Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit draagkracht vervolgden en het Besluit draagkracht burger-oorlogsslachtoffers tot wijziging van de berekening van de financiële draagkracht.
- Kenmerk
- W13.03.0015/III
- Datum advies
- 28 februari 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 9 september 2003, nr 173
- Volksgezondheid, Welzijn en Sport
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit draagkracht vervolgden en het Besluit draagkracht burger-oorlogsslachtoffers tot wijziging van de berekening van de financiële draagkracht.
Bij Kabinetsmissive van 15 januari 2003, no.03.000159, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit draagkracht vervolgden en het Besluit draagkracht burger-oorlogsslachtoffers tot wijziging van de berekening van de financiële draagkracht.
Het voorliggende ontwerpbesluit wijzigt het Besluit draagkracht vervolgden en het Besluit draagkracht burger-oorlogsslachtoffers (hierna: de draagkrachtbesluiten) in verband met zowel de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) als de invoering van de per 1 januari 2001 in werking getreden Wet Van Galen.(zie noot 1) Voorzover het gaat om aanpassing aan de Wet Van Galen heeft de Raad van State geen opmerkingen. De Raad plaatst echter een aantal kanttekeningen bij de aanpassingen van de draagkrachtbesluiten die nodig zijn in verband met de invoering van de Wet IB 2001.
1. De draagkrachtbesluiten strekken tot het bepalen van de financiële draagkracht van vervolgden en burger-oorlogsslachtoffers die in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de kosten van voorzieningen die strekken tot verbetering van de levensomstandigheden, zoals autokosten, kosten van huishoudelijke hulp en telefoonkosten. In de vigerende draagkrachtbesluiten is uitgangspunt voor het bepalen van de financiële draagkracht van oorlogsgetroffenen met het oog op een tegemoetkoming in de kosten van bepaalde voorzieningen: het onzuivere inkomen van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 (Wet IB 1964). Dit begrip ontbreekt echter in de Wet IB 2001. In het voorstel is derhalve een nieuw inkomensbegrip ingevoerd dat bestaat uit:
- de inkomensafhankelijke uitkeringen op grond van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 (Wuv) respectievelijk van de Wet burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945 (Wubo);
- de bruto inkomsten uit arbeid, na aftrek van verwervingskosten;
- het bruto-ouderdomspensioen krachtens de Algemene Ouderdomswet;
- en overige inkomsten (met uitzondering van onder meer inkomsten uit vermogen).
De gekozen opzet geeft de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen.
a. Allereerst wijst de Raad op de aanbevelingen van de Commissie Harmonisatie Inkomensafhankelijke regelingen, de commissie-Derksen, tot het uniformeren van het inkomensbegrip dat als maatstaf wordt gehanteerd in inkomensafhankelijke regelingen.(zie noot 2) Voorgesteld werd een fiscaal inkomensbegrip te hanteren bij regelingen voor inkomensafhankelijke uitkeringen. Het kabinet heeft deze aanbeveling onderschreven. In de nota van toelichting wordt opgemerkt dat het vaststellen van een inkomen van een belanghebbende om diens draagkracht te bepalen in verband met de hoogte van een tegemoetkoming evident anders is dan het vaststellen van een inkomen om diens belasting te bepalen.(zie noot 3) De Raad acht deze opmerking voorzover bedoeld om te motiveren waarom niet bij een fiscaal inkomensbegrip wordt aangesloten, niet terzake in het licht van de aanbevelingen van de commissie-Derksen. Ook wijst de Raad op het praktische belang van aansluiting bij de fiscale regelgeving waardoor uitwisseling van gegevens met de belastingdienst mogelijk wordt, en de uitvoering zowel voor de gerechtigden als voor de uitvoerende instanties wordt vergemakkelijkt.
b. Het voorgestelde inkomensbegrip sluit aan bij het systeem dat al in de Wuv (artikel 19) en de Wubo (artikel 28) wordt gehanteerd bij het bepalen van de inkomsten die bij de vaststelling van een periodieke uitkering worden verrekend.(zie noot 4) Uit de regelgeving valt echter niet op te maken wat precies wordt verstaan onder bepaalde elementen zoals "verwervingskosten" en "overige inkomsten". Daarmee blijft tevens onduidelijk in hoeverre de vervanging van het begrip onzuiver inkomen in de zin van de Wet IB 1964 door het nieuwe inkomensbegrip inkomenseffecten voor de gerechtigden meebrengt. Bovendien roept het nieuwe inkomensbegrip vragen op naar de mogelijkheden van aanlevering en controle van de inkomensgegevens door de belastingdienst.
c. In het ontwerpbesluit is geregeld dat bij de vaststelling van het draagkrachtinkomen niet langer rekening zal worden gehouden met de inkomsten uit vermogen. Hiertoe is besloten vanwege de hoge kosten die voor de Pensioen- en Uitkeringsraad verbonden zijn aan de waardering van vermogensbestanddelen die niet uit geldbedragen bestaan. De Raad wijst erop dat voor gerechtigden uit hoofde van de Wuv en de Wubo de inkomsten uit vermogen wel berekend moeten worden in verband met de vaststelling van de inkomensafhankelijke periodieke uitkering. Ook is de vraag of aansluiting bij de fiscale inkomensgegevens die door de belastingdienst kunnen worden verstrekt, is overwogen.
De Raad adviseert deze aspecten in de toelichting te bepreken.
2. In het ontwerpbesluit wordt voor de bepaling van de financiële draagkracht uitgegaan van het inkomen over de maand van ingang van de tegemoetkoming. Herziening vindt plaats op verzoek van de gerechtigde wanneer er sprake is van een draagkracht die meer dan 30% in zijn nadeel afwijkt van de eerder bepaalde draagkracht, of op het moment dat de gerechtigde 65 jaar wordt. De Raad merkt op dat in deze nieuwe regeling minder met schommelingen in de financiële draagkracht rekening wordt gehouden dan bij jaarlijkse vaststelling het geval zou zijn. Bovendien kan dit leiden tot negatieve effecten voor een uitkeringsgerechtigde in de periode waarvoor terugwerkende kracht wordt voorgesteld. Ten slotte vraagt de Raad in hoeverre de uitkeringsgerechtigde in staat moet worden geacht om zelf te onderkennen of zijn draagkracht - die via een ingewikkelde berekening wordt bepaald - meer dan 30% in zijn nadeel afwijkt van de eerder bepaalde draagkracht.
De Raad adviseert op de negatieve effecten van deze wijziging en op de mogelijke uitvoeringsproblematiek voor de uitkeringsgerechtigden in te gaan.
3. Ingevolge artikel IV werkt het besluit terug tot en met 1 januari 2001, in verband met de inwerkingtreding van de Wet IB 2001 op die datum. Gelet op de paragrafen 1.b en 2 is volgens de Raad niet uitgesloten dat zich tijdens de periode van terugwerkende kracht negatieve effecten voor de oorlogsgetroffenen kunnen voordoen. Aan belastende regelingen wordt, behoudens in uitzonderlijke gevallen, geen terugwerkende kracht toegekend. De Raad adviseert de regeling niet te laten terugwerken in die gevallen waarin zich negatieve effecten voor de oorlogsgetroffenen kunnen voordoen.
Voorts adviseert de Raad toe te lichten hoe in de periode vanaf 1 januari 2001 toepassing is gegeven aan de vigerende besluiten, daar niet langer kon worden uitgegaan van het fiscale begrip onzuiver inkomen.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 31 juli 2003
Het ontwerp houdende wijziging van het Besluit draagkracht vervolgden en het Besluit draagkracht burger-oorlogsslachtoffers - verder te noemen draagkrachtbesluiten - heeft de Raad van State (Raad) aanleiding gegeven tot het plaatsen van een aantal kanttekeningen bij de voorgestelde aanpassingen van de draagkrachtbesluiten die nodig zijn in verband met de invoering van de Wet Inkomstenbelasting 2001.
1a. De commissie Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen (Commissie-Derksen) heeft in 1996 de opdracht gekregen om voorstellen te ontwikkelen voor de afstemming van de verschillende inkomensafhankelijke subsidie- en eigenbijdrageregelingen. Het gaat hierbij om de regelingen waarbij de overheid aan het gebruik van een bepaalde voorziening (een goed of een dienst) een subsidie verbindt die afhankelijk is van de hoogte van het inkomen. Ook kan de overheid bij het gebruik van een voorziening een inkomensafhankelijke eigen bijdrage heffen. In het advies van de Commissie-Derksen worden regelingen besproken die liggen in de sfeer van de huursubsidie, studiefinanciering en persoonsgebonden budget. De draagkrachtbesluiten bevatten de regels met betrekking tot de tegemoetkoming in de ten laste van een gerechtigde blijvende kosten van voorzieningen die strekken tot verbetering van de levensomstandigheden. Hierbij is de hoogte van deze tegemoetkoming afhankelijk van de financiële draagkracht van de betrokkene. Daarmee zijn het regelingen van geheel andere aard dan de regelingen waarop de aanbevelingen van de Commissie-Derksen van toepassing zijn.
Afgezien hiervan, ook al zouden fiscale inkomensgegevens op zichzelf kunnen dienen voor de bepaling van de financiële draagkracht, zou dat evenzeer moeten gelden voor de inkomensgegevens die op basis van de kortingsbepalingen uit de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 (Wuv) en de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945 (Wubo) door de Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR) van de gerechtigden zelf worden verkregen voor de berekening van de periodieke uitkeringen.
De periodieke uitkeringen krachtens de Wuv en de Wubo worden berekend op basis van een grondslagbedrag waarvan een bruto-uitkeringsbedrag wordt afgeleid. Op dit bruto-uitkeringsbedrag worden de inkomsten van de betrokkene in mindering gebracht. Voor de vaststelling van de inkomsten die op de periodieke uitkering in mindering moeten worden gebracht wordt, op grond van de desbetreffende wetsbepalingen in de Wuv en de Wubo, in verschillende opzichten afgeweken van fiscale inkomensgegevens. Dit noodzaakt de PUR jaarlijks bij alle uitkeringsgerechtigden de relevante inkomensgegevens op te vragen. Er kan bij de berekening van de periodieke uitkeringen krachtens de Wuv en de Wubo dus niet worden afgegaan op de fiscale gegevens. Dergelijke gegevens zijn hooguit aanvullend noodzakelijk (bijvoorbeeld bij zelfstandigen).
Wat de bruikbaarheid van de fiscale gegevens betreft, moet ook nog worden gewezen op de tegemoetkomingen die zijn toegekend aan de Wuv-gerechtigden die in het buitenland gevestigd zijn (een 20% van het totaal aantal uitkeringsgerechtigden). Voor de draagkrachtberekening voor deze tegemoetkomingen is het hanteren van fiscale gegevens helemaal niet mogelijk.
Het verdient om de vorengenoemde redenen dan ook aanbeveling om bij de bepaling van de draagkracht af te gaan op dezelfde inkomensgegevens (met uitzondering van de gegevens betreffende het vermogen; zie onder 1.c) die reeds in het kader van de vaststelling van de periodieke uitkeringen zijn of - indien geen uitkering wordt genoten - zouden zijn verkregen. Met deze gegevens is het mogelijk op een verantwoorde wijze een voor de draagkrachtberekening hanteerbaar inkomensniveau vast te stellen.
In de nota van toelichting is een nieuwe passage opgenomen waarin aan deze door de Raad genoemde punten aandacht is geschonken.
1b. Onder verwerwingskosten zoals genoemd in artikel 19 van de Wuv en artikel 28 van de Wubo worden die kosten verstaan die iemand moet maken om een bepaald inkomen te kunnen verwerven. Alhoewel het begrip "verwervingskosten" oorspronkelijk uit de belastingwetgeving stamt, heeft het in de Wuv en de Wubo een geheel eigen betekenis. In het kader van deze wetten wordt bij de korting van de arbeidsinkomsten standaard rekening gehouden met een forfaitair percentage verwervingskosten (5%). Indien de gerechtigde met fiscale gegevens kan aantonen dat hij meer verwervingskosten heeft, wordt daarmee door de PUR rekening gehouden. Van de PUR is vernomen dat dit laatste in de praktijk overigens zeer sporadisch voorkomt.
Onder het begrip "overige inkomsten" wordt in het kader van de Wuv en de Wubo verstaan alle bruto-inkomsten (niet zijnde inkomsten uit arbeid en daarmee gelijkgestelde inkomsten, AOW-pensioenen en vermogensinkomsten) die periodiek worden ontvangen. Aan de nota van toelichting is een passage toegevoegd waarin is aangegeven wat onder de beide begrippen moet worden verstaan.
Wat de inkomsteneffecten betreft die zijn verbonden aan de invoering van het nieuwe inkomensbegrip in het besluit, moet erop worden gewezen dat de PUR mij desgevraagd heeft gemeld dat zij reeds vele jaren bij de berekening van de draagkracht feitelijk gebruik maakt van de bij de berekening van de periodieke uitkeringen gehanteerde inkomensgegevens, dan wel wanneer geen periodieke uitkering wordt genoten, deze inkomensgegevens bij de belanghebbende opvraagt. Aangezien het in het besluit neergelegde nieuwe inkomensbegrip hierbij aansluit, zijn van de invoering van dit begrip geen nadelige inkomenseffecten te verwachten. In de nota van toelichting is aan het onderdeel "inwerkingtreding" een passage toegevoegd waarin op dit punt wordt ingegaan.
Omtrent de mogelijkheden van een controle van de inkomensgegevens door de belastingdienst verwijs ik naar het gestelde onder punt 1.a: voor de berekening van de periodieke uitkeringen ingevolge de Wuv en de Wubo moeten reeds door de PUR zelfstandig de inkomensgegevens bij alle gerechtigden worden opgevraagd.
1c. Zoals de Raad terecht stelt moeten de inkomsten uit vermogen wel worden berekend in verband met de inkomensaanvullende periodieke uitkering krachtens de Wuv of de Wubo. Het moeten vaststellen van het vermogen bij personen die uitsluitend aanspraak hebben op de inkomensonafhankelijke toeslag van artikel 19 van de Wubo zou om de reeds uitgebreid in de nota van toelichting vermelde redenen (hoge kosten en psychische belasting voor de betrokkenen) niet zinvol zijn.
Vanwege de bijzondere complicaties die het opvragen van vermogensgegevens met zich meebrengt, is er juist voor gekozen bij de bepaling van de draagkracht geen rekening meer te houden met de inkomsten uit vermogen.
Besloten is geen aansluiting te zoeken bij de door de belastingdienst te verstrekken fiscale inkomensgegevens, omdat het fiscale inkomen op een andere wijze wordt vastgesteld dan het voor de berekening van de periodieke uitkeringen krachtens de Wuv en de Wubo (zie onder 1.a) relevante inkomen. Het hanteren van twee verschillende inkomensbegrippen in het kader van een wet in formele zin en de daarop gebaseerde lagere regelgeving wordt door mij ongewenst geacht. Overigens dient hier nog als extra punt te worden opgemerkt dat het aansluiten bij het fiscale inkomensbegrip geen soelaas biedt voor de in het buitenland woonachtige gerechtigden.
In de nota van toelichting is in een nieuwe passage uiteengezet waarom is besloten niet bij de fiscale inkomensgegevens aan te sluiten.
2. De Raad constateert terecht dat in de nieuwe regeling minder met schommelingen in de financiële draagkracht rekening wordt gehouden dan bij een jaarlijkse vaststelling het geval zou zijn. Het voordeel hiervan is evenwel dat de gerechtigde wat de hoogte van de tegemoetkoming betreft niet meer te maken krijgt met herberekeningen met inbegrip van de terugvordering van teveel betaalde bedragen. Met name dit laatste wordt als een ongewenst aspect gezien, zeker in de sfeer van bijzondere voorzieningen. Een gerechtigde moet erop kunnen vertrouwen dat het bedrag dat hij ontvangt niet meer zal worden herberekend en volledig kan worden benut voor het doel waarvoor het wordt verstrekt. Hier staat tegenover dat sommige gerechtigden mogelijk minder ontvangen dan op basis van de huidige regeling bij een precieze vaststelling het geval zou zijn. Dit nadeel moet echter worden gerelativeerd. Met de gebruikelijke (index)stijging van het inkomen wordt immers geen rekening meer gehouden. Bovendien wordt de draagkracht in alle gevallen herzien op het moment dat men de leeftijd van 65 jaar bereikt. In de nieuwe berekeningsopzet - in feite een vorm van fixering van de draagkracht - past het om herzieningen voor het overige toe te staan indien de draagkracht in een behoorlijke mate (30%) in het nadeel afwijkt van reeds eerder vastgestelde draagkracht.
Het zal voor de gerechtigden in beginsel lastig zijn om zelf te onderkennen of een opnieuw te bepalen draagkracht meer dan 30% afwijkt van de reeds eerder bepaalde draagkracht.
Voor de categorie gerechtigden met de laagste inkomens zal verlaging van dat inkomen in het geheel geen consequenties hebben voor de draagkracht, aangezien voor deze categorie al geen draagkracht wordt berekend. Bij de categorie gerechtigden met de wat hogere inkomens wordt wel draagkracht berekend en zal een relatief geringe verlaging van het inkomen al vrij snel tot een herziening van de draagkracht kunnen leiden. Naarmate het inkomen hoger is, zal de grens van 30% minder snel worden bereikt.
Bij twijfel zal de gerechtigde contact met de PUR kunnen opnemen om te laten bepalen of men mogelijk voor herziening van de draagkracht in aanmerking komt. Uiteraard besteedt de PUR in zijn voorlichting over de invoering van het besluit aandacht aan dit aspect. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de nieuwe regeling globaler is in zijn financiële effecten, maar dat dit gerechtvaardigd is in het licht van de flinke vereenvoudigingen die ermee worden bereikt. Het te snel toestaan van de mogelijkheid van herziening zou hieraan afbreuk doen. Aan de nota van toelichting is een passage toegevoegd waarin hierop expliciet wordt ingegaan.
3. Ten aanzien van dit punt kan worden opgemerkt dat de inwerkingtreding van het besluit met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2001 geen financieel nadelige effecten voor de oorlogsgetroffenen heeft. Zoals onder punt 1.b reeds is aangegeven, hanteert de PUR bij de berekening van de draagkracht reeds vele jaren de bij de betrokkene opgevraagde inkomensgegevens. Het betreft die inkomensgegevens die reeds in het kader van de vaststelling van een periodieke uitkering zijn - of indien geen periodieke uitkering wordt genoten - zouden zijn verworven en waarbij in het onderhavige besluit is aangesloten. Onder punt 1.b is reeds aangegeven dat in de nota van toelichting in een nieuwe passage nader op deze punten wordt ingegaan.
Tot slot zij vermeld dat de door de Raad in het ontwerpbesluit aangebrachte redactionele kanttekeningen zijn verwerkt en dat van de gelegenheid gebruik is gemaakt om de vormgeving van de wijziging van de artikelen 2 van de draagkrachtbesluiten (Artikelen I en II, onderdeel B) in overeenstemming te brengen met aanwijzing 233, onder 3, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) Wet van 13 december 2000, tot wijziging van de Wet buitengewoon pensioen 1940-1945, de Wet buitengewoon pensioen zeelieden-oorlogsslachtoffers, de Wet buitengewoon pensioen Indisch verzet, de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 en de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945, ter implementatie van de overgenomen aanbevelingen van het Adviescollege uitvoering wetten voor oorlogsgetroffenen, alsmede tot het aanbrengen van wijzigingen van andere en ondergeschikte aard (Stb. 2000, 584).
(2) Kamerstukken II 1997/98, 24 515, nr.39, blz.4.
(3) Nota van toelichting onder "Wijzigingen van de draagkrachtbesluiten (…) Wet IB 2001", tweede alinea.
(4) Artikel 2, eerste lid, onder b, van de draagkrachtbesluiten.
Het voorliggende ontwerpbesluit wijzigt het Besluit draagkracht vervolgden en het Besluit draagkracht burger-oorlogsslachtoffers (hierna: de draagkrachtbesluiten) in verband met zowel de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) als de invoering van de per 1 januari 2001 in werking getreden Wet Van Galen.(zie noot 1) Voorzover het gaat om aanpassing aan de Wet Van Galen heeft de Raad van State geen opmerkingen. De Raad plaatst echter een aantal kanttekeningen bij de aanpassingen van de draagkrachtbesluiten die nodig zijn in verband met de invoering van de Wet IB 2001.
1. De draagkrachtbesluiten strekken tot het bepalen van de financiële draagkracht van vervolgden en burger-oorlogsslachtoffers die in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de kosten van voorzieningen die strekken tot verbetering van de levensomstandigheden, zoals autokosten, kosten van huishoudelijke hulp en telefoonkosten. In de vigerende draagkrachtbesluiten is uitgangspunt voor het bepalen van de financiële draagkracht van oorlogsgetroffenen met het oog op een tegemoetkoming in de kosten van bepaalde voorzieningen: het onzuivere inkomen van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 (Wet IB 1964). Dit begrip ontbreekt echter in de Wet IB 2001. In het voorstel is derhalve een nieuw inkomensbegrip ingevoerd dat bestaat uit:
- de inkomensafhankelijke uitkeringen op grond van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 (Wuv) respectievelijk van de Wet burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945 (Wubo);
- de bruto inkomsten uit arbeid, na aftrek van verwervingskosten;
- het bruto-ouderdomspensioen krachtens de Algemene Ouderdomswet;
- en overige inkomsten (met uitzondering van onder meer inkomsten uit vermogen).
De gekozen opzet geeft de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen.
a. Allereerst wijst de Raad op de aanbevelingen van de Commissie Harmonisatie Inkomensafhankelijke regelingen, de commissie-Derksen, tot het uniformeren van het inkomensbegrip dat als maatstaf wordt gehanteerd in inkomensafhankelijke regelingen.(zie noot 2) Voorgesteld werd een fiscaal inkomensbegrip te hanteren bij regelingen voor inkomensafhankelijke uitkeringen. Het kabinet heeft deze aanbeveling onderschreven. In de nota van toelichting wordt opgemerkt dat het vaststellen van een inkomen van een belanghebbende om diens draagkracht te bepalen in verband met de hoogte van een tegemoetkoming evident anders is dan het vaststellen van een inkomen om diens belasting te bepalen.(zie noot 3) De Raad acht deze opmerking voorzover bedoeld om te motiveren waarom niet bij een fiscaal inkomensbegrip wordt aangesloten, niet terzake in het licht van de aanbevelingen van de commissie-Derksen. Ook wijst de Raad op het praktische belang van aansluiting bij de fiscale regelgeving waardoor uitwisseling van gegevens met de belastingdienst mogelijk wordt, en de uitvoering zowel voor de gerechtigden als voor de uitvoerende instanties wordt vergemakkelijkt.
b. Het voorgestelde inkomensbegrip sluit aan bij het systeem dat al in de Wuv (artikel 19) en de Wubo (artikel 28) wordt gehanteerd bij het bepalen van de inkomsten die bij de vaststelling van een periodieke uitkering worden verrekend.(zie noot 4) Uit de regelgeving valt echter niet op te maken wat precies wordt verstaan onder bepaalde elementen zoals "verwervingskosten" en "overige inkomsten". Daarmee blijft tevens onduidelijk in hoeverre de vervanging van het begrip onzuiver inkomen in de zin van de Wet IB 1964 door het nieuwe inkomensbegrip inkomenseffecten voor de gerechtigden meebrengt. Bovendien roept het nieuwe inkomensbegrip vragen op naar de mogelijkheden van aanlevering en controle van de inkomensgegevens door de belastingdienst.
c. In het ontwerpbesluit is geregeld dat bij de vaststelling van het draagkrachtinkomen niet langer rekening zal worden gehouden met de inkomsten uit vermogen. Hiertoe is besloten vanwege de hoge kosten die voor de Pensioen- en Uitkeringsraad verbonden zijn aan de waardering van vermogensbestanddelen die niet uit geldbedragen bestaan. De Raad wijst erop dat voor gerechtigden uit hoofde van de Wuv en de Wubo de inkomsten uit vermogen wel berekend moeten worden in verband met de vaststelling van de inkomensafhankelijke periodieke uitkering. Ook is de vraag of aansluiting bij de fiscale inkomensgegevens die door de belastingdienst kunnen worden verstrekt, is overwogen.
De Raad adviseert deze aspecten in de toelichting te bepreken.
2. In het ontwerpbesluit wordt voor de bepaling van de financiële draagkracht uitgegaan van het inkomen over de maand van ingang van de tegemoetkoming. Herziening vindt plaats op verzoek van de gerechtigde wanneer er sprake is van een draagkracht die meer dan 30% in zijn nadeel afwijkt van de eerder bepaalde draagkracht, of op het moment dat de gerechtigde 65 jaar wordt. De Raad merkt op dat in deze nieuwe regeling minder met schommelingen in de financiële draagkracht rekening wordt gehouden dan bij jaarlijkse vaststelling het geval zou zijn. Bovendien kan dit leiden tot negatieve effecten voor een uitkeringsgerechtigde in de periode waarvoor terugwerkende kracht wordt voorgesteld. Ten slotte vraagt de Raad in hoeverre de uitkeringsgerechtigde in staat moet worden geacht om zelf te onderkennen of zijn draagkracht - die via een ingewikkelde berekening wordt bepaald - meer dan 30% in zijn nadeel afwijkt van de eerder bepaalde draagkracht.
De Raad adviseert op de negatieve effecten van deze wijziging en op de mogelijke uitvoeringsproblematiek voor de uitkeringsgerechtigden in te gaan.
3. Ingevolge artikel IV werkt het besluit terug tot en met 1 januari 2001, in verband met de inwerkingtreding van de Wet IB 2001 op die datum. Gelet op de paragrafen 1.b en 2 is volgens de Raad niet uitgesloten dat zich tijdens de periode van terugwerkende kracht negatieve effecten voor de oorlogsgetroffenen kunnen voordoen. Aan belastende regelingen wordt, behoudens in uitzonderlijke gevallen, geen terugwerkende kracht toegekend. De Raad adviseert de regeling niet te laten terugwerken in die gevallen waarin zich negatieve effecten voor de oorlogsgetroffenen kunnen voordoen.
Voorts adviseert de Raad toe te lichten hoe in de periode vanaf 1 januari 2001 toepassing is gegeven aan de vigerende besluiten, daar niet langer kon worden uitgegaan van het fiscale begrip onzuiver inkomen.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 31 juli 2003
Het ontwerp houdende wijziging van het Besluit draagkracht vervolgden en het Besluit draagkracht burger-oorlogsslachtoffers - verder te noemen draagkrachtbesluiten - heeft de Raad van State (Raad) aanleiding gegeven tot het plaatsen van een aantal kanttekeningen bij de voorgestelde aanpassingen van de draagkrachtbesluiten die nodig zijn in verband met de invoering van de Wet Inkomstenbelasting 2001.
1a. De commissie Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen (Commissie-Derksen) heeft in 1996 de opdracht gekregen om voorstellen te ontwikkelen voor de afstemming van de verschillende inkomensafhankelijke subsidie- en eigenbijdrageregelingen. Het gaat hierbij om de regelingen waarbij de overheid aan het gebruik van een bepaalde voorziening (een goed of een dienst) een subsidie verbindt die afhankelijk is van de hoogte van het inkomen. Ook kan de overheid bij het gebruik van een voorziening een inkomensafhankelijke eigen bijdrage heffen. In het advies van de Commissie-Derksen worden regelingen besproken die liggen in de sfeer van de huursubsidie, studiefinanciering en persoonsgebonden budget. De draagkrachtbesluiten bevatten de regels met betrekking tot de tegemoetkoming in de ten laste van een gerechtigde blijvende kosten van voorzieningen die strekken tot verbetering van de levensomstandigheden. Hierbij is de hoogte van deze tegemoetkoming afhankelijk van de financiële draagkracht van de betrokkene. Daarmee zijn het regelingen van geheel andere aard dan de regelingen waarop de aanbevelingen van de Commissie-Derksen van toepassing zijn.
Afgezien hiervan, ook al zouden fiscale inkomensgegevens op zichzelf kunnen dienen voor de bepaling van de financiële draagkracht, zou dat evenzeer moeten gelden voor de inkomensgegevens die op basis van de kortingsbepalingen uit de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 (Wuv) en de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945 (Wubo) door de Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR) van de gerechtigden zelf worden verkregen voor de berekening van de periodieke uitkeringen.
De periodieke uitkeringen krachtens de Wuv en de Wubo worden berekend op basis van een grondslagbedrag waarvan een bruto-uitkeringsbedrag wordt afgeleid. Op dit bruto-uitkeringsbedrag worden de inkomsten van de betrokkene in mindering gebracht. Voor de vaststelling van de inkomsten die op de periodieke uitkering in mindering moeten worden gebracht wordt, op grond van de desbetreffende wetsbepalingen in de Wuv en de Wubo, in verschillende opzichten afgeweken van fiscale inkomensgegevens. Dit noodzaakt de PUR jaarlijks bij alle uitkeringsgerechtigden de relevante inkomensgegevens op te vragen. Er kan bij de berekening van de periodieke uitkeringen krachtens de Wuv en de Wubo dus niet worden afgegaan op de fiscale gegevens. Dergelijke gegevens zijn hooguit aanvullend noodzakelijk (bijvoorbeeld bij zelfstandigen).
Wat de bruikbaarheid van de fiscale gegevens betreft, moet ook nog worden gewezen op de tegemoetkomingen die zijn toegekend aan de Wuv-gerechtigden die in het buitenland gevestigd zijn (een 20% van het totaal aantal uitkeringsgerechtigden). Voor de draagkrachtberekening voor deze tegemoetkomingen is het hanteren van fiscale gegevens helemaal niet mogelijk.
Het verdient om de vorengenoemde redenen dan ook aanbeveling om bij de bepaling van de draagkracht af te gaan op dezelfde inkomensgegevens (met uitzondering van de gegevens betreffende het vermogen; zie onder 1.c) die reeds in het kader van de vaststelling van de periodieke uitkeringen zijn of - indien geen uitkering wordt genoten - zouden zijn verkregen. Met deze gegevens is het mogelijk op een verantwoorde wijze een voor de draagkrachtberekening hanteerbaar inkomensniveau vast te stellen.
In de nota van toelichting is een nieuwe passage opgenomen waarin aan deze door de Raad genoemde punten aandacht is geschonken.
1b. Onder verwerwingskosten zoals genoemd in artikel 19 van de Wuv en artikel 28 van de Wubo worden die kosten verstaan die iemand moet maken om een bepaald inkomen te kunnen verwerven. Alhoewel het begrip "verwervingskosten" oorspronkelijk uit de belastingwetgeving stamt, heeft het in de Wuv en de Wubo een geheel eigen betekenis. In het kader van deze wetten wordt bij de korting van de arbeidsinkomsten standaard rekening gehouden met een forfaitair percentage verwervingskosten (5%). Indien de gerechtigde met fiscale gegevens kan aantonen dat hij meer verwervingskosten heeft, wordt daarmee door de PUR rekening gehouden. Van de PUR is vernomen dat dit laatste in de praktijk overigens zeer sporadisch voorkomt.
Onder het begrip "overige inkomsten" wordt in het kader van de Wuv en de Wubo verstaan alle bruto-inkomsten (niet zijnde inkomsten uit arbeid en daarmee gelijkgestelde inkomsten, AOW-pensioenen en vermogensinkomsten) die periodiek worden ontvangen. Aan de nota van toelichting is een passage toegevoegd waarin is aangegeven wat onder de beide begrippen moet worden verstaan.
Wat de inkomsteneffecten betreft die zijn verbonden aan de invoering van het nieuwe inkomensbegrip in het besluit, moet erop worden gewezen dat de PUR mij desgevraagd heeft gemeld dat zij reeds vele jaren bij de berekening van de draagkracht feitelijk gebruik maakt van de bij de berekening van de periodieke uitkeringen gehanteerde inkomensgegevens, dan wel wanneer geen periodieke uitkering wordt genoten, deze inkomensgegevens bij de belanghebbende opvraagt. Aangezien het in het besluit neergelegde nieuwe inkomensbegrip hierbij aansluit, zijn van de invoering van dit begrip geen nadelige inkomenseffecten te verwachten. In de nota van toelichting is aan het onderdeel "inwerkingtreding" een passage toegevoegd waarin op dit punt wordt ingegaan.
Omtrent de mogelijkheden van een controle van de inkomensgegevens door de belastingdienst verwijs ik naar het gestelde onder punt 1.a: voor de berekening van de periodieke uitkeringen ingevolge de Wuv en de Wubo moeten reeds door de PUR zelfstandig de inkomensgegevens bij alle gerechtigden worden opgevraagd.
1c. Zoals de Raad terecht stelt moeten de inkomsten uit vermogen wel worden berekend in verband met de inkomensaanvullende periodieke uitkering krachtens de Wuv of de Wubo. Het moeten vaststellen van het vermogen bij personen die uitsluitend aanspraak hebben op de inkomensonafhankelijke toeslag van artikel 19 van de Wubo zou om de reeds uitgebreid in de nota van toelichting vermelde redenen (hoge kosten en psychische belasting voor de betrokkenen) niet zinvol zijn.
Vanwege de bijzondere complicaties die het opvragen van vermogensgegevens met zich meebrengt, is er juist voor gekozen bij de bepaling van de draagkracht geen rekening meer te houden met de inkomsten uit vermogen.
Besloten is geen aansluiting te zoeken bij de door de belastingdienst te verstrekken fiscale inkomensgegevens, omdat het fiscale inkomen op een andere wijze wordt vastgesteld dan het voor de berekening van de periodieke uitkeringen krachtens de Wuv en de Wubo (zie onder 1.a) relevante inkomen. Het hanteren van twee verschillende inkomensbegrippen in het kader van een wet in formele zin en de daarop gebaseerde lagere regelgeving wordt door mij ongewenst geacht. Overigens dient hier nog als extra punt te worden opgemerkt dat het aansluiten bij het fiscale inkomensbegrip geen soelaas biedt voor de in het buitenland woonachtige gerechtigden.
In de nota van toelichting is in een nieuwe passage uiteengezet waarom is besloten niet bij de fiscale inkomensgegevens aan te sluiten.
2. De Raad constateert terecht dat in de nieuwe regeling minder met schommelingen in de financiële draagkracht rekening wordt gehouden dan bij een jaarlijkse vaststelling het geval zou zijn. Het voordeel hiervan is evenwel dat de gerechtigde wat de hoogte van de tegemoetkoming betreft niet meer te maken krijgt met herberekeningen met inbegrip van de terugvordering van teveel betaalde bedragen. Met name dit laatste wordt als een ongewenst aspect gezien, zeker in de sfeer van bijzondere voorzieningen. Een gerechtigde moet erop kunnen vertrouwen dat het bedrag dat hij ontvangt niet meer zal worden herberekend en volledig kan worden benut voor het doel waarvoor het wordt verstrekt. Hier staat tegenover dat sommige gerechtigden mogelijk minder ontvangen dan op basis van de huidige regeling bij een precieze vaststelling het geval zou zijn. Dit nadeel moet echter worden gerelativeerd. Met de gebruikelijke (index)stijging van het inkomen wordt immers geen rekening meer gehouden. Bovendien wordt de draagkracht in alle gevallen herzien op het moment dat men de leeftijd van 65 jaar bereikt. In de nieuwe berekeningsopzet - in feite een vorm van fixering van de draagkracht - past het om herzieningen voor het overige toe te staan indien de draagkracht in een behoorlijke mate (30%) in het nadeel afwijkt van reeds eerder vastgestelde draagkracht.
Het zal voor de gerechtigden in beginsel lastig zijn om zelf te onderkennen of een opnieuw te bepalen draagkracht meer dan 30% afwijkt van de reeds eerder bepaalde draagkracht.
Voor de categorie gerechtigden met de laagste inkomens zal verlaging van dat inkomen in het geheel geen consequenties hebben voor de draagkracht, aangezien voor deze categorie al geen draagkracht wordt berekend. Bij de categorie gerechtigden met de wat hogere inkomens wordt wel draagkracht berekend en zal een relatief geringe verlaging van het inkomen al vrij snel tot een herziening van de draagkracht kunnen leiden. Naarmate het inkomen hoger is, zal de grens van 30% minder snel worden bereikt.
Bij twijfel zal de gerechtigde contact met de PUR kunnen opnemen om te laten bepalen of men mogelijk voor herziening van de draagkracht in aanmerking komt. Uiteraard besteedt de PUR in zijn voorlichting over de invoering van het besluit aandacht aan dit aspect. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de nieuwe regeling globaler is in zijn financiële effecten, maar dat dit gerechtvaardigd is in het licht van de flinke vereenvoudigingen die ermee worden bereikt. Het te snel toestaan van de mogelijkheid van herziening zou hieraan afbreuk doen. Aan de nota van toelichting is een passage toegevoegd waarin hierop expliciet wordt ingegaan.
3. Ten aanzien van dit punt kan worden opgemerkt dat de inwerkingtreding van het besluit met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2001 geen financieel nadelige effecten voor de oorlogsgetroffenen heeft. Zoals onder punt 1.b reeds is aangegeven, hanteert de PUR bij de berekening van de draagkracht reeds vele jaren de bij de betrokkene opgevraagde inkomensgegevens. Het betreft die inkomensgegevens die reeds in het kader van de vaststelling van een periodieke uitkering zijn - of indien geen periodieke uitkering wordt genoten - zouden zijn verworven en waarbij in het onderhavige besluit is aangesloten. Onder punt 1.b is reeds aangegeven dat in de nota van toelichting in een nieuwe passage nader op deze punten wordt ingegaan.
Tot slot zij vermeld dat de door de Raad in het ontwerpbesluit aangebrachte redactionele kanttekeningen zijn verwerkt en dat van de gelegenheid gebruik is gemaakt om de vormgeving van de wijziging van de artikelen 2 van de draagkrachtbesluiten (Artikelen I en II, onderdeel B) in overeenstemming te brengen met aanwijzing 233, onder 3, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) Wet van 13 december 2000, tot wijziging van de Wet buitengewoon pensioen 1940-1945, de Wet buitengewoon pensioen zeelieden-oorlogsslachtoffers, de Wet buitengewoon pensioen Indisch verzet, de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 en de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945, ter implementatie van de overgenomen aanbevelingen van het Adviescollege uitvoering wetten voor oorlogsgetroffenen, alsmede tot het aanbrengen van wijzigingen van andere en ondergeschikte aard (Stb. 2000, 584).
(2) Kamerstukken II 1997/98, 24 515, nr.39, blz.4.
(3) Nota van toelichting onder "Wijzigingen van de draagkrachtbesluiten (…) Wet IB 2001", tweede alinea.
(4) Artikel 2, eerste lid, onder b, van de draagkrachtbesluiten.