Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met invoering van een eigen bijdrage voor farmaceutische zorg en wijziging van de eigen bijdragen voor AWBZ-zorg.
- Kenmerk
- W13.03.0378/III
- Datum advies
- 26 september 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 13 januari 2004, nr 7
- Volksgezondheid, Welzijn en Sport
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met invoering van een eigen bijdrage voor farmaceutische zorg en wijziging van de eigen bijdragen voor AWBZ-zorg.
Bij Kabinetsmissive van 15 september 2003, no.03.003756, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met invoering van een eigen bijdrage voor farmaceutische zorg en wijziging van de eigen bijdragen voor AWBZ-zorg.
Dit ontwerpbesluit brengt wijzigingen aan in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering, het Bijdragebesluit zorg, en het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering. Hiermee wordt een eigen bijdrage voor geneesmiddelen ingevoerd en worden de eigen bijdragen op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) verhoogd. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen over de wijziging van eerder vastgesteld overgangsrecht en de gevolgen die deze maatregelen in financieel opzicht voor betrokkenen kunnen hebben. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van de toelichting wenselijk is.
1. In het voorgestelde artikel III, onder G, wordt bepaald dat artikel 25 van het Bijdragebesluit zorg vervalt. Dit artikel was ingevoerd met het koninklijk besluit van 17 juni 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit zorg en het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering in verband met de invoering van het verzamelinkomen als grondslag voor de vaststelling van de eigen bijdrage bij verblijf in een instelling (Stb.327). Het betreft een overgangsbepaling die bepaalt dat het gecorrigeerde verzamelinkomen voor vaststelling van de bijdrage die maximaal verschuldigd is voor AWBZ-zorg zonder verblijf pas in 2006 wordt vervangen door het ongecorrigeerde verzamelinkomen. Dit om te voldoen aan het uitgangspunt dat bij de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001 werd gebezigd, namelijk dat gebruikers van inkomensafhankelijke regelingen in beginsel geen nadeel zouden ondervinden van de belastingherziening 2001.(zie noot 1)
In dit ontwerpbesluit wordt deze bepaling geschrapt, waardoor het ongecorrigeerde verzamelinkomen per 2004 gaat gelden: het uitgangspunt dat heeft geleid tot de overgangsbepaling van artikel 25 van het Bijdragebesluit zorg wordt opzij geschoven door de noodzaak van bezuiniging.
Het betreft hier een wijziging van overgangsrecht. Dit overgangsrecht is pas per 1 januari 2003 in werking getreden, ter uitvoering van het uitgangspunt dat gebruikers van inkomensafhankelijke regelingen in beginsel geen nadeel zouden ondervinden van de belastingherziening 2001.
De Raad is van oordeel dat terughoudendheid in acht genomen dient te worden bij het wijzigen van overgangsrecht. Dat kan geboden zijn indien bijvoorbeeld een (praktische) onmogelijkheid bij de uitvoering blijkt of indien zich onvoorziene effecten voordoen.
De Raad adviseert, in het licht van vorenstaande, deze wijziging van het overgangsrecht nader te motiveren.
2. Het geheel van voorgestelde maatregelen in het ontwerpbesluit leidt tot een verschuiving van de collectieve financiering naar private financiering door het betrokken individu, aldus de toelichting. Voorts wordt - in navolging van het Hoofdlijnenakkoord - opgemerkt dat bij het inkomensbeleid rekening zal worden gehouden met de gevolgen van onder meer de pakketbeperkingen in de zorg voor chronisch zieken, gehandicapten en andere kwetsbare groepen.(zie noot 2)
In de toelichting wordt niet ingegaan op de wijze waarop hiermee rekening zal worden gehouden en wat dit concreet voor deze groep personen betekent.
De Raad adviseert de concrete gevolgen van de onderhavige maatregelen voor genoemde groepen toe te lichten en aan te geven op welke wijze in het inkomensbeleid met de gevolgen van deze (cumulatieve) maatregelen rekening wordt gehouden.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 26 september 2003, no. W13.03.0378/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Ontwerpbesluit
- In artikel III, onder D, "2. Het derde" vervangen door: 3. Het derde.
In artikel V "Het na toepassing van artikel 7 dan wel artikel 24 van het Bijdragebesluit zorg vastgestelde bedrag van de bijdrage voor het jaar 2004 wordt vermenigvuldigd met 1,02." vervangen door: "Het bedrag van de bijdrage dat vóór het jaar 2004 na toepassing van artikel 7 dan wel artikel 24 van het Bijdragebesluit zorg is vastgesteld, wordt vermenigvuldigd met 1,02."
Nader rapport (reactie op het advies) van 19 november 2003
1. De overgangsbepaling was ingevoerd om de gevolgen van de Wet op de inkomstenbelasting 2001 op te vangen. Met die wet is het belastbaar inkomen vervangen door het verzamelinkomen. De gewijzigde tariefstructuur in het nieuwe belastingstelsel leidde via de netto-nettokoppeling tot een stijging van het verzamelinkomen. Dit effect is voor de eigen bijdragen op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) in 2003 structureel gecorrigeerd door een verhoging van de inkomensgrenzen in artikel 16d van het Bijdragebesluit zorg. De afschaffing van de standaard- en niet-standaardaftrekposten zou voor de jaren 2003, 2004 en 2005 worden gecorrigeerd door het hanteren van een gecorrigeerd verzamelinkomen. De niet-standaardaftrekposten zouden in drie jaar worden afgebouwd tot nihil. Vanaf 2006 zou de standaardaftrek voor de AWBZ-bijdrage worden verwerkt in de inkomensgrenzen. Het kabinet heeft besloten om thans reeds op het verzamelinkomen over te gaan.
Het kabinet deelt de opvatting van de Raad van State dat terughoudendheid moet worden betracht met wijziging van overgangsrecht. Het kabinet meent echter dat er bijzondere redenen aanwezig zijn om daartoe in dit geval toch over te gaan. De wijziging is thans in de nota van toelichting uitvoeriger beargumenteerd.
Zoals in de nota van toelichting is aangegeven, noopt de zeer hoge groei in de zorguitgaven in Nederland tot het nemen van ingrijpende maatregelen om het zorgstelsel ook voor de lange termijn te behouden. Een van die ingrijpende maatregelen betreft wijziging van de eigen bijdrage voor de extramurale zorg in de AWBZ, zodanig dat een hogere opbrengst wordt bereikt. In verband daarmee is de uurbijdrage verhoogd, zijn de inkomensklassen afgeschaft en is hetzelfde inkomensbegrip ingevoerd als ook voor de bijdrage bij verblijf in een AWBZ-instelling geldt. Naast een extra opbrengst wordt hiermee ook de beoogde harmonisatie van de diverse AWBZ-bijdrageregelingen afgerond en wordt de uitvoering van de extramurale eigen bijdrage versimpeld, hetgeen leidt tot vermindering van de administratieve lasten.
Tegenover het eventuele nadeel van het invoeren van het verzamelinkomen als grondslag voor de extramurale bijdrage staat het eventuele voordeel van het afschaffen van de inkomensklassen. Het voordeel van een systeem met een vast percentage van het verzamelinkomen boven inkomensklassen, met per klasse een maximaal bedrag aan eigen bijdrage, is dat de schokken bij de grenzen niet langer optreden. De schoksgewijze verhoging wordt door verzekerden vaak als onrechtvaardig ervaren, omdat 1 euro meer aan inkomen al kan betekenen dat de verzekerde fors meer betaalt aan eigen bijdragen.
2. Het kabinet heeft inmiddels besloten om de beoogde eigen bijdragen voor geneesmiddelen niet in te voeren. Deze maatregel is dan ook uit het ontwerpbesluit (was artikel I) en de nota van toelichting geschrapt.
Conform de aanbeveling van de Raad is de nota van toelichting aangevuld met een passage over het inkomensbeleid als gevolg van de wijziging van de AWBZ-bijdrage.
3. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn niet verwerkt. In artikel III (thans artikel I) onder D, gaat het om twee onderscheiden wijzigingen van artikel 16d van het Bijdragebesluit zorg, waarvan de eerste bestaat uit hernieuwde vaststelling van de tekst van het eerste en het tweede lid en de tweede uit het doorvoeren van de wijzigingen in de rest van het artikel. De opmerking van de Raad was derhalve niet juist.
Ook de tweede kanttekening van de Raad is niet juist. Het gaat niet zozeer om wanneer het bedrag is vastgesteld, maar dat de overgangsbepaling van artikel (thans IV) slechts betrekking heeft op het bedrag dat in 2004 zal gelden.
Daarbij gaat het alleen om de oude gevallen (herzieningsgevallen). Dat vloeit voort uit de verwijzing naar de toepassing van de artikelen 7, 15, derde lid en 24. Op verzekerden die in 2004 voor het eerst de bijdrage gaan betalen, is artikel IV niet van toepassing.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt de wijziging van het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering nog aan te passen. Artikel 6 kan komen te vervallen omdat de uitvoeringsorganen de desbetreffende administratie en controle niet meer uitvoeren. Artikel 8, vijfde en zesde lid, betreft werkzaamheden van het centraal administratiekantoor die niet meer worden verricht. Daarom zijn deze leden met het ontwerpbesluit geschrapt en is een wijziging in het oude zevende, met dit besluit vernummerd tot vijfde lid, noodzakelijk. Bovendien was artikel 5 in het ontwerpbesluit niet goed gewijzigd. Ook dit is gecorrigeerd. In verband met het vervallen van artikel I zijn de artikelen in het ontwerpbesluit vernummerd en is het oorspronkelijke artikel II, vanwege zijn inhoud, na de wijziging van het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering geplaatst.
Verder is de inwerkingtredingsbepaling gewijzigd omdat besloten is de verbreding van de AWBZ-bijdrage voor de extramurale zorg in twee fasen in te voeren.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) Toelichting op het Besluit tot wijziging van het Bijdragebesluit zorg en het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering in verband met de invoering van het verzamelinkomen als grondslag voor de vaststelling van de eigen bijdrage bij verblijf in een instelling. Stb.327, 2002, bladzijde 19.
(2) Nota van toelichting, paragraaf 1.1.
Dit ontwerpbesluit brengt wijzigingen aan in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering, het Bijdragebesluit zorg, en het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering. Hiermee wordt een eigen bijdrage voor geneesmiddelen ingevoerd en worden de eigen bijdragen op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) verhoogd. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen over de wijziging van eerder vastgesteld overgangsrecht en de gevolgen die deze maatregelen in financieel opzicht voor betrokkenen kunnen hebben. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van de toelichting wenselijk is.
1. In het voorgestelde artikel III, onder G, wordt bepaald dat artikel 25 van het Bijdragebesluit zorg vervalt. Dit artikel was ingevoerd met het koninklijk besluit van 17 juni 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit zorg en het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering in verband met de invoering van het verzamelinkomen als grondslag voor de vaststelling van de eigen bijdrage bij verblijf in een instelling (Stb.327). Het betreft een overgangsbepaling die bepaalt dat het gecorrigeerde verzamelinkomen voor vaststelling van de bijdrage die maximaal verschuldigd is voor AWBZ-zorg zonder verblijf pas in 2006 wordt vervangen door het ongecorrigeerde verzamelinkomen. Dit om te voldoen aan het uitgangspunt dat bij de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001 werd gebezigd, namelijk dat gebruikers van inkomensafhankelijke regelingen in beginsel geen nadeel zouden ondervinden van de belastingherziening 2001.(zie noot 1)
In dit ontwerpbesluit wordt deze bepaling geschrapt, waardoor het ongecorrigeerde verzamelinkomen per 2004 gaat gelden: het uitgangspunt dat heeft geleid tot de overgangsbepaling van artikel 25 van het Bijdragebesluit zorg wordt opzij geschoven door de noodzaak van bezuiniging.
Het betreft hier een wijziging van overgangsrecht. Dit overgangsrecht is pas per 1 januari 2003 in werking getreden, ter uitvoering van het uitgangspunt dat gebruikers van inkomensafhankelijke regelingen in beginsel geen nadeel zouden ondervinden van de belastingherziening 2001.
De Raad is van oordeel dat terughoudendheid in acht genomen dient te worden bij het wijzigen van overgangsrecht. Dat kan geboden zijn indien bijvoorbeeld een (praktische) onmogelijkheid bij de uitvoering blijkt of indien zich onvoorziene effecten voordoen.
De Raad adviseert, in het licht van vorenstaande, deze wijziging van het overgangsrecht nader te motiveren.
2. Het geheel van voorgestelde maatregelen in het ontwerpbesluit leidt tot een verschuiving van de collectieve financiering naar private financiering door het betrokken individu, aldus de toelichting. Voorts wordt - in navolging van het Hoofdlijnenakkoord - opgemerkt dat bij het inkomensbeleid rekening zal worden gehouden met de gevolgen van onder meer de pakketbeperkingen in de zorg voor chronisch zieken, gehandicapten en andere kwetsbare groepen.(zie noot 2)
In de toelichting wordt niet ingegaan op de wijze waarop hiermee rekening zal worden gehouden en wat dit concreet voor deze groep personen betekent.
De Raad adviseert de concrete gevolgen van de onderhavige maatregelen voor genoemde groepen toe te lichten en aan te geven op welke wijze in het inkomensbeleid met de gevolgen van deze (cumulatieve) maatregelen rekening wordt gehouden.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 26 september 2003, no. W13.03.0378/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Ontwerpbesluit
- In artikel III, onder D, "2. Het derde" vervangen door: 3. Het derde.
In artikel V "Het na toepassing van artikel 7 dan wel artikel 24 van het Bijdragebesluit zorg vastgestelde bedrag van de bijdrage voor het jaar 2004 wordt vermenigvuldigd met 1,02." vervangen door: "Het bedrag van de bijdrage dat vóór het jaar 2004 na toepassing van artikel 7 dan wel artikel 24 van het Bijdragebesluit zorg is vastgesteld, wordt vermenigvuldigd met 1,02."
Nader rapport (reactie op het advies) van 19 november 2003
1. De overgangsbepaling was ingevoerd om de gevolgen van de Wet op de inkomstenbelasting 2001 op te vangen. Met die wet is het belastbaar inkomen vervangen door het verzamelinkomen. De gewijzigde tariefstructuur in het nieuwe belastingstelsel leidde via de netto-nettokoppeling tot een stijging van het verzamelinkomen. Dit effect is voor de eigen bijdragen op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) in 2003 structureel gecorrigeerd door een verhoging van de inkomensgrenzen in artikel 16d van het Bijdragebesluit zorg. De afschaffing van de standaard- en niet-standaardaftrekposten zou voor de jaren 2003, 2004 en 2005 worden gecorrigeerd door het hanteren van een gecorrigeerd verzamelinkomen. De niet-standaardaftrekposten zouden in drie jaar worden afgebouwd tot nihil. Vanaf 2006 zou de standaardaftrek voor de AWBZ-bijdrage worden verwerkt in de inkomensgrenzen. Het kabinet heeft besloten om thans reeds op het verzamelinkomen over te gaan.
Het kabinet deelt de opvatting van de Raad van State dat terughoudendheid moet worden betracht met wijziging van overgangsrecht. Het kabinet meent echter dat er bijzondere redenen aanwezig zijn om daartoe in dit geval toch over te gaan. De wijziging is thans in de nota van toelichting uitvoeriger beargumenteerd.
Zoals in de nota van toelichting is aangegeven, noopt de zeer hoge groei in de zorguitgaven in Nederland tot het nemen van ingrijpende maatregelen om het zorgstelsel ook voor de lange termijn te behouden. Een van die ingrijpende maatregelen betreft wijziging van de eigen bijdrage voor de extramurale zorg in de AWBZ, zodanig dat een hogere opbrengst wordt bereikt. In verband daarmee is de uurbijdrage verhoogd, zijn de inkomensklassen afgeschaft en is hetzelfde inkomensbegrip ingevoerd als ook voor de bijdrage bij verblijf in een AWBZ-instelling geldt. Naast een extra opbrengst wordt hiermee ook de beoogde harmonisatie van de diverse AWBZ-bijdrageregelingen afgerond en wordt de uitvoering van de extramurale eigen bijdrage versimpeld, hetgeen leidt tot vermindering van de administratieve lasten.
Tegenover het eventuele nadeel van het invoeren van het verzamelinkomen als grondslag voor de extramurale bijdrage staat het eventuele voordeel van het afschaffen van de inkomensklassen. Het voordeel van een systeem met een vast percentage van het verzamelinkomen boven inkomensklassen, met per klasse een maximaal bedrag aan eigen bijdrage, is dat de schokken bij de grenzen niet langer optreden. De schoksgewijze verhoging wordt door verzekerden vaak als onrechtvaardig ervaren, omdat 1 euro meer aan inkomen al kan betekenen dat de verzekerde fors meer betaalt aan eigen bijdragen.
2. Het kabinet heeft inmiddels besloten om de beoogde eigen bijdragen voor geneesmiddelen niet in te voeren. Deze maatregel is dan ook uit het ontwerpbesluit (was artikel I) en de nota van toelichting geschrapt.
Conform de aanbeveling van de Raad is de nota van toelichting aangevuld met een passage over het inkomensbeleid als gevolg van de wijziging van de AWBZ-bijdrage.
3. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn niet verwerkt. In artikel III (thans artikel I) onder D, gaat het om twee onderscheiden wijzigingen van artikel 16d van het Bijdragebesluit zorg, waarvan de eerste bestaat uit hernieuwde vaststelling van de tekst van het eerste en het tweede lid en de tweede uit het doorvoeren van de wijzigingen in de rest van het artikel. De opmerking van de Raad was derhalve niet juist.
Ook de tweede kanttekening van de Raad is niet juist. Het gaat niet zozeer om wanneer het bedrag is vastgesteld, maar dat de overgangsbepaling van artikel (thans IV) slechts betrekking heeft op het bedrag dat in 2004 zal gelden.
Daarbij gaat het alleen om de oude gevallen (herzieningsgevallen). Dat vloeit voort uit de verwijzing naar de toepassing van de artikelen 7, 15, derde lid en 24. Op verzekerden die in 2004 voor het eerst de bijdrage gaan betalen, is artikel IV niet van toepassing.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt de wijziging van het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering nog aan te passen. Artikel 6 kan komen te vervallen omdat de uitvoeringsorganen de desbetreffende administratie en controle niet meer uitvoeren. Artikel 8, vijfde en zesde lid, betreft werkzaamheden van het centraal administratiekantoor die niet meer worden verricht. Daarom zijn deze leden met het ontwerpbesluit geschrapt en is een wijziging in het oude zevende, met dit besluit vernummerd tot vijfde lid, noodzakelijk. Bovendien was artikel 5 in het ontwerpbesluit niet goed gewijzigd. Ook dit is gecorrigeerd. In verband met het vervallen van artikel I zijn de artikelen in het ontwerpbesluit vernummerd en is het oorspronkelijke artikel II, vanwege zijn inhoud, na de wijziging van het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering geplaatst.
Verder is de inwerkingtredingsbepaling gewijzigd omdat besloten is de verbreding van de AWBZ-bijdrage voor de extramurale zorg in twee fasen in te voeren.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) Toelichting op het Besluit tot wijziging van het Bijdragebesluit zorg en het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering in verband met de invoering van het verzamelinkomen als grondslag voor de vaststelling van de eigen bijdrage bij verblijf in een instelling. Stb.327, 2002, bladzijde 19.
(2) Nota van toelichting, paragraaf 1.1.