Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 ter implementatie van richtlijn nr. 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequentie van de opvang van deze personen (PbEG L 212), met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W03.04.0497/I
- Datum advies
- 6 december 2004
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 8 februari 2005, nr 27
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 ter implementatie van richtlijn nr. 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequentie van de opvang van deze personen (PbEG L 212), met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 23 oktober 2004, no. 04.004026, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, bij de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 ter implementatie van richtlijn nr. 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequentie van de opvang van deze personen (PbEG L 212), met nota van toelichting.
Met de onderliggende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt beoogd, samen met het wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 dat eerder dit jaar aan de Raad van State is voorgelegd ter advisering, uitvoering te geven aan richtlijn 2001/55/EG (de richtlijn) die minimumnormen bevat voor tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden. Het ontwerpbesluit regelt met name in welke gevallen uitzetting van een vreemdeling op grond van de richtlijn achterwege blijft en wanneer niet.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de implementatie van artikel 28 van de richtlijn en over de term "aanstichter". Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
1. Artikel 3.1a van het ontwerpbesluit bepaalt dat de uitzetting van de vreemdeling al dan niet achterwege blijft, afhankelijk van het feit of de vreemdeling aan de voorwaarden van tijdelijke bescherming voldoet. De gebruikte terminologie, namelijk het al dan niet uitzetten van een vreemdeling, wijkt af van de terminologie van artikel 28 van de richtlijn. Daarin wordt bepaald dat de lidstaten een persoon tijdelijke bescherming onder bepaalde omstandigheden kunnen weigeren.
Naar het oordeel van de Raad heeft de afwijkende formulering van artikel 3.1a, met name het tweede en derde lid, van het ontwerpbesluit tot gevolg dat bij de beëindiging van tijdelijke bescherming op de gronden die opgesomd staan in het tweede lid van dit artikel, naar de ernst van de verwachte vervolging gekeken zal worden om te beoordelen of de vreemdeling uitgezet kan worden.
Voor een dergelijke afweging is evenwel geen ruimte, indien er ernstige grond is te vrezen voor een behandeling bij uitzetting in strijd met artikel 3 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM). Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft in dit verband geoordeeld dat
artikel 3 EVRM een absoluut verbod bevat, zodat deze bepaling niet toelaat dat een afweging wordt gemaakt of de ernst van het strafbare feit dat de vreemdeling heeft begaan tot zijn uitzetting kan leiden.(zie noot 1)
De Raad adviseert daarom artikel 28 van de richtlijn letterlijk te implementeren.
2. Op grond van het voorgestelde artikel 3.1a, derde lid, kunnen bijzonder wrede handelingen worden aangemerkt als ernstige, niet-politieke misdrijven, ook indien deze met een vermeend politiek oogmerk zijn verricht. Dit geldt volgens deze bepaling voor zowel de deelnemers aan het misdrijf als voor de aanstichters.
De Raad wijst erop dat het begrip "aanstichter", dat letterlijk is overgenomen van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder ii, van de richtlijn, niet aansluit bij de terminologie die in het Nederlandse strafrecht gebruikelijk is. Niet duidelijk is welke rechtsfiguren uit het Wetboek van Strafrecht - poging, voorbereiding, vormen van deelneming of medeplichtigheid - onder het aanstichten moeten worden begrepen. Ook de toelichting zwijgt hierover.
De Raad is van mening dat bij de implementatie van de richtlijn, met het oog op de toepasbaarheid daarvan, weliswaar moet worden aangesloten bij de terminologie van de richtlijn, maar tevens een brug dient te worden geslagen naar de in het bestaande Nederlandse recht gebruikelijke terminologie.
De Raad adviseert daarom de term aanstichter in de toelichting nader te verduidelijken aan de hand van begrippen die in het Nederlandse strafrecht gangbaar zijn.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 januari 2005
1. Het nieuwe artikel 3.1a stelt de vraag of uitzetting van de vreemdeling op grond van de richtlijn tijdelijke bescherming achterwege blijft, afhankelijk van de vraag of de vreemdeling aan de voorwaarden voor tijdelijke bescherming voldoet. Ik lees het advies van de Raad aldus, dat het strekt tot een zodanige terminologische wijziging van het tweede lid, dat de beslissing over het achterwege laten van de uitzetting wordt vervangen door een beslissing over het weigeren van tijdelijke bescherming. Dat advies is niet overgenomen. De gebruikte terminologie volgt uit de keuze om tijdelijke bescherming in artikel 1, onder o, van de Vreemdelingenwet 2000 te definiëren als het rechtmatige verblijf in de zin van artikel 8, onder f of h, van die wet, van de vreemdeling wiens uitzetting in verband met diens asielaanvraag, op grond van de richtlijn tijdelijke bescherming achterwege blijft.
Dat rechtmatige verblijf kan ingevolge het nieuwe artikel 3.1a, tweede lid, onderdeel e, onder 2o, en derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000, onder meer worden geweigerd om reden dat de betrokken vreemdeling buiten Nederland een ernstig niet-politiek misdrijf heeft gepleegd. De afweging van de ernst van de verwachte vervolging tegen de aard van het ernstige niet-politieke misdrijf, waarnaar de Raad in dit verband verwijst, wordt voorgeschreven door artikel 28, eerste lid, onderdeel a, onder ii, van de richtlijn tijdelijke bescherming op grond waarvan de ontheemde van tijdelijke bescherming kan worden uitgesloten. Beëindiging van het rechtmatige verblijf als asielzoeker brengt echter niet mee dat de betrokken vreemdeling in strijd met het in artikel 3 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde verbod, wordt uitgezet naar het land van herkomst.
Uit het absolute karakter van het in artikel 3 EVRM neergelegde verbod, waarnaar de Raad eveneens verwijst, volgt niet dat in alle gevallen waarin bij uitzetting naar het land van herkomst ernstige grond zou zijn te vrezen voor een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM, rechtmatig verblijf in Nederland moet worden toegestaan. Evenmin volgt dat uit het stelsel van de Vreemdelingenwet 2000. Zo heeft de wetgever bij de totstandkoming van deze wet met de keuze voor een facultatieve formulering van artikel 29, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000, de ruimte geschapen om in die gevallen waarin artikel 1(F) van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (Trb. 1951, 131) is tegengeworpen en waarin de vreemdeling niet naar het land van herkomst kan worden verwijderd, de verblijfsvergunning asiel te kunnen weigeren. In dat verband is de situatie waarin de betrokken vreemdeling niet wordt toegelaten en evenmin naar het land van herkomst wordt uitgezet, uitdrukkelijk onder ogen gezien. Kortheidshalve verwijs ik naar het nader rapport (Kamerstukken II, 1998-1999, 28 732, A, p. 9) en de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 1999-2000, 26 732, nr. 7, p. 127). Wel dient ingevolge de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in dergelijke gevallen te worden onderzocht of de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat artikel 3 EVRM zich duurzaam verzet tegen zijn uitzetting naar het herkomstland en moeten in de beoordeling overeenkomstig het bepaalde in artikel 30, aanhef en onder c en d, en artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h tot en met j, van de Vreemdelingenwet 2000 de daar genoemde omstandigheden worden betrokken. Het gaat hierbij, kort weergegeven, om de mogelijke overdracht van de vreemdeling aan een ander land en om diens verblijf(salternatieven) elders. Indien uit genoegzaam onderzoek is gebleken dat de vreemdeling niet kan worden uitgezet en er sprake van is dat de vreemdeling zich in een uitzonderlijke situatie bevindt, moet worden beoordeeld of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning niet disproportioneel is. Ik verwijs naar de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 juni 2004, nrs. 200308871/1 en 200308845/1, 9 juni 2004, nr. 200308511/1, 9 juli 2004, nr. 200401181/1, en 30 november 2004, nr. 200404008/1. Nu in dergelijke gevallen geen sprake zal zijn van uitzetting naar het land van herkomst in strijd met het in artikel 3 EVRM gegeven verbod, acht ik de voorgestelde terminologische wijziging niet noodzakelijk.
2. De uitleg van het begrip "aanstichters" in artikel 28 van de richtlijn tijdelijke bescherming (Anstifter, instigateurs, instigators) is een kwestie van gemeenschapsrecht en daarmee aan het Hof van Justitie. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de tekst van artikel 3.1a, derde lid, uitdrukkelijk bepaald dat voor alle deelnemers aan het betreffende misdrijf, derhalve met inbegrip van hen die het misdrijf hebben uitgelokt, geldt dat bijzonder wrede handelingen, zelfs indien zij met een vermeend politiek oogmerk zijn uitgevoerd, als ernstige, niet-politieke misdrijven aangemerkt kunnen worden. Het gaat hier derhalve om alle deelnemingsvormen die onder Titel V van Eerste Boek van Wetboek van Strafrecht vallen, met inbegrip van uitlokking (artikel 47 Sr), medeplichtigheid door opzettelijk gelegenheid, middelen of inlichtingen te verschaffen tot het plegen van het misdrijf (artikel 48 Sr) en het geven van opdracht tot of feitelijke leiding aan het misdrijf (artikel 51 Sr).
Ik moge U hierbij het (gewijzigde) ontwerpbesluit en de (gewijzigde) nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(1) Chahal tegen het Verenigd Koninkrijk, 15 november 1996, 70/1995.
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 ter implementatie van richtlijn nr. 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequentie van de opvang van deze personen (PbEG L 212), met nota van toelichting.
Met de onderliggende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt beoogd, samen met het wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 dat eerder dit jaar aan de Raad van State is voorgelegd ter advisering, uitvoering te geven aan richtlijn 2001/55/EG (de richtlijn) die minimumnormen bevat voor tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden. Het ontwerpbesluit regelt met name in welke gevallen uitzetting van een vreemdeling op grond van de richtlijn achterwege blijft en wanneer niet.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de implementatie van artikel 28 van de richtlijn en over de term "aanstichter". Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
1. Artikel 3.1a van het ontwerpbesluit bepaalt dat de uitzetting van de vreemdeling al dan niet achterwege blijft, afhankelijk van het feit of de vreemdeling aan de voorwaarden van tijdelijke bescherming voldoet. De gebruikte terminologie, namelijk het al dan niet uitzetten van een vreemdeling, wijkt af van de terminologie van artikel 28 van de richtlijn. Daarin wordt bepaald dat de lidstaten een persoon tijdelijke bescherming onder bepaalde omstandigheden kunnen weigeren.
Naar het oordeel van de Raad heeft de afwijkende formulering van artikel 3.1a, met name het tweede en derde lid, van het ontwerpbesluit tot gevolg dat bij de beëindiging van tijdelijke bescherming op de gronden die opgesomd staan in het tweede lid van dit artikel, naar de ernst van de verwachte vervolging gekeken zal worden om te beoordelen of de vreemdeling uitgezet kan worden.
Voor een dergelijke afweging is evenwel geen ruimte, indien er ernstige grond is te vrezen voor een behandeling bij uitzetting in strijd met artikel 3 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM). Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft in dit verband geoordeeld dat
artikel 3 EVRM een absoluut verbod bevat, zodat deze bepaling niet toelaat dat een afweging wordt gemaakt of de ernst van het strafbare feit dat de vreemdeling heeft begaan tot zijn uitzetting kan leiden.(zie noot 1)
De Raad adviseert daarom artikel 28 van de richtlijn letterlijk te implementeren.
2. Op grond van het voorgestelde artikel 3.1a, derde lid, kunnen bijzonder wrede handelingen worden aangemerkt als ernstige, niet-politieke misdrijven, ook indien deze met een vermeend politiek oogmerk zijn verricht. Dit geldt volgens deze bepaling voor zowel de deelnemers aan het misdrijf als voor de aanstichters.
De Raad wijst erop dat het begrip "aanstichter", dat letterlijk is overgenomen van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder ii, van de richtlijn, niet aansluit bij de terminologie die in het Nederlandse strafrecht gebruikelijk is. Niet duidelijk is welke rechtsfiguren uit het Wetboek van Strafrecht - poging, voorbereiding, vormen van deelneming of medeplichtigheid - onder het aanstichten moeten worden begrepen. Ook de toelichting zwijgt hierover.
De Raad is van mening dat bij de implementatie van de richtlijn, met het oog op de toepasbaarheid daarvan, weliswaar moet worden aangesloten bij de terminologie van de richtlijn, maar tevens een brug dient te worden geslagen naar de in het bestaande Nederlandse recht gebruikelijke terminologie.
De Raad adviseert daarom de term aanstichter in de toelichting nader te verduidelijken aan de hand van begrippen die in het Nederlandse strafrecht gangbaar zijn.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 januari 2005
1. Het nieuwe artikel 3.1a stelt de vraag of uitzetting van de vreemdeling op grond van de richtlijn tijdelijke bescherming achterwege blijft, afhankelijk van de vraag of de vreemdeling aan de voorwaarden voor tijdelijke bescherming voldoet. Ik lees het advies van de Raad aldus, dat het strekt tot een zodanige terminologische wijziging van het tweede lid, dat de beslissing over het achterwege laten van de uitzetting wordt vervangen door een beslissing over het weigeren van tijdelijke bescherming. Dat advies is niet overgenomen. De gebruikte terminologie volgt uit de keuze om tijdelijke bescherming in artikel 1, onder o, van de Vreemdelingenwet 2000 te definiëren als het rechtmatige verblijf in de zin van artikel 8, onder f of h, van die wet, van de vreemdeling wiens uitzetting in verband met diens asielaanvraag, op grond van de richtlijn tijdelijke bescherming achterwege blijft.
Dat rechtmatige verblijf kan ingevolge het nieuwe artikel 3.1a, tweede lid, onderdeel e, onder 2o, en derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000, onder meer worden geweigerd om reden dat de betrokken vreemdeling buiten Nederland een ernstig niet-politiek misdrijf heeft gepleegd. De afweging van de ernst van de verwachte vervolging tegen de aard van het ernstige niet-politieke misdrijf, waarnaar de Raad in dit verband verwijst, wordt voorgeschreven door artikel 28, eerste lid, onderdeel a, onder ii, van de richtlijn tijdelijke bescherming op grond waarvan de ontheemde van tijdelijke bescherming kan worden uitgesloten. Beëindiging van het rechtmatige verblijf als asielzoeker brengt echter niet mee dat de betrokken vreemdeling in strijd met het in artikel 3 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde verbod, wordt uitgezet naar het land van herkomst.
Uit het absolute karakter van het in artikel 3 EVRM neergelegde verbod, waarnaar de Raad eveneens verwijst, volgt niet dat in alle gevallen waarin bij uitzetting naar het land van herkomst ernstige grond zou zijn te vrezen voor een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM, rechtmatig verblijf in Nederland moet worden toegestaan. Evenmin volgt dat uit het stelsel van de Vreemdelingenwet 2000. Zo heeft de wetgever bij de totstandkoming van deze wet met de keuze voor een facultatieve formulering van artikel 29, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000, de ruimte geschapen om in die gevallen waarin artikel 1(F) van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (Trb. 1951, 131) is tegengeworpen en waarin de vreemdeling niet naar het land van herkomst kan worden verwijderd, de verblijfsvergunning asiel te kunnen weigeren. In dat verband is de situatie waarin de betrokken vreemdeling niet wordt toegelaten en evenmin naar het land van herkomst wordt uitgezet, uitdrukkelijk onder ogen gezien. Kortheidshalve verwijs ik naar het nader rapport (Kamerstukken II, 1998-1999, 28 732, A, p. 9) en de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 1999-2000, 26 732, nr. 7, p. 127). Wel dient ingevolge de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in dergelijke gevallen te worden onderzocht of de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat artikel 3 EVRM zich duurzaam verzet tegen zijn uitzetting naar het herkomstland en moeten in de beoordeling overeenkomstig het bepaalde in artikel 30, aanhef en onder c en d, en artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h tot en met j, van de Vreemdelingenwet 2000 de daar genoemde omstandigheden worden betrokken. Het gaat hierbij, kort weergegeven, om de mogelijke overdracht van de vreemdeling aan een ander land en om diens verblijf(salternatieven) elders. Indien uit genoegzaam onderzoek is gebleken dat de vreemdeling niet kan worden uitgezet en er sprake van is dat de vreemdeling zich in een uitzonderlijke situatie bevindt, moet worden beoordeeld of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning niet disproportioneel is. Ik verwijs naar de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 juni 2004, nrs. 200308871/1 en 200308845/1, 9 juni 2004, nr. 200308511/1, 9 juli 2004, nr. 200401181/1, en 30 november 2004, nr. 200404008/1. Nu in dergelijke gevallen geen sprake zal zijn van uitzetting naar het land van herkomst in strijd met het in artikel 3 EVRM gegeven verbod, acht ik de voorgestelde terminologische wijziging niet noodzakelijk.
2. De uitleg van het begrip "aanstichters" in artikel 28 van de richtlijn tijdelijke bescherming (Anstifter, instigateurs, instigators) is een kwestie van gemeenschapsrecht en daarmee aan het Hof van Justitie. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de tekst van artikel 3.1a, derde lid, uitdrukkelijk bepaald dat voor alle deelnemers aan het betreffende misdrijf, derhalve met inbegrip van hen die het misdrijf hebben uitgelokt, geldt dat bijzonder wrede handelingen, zelfs indien zij met een vermeend politiek oogmerk zijn uitgevoerd, als ernstige, niet-politieke misdrijven aangemerkt kunnen worden. Het gaat hier derhalve om alle deelnemingsvormen die onder Titel V van Eerste Boek van Wetboek van Strafrecht vallen, met inbegrip van uitlokking (artikel 47 Sr), medeplichtigheid door opzettelijk gelegenheid, middelen of inlichtingen te verschaffen tot het plegen van het misdrijf (artikel 48 Sr) en het geven van opdracht tot of feitelijke leiding aan het misdrijf (artikel 51 Sr).
Ik moge U hierbij het (gewijzigde) ontwerpbesluit en de (gewijzigde) nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(1) Chahal tegen het Verenigd Koninkrijk, 15 november 1996, 70/1995.