het voorstel van rijkswet bij de beperkingen de belangen van alle landen van het Koninkrijk meeweegt, terwijl de Wet openbaarheid van bestuur - uit de aard van deze wet, het is geen rijkswet - alleen de belangen van Nederland meeweegt. Ten tweede kent het voorstel van rijkswet een absolute beperking voor de onderzoeksraad om informatie in een rapport op te nemen in de gevallen waarin respectievelijk de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Defensie of de Minister van Justitie hebben bepaald dat zekere informatie niet in het rapport wordt opgenomen. De gronden waarop deze ministers de geheimhouding kunnen bewerkstelligen, zijn alle gronden die - mutatis mutandis - in het algemeen voor de overheid gelden om informatie niet openbaar te maken.(zie noot 16)
De vraag rijst derhalve of artikel 52, eerste en tweede lid, wel nodig zijn. De Raad meent van wel. Omdat het openbaarmakingsregime dat moet gelden voor informatie in rapporten van de onderzoeksraad een koninkrijksbrede afweging vergt, volstaat het niet om in de rijkswet alleen te verwijzen naar artikel 10 WOB. De Raad adviseert echter om de eerste twee leden van artikel 10 WOB integraal op te nemen in het voorstel van rijkswet, met dien verstande dat "de staat" en "Nederland" waar nodig worden vervangen door "de landen van het Koninkrijk". Het bijzondere regime van het voorstel van rijkswet zet dan op dit onderdeel de algemene beperkingsgronden van de WOB opzij.(zie noot 17)
5. Slot
De noodzaak van de voorgestelde ministeriële bevoegdheden moet naar het oordeel van de Raad worden bezien in het licht van de wettelijke taak van de onderzoeksraad. Deze staat in artikel 3 van het voorstel van rijkswet: "De raad heeft, met het uitsluitende doel toekomstige voorvallen te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken, tot taak te onderzoeken en vast te stellen wat de oorzaken of vermoedelijke oorzaken van individuele of categorieën van voorvallen en van de omvang van hun gevolgen zijn en daaraan zonodig aanbevelingen te verbinden." Deze taak leidt ertoe dat de onderzoeksraad geheime informatie nodig kan hebben, zodat een zo ruim mogelijke toegang van de onderzoeksraad tot de benodigde informatie gewaarborgd dient te zijn. Tegelijkertijd biedt de beperkte opdracht ruimte voor de onderzoeksraad om informatie geheim te houden.
De Raad constateert dat het voorstel van rijkswet een reeks ministeriële bevoegdheden bevat die beogen dat een minister zelf beslist over geheimhouding van bepaalde informatie. Naar het oordeel van de Raad zijn de bijzondere ministeriële bevoegdheden zoals voorzien in de artikelen 34, 43, 44, 51 en 52 niet nodig om de vereiste geheimhouding te verzekeren. De Raad adviseert om de bevoegdheden te schrappen; wel zou artikel 52 een eigen, op de Wet openbaarheid van bestuur geënte geheimhoudingsregeling moeten bevatten. Bovendien adviseert de Raad om artikel 52a te schrappen, nu dit artikel niets toevoegt aan bestaande informatie- en verantwoordingsplichten, maar wel misverstand oproept over de betekenis van artikel 68 GW. De Raad meent dat er voldoende redenen zijn om de bevoegdheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om te bepalen dat de onderzoeksraad zich onthoudt van onderzoek (artikel 36 van het voorstel van rijkswet) te handhaven.
Wat het geheimhouden van informatie door de minister betreft, wijst de Raad op artikel 34, vierde lid, van het voorstel van rijkswet, op basis waarvan ook de minister een verschoningsrecht kan uitoefenen. In het voorgaande heeft de Raad bovendien gewezen op de mogelijkheid in het voorstel een bepaling op te nemen, die een beperking van externe openbaarmaking van door een minister verstrekte informatie regelt, verstrekking van informatie is immers niet automatisch hetzelfde als openbaarmaking. De Raad adviseert daartoe.
Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State van het Koninkrijk geen bezwaar.
De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk
Nader rapport (reactie op het advies) van 30 januari 2004
De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet overeenkomstig het advies aan te passen.
Het advies van de Raad heeft mij overtuigd. Met een nota van wijziging heb ik daaraan gevolg gegeven. Een kopie van de nota van wijziging heb ik bijgevoegd. Ik heb van de gelegenheid gebruik gemaakt nog enkele noodzakelijke wijzigingen van meer ondergeschikt belang in het voorstel van rijkswet aan te brengen.
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van het advies van de Raad, het nader rapport en de nota van wijziging en de toelichting daarop aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.25.
(2) Kamerstukken II 2002/03, 28 634, nr.5, blz.7.
(3) Voor welke eerst het voornemen was deze te laten opgaan in een Ongevallenraad Defensie, Kamerstukken II 1997/98, 26 110, (R1619).
(4) De Minister van Defensie kan bepalen dat zittingen van de Marineraad om redenen van defensiebelang achter gesloten deuren plaatsvinden (artikel 10, eerste lid, van de Marinescheepsongevallenwet); ook wijst deze minister de commandant der marine aan die het onderzoek zal leiden (artikel 11); en beslist hij of behandeling van een uitspraak in de zaak geheim zal blijven (artikel 12, tweede lid).
(5) Zie het voornemen tot instellen van een Ongevallenraad defensie.
(6) Onder andere de artikelen 52, tweede lid, 58, en in het bijzonder artikel 59, vijfde lid, van de Wet Raad voor de Transportveiligheid.
(7) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.3. blz.18.
(8) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.19, blz.2.
(9) Vergelijk ook het advies van de Raad van State over de vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2000, Kamerstukken II 1999/2000, 26 800, VII, A, blz.3. Dit advies bevat een algemene beschouwing over het onderwerp ministeriële verantwoordelijkheid.
(10) Dit geldt bijvoorbeeld voor artikel 16 van richtlijn nr.96/82/EG van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PbEG L 10) spreekt over de bevoegde autoriteit. Een ander voorbeeld is STANAG nr.1179 betreffende combined investigaton of maritime incidents dat ten aanzien van procedure B en C spreekt over Boards of Inquiry that will be convened by the appropriate national authorities.
(11) Artikel 52a van het voorstel van rijkswet, Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.19.
(12) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.3, blz.18 en nr.19, blz.2.
(13) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), A, blz.5 (zie in het bijzonder voetnoot 4).
(14) Vergelijk artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht.
(15) Zie voor een voorgenomen wijziging van artikel 10 WOB, de Wet uitvoering Verdrag van Aarhuis, Kamerstukken II 2002/03, 28 835, nrs.1-2.
(16) De gronden waarop zij dat kunnen bepalen zijn beperkt tot: "indien dit de veiligheid van de landen van het Koninkrijk of de betrekkingen van het Koninkrijk of de landen daarvan met andere staten of met internationale organisaties zou kunnen schaden of bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de raad zijn meegedeeld" (artikel 52, derde lid, van het voorstel van rijkswet) respectievelijk "indien het belang van het opnemen van de informatie in het rapport niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten" (artikel 52, vierde lid, van het voorstel van rijkswet). Respectievelijk in artikel 10, eerste lid, onder b, tweede lid, onder a, eerste lid, onder c, en tweede lid, onder c, WOB.
(17) ABR 14 september 1999, AB 2002, 40.
Bij de behandeling van dat voorstel in de Tweede Kamer der Staten-Generaal is discussie ontstaan over de relatie tussen de onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad (voor veiligheid) (hierna: de onderzoeksraad) en de ministeriële verantwoordelijkheid voor de bescherming van vertrouwelijke informatie. Bij motie-Van der Staaij c.s. is de regering verzocht aan de Raad van State van het Koninkrijk te vragen hoe in de wettelijke regeling evenwichtig recht kan worden gedaan aan enerzijds de onafhankelijke positionering van de onderzoeksraad en anderzijds de verzekering van vertrouwelijke informatie waarvoor ministers verantwoordelijk zijn. In het bijzonder betreft het hier de ministeriële bevoegdheden als omschreven in de artikelen 34, 36, 43, 44, 51 en 52 van het voorstel van rijkswet.
1. De voorgestelde bevoegdheden
Het voorstel van rijkswet voorziet in de volgende ministeriële bevoegdheden om te verzekeren dat bepaalde gegevens geheim zullen blijven:De bevoegdheden in het voorstel houden het volgende in.Het betreft hier - kort gezegd - de volgende bevoegdheden uit het voorstel van rijkswet.
— De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Defensie en de Minister van Justitie kunnen op beperkte gronden weigeren medewerking te verlenen aan het verstrekken van informatie (artikel 34, tweede en derde lid).
— De ministers kunnen op bepaalde gronden het recht op inzage van stukken door derden beperken (artikel 43, tweede en derde lid).
— De ministers kunnen op beperkte gronden bepalen dat de zitting van de onderzoeksraad niet openbaar is (artikel 44, derde en vierde lid).
— Wanneer het te onderzoeken voorval de Nederlandse of een buitenlandse krijgsmacht betreft, hebben de ministers inzage in het concept-eindrapport en kunnen zij de onderzoeksraad verzoeken bepaalde informatie niet op te nemen, welk verzoek moet worden gehonoreerd (artikel 51, tweede lid).
— De ministers kunnen bepalen dat bepaalde informatie niet in het rapport wordt opgenomen (artikel 52, derde en vierde lid).
— Bovendien heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de bevoegdheid te bepalen dat een onderzoek moet worden gestaakt, indien dit uit een oogpunt van overwegende redenen van veiligheid, van handhaving of van bevordering van de internationale rechtsorde noodzakelijk is (artikel 36).
Alleen over deze laatste bevoegdheid bestaat tussen regering en de Tweede Kamer overeenstemming dat deze gehandhaafd dient te blijven. De overige bevoegdheden kunnen naar het oordeel van de Tweede Kamer worden geschrapt. , terwijl dDe regering wenst aan die bevoegdheden wenst vast te houden.
Het voorstel van rijkswet onderzoeksraad voor veiligheid creëert ministeriële bevoegdheden voor het verzekeren van geheimhouding welke voorheen niet bestonden. De regering motiveert dite wenselijkheid van de ministeriële bevoegdheden met de stelling door erop te wijzen dat "de argumenten die er voor pleiten dat rekening moet worden gehouden met de bijzondere positie van de krijgsmacht ook gelden voor binnenlandse veiligheid en opsporing en vervolging".(zie noot 2) Van de bestaande onderzoeksraden, de Raad voor de Transportveiligheid en de Nederlandse Marineraad,(zie noot 3) die in waarvan het voornemen is ze te laten opgaan in de onderzoeksraad moeten opgaan, is alleen kent alleen de Marineraad onderworpen aan bijzondere geheimhoudingsplichtenbevoegdheden van een minister.(zie noot 4) De Marinescheepsongevallenwet, waarin de positie van de Marineraad is geregeld, dateert van 1928 en is ook naar het oordeel van de regering(zie noot 5) verouderd. In de Wet Raad voor de Transportveiligheid is wel een aantal bepalingen opgenomen over geheimhouding dan wel niet openbaarmaking. Deze bepalingen worden door leggen echter verplichtingen op aan de Raad voor de Transportveiligheid zelf uitgevoerd.(zie noot 6)
De in het geding zijnde genoemde ministeriële bevoegdheden zijn in het voorstel van rijkswet opgenomen om te verzekeren dat geen informatie in de openbaarheid komt die geheim moet blijven.(zie noot 7) De regering meent dat de verantwoordelijkheid voor het vertrouwelijk blijven van geclassificeerde informatie bij de desbetreffende minister dient te blijven en dat deze niet kan worden overgedragen aan een onafhankelijk van de regering functionerende instantie als de onderzoeksraad. Dit zou naar het oordeel van de regering ; in het bijzonder geldten dit voor geheimhoudingsplichten op grond van internationale afspraken, aldus de regering.(zie noot 8)
2. Ministeriële verantwoordelijkheid voor geheimhouding
De motivering voor het opnemen van de diverse ministeriële bevoegdheden berust op de gedachte dat er geheimhoudingsplichten bestaan voor de nakoming waarvan ministers, en zij alleen, zorg moeten dragen. Dat is in zijn algemeenheid onjuist.
De ministeriële verantwoordelijkheid beperkt zich niet tot die gevallen waarin een minister het zelf uitoefenen van bepaalde bevoegdheden kan uitoefenen. Ministeriële verantwoordelijkheid kan ook tot gelding komen door de totstandkoming te bevorderen van een wettelijke regeling die (andere) overheidsorganen verplicht zich aan bepaalde regels te houden.(zie noot 9) Tot de overheid zal ook behoren de (toekomstige) onderzoeksraad. Het enkele feit dat de onderzoeksraad een van de regering onafhankelijke positie heeft, komt niet in mindering op de plicht van de onderzoeksraad geheimhouding te betrachten in de gevallen waarin de wet dat vergt.
De regering verwijst naar internationale afspraken die zouden eisen dat ministers zelf de directe zorg moeten houden voor vertrouwelijke behandeling van geclassificeerde informatie. Daaruit leidt de regering vervolgens af dat een minister zelf ervoor moet zorgen zodanige bevoegdheden dient te hebben, dat de uitoefening daarvan voorkómt dat geclassificeerde informatie niet in de openbaarheid komt. De Raad kent geen verdragen, verordeningen of andere internationale afspraken, waarin een dergelijke verplichting is opgenomen. Waar geheimhoudingsplichten zijn opgenomen, wordt vaak "een bevoegde nationale autoriteit" aangewezen om aan de geheimhoudingsplicht te voldoen.(zie noot 10) De Raad ziet geen reden waarom de onderzoeksraad niet als een dergelijke autoriteit zou kunnen worden aangewezen. In dit verband merkt de Raad op dat de relevante verdragen juist het belang beklemtonen van het bestaan van een onafhankelijke onderzoeksinstantie, zoals de onderzoeksraad bedoelt te zijn. Met de aanwijzing van de onderzoeksraad als bevoegde autoriteit kan wordten voldaan aan de verdragsrechtelijke verplichtingen van de staat om te verzekeren dat bepaalde informatie geheim blijft.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft bij nota van wijziging een nadere uitwerking voorgesteld van de verantwoordingsverplichting van de ministers jegens de Kamer.(zie noot 11) De strekking hiervan is dat de minister, op verzoek van de onderzoeksraad, aan de Kamer voorlegt op welke grond hij gebruik heeft gemaakt van een in het voorstel van rijkswet opgenomen ministeriële bevoegdheid ter verzekering van geheimhouding. Volgens de minister is daarmee "democratische controle op de handelwijze van de desbetreffende minister (…) gewaarborgd".
De Raad stelt voorop dat de informatieverstrekking van een minister aan de Kamer wordt beheerst door artikel 68 van de Grondwet (GW). De minister moet de Kamer de inlichtingen geven waar deze om vraagt (voorzover het verstrekken van de inlichtingen niet in strijd is met het belang van de staat). De procedureregeling van het voorgestelde artikel 52a kan niet aan toepassing van artikel 68 GW in de weg staan. De Kamer kan een minister ter verantwoording roepen, ongeacht of de onderzoeksraad heeft verzocht om een oordeel van de Kamer over het gebruik van de ministeriële bevoegdheden als omschreven in het voorstel van rijkswet. De Raad meent dat het artikel misverstand oproept over de betekenis van artikel 68 GW en dat het bovendien onnodig is. Daarom adviseert hij de bepaling te schrappen.
3. De feitelijke uitoefening van de ministeriële bevoegdheden
Volgens de opvatting van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is de onafhankelijkheid van de onderzoeksraad beter verzekerd wanneer de ministeriële bevoegdheden jegens de onderzoeksraad terughoudend worden uitgeoefend.(zie noot 12)
De onafhankelijkheid van de onderzoeksraad moet naar het oordeel van de Raad gewaarborgd zijn door de inhoud van de wet zelf; de onafhankelijkheid kan niet afhankelijk worden gesteld van terughoudende toepassing van bevoegdheden die op zichzelf op gespannen voet staan met die onafhankelijkheid. Zoals de Raad ook opmerkte in zijn advies over het voorstel van rijkswet, is met het bestaan van de ministeriële bevoegdheden de onafhankelijkheid van de onderzoeksraad in het geding.(zie noot 13) De oplossingen die de regering heeft aangedragen om de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van de onderzoeksraad te versterken, verminderen niet de voorgestelde ministeriële bevoegdheden maar creëren slechts twee nieuwe bevoegdheden van de onderzoeksraad, die voor een beter evenwicht zouden moeten zorgen. De eerste is dat de onderzoeksraad de bevoegdheid krijgt zijn bevindingen, inclusief de geheime informatie, kenbaar te maken aan personen en instanties waaraan de betrokken geheime informatie reeds bekend is (artikel 55, eerste lid). De tweede is dat de onderzoeksraad kan beslissen een lopend onderzoek te staken bij onvoldoende medewerking van een minister (artikel 57). Dit levert weliswaar een iets steviger positie van de onderzoeksraad op, maar neemt nog steeds niet weg dat de ministeriële bevoegdheden de onderzoeksraad in de onafhankelijkheid van zijn taakuitoefening kunnen beperken. Deze ministeriële bevoegdheden beperken daarmee nog steeds de onafhankelijkheid van de onderzoeksraad.
4. Verhouding tussen verschillende geheimhoudingsplichten
Het voorstel van rijkswet bepaalt dat de rapporten van de onderzoeksraad in beginsel openbaar zijn. Uitgangspunt is dat de onderzoeksraad zelf bepaalt welke onderzoeken hij verricht en welke gegevens hij in het onderzoeksrapport opneemt. Het voorstel van rijkswet stelt 11 beperkingen aan de onderzoeksraad voor het opnemen van door hem vergaarde informatie in een rapport (artikel 52, eerste en tweede lid). Het derde en het vierde lid van artikel 52 regelen bijzondere bevoegdheden van ministers ten aanzien van geheimhouding.
a. Bijzondere bevoegdheden ministers
De Raad constateert dat de gronden waarop ministers kunnen bepalen dat zekere informatie niet in een rapport wordt opgenomen, gronden zijn die ook in het eerste en het tweede lid van artikel 52 van het voorstel van rijkswet zijn genoemd. Op basis van deze gronden moet of kan de onderzoeksraad dus zelf al besluiten om informatie niet in een rapport op te nemen. Vanzelfsprekend heeft een minister de mogelijkheid om informatie aan de onderzoeksraad te geven, maar daarbij te verzoeken dat de onderzoeksraad de informatie niet openbaar maakt, welk verzoek de onderzoeksraad moet of kan honoreren wanneer de informatie valt binnen de beperkingen van artikel 52, eerste en tweede lid, van het voorstel van rijkswet.
De Raad is van oordeel dat een dubbele beoordeling van de noodzaak bepaalde informatie geheim te houden, door de onderzoeksraad èn door een minister, noch gewenst, noch nodig is. De onderzoeksraad behoort en dient een eigen afweging te maken door een minister. Daarbij betrekt de Raad de omstandigheid dat het Nederlands recht vele voorzieningen kent met betrekking tot zowel verstrekking van informatie als verplichtingen tot geheimhouding, die door diverse overheidsorganisaties worden vervuld. Dit geldt bijvoorbeeld voor rechters, die onder omstandigheden recht spreken op basis van stukken, zonder dat de inhoud daarvan bekend mag worden gemaakt.(zie noot 14) Voor veel ambtelijke functionarissen geldt een geheimhoudingsplicht.
In die lijn zou de minister, indien daarvoor belangrijke redenen zijn, de onderzoeksraad kunnen meedelen dat uitsluitend de onderzoeksraad kennis mag nemen van stukken. Belangrijke redenen zijn voor een minister in ieder geval niet aanwezig, voorzover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) de verplichting zou bestaan om een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken in te willigen. Indien de onderzoeksraad van oordeel is dat de beperking niet gerechtvaardigd is - wat betekent dat de onderzoeksraad meent dat gebruikmaken van de informatie niet mogelijk is zonder dat daarvan blijkt uit zijn rapport -, laat hij de informatie bij het onderzoek buiten beschouwing. Naar het oordeel van de Raad zou dit een evenwichtige verzekering kunnen betekenen van de door de regering zo zwaar gevoelde geheimhoudingsverplichting, zonder dat daardoor de onafhankelijke positie van de onderzoeksraad onevenredig wordt geschaad.
b. De geheimhoudingsgronden van artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur en artikel 52, eerste en tweede lid
De beperkingen op de openbaarmaking die zijn omschreven in artikel 52, eerste en tweede lid, van het voorstel van rijkswet, komen sterk overeen met de beperkingen die artikel 10 WOB stelt aan openbaarmaking van informatie. Afgezien van de bijzondere bepalingen in artikel 10 WOB over het verstrekken van milieu-informatie (derde en vierde lid van artikel 10), bestaan nu(zie noot 15) tussen de geheimhoudingsgronden in deze twee regelingen slechts twee verschillen. De eerste is dat het voorstel van rijkswet bij de beperkingen de belangen van alle landen van het Koninkrijk meeweegt, terwijl de Wet openbaarheid van bestuur - uit de aard van deze wet, het is geen rijkswet - alleen de belangen van Nederland meeweegt. Ten tweede kent het voorstel van rijkswet een absolute beperking voor de onderzoeksraad om informatie in een rapport op te nemen in de gevallen waarin respectievelijk de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Defensie of de Minister van Justitie hebben bepaald dat zekere informatie niet in het rapport wordt opgenomen. De gronden waarop deze ministers de geheimhouding kunnen bewerkstelligen, zijn alle gronden die - mutatis mutandis - in het algemeen voor de overheid gelden om informatie niet openbaar te maken.(zie noot 16)
De vraag rijst derhalve of artikel 52, eerste en tweede lid, wel nodig zijn. De Raad meent van wel. Omdat het openbaarmakingsregime dat moet gelden voor informatie in rapporten van de onderzoeksraad een koninkrijksbrede afweging vergt, volstaat het niet om in de rijkswet alleen te verwijzen naar artikel 10 WOB. De Raad adviseert echter om de eerste twee leden van artikel 10 WOB integraal op te nemen in het voorstel van rijkswet, met dien verstande dat "de staat" en "Nederland" waar nodig worden vervangen door "de landen van het Koninkrijk". Het bijzondere regime van het voorstel van rijkswet zet dan op dit onderdeel de algemene beperkingsgronden van de WOB opzij.(zie noot 17)
5. Slot
De noodzaak van de voorgestelde ministeriële bevoegdheden moet naar het oordeel van de Raad worden bezien in het licht van de wettelijke taak van de onderzoeksraad. Deze staat in artikel 3 van het voorstel van rijkswet: "De raad heeft, met het uitsluitende doel toekomstige voorvallen te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken, tot taak te onderzoeken en vast te stellen wat de oorzaken of vermoedelijke oorzaken van individuele of categorieën van voorvallen en van de omvang van hun gevolgen zijn en daaraan zonodig aanbevelingen te verbinden." Deze taak leidt ertoe dat de onderzoeksraad geheime informatie nodig kan hebben, zodat een zo ruim mogelijke toegang van de onderzoeksraad tot de benodigde informatie gewaarborgd dient te zijn. Tegelijkertijd biedt de beperkte opdracht ruimte voor de onderzoeksraad om informatie geheim te houden.
De Raad constateert dat het voorstel van rijkswet een reeks ministeriële bevoegdheden bevat die beogen dat een minister zelf beslist over geheimhouding van bepaalde informatie. Naar het oordeel van de Raad zijn de bijzondere ministeriële bevoegdheden zoals voorzien in de artikelen 34, 43, 44, 51 en 52 niet nodig om de vereiste geheimhouding te verzekeren. De Raad adviseert om de bevoegdheden te schrappen; wel zou artikel 52 een eigen, op de Wet openbaarheid van bestuur geënte geheimhoudingsregeling moeten bevatten. Bovendien adviseert de Raad om artikel 52a te schrappen, nu dit artikel niets toevoegt aan bestaande informatie- en verantwoordingsplichten, maar wel misverstand oproept over de betekenis van artikel 68 GW. De Raad meent dat er voldoende redenen zijn om de bevoegdheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om te bepalen dat de onderzoeksraad zich onthoudt van onderzoek (artikel 36 van het voorstel van rijkswet) te handhaven.
Wat het geheimhouden van informatie door de minister betreft, wijst de Raad op artikel 34, vierde lid, van het voorstel van rijkswet, op basis waarvan ook de minister een verschoningsrecht kan uitoefenen. In het voorgaande heeft de Raad bovendien gewezen op de mogelijkheid in het voorstel een bepaling op te nemen, die een beperking van externe openbaarmaking van door een minister verstrekte informatie regelt, verstrekking van informatie is immers niet automatisch hetzelfde als openbaarmaking. De Raad adviseert daartoe.
Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State van het Koninkrijk geen bezwaar.
De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk
Nader rapport (reactie op het advies) van 30 januari 2004
De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet overeenkomstig het advies aan te passen.
Het advies van de Raad heeft mij overtuigd. Met een nota van wijziging heb ik daaraan gevolg gegeven. Een kopie van de nota van wijziging heb ik bijgevoegd. Ik heb van de gelegenheid gebruik gemaakt nog enkele noodzakelijke wijzigingen van meer ondergeschikt belang in het voorstel van rijkswet aan te brengen.
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van het advies van de Raad, het nader rapport en de nota van wijziging en de toelichting daarop aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.25.
(2) Kamerstukken II 2002/03, 28 634, nr.5, blz.7.
(3) Voor welke eerst het voornemen was deze te laten opgaan in een Ongevallenraad Defensie, Kamerstukken II 1997/98, 26 110, (R1619).
(4) De Minister van Defensie kan bepalen dat zittingen van de Marineraad om redenen van defensiebelang achter gesloten deuren plaatsvinden (artikel 10, eerste lid, van de Marinescheepsongevallenwet); ook wijst deze minister de commandant der marine aan die het onderzoek zal leiden (artikel 11); en beslist hij of behandeling van een uitspraak in de zaak geheim zal blijven (artikel 12, tweede lid).
(5) Zie het voornemen tot instellen van een Ongevallenraad defensie.
(6) Onder andere de artikelen 52, tweede lid, 58, en in het bijzonder artikel 59, vijfde lid, van de Wet Raad voor de Transportveiligheid.
(7) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.3. blz.18.
(8) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.19, blz.2.
(9) Vergelijk ook het advies van de Raad van State over de vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2000, Kamerstukken II 1999/2000, 26 800, VII, A, blz.3. Dit advies bevat een algemene beschouwing over het onderwerp ministeriële verantwoordelijkheid.
(10) Dit geldt bijvoorbeeld voor artikel 16 van richtlijn nr.96/82/EG van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PbEG L 10) spreekt over de bevoegde autoriteit. Een ander voorbeeld is STANAG nr.1179 betreffende combined investigaton of maritime incidents dat ten aanzien van procedure B en C spreekt over Boards of Inquiry that will be convened by the appropriate national authorities.
(11) Artikel 52a van het voorstel van rijkswet, Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.19.
(12) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), nr.3, blz.18 en nr.19, blz.2.
(13) Kamerstukken II 2002/03, 28 634 (R1727), A, blz.5 (zie in het bijzonder voetnoot 4).
(14) Vergelijk artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht.
(15) Zie voor een voorgenomen wijziging van artikel 10 WOB, de Wet uitvoering Verdrag van Aarhuis, Kamerstukken II 2002/03, 28 835, nrs.1-2.
(16) De gronden waarop zij dat kunnen bepalen zijn beperkt tot: "indien dit de veiligheid van de landen van het Koninkrijk of de betrekkingen van het Koninkrijk of de landen daarvan met andere staten of met internationale organisaties zou kunnen schaden of bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de raad zijn meegedeeld" (artikel 52, derde lid, van het voorstel van rijkswet) respectievelijk "indien het belang van het opnemen van de informatie in het rapport niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten" (artikel 52, vierde lid, van het voorstel van rijkswet). Respectievelijk in artikel 10, eerste lid, onder b, tweede lid, onder a, eerste lid, onder c, en tweede lid, onder c, WOB.
(17) ABR 14 september 1999, AB 2002, 40.