Goedkeuring van het voornemen tot opzegging van het op 25 juni 1973 te Genève totstandgekomen Verdrag betreffende de havenarbeid, 1973 (Verdrag nr. 137, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar achtenvijftigste zitting; Trb. 1974, 70), met memorie van toelichting.
- Kenmerk
- W12.04.0483/IV
- Datum advies
- 24 november 2004
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2004/05, 30 007, nr 4
- Sociale zaken en Werkgelegenheid
- Verdrag
Toon inhoud
Volledige tekst
Voorstel van wet tot goedkeuring van het voornemen tot opzegging van het op 25 juni 1973 te Genève totstandgekomen Verdrag betreffende de havenarbeid, 1973 (Verdrag nr. 137, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar achtenvijftigste zitting; Trb. 1974, 70), met memorie van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 7 oktober 2004, no. 04.003865, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot goedkeuring van het voornemen tot opzegging van het op 25 juni 1973 te Genève totstandgekomen Verdrag betreffende de havenarbeid, 1973 (Verdrag nr. 137, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar achtenvijftigste zitting; Trb. 1974, 70), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel betreft de goedkeuring van het voornemen tot opzegging van Verdrag nr. 137 van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO). Dit verdrag strekt ertoe voorzieningen te treffen tegen de sociale gevolgen voor havenarbeiders van de mechanisering en automatisering van het laden en lossen van schepen. Concreet betekent dit vooral dat voor alle beroepscategorieën van havenarbeiders registers moeten worden bijgehouden, dat geregistreerde havenarbeiders voorrang genieten bij het verkrijgen van arbeid in de havens en dat zij zich voor arbeid beschikbaar dienen te houden (artikel 3 van het verdrag).
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot de opzegging als zodanig en de motivering ervan.
1. De opzegging als zodanig
a. In de titel, de considerans en artikel 1 van het wetsvoorstel wordt gesproken van opzegging van het verdrag. De Raad leidt uit de memorie van toelichting echter af dat het Koninkrijk het verdrag als zodanig thans niet zal kunnen opzeggen. Immers, blijkens de toelichting, heeft de regering van Aruba te kennen gegeven het niet wenselijk te achten dat "de opzegging" van het verdrag ook zal gelden voor haar land. Ook indien de regering van Nederland de gelding van het verdrag voor haar land wil beëindigen, terwijl het nooit gelding heeft gehad voor de Nederlandse Antillen, blijft het verdrag binnen het Koninkrijk dus gelden voor Aruba.
De Raad adviseert het voorstel zodanig aan te passen dat het verdrag niet wordt opgezegd, maar dat de gelding ervan voor Nederland wordt beëindigd.
b. In het verlengde van het voorgaande acht de Raad het gewenst dat in de toelichting aandacht wordt besteed aan de vraag waarom het verdrag nog wel betekenis heeft voor Aruba, alsmede aan de vraag naar de wenselijkheid van de ongelijkheid tussen de drie landen van het Koninkrijk die ontstaat nadat het verdrag ook voor Nederland niet geldt.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.
2. Motivering van de opzegging
Op grond van artikel 7 dienen de bepalingen van het verdrag, voorzover zij niet ten uitvoer worden gebracht door middel van collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s), scheidsrechterlijke uitspraken of op andere wijze overeenkomstig de nationale praktijk, langs de weg van nationale wetgeving te worden toegepast. In de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat het registratiesysteem al sinds 1 januari 2000 niet meer bij CAO wordt geregeld en dat de sociale partners, ondanks bemiddelingspogingen van het kabinet, niet in staat zijn een nieuw systeem op te zetten. Dit betekent dat dit nu door middel van wetgeving zou moeten gebeuren. Volgens het kabinet zijn de mogelijkheden daartoe echter niet alleen beperkt, maar is wetgeving ook niet noodzakelijk en wenselijk. Omdat Nederland derhalve niet meer aan artikel 3 van het verdrag kan voldoen, acht de regering het noodzakelijk het verdrag op te zeggen.
De Raad merkt op dat aan de opzegging van verdragen strenge eisen van motivering moeten worden gesteld. Vanuit dat oogpunt bezien acht de Raad de toelichting niet geheel toereikend. In de toelichting wordt slechts gesteld dat er door het bestaan van algemeen toegankelijke sociale voorzieningen in combinatie met een goede werking van en mobiliteit op de arbeidsmarkt geen aanleiding meer is tot een bijzondere bescherming van havenwerknemers, dat het bieden van voorrang boven andere werknemers niet in deze beleidslijn past en dat de huidige sociale wetgeving voldoende bescherming voor alle werknemers biedt. De Raad mist hier een toespitsing op en een specifieke beschrijving van de huidige arbeidsmarktpositie van havenwerknemers, die duidelijk maakt dat de omstandigheden die destijds aanleiding hebben gegeven om hen onder de bescherming van het verdrag te brengen, zich niet langer voordoen.
De Raad adviseert in de toelichting het voornemen tot opzegging van het verdrag met inachtneming van het voorgaande nader te motiveren.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 22 februari 2005
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot de opzegging als zodanig en de motivering ervan.
1a. Aan de kanttekeningen van de Raad ten aanzien van het gebruik van het begrip "opzegging" is geen gevolg gegeven. Het internationale verdragenrecht kent weliswaar het algemene begrip van de beëindiging van de gelding van verdragen, maar het begrip opzegging is het specifieke begrip dat hier kan worden gebezigd. Bovendien is in eerdere gevallen, ook tegenover de Internationale Arbeidsorganisatie, altijd de term opzegging gebruikt. Dit is ook conform de bewoordingen van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen en het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Voor het Koninkrijksdeel Nederland wordt het verdrag dus opgezegd, terwijl het Koninkrijksdeel Aruba aan het verdrag gebonden blijft.
1b. De memorie van toelichting is naar aanleiding van dit punt aangevuld;
2. De memorie van toelichting is naar aanleiding van dit punt aangevuld;
3. FNV Bondgenoten heeft in 2004 de Staat der Nederlanden in rechte gedaagd wegens het niet nakomen van de verplichting om een situatie te bewerkstelligen waarin aan artikel 3 van het Verdrag (registratie van havenarbeiders) wordt voldaan. Naar aanleiding hiervan heeft de rechtbank geconstateerd dat niet in geschil is dat Nederland thans niet aan dit verdragsonderdeel voldoet, terwijl de staat ook niet het voornemen heeft hieraan te gaan voldoen, gelet op het voornemen tot opzegging van het Verdrag. In verband hiermee is voor recht verklaard dat zulks (thans) strijd oplevert met artikel 3 van het Verdrag en met de ILO-Constitutie.
Ik moge U, mede namens mijn ambtsgenoot van Buitenlandse Zaken, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten Generaal te zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Het wetsvoorstel betreft de goedkeuring van het voornemen tot opzegging van Verdrag nr. 137 van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO). Dit verdrag strekt ertoe voorzieningen te treffen tegen de sociale gevolgen voor havenarbeiders van de mechanisering en automatisering van het laden en lossen van schepen. Concreet betekent dit vooral dat voor alle beroepscategorieën van havenarbeiders registers moeten worden bijgehouden, dat geregistreerde havenarbeiders voorrang genieten bij het verkrijgen van arbeid in de havens en dat zij zich voor arbeid beschikbaar dienen te houden (artikel 3 van het verdrag).
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot de opzegging als zodanig en de motivering ervan.
1. De opzegging als zodanig
a. In de titel, de considerans en artikel 1 van het wetsvoorstel wordt gesproken van opzegging van het verdrag. De Raad leidt uit de memorie van toelichting echter af dat het Koninkrijk het verdrag als zodanig thans niet zal kunnen opzeggen. Immers, blijkens de toelichting, heeft de regering van Aruba te kennen gegeven het niet wenselijk te achten dat "de opzegging" van het verdrag ook zal gelden voor haar land. Ook indien de regering van Nederland de gelding van het verdrag voor haar land wil beëindigen, terwijl het nooit gelding heeft gehad voor de Nederlandse Antillen, blijft het verdrag binnen het Koninkrijk dus gelden voor Aruba.
De Raad adviseert het voorstel zodanig aan te passen dat het verdrag niet wordt opgezegd, maar dat de gelding ervan voor Nederland wordt beëindigd.
b. In het verlengde van het voorgaande acht de Raad het gewenst dat in de toelichting aandacht wordt besteed aan de vraag waarom het verdrag nog wel betekenis heeft voor Aruba, alsmede aan de vraag naar de wenselijkheid van de ongelijkheid tussen de drie landen van het Koninkrijk die ontstaat nadat het verdrag ook voor Nederland niet geldt.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.
2. Motivering van de opzegging
Op grond van artikel 7 dienen de bepalingen van het verdrag, voorzover zij niet ten uitvoer worden gebracht door middel van collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s), scheidsrechterlijke uitspraken of op andere wijze overeenkomstig de nationale praktijk, langs de weg van nationale wetgeving te worden toegepast. In de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat het registratiesysteem al sinds 1 januari 2000 niet meer bij CAO wordt geregeld en dat de sociale partners, ondanks bemiddelingspogingen van het kabinet, niet in staat zijn een nieuw systeem op te zetten. Dit betekent dat dit nu door middel van wetgeving zou moeten gebeuren. Volgens het kabinet zijn de mogelijkheden daartoe echter niet alleen beperkt, maar is wetgeving ook niet noodzakelijk en wenselijk. Omdat Nederland derhalve niet meer aan artikel 3 van het verdrag kan voldoen, acht de regering het noodzakelijk het verdrag op te zeggen.
De Raad merkt op dat aan de opzegging van verdragen strenge eisen van motivering moeten worden gesteld. Vanuit dat oogpunt bezien acht de Raad de toelichting niet geheel toereikend. In de toelichting wordt slechts gesteld dat er door het bestaan van algemeen toegankelijke sociale voorzieningen in combinatie met een goede werking van en mobiliteit op de arbeidsmarkt geen aanleiding meer is tot een bijzondere bescherming van havenwerknemers, dat het bieden van voorrang boven andere werknemers niet in deze beleidslijn past en dat de huidige sociale wetgeving voldoende bescherming voor alle werknemers biedt. De Raad mist hier een toespitsing op en een specifieke beschrijving van de huidige arbeidsmarktpositie van havenwerknemers, die duidelijk maakt dat de omstandigheden die destijds aanleiding hebben gegeven om hen onder de bescherming van het verdrag te brengen, zich niet langer voordoen.
De Raad adviseert in de toelichting het voornemen tot opzegging van het verdrag met inachtneming van het voorgaande nader te motiveren.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 22 februari 2005
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot de opzegging als zodanig en de motivering ervan.
1a. Aan de kanttekeningen van de Raad ten aanzien van het gebruik van het begrip "opzegging" is geen gevolg gegeven. Het internationale verdragenrecht kent weliswaar het algemene begrip van de beëindiging van de gelding van verdragen, maar het begrip opzegging is het specifieke begrip dat hier kan worden gebezigd. Bovendien is in eerdere gevallen, ook tegenover de Internationale Arbeidsorganisatie, altijd de term opzegging gebruikt. Dit is ook conform de bewoordingen van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen en het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Voor het Koninkrijksdeel Nederland wordt het verdrag dus opgezegd, terwijl het Koninkrijksdeel Aruba aan het verdrag gebonden blijft.
1b. De memorie van toelichting is naar aanleiding van dit punt aangevuld;
2. De memorie van toelichting is naar aanleiding van dit punt aangevuld;
3. FNV Bondgenoten heeft in 2004 de Staat der Nederlanden in rechte gedaagd wegens het niet nakomen van de verplichting om een situatie te bewerkstelligen waarin aan artikel 3 van het Verdrag (registratie van havenarbeiders) wordt voldaan. Naar aanleiding hiervan heeft de rechtbank geconstateerd dat niet in geschil is dat Nederland thans niet aan dit verdragsonderdeel voldoet, terwijl de staat ook niet het voornemen heeft hieraan te gaan voldoen, gelet op het voornemen tot opzegging van het Verdrag. In verband hiermee is voor recht verklaard dat zulks (thans) strijd oplevert met artikel 3 van het Verdrag en met de ILO-Constitutie.
Ik moge U, mede namens mijn ambtsgenoot van Buitenlandse Zaken, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten Generaal te zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid